我國環保團體應用政府開放資料促進永續發展情形 - 政大學術集成

全文

(1)國立政治大學公共行政學系碩士論文. 我國環保團體應用政府開放資料促進永續發展情形. 指導教授：朱斌妤博士研究生：王珏琄撰. 中. 華. 民. 國. 一. 百. 零. 七. 年. 五. 月.

(2) 目錄第一章緒論.................................................................................................................. 4 1.1. 環境永續發展與開放資料 ...................................................................... 4 1.2. 我國環境開放資料面臨困境瓶頸 .......................................................... 9 1.3. 研究目的與問題 .................................................................................... 12 第二章文獻回顧........................................................................................................ 14 2.1. 政府資料開放的定義 ........................................................................... 14 2.2. 各國政府開放資料應用現況及困境 ................................................... 19 2.3. 影響政府開放資料應用之因素 ........................................................... 23 第三章研究設計與方法............................................................................................ 34 3.1. 個案介紹—我國環境資料開放現況初探 ........................................... 34 3.2. 深度訪談法與訪談對象之選擇 ........................................................... 54 第四章訪談資料分析................................................................................................ 57 4.1. 環保團體的問題意識和資料需求 ....................................................... 57 4.2. 資料處理技能及我國開放資料應用文化 ........................................... 64 4.3. 我國環境開放資料治理情形 ............................................................... 72 4.4. 環境開放資料應用端的夥伴關係 ....................................................... 76 4.5. 我國環境資料開放面臨困境 ............................................................... 80 4.6. 「開放資料影響因素週期表」在我國環保團體使用情形調整 ....... 82 第五章研究結論與建議............................................................................................ 85 5.1. 研究結論 ............................................................................................... 85 5.2. 實務建議 ............................................................................................... 89 5.3. 研究限制與後續研究建議 ................................................................... 92 參考文獻...................................................................................................................... 94 附錄一：訪談資料分析總表...................................................................................... 98 附錄二：訪談紀錄整理............................................................................................ 105 i.

(3) 表目錄表 1：2015 年永續發展指標與環境相關項目........................................... 8 表 2：政府開放資料應用問題相關文獻.................................................. 21 表 3：本研究採訪對象名單...................................................................... 54 表 4：研究問題與訪談大綱相互對應表.................................................. 55. ii.

(4) 圖目錄圖 1：聯合國提出之 17 項永續發展指標.................................................. 5 圖 2：永續發展指標分類圖........................................................................ 6 圖 3：對開放政府資料的不同理解.......................................................... 16 圖 4：政府開放資料對民主社會的影響程度.......................................... 19 圖 5：開放資料影響因素週期表.............................................................. 26 圖 6：行政院組織改造後環境資源部組織架構（草案）...................... 36 圖 7：環境資源資料庫整合計畫架構圖.................................................. 39 圖 8：環保署資料開放平台協力機關...................................................... 41 圖 9：環境資源資料開放平台網站地圖.................................................. 42 圖 10：環境資源資料開放平台................................................................ 43 圖 11：環境資源資料集引用下載數前 10 名 .......................................... 44 圖 12：服務型智慧政府計畫架構圖........................................................ 46 圖 13：環境資源資料庫整合規劃............................................................ 47 圖 14：「我國政府數位服務設計準則（草案）」與「開放資料影響因素週期表」對應表.................................................................................. 50 圖 15：「透明足跡」首頁圖...................................................................... 52 圖 16：台灣環境資訊協會「守護農地計畫」首頁圖............................ 53 圖 17：影響我國環境開放資料使用因素週期表.................................... 83 圖 18：本研究調整之「開放資料影響因素週期表」............................ 84. iii.

(5) 第一章緒論 1.1. 環境永續發展與開放資料過去許多國家為了經濟及產業發展，犧牲生態環境，造成全球環境急遽惡化，使得人類深刻體認到須在經濟發展及環境永續間取得平衡，環境議題已是當前人類發展面臨的迫切問題。因此聯合國於 1987 年召開世界環境與發展委員會(World Commission on Environment and Development, WCED)時發表「我們共同的未來 (Our Common Future)」報告，強調全球應重視「永續發展」，並定義該名詞為「一種既能滿足我們現今需求，同時不損及後代子孫並滿足他們需求的發展模式」。隨著時間推移，永續發展理念所涵蓋面向更為全面。1992 年世界各國於巴西里約召開「地球高峰會(Earth Summit)」，強調人類在與環境議題抗衡的同時須顧及其他開發中國家的經濟發展，並簽屬「21 世紀議程(Agenda 21)」宣示全球環境治理應涵蓋環境、經濟及社會面向，且須討論到如女性、企業、孩童等社會群體的處境（許菀庭，2016；葉俊榮，2005）。 2000 年時任聯合國秘書長的安南(Kofi Atta Annan)發布千禧年發展宣言，提出消除極端貧窮與飢餓、實現普及初等教育、促進性別平等與女性賦權、降低兒童死亡率、改善產婦保健、對抗愛滋病及瘧疾等疾病、確保環境永續發展、全球合作促進發展等 8 項「千禧年發展目標(Millennium Development Goals, MDGs)，並針對各項目標定出 19 個細項目標(target)及 60 個技術指標(technical indicator)，預計在 2015 年前完成。然而，隨著 2015 年接近，聯合國於 2012 年巴西里約召開「地球高峰會」（又稱為「Rio+20」），討論千禧年發展目標在這 12 年執行期間雖有改善，但仍存在許多挑戰。故又於會後發表「我們所想要的未來(The Future We Want)」宣言， 4.

(6) 並邀集各國政府，透過網路票選、民眾和公民團體提出建議，整合各方看法後，於 2015 年公布 17 項「永續發展指標(Sustainable Development Goals, SDGs)」（參見圖 1），取代「千禧年發展目標」，並於 2016 年開始執行（曾育慧與江東亮， 2017）。. 圖 1：聯合國提出之 17 項永續發展指標資料來源：擷取自永續報告平臺(http://www.csronereporting.com/topic_2225)，2017/12/8. 這 17 項指標看似龐雜，仍可依其對整體社會的助益概分類為經濟成長、社會進步、環境保護等 3 大面向，有些指標不只對一個面向有助益 1。在圖 2 分類中與環境保護相關的指標佔 8 個項目，包含「工業、創新基礎建設」、「責任消費與生產」、「淨水與衛生」、「氣候行動」、「海洋生態」、「陸地生態」、「永續城市」與「全球夥伴」。顯現維持全球環境永續發展並非與經濟活動互斥，而是要在環境保護中既維護自然生態環境，同時與人類社會、經濟活動取得平衡。. 台灣好室（民國 105 年 4 月 12 日）。SDGs 專欄／世界正在翻轉！認識聯合國永續發展目標。取自 Taipei 台灣好室 http://npost.tw/archives/24078。. 1. 5.

(7) 圖 2：永續發展指標分類圖資料來源：http://npost.tw/archives/24078. 聯合國為促進永續發展，於 2016 年以「電子化政府促進永續發展(EGovernment in Support of Sustainable Development)」為主題發佈「2016 年聯合國電子化政府調查報告」，分析電子化政府對實現永續發展指標的助益，其中指出隨著政府和民間的資通訊設備普及與技術改善，政府開放資料將有利於各機關進行跨部會整合、改善施政效率、增加便捷的線上服務、提升施政透明度，進而促進公民參政。根據聯合國 2014 年對政府開放資料的定義，其係指「政府主動公開訊息，人人可透過網路不受限制地獲得、再利用及再分配這些訊息」；因此不論個人、學校、團體、企業或政府機關，皆能下載使用這些資料，用以監督政府，透過數據分析方式創造新的經濟模式及預測自然災害等效果。易言之，在電子化政府的加持下，民眾可應用政府開放資料，強化公民監督力量並激發更多創新公共服務，而這些過程皆有助達到永續發展目標(United Nations, 2012, 2014, 2016)。. 6.

(8) 聯合國 2016 年的報告亦詳述如何透過政府開放資料實現永續發展指標，並舉出參考作法及案例（參見表 1），如第 6 項指標「確保所有人獲得水與衛生設施與永續管理(Ensure access to water and sanitation for all)」，能善用政府開放水源設施及水質相關資料，繪製水源短缺、乾旱地區或水質衛生地圖進行改善；第 7 項指標「確保人人能取得可負擔、可靠、永續與現代化的能源(Ensure access to affordable, reliable, sustainable and modern energy for all)」，可透過政府加強開放再生能源生產和消費情形的資料而達成 2；第 13 項指標「採取緊急行動來因應氣候變遷及其影響(Take urgent action to combat climate change and its impacts)」，可透過自然環境資料開放及資料分析工具，使公眾關注環境議題進而造成影響；第 14 項指標「保護並永續利用海洋和海洋資源以促進永續發展 (Conserve and sustainably use the oceans, seas, and marine resources)」，可透過開放海洋污染、捕魚方式等監測資料改善漁業資源枯竭困境；第 15 項目標「維護、恢復和促進陸地生態系統的永續利用，永續管理森林，防治沙漠化，制止和扭轉土地惡化，遏止生物多樣性喪失 (Sustainably manage forests, combat desertification, halt and reverse land degradation, halt biodiversity loss)」，透過開放資料，使自然資源環境資料德以透過網路和創新服務進行散播，進而保護陸地生態環境（United Nations, 2016; 曾育慧與江東亮，2017）。. 目前已有荷蘭阿姆斯特丹「能源地圖」行動計畫(https://amsterdamsmartcity.com/themes/energywater-waste)進行相關工作。 2. 7.

(9) 表 1：2015 年永續發展指標與環境相關項目永續發展目標. 內容目標. 建議作法. 確保所有人獲得水與衛生設施與永續管理. 透過政府開放水源設施及水質相關資料，繪製水源短缺、乾旱地區或水質衛生地圖. 建造具包容性的基礎建設，推. 透過開發新服務促進創新活動並增加. 廣永續工業並促進創新. 中小型企業商業機會. 建造具包容性、安全、彈性且永續的城市. 開放政府資料提供的各種城市規劃、金融、交通、醫療等相關訊息能夠促進人民創新使用，提升公共服務. 確保消費和生產過程符合永續性. 開放資料使人們更了解消費和生產過程，提升公眾對自身行為負責的意識，並提出綠色採購項目建議. 採取緊急行動來因應氣候變遷. 自然環境資料開放及資料分析工具，. 及其影響. 使公眾關注環境議題進而造成影響. 保護並永續利用海洋和海洋資. 開放海洋污染、捕魚方式等監測資料. 源以促進永續發展. 改善漁業資源枯竭困境. 恢復和促進陸地生態系統的永. 透過開放資料，使自然資源環境資料. 續利用，永續管理森林，防治沙. 德以透過網路和創新服務進行散播，. 漠化，遏止生物多樣性喪失. 進而保護陸地生態環境. 促進全球夥伴關係以達到永續發展目標. 資料來源：修改自聯合國永續發展指標網站（http://www.un.org/sustainabledevelopment/sustainable-development-goals/)，擷取日期 2018/4/23. 8.

(10) 1.2. 我國環境開放資料面臨困境瓶頸在開放資料支持者眼中，開放政府資料被視為一種公共財 3(public good)，透過應用開放資料所衍伸出的資料科學對於政府制定政策的必要性和合法性有所幫助(Arzberger et al., 2004; Uhlir, 2007)。國際間廣泛應用開放資料於全球性的環境研究，如氣候變遷、環境保護等議題，藉此掌握環境變遷現象並據以改變政策 (Sa & Grieco, 2016)。國際組織「開放資料企業中心(Center for Open Data Enterprise)」的「開放資料影響地圖(Open Data Impact Map) 4」統計顯示，與環境相關的開放資料應用實例排名第 4，僅次於資訊科技與地理資訊、商務與顧問和政府治理 3 項，並指出非營利組織時常使用當地的環境和生態資訊、人口和社會資料來衡量空汙、水汙和能源使用情形，據以預測氣候變遷和進行環境議題倡議。此外，環境議題對環境永續的潛在效益毋庸置疑，如美國開放資料政策推行後對自然環境保護發揮極大作用，有助民間瞭解離岸風力發電對鳥類生存的影響、進行軍事及能源工業的海上開發時考量對瀕危生物生態影響、繪製易受影響的海洋生物生存區域，這些資料釋出後所設置的應用程式 application, APP)亦協助保護海洋生物（如瀕危的北大西洋鯨魚）在進入波士頓港口時免遭船隻撞擊(Keeso, 2014)。有鑑於開放資料政策對政治、經濟及社會的潛在影響，政府資料開放(Open Data)政策隨著資通訊科技(Information and Communication Technologies, ICT)的發展，早已成為各國電子治理(Electronic Governance)政策重要工作內容，其最早始. 根據 Kaul, Grungberg, and Stern (1999)的定義，公共財是指社會裡的每個成員都能因為公共財的提供而蒙受其利，其具有「非獨特性」及「不可排他性」，即公共財所提供的服務並非保留給少數人，且任何人的使用不會造成其他人的損失(唐士哲, 2006)。 4 「開放資料影響地圖」是開放資料發展(Open Data for Development)所支持的開放資料企業中心的其中一項計畫，並由國際發展研究中心(International Development Research Center, IDRC)、世界銀行(World Bank)、英國國際發展署(Department for International Development, DFID)及加拿大全球事務局(Global Affairs Canada)共同出資研究。 3. 9.

(11) 於英國 2005 年制定的「公部門資訊再利用規則(Re-use of Public Sector Information Regulations)」，對公部門資訊再利用(re-use)的申請及處理程序進行原則性規定，並且於 2010 年架設 Data.gov.uk，作為英國政府公開資料庫平台；美國前總統歐巴馬於 2009 年頒布「透明與開放政府備忘錄(Memorandum on Transparency and Open Government)」，責由白宮的行政管理和預算局(Office of Management and Budget, OMB)架設 Data.gov 政府開放資料網站，以達成資訊透明(transparency)、公民參與(participation)、協作(collaboration)三大目標。我國順應各國政府推動開放資料潮流，於 2005 年頒定「政府資訊公開法」，作為政府資訊公開的法治基礎，且於 2015 年修定「個人資料保護法」以保障個人隱私及個人資料之安全性，並在 2014 年正式上線政府資料開放平台(data.gov.tw)，由國家發展委員會（簡稱國發會）規劃及制定諸多政府資料開放政策（朱斌妤與曾憲立，2016）。國發會資訊管理處處長潘國才表示，開放資料是開放政府(Open Government) 的基石，上至中央下至地方皆相當重視，未來國發會將積極投入跨領域的資料整合，與更多社群、部門聯繫溝通，活化應用政府資料，以達到開放政府的目標（彭子豪，2016）。除行政院積極推動各部會配合參與資料開放外，民間亦有許多團體關注此議題並且將資料活化應用，如零時政府(g0v.tw)以集體協作的方式，鼓勵民間運用政府開放資料，舉辦 40 場以上的黑客松(hackthon)工作坊、開發 100 個以上的專案，成果包含將政府預算視覺化、架設立院影城監督立委問政、創設候選人投票指南、環境儀表板等網頁 5；行政院亦蒐整許多開放資料的應用實例（如「溫室氣體清冊：台灣」、「警廣台灣即時路況 app」、「蔬果行情站」等）呈現於政府資料開放平台網站 6。其中亦有應用開放資料於環境永續的案例，例如，. 蔣珮伊（民國 105 年 6 月 1 日）。走進台灣『零時政府』，他們改變了什麼？取自端傳媒， https://theinitium.com/article/20160601-taiwan-g0v/。另有關 g0v 的資料應用成果呈現於 http://g0v.tw/zh-TW/project-from-registry.html。 6 我國政府資料開放之應用實例可見於 http://data.gov.tw/applications。 5. 10.

(12) 由綠色公民行動聯盟透過募資平台籌資架設的「透明足跡」平台，即是將環保署開放的空氣污染及水汙染等相關資料視覺化呈現，讓民眾能夠監督政府的環境治理效果；DSP 智庫驅動公司的「D4SG 資料英雄計畫(Data for Social Good Fellowship)」和台灣環境資訊協會合作，結合行政院環境保護署和農委會農業試驗所開放資料，進行「守護農地計畫 7」，交叉分析我國農地重金屬污染情形。政府開放資料在民間似漸有成效，但民間對開放資料的需求與官方所想差距甚遠。許多報導 8及相關國際評比 9指出，我國開放資料政策面臨著使用者不足的問題，而究其原因包含開放資料政策是政府「由上而下」主導、推動(Verhulst & Lämmerhirt, 2016)；民眾（使用者）未適應開放資料創新模式(Gonzalez-Zapata & Heeks, 2015; Keeso, 2014)；對使用者/資料開發者需求缺乏瞭解（Chan, 2013; 朱斌妤，2014; 羅晉、楊東謀、王慧茹與項靖，2014）等原因。環境議題與人民生活息息相關，不論國內外皆是廣受民眾關注的焦點，政府環境相關資料開放後，將有助公民團體監督並檢視政府面對空汙、水汙等環境污染議題的處理方式，對維護環境永續具相當助益，惟以目前僅見國內兩個環保團體有應用環境開放資料的例子可知，目前環境開放資料應用在推動我國永續發展情形尚有很長遠的路要走；因此本研究以此為出發點，探討我國環保團體應用政府開放資料促進永續發展的現況及困境。. 資料來源：http://d4sg.org/#aboutus。相關報導包含蕭瑟寡人（民國 105 年 10 月 18 日），台灣 Open Data 政治經濟的未來在哪裡？取自數位時代，https://www.bnext.com.tw/article/41411/open-api-open-data；邱伊翎（民國 106 年 1 月 11 日），台灣開放資料全球第一，但是台灣政府到底開放了什麼資料？取自科技報橘， https://buzzorange.com/techorange/2017/01/11/ogp16/。 9 開放知識基金會(Open Knowledge Foundation)在評比當中說明，台灣的開放資料政策雖表現良好，但在處理民眾個資及資料再利用上仍有諸多困難。相關文字可見於 https://blog.okfn.org/2015/12/16/global-open-data-index-2015-taiwan-index/。 7 8. 11.

(13) 1.3. 研究目的與問題環境永續發展除透過政府制定政策、法條規範污染行為外，亦須藉公民團體的力量共同監督及維護環境生態健全發展。我國在推動環境永續上的團體眾多，登記在案的環保團體有 58 個財團法人及 283 個社團法人 10，議題亦包羅萬象，囊括再生能源、陸地生態、海洋生態、資源回收、特定物種保護等等。這些環保團體在環保倡議上常以淨灘、教育、文宣、遊行等方式進行公民參與，顯見我國公民團體在環保議題的參與程度相當積極。在政府推動開放資料過程中，環境相關開放資料對環保團體監督政府運作、達成其環保訴求應有相當助益，更遑論我國開放資料成果在國際評比成績亮眼，蟬聯國際非營利組織「開放知識基金會(Open Knowledge Foundation, OKFN)」的年度全球開放資料普查(Global Open Data Index)中，2015 年及 2016 年的國際評比第 1 名。惟該審查亦指出其限制，其審查指標是以各國政府的資料釋出情形作為評比，在後續應用上並未進行討論。以「空氣品質」指標為例，其要求政府應釋放如顆粒物、硫氧化物、氮氧化物、一氧化碳、臭氧、揮發性有機化合物及每個區域可用的空氣監測站比例等細項，但對資料開放後應用情形未進行評估；因此儘管我國政府在資料釋出層面做得相當完善，但這些資料開放後是否好用、是否有用、被使用在哪些方向、對於我國環境永續發展是否有助益等情形卻鮮少有人系統性的討論。我國行政院國家發展委員會推動資料開放政策的重要目的在促進政府施政透明、提升行政效能、推動公民參與及創造更多經濟價值，但自 2012 年開始推行至今，民間普遍對「開放資料」此名詞仍相當陌生，即使有些加值應用的成果，. 資料來源：行政院環境保護署網站 https://www.epa.gov.tw/lp.asp?ctNode=32966&CtUnit=1980&BaseDSD=7&mp=epa （最後檢閱時間：2018/4/23） 10. 12.

(14) 成效亦難衡量，至於使用在環保倡議上的例子更是少見。究其原因或許正如 iThome 網站於 2017 年 1 月 14 日刊載文章所述. 11. ，政府在推動開放資料時若只. 一頭熱的由上而下推動，從政策規畫、制定到執行，未考量到人民的需求，則將只會產出無用的公共服務。綜言之，儘管已有許多報導和討論指出開放資料應以「使用者」需求為出發點推動開放資料政策，然而學術上，從開放資料使用者角度進行之研究仍有限，亦缺乏有關開放資料對環境永續發展在台灣具體實現之討論。基此，本研究希望能夠綜理國內外有關開放資料在環境永續發展應用之經驗，並以個案訪談方式瞭解我國環境資料開放後對於環保團體進行議題倡議是否有助益。因此本研究所提出的研究問題為，我國環保團體使用/不使用開放資料推動其永續發展訴求之關鍵因素為何。透過此研究希望能夠使資料供應端（推動開放資料應用的各行政部門）認識民間使用者需求，並據以調整目前開放資料政策，以促使開放資料對我國的社會治理層面有所助益。. 胡瑋佳（民 106 年 1 月 14 日）。開放資料席捲全球，下一步將是 Open API。取自 https://www.ithome.com.tw/news/111025。. 11. 13.

(15) 第二章文獻回顧 2.1. 政府資料開放的定義資料(data)是資訊(information)的前身，政府在施政過程當中為進行有效治理，在施政過程中蒐集、分析及整理相關資料，並運用相當多公部門資訊(Public Sector Information, PSI) 。根據經濟合作暨發展組織 (Organization of Economic Cooperation and Development, OECD)定義，公部門資訊係「由政府所產製、創造、收集、處理、保存、維護、傳播的資訊，包括所衍伸之資訊產品及服務，且使用上可能具法律限制。」我國 2005 年公布之「政府資訊公開法」即定義政府資訊為「政府機關於職權範圍內作成或取得而存在於文書、圖畫、照片、磁碟、磁帶、光碟片、微縮片、積體電路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或以技術、輔助方法理解之任何紀錄內之訊息。」人民能夠透過政府產製之公開資訊，增進對公共事務的瞭解及監督政府施政。隨著資訊科技的進展及人民對政府資訊的需求漸增，原始資料內容對民間活化應用更為有利，故有關政府應開放原始資料之呼籲漸成趨勢。關於開放政府資料的討論是源於開放政府(open government)，1950 年代美國國內針對「資訊自由法」(Freedom of Information Act, FOIA)進行辯論時，美國國會資訊特別委員會法律顧問 Wallace Parks 曾發表「開放政府原則：憲法下知的權利應用」(The Open Government Principle: Applying the Right to Know Under the Constitution)一文，強調透過「開放政府」，使政府資訊的公開且可近，確保民間可對政府進行課責(accountability)，作為爭取政府資訊公開的重要基礎（吳冠翰， 2015）。隨著資訊科技的發展，人民越來越仰賴資訊科技產品，此現象亦對整體社會造成影響。美國前總統歐巴馬在 2008 年藉由網際網路與社群媒體的宣傳贏得總統大選，因此相當重視資訊科技對整體社會的重要性，於 2009 年提出「開放政 14.

(16) 府指令」(Open Government Direct)，將透明(transparency)、參與(participation)及協作. 12. (collaboration)視為開放政府的重要三大原則。隨後世界各國開始陸續推動. 該國的開放政府資料政策，如英國於 2012 年公布英國政府資料政策白皮書、日本 2015 年公布「新資訊通訊策略(New Information and Communication Strategy)」、加拿大於 2014 年提出「開放政府指令(Directive on Open Government)」等。這些開放資料政策的共同特色在藉由政府公開資料提升民主，促進公民參與及協作；因此開放政府資料之功能在滿足人民知情權，使民眾更易直接參與民主政治運作是開放政府資料的重要理念（李治安、林誠夏與莊庭瑞，2014；莊盈志，2016；曾旭正，2016）。政府開放資料的核心基概念為「開放(open)」、「政府(government)」及「資料 (data)」三大部分，基此建構出觀察政府開放資料的三大途徑（參見圖 3），（1）開放資料途徑係從技術觀點考量，認為開放資料須便民使用，消彌資料應用時會面臨的阻礙；（2）政府資料途徑係從官僚觀點考量，認為政府做為最大的資料生產者、蒐集者、使用者及保存者，應善加運用該等資料提升公共服務品質；（3）開放政府途徑係從政治觀點考量，認為政府在政策制定的各階段皆須重視透明與公民參與，藉以提升公民社會協作發展。. 美國前總統歐巴馬於 2009 年頒布的開放政府指令中，將協作概念定義為「透過創新的工具、方法和系統，跨越不同階層的政府部門和私領域的非營利組織、商業團體、個人進行合作」。 12. 15.

(17) 此三大概念之交疊即是指不同利害關係人以其角度所看到「開放政府資料」意涵，如「官僚」會將開放政府資料視為使政府資料管理更有效率的途徑；從「政治」觀點則是公民希望能藉該等資料對政府施政進行課責；從「技術」觀點則是民間期待資料開放後能提高政府資料品質；而三方的交會點則是預期開放政府資料能夠帶來新的商業服務產業，創造額外「經濟」效益，並促進公共服務(GonzalezZapata & Heeks, 2015)。因此政府資料開放具有公共財 13(public good)的特性，亦即社會裡的每個成員都能因公共財而蒙受其利，此權利並非只保留給少數人且任何人的使用不會造成其他人的損失(Kaul et al., 1999; 唐士哲, 2006)。. 圖 3：對開放政府資料的不同理解資料來源：” The Multiple Meanings of Open Government Data,” by Richard Heeks, 2015, from https://ict4dblog.wordpress.com/2015/12/14/the-multiple-meanings-ofopen-government-data/. 根據 Kaul et al. (1999)的定義，公共財具有「非獨特性」及「非競爭性」，前者是指公共財的提供不僅及於特定人士，後者是指任何人的使用不會造成其他人的損失。 13. 16.

(18) 2007 年 12 月美國民間組織 Public.Resource.Org 的 Carl Malamud 及媒體公司 O’Reilly Media 的 Tim O’Reily 在美國加州舉辦民間會議，邀集 30 名民間參與人士並於會後提出從使用者角度出發的《政府資料開放的八項原則》14，作為政府在開放資料時需要達到的指標。此八項原則為： 1. 全面開放（complete）：所有公眾資料皆可被取得，但不包含與民眾隱私、安全或其他特別權利合理限制的資料。 2. 資料完整（primary）：資料以前來源最完整形式、最精細的資料單位呈現，不使用加總、修改後的格式。 3. 即時發布（timely）：資料產生或取得後應儘速整理、發布，以維資料價值。尤其具時效性的資料，如氣象、空氣品質或交通資訊等，應於資料更新時即時發布。 4. 便民使用（accessible）：資料釋出需顧及最大範圍的使用者及其使用目的，且資料除可在網路上讀取外亦能直接下載使用，並提供無障礙網路取用服務。 5. 機器可讀性（machine processable）：資料需為便於大量自動化處理的形式。 6. 不作限制（non-discriminatory）：資料使用者無須註冊即可下載使用資料，資料不限任何使用目的地公開給所有人。 7. 公開格式（non-proprietary）：使用非專屬格式公開，使資料不僅限於特定人士使用，且應釋出多種資料格式。. 14. 資料來源：https://opengovdata.org/ 17.

(19) 8. 不需授權（license-free）：資料不受著作權、專利權、商標權，以及營業秘密的管制，除非法律另有隱私、安全或其他特別權利上的規定，使用政府資料不應需另外申請授權。但若政府資訊涉及公眾紀錄、個人隱私、可受著作權保護或非屬資料性質的資訊，政府資訊在公開時應一併說明其使用上限制。基於開放政府資料的重要目的之一為強化人民進行政治參與，根據政治學者 Verba 和 Nie 的定義，政治參與是指「一般公民直接以影響政府的人事甄選或政府活動為目標，從而採取的各種行動」。參與模式又可分為慣常式(conventional) 與非慣常式(unconventional)，前者如進行投票、競選活動、參與政治演講會、遊說政府官員或民意代表及公民投票，後者如遊行、示威、抗議、抵制、暴動等抗議性活動（(Verba & Nie, 1987; 盛杏湲, 2016)）；當前又有另一種較溫和的「協作」模式，是藉由各方利害關係人溝通合作、解決問題的夥伴關係(partnership)，鼓勵政府內部成員勇於表達意見，且外部利害關係人能夠參與及了解政府運作過程，進而達到相互理解並解決問題的效果 15。López-Ayllón and Gault (2008) 將政府開放資料對民主社會的影響分成四階段（如圖 4）： 1. 資訊可近性(access to information)：此為政府資料開放後的最直接影響，使民眾較易取得政府資料，若能提供資料再利用的方式，則民眾可直接進行應用； 2. 增加政府施政透明度(transparency)：民眾取得開放的政府資料後，可加強對政府和社會的理解，透過審視這些資料，可及時對資料提供者及政府施政作為提出反饋； 3. 課責(accountability)：政府開放資料可作為政策利害關係人評估政府作為適切性及有效性的依據，政府亦可對自身施政作為進行說明與辯護，許 15. 資料來源：https://www.opm.gov/FAQs/。 18.

(20) 多國家的民間組織更以此作為防治貪腐的利器(Bovens, 2007; Keserű & Chan, 2015)； 4. 民主治理(democratic governance)：民主治理需要公民積極參與政治及公私協作，政府資料開放將有助政府以公民為核心(enable governments to be more citizen-centered)進行政策規劃及執行，如政府資料開放平台、入口網站即是最佳範例，民眾可對政府發佈資料表達意見或向入口網站功能提出建議等方式進行參與，而不同層級的政府部門、非營利組織、商業團體及個人亦可透過入口網站取得資料，達到協作效果。(Attard, Orlandi, Scerri, & Auer, 2015; Mutuku & Colaco, 2012; Sayogo, Pardo, & Cook, 2014)。. 民主治理 (Democratic Governance) 課責 (Accountabilibty) 透明 (Transparency) 資訊近用 (Access to Information). 圖 4：政府開放資料對民主社會的影響程度資料來源："A systematic review of open government data initiatives," by Attard, J., Orlandi, F., Scerri, S., & Auer, S., 2015, Government Information Quarterly, 32(4), 16.. 2.2. 各國政府開放資料應用現況及困境各國政府透過開放平台將開放資料釋出後，除使政府資訊更公開透明外，亦希望透過開放資料能夠對政策制定、學界研究、業界經貿及社會整體公益有更多助益(Sa & Grieco, 2016, pp. 527-528; 余孝先 & 趙祖佑, 2015)。. 19.

(21) 政府開放資料實務上的運用相當廣泛. 16. ，如醫療衛生上，2014 年伊波拉病. 毒在西非地區賴比瑞亞、幾內亞及獅子山共和國肆虐，其中獅子山共和國的醫療衛生體制並不完善，不僅缺乏農村診所醫療訊息，也無法掌握病因及死亡人數，因此該國成立伊波拉應變中心(The National Ebola Response Centre，NERC)，聯合國亦將西非地區國家納入「人道資料交換平台」(Humanitarian Data Exchange, HDX)，此二組織將伊波拉散佈情形資料開放，並應用 GeoNode 17平台建置一個以伊波拉防護為主題的互動式地圖，標示西非地區伊波拉感染資訊、糧食安全、醫療設施等訊息，透過 NERC、HDX 及 GeoNode 的資料整合提供決策者施政依據有效遏制伊波拉病毒在獅子山共和國的擴散情形(Verhulst & Young, 2016)。其他如新加坡政府開放登革熱疫區資料，建構登革熱集群地圖 18，改善該國登革熱感染現象。在民主政治上，印尼架設 Kawal Pemilu 網頁 19，將印度各區的選票資料轉換為機器可讀資訊，以便市民監控大選官網公布資料正確性。瑞典使用開放資料架設 OpenAid.se 網站，公開國際發展的資金流向 20。在環境永續發展方面，紐西蘭政府結合民間力量啟動「拉瓦項目(LAWA) 21」，使人們關注湖水、河流、水質、海岸沿線及空氣品質；英國的碳文化平台 22則鼓勵公司和政府發布碳排放和能源績效評估，使人民關注到經濟活動從生產到消費產生的碳排放情形；InfoAmazon 23則由 Amazônia Real、A Pública、Mongabay 等 7 個單位提供亞馬遜瀕危區域的即時資料與報告，以喚起大眾對雨林生態的重視；保護國際基金會 (Conservation International, CI) 建立熱帶環境監測網絡系統 (Tropical Ecology Assessment Monitoring Network, TEAM)作為自然生態的早期預相關應用可見於「開放資料影響」網站 http://odimpact.org/ GeoNode 是一個以網頁方式呈現地理資訊系統(GIS)及空間資料基礎設施(SDI)的開源平台，可應用開放資料在該平台上建置地圖網頁。資料來源：http://geonode.org/ 18 登革熱集群地圖：https://data.gov.sg/dataset/dengue-clusters 19 Kawal Pemilu 網址：http://www.kawalpemilu.org/#0 20 Openaid.sg 網址：https://openaid.se/aid/2017/ 21 紐西蘭拉瓦項目(Land Air Water Aotearoa)網址 https://www.lawa.org.nz/explore-data 22 碳文化網站 https://platform.carbonculture.net 23 InfoAmazon（亞馬遜資訊地圖） https://infoamazonia.org/en#!/map=49 16 17. 20.

(22) 警，提醒公眾物種瀕危狀態；世界資源研究所(World Resources Institute)聚集 50 多個研究機構共同打造「監測全球森林」行動計畫，結合政府、企業和社區為森林保護工作共同努力；全球非營利組織海洋管理委員(Marine Stewardship Council) 運用海洋環境開放資料追溯漁獲來源，進而推動 MSC 漁獲認證標章；美國海洋能源管理局環境研究主管 Marry Boatman 表示，美國的海洋環境資料開放後繪製出的海底瀕危生物生存區域，促使軍事及能源工業進行海上開發時考量對瀕危生物生存地影響(Keeso, 2014; United Nations, 2016)。儘管國際間關於開放資料的應用已有諸多成功經驗，惟關於開放資料的應用困難，國內外已有諸多討論，包含開放資料數量不足、品質良莠不齊、相關法規尚未完備、組織文化/公務人員心態、資料付費、缺乏使用者及使用資料的技術等（整理如表 2）。. 表 2：政府開放資料應用問題相關文獻. Open State Foundation Gonzalez-Zapata and Heeks (2015) Chan (2013). 資料量. 資料品. 法規不. 行政組. 資料. 缺乏使. 缺乏使. 不足. 質不良. 完備. 織文化. 付費. 用者. 用技術. ○. ○. ○. ○. ○. ○ ○. ○. Reiche and Höfig (2013) Verhulst, Noveck, Caplan, Brown, and Paz (2014) Sa and Grieco (2016). ○. ○. 朱斌妤 (2014). ○. ○ ○ ○. ○ ○. 羅晉等人(2014) 李梅君與曾柏瑜 (2017). ○. ○. ○. 資料來源：作者自行整理。. 21. ○. ○. ○.

(23) 歐洲開放政府基金會. 24. (Open State Foundation)指出各國訂定開放資料政策. 後，首先在政府組織上面臨地方政府阻撓、付費與否、缺乏資料再利用社群等問題；二者在私人組織的資料提供上面臨企業缺乏社會責任、缺乏結構化途徑 25情形；三者在教育及研究方面提供上，研究資料應更開放進用(open access)、缺乏關於資料開放後影響研究；最後在開放資料環境系統上，科技技術對政府是項挑戰及地方政府資料不足等問題。 Gonzalez-Zapata and Heeks (2015)在智利進行實證研究時發現，儘管智利政府努力推動民眾使用開放政府資料；然而大多數人對此些資料的想像普遍集中在便利政府官僚進行資料管理，以及增加政府透明度，對於資料再利用部分較少著墨，其根本原因在公民與企業普遍對開放資料缺乏想像及需求。 Chan (2013)指出，政府部門必須認知到，一個成功的開放資料政策必須奠基於實際的使用而非開創新的政府入口網站。民間推動開放政府資料的主要動機在民主化與資訊自由化(freedom of information)的需求，以及經濟層面上希望政府開放資料能夠充實資訊市場(information market)，釋放其商業價值。然而多數政府未能理解民間需求，時常一廂情願地認為能夠達到增加施政透明度、公民參與及創新效果，如新加坡政府抱持著「我建造，他們就會來」(if we build it, they will come)的心態，未能提出刺激公民進行資料應用(Reiche & Höfig, 2013)。 Verhulst and Lämmerhirt (2016) 指出，政府現在提出的許多開放資料政策是以供應端為考量設計，若需要公民更有回應性並使資料可永續使用，則需要收集需求端及使用端的看法。有關政府開放資料的研究應清楚區分供應及需求端，目前多從資料供應端(data provider)、中介平台(intermediaries)至末端使用者/顧客 (end users / audiences)，進行由上而下(top-down) 線性觀察的研究分析然而有關開. 開放政府基金會(Open State Foundation)是由 Het Nieuwe Stemmen 及 Hack de Overheid 兩組織合併成立，其關鍵成員有 Stef van Grieken, Noor Buur, Carlien Roodink 等人，致力於向公眾推廣如何應用開放資料，以促進其民主及經濟價值。資料來源：http://openstate.eu。 25 指願意開放企業部分資料的單位僅限於 Amazon, Google, Facebook 和微軟等已有標準化資料且 API 是公司產品設計一環的企業。 24. 22.

(24) 放資料的使用應由下至上(bottom-up)，從顧客角度出發，了解個別使用者的資料需求，並檢測中介平台及資料供應端如何處理這些需求。 Sa and Grieco (2016)指出政府資料開放的採用情形仍面臨挑戰，首先某些敏感性、涉及安全議題的資訊讓政府不敢貿然提供給民眾；第二，研究人員會保護一些資料以維持在科學研究領域上的獨佔性；第三，建置開放資料體系耗費甚鉅且會損失潛在規費收入；第四，對既有行政組織及成員造成影響，使他們傾向拒絕改變；第五，儘管開放政府資料的目的在使人民更易於取用政府資料，惟實務上要用民眾易於取用和理解的方式傳遞資料仍頗具挑戰，多數情形仍需要中介協助重整資料才有利於民眾理解(Sa & Grieco, 2016)。國內有關政府開放資料實務面問題的相關文獻包含，朱斌妤（2014）針對我國政府資料開放加值應用情形進行研究，指出我政府資料開放政策有三大問題，包含中央政府缺乏相關法律或要點予地方和部會依循，資料供應端憂心一旦資料即時性和正確性稍有差遲，所承擔責任難以負荷，因而降低資料提供意願；對使用者/開發者需求缺乏瞭解，僅透過競賽吸引民間應用資料發揮的短期綜效難有長期效果；對資料品質不夠重視，而時常自行加值架設網站、應用程式，不僅未符民間需求且失去開放資料的原意。羅晉等人（2014）指出政府資料在民間進行加值運用時面臨資訊不對稱、交易成本過高、政府機關不瞭解加值使用者需求、實踐模式尚未成熟等四項問題。李梅君與曾柏瑜（2017）指出台灣現行的開放政府政策面臨缺乏開放資料專法、行政院二級制及諮詢小組架構成效不彰、仰賴政務官意志、資料數量勝過品質、公務員數位能量不足、未以使用者需求為考量等問題。 2.3. 影響政府開放資料應用之因素 2016 年聯合國電子化政府報告指出，開放政府資料對促進環境永續有相當大的助益；然而，儘管各國政府推動開放資料政策多年，仍趕不上環境永續所面臨的挑戰(Smith, Gerry & Truswell, 2015)。究其原因與當前各國政府在推動開放資料政策所面對的共同問題相同，即缺乏開放資料的使用者，而導致此結果 23.

(25) 的原因涵蓋甚廣，為了解影響政府資料開放關鍵因素，Yang and Wu (2016)與吳冠翰（2016）分別針對我國從事開放資料業務的公務員及經濟部、財政部與內政部公務人員進行實證研究。 Yang and Wu (2016)透過文獻分析法整理出，公務人員推動開放資料與否的行動受到自身意向(intention)影響，而影響意向的因素有 8 項，包含知覺有用性 (perceived usefulness)、認知努力(perceived effort)、外部影響(external influence)、促進條件(facilitating conditions)、組織文化、知覺利益(perceived benefits)、知覺風險(perceived risks)及組織能力(organizational capability)。最具影響力者為促進條件及組織能力，前者是指能否獲取足夠資源（包含受訓、經驗、資訊分享及財政支持）推動開放資料政策，後者是指公務人員對其組織所持資源及能力的認知；具次級影響力項目包含知覺有用性、外部影響及知覺風險項目，知覺有用性是指開放資料的受益對象若能擴及至公務人員本身，如透過跨部會間資料比較及交叉查證讓資料更完整可用，將有助公務人員推動政策，而外部影響項目中政治高層的授權、民間團體的壓力及公務員同儕等皆有影響，最後在知覺風險方面，其涵括三個子項目—資料品質、資料誤用及失去寶貴資產等潛在風險，其中令人意外地僅資料誤用對公務人員推動開放資料與否具統計顯著性；更次級的影響因素為組織文化，若組織傾向鼓勵公務員進行資料分享及跨部會交換，對推動開放資料政策有正面效果；最後，根據其調查結果發現，認知努力及知覺利益項目儘管文獻有提及，但並無統計顯著性。吳冠翰（2016）參考科技接受模型及計畫行為理論，將影響政府推動開放資料因素分成「行政機關投入」及「人員參與資料開放推動認知」等兩大構面，前者又分成行政及法規支持、技術支持、組織文化支持等三項因素，後者分為人員認知態度與績效期望感、自身認知控制能力、認知風險感受等三大構面，此二大構面最後會影響人員推動行為意願構面。在行政機關投入構面上，行政及法規支持因素的實證成果顯示，我國行政機關的內外部開放資料規範仍存推動適用性問題且對開放資料法規仍難有高度認同感；技術支持因素上受測. 24.

(26) 者普遍表示機關內部缺乏相關技能訓練；文化支持因素上則認同機關高層均相當支持開放資料政策，是最主要的組織文化支持者。在人員參與資料開放推動認知構面上，認知風險因素中，公務人員普遍最擔心資料遭到曲解或不良應用，可能因此遭受課責及不利處分；認知控制能力因素（從資料準備能力、執行能力、產出能力及管理能力）方面，雖然整體持普通及正向意見，但仍有一定比例受測人員認為缺乏控制能力，其中資訊人員控制能力較一般業務人員高；人員認知態度與績效期望感因素上，均持正向意見。綜整上述實證研究成果，可發現，對於資料供應端而言，行政與法規的支持、組織文化、組織技術與資料處理能力及擔心資料誤用風險等項目，是影響公務人員推動開放資料政策的關鍵因素。然而對使用端而言，使用開放資料與否的考量與供應端勢必有所差異。 GovLab 成員 Andrew Young 和 Stefaan Verhulst 鑒於目前關於開放資料的實務影響研究缺乏系統性論述且多基於假設性的推測；因此召集其他 GovLab 成員共同將 GovLab 過去關於開放資料影響及成效等既有文獻與實證研究資料，整理出影響政府開放資料應用的有利因素及不利因素週期表，該表將影響開放資料供應端及使用端應用的因素整理如圖 5 (Stefaan & Andrew, 2017)：. 25.

(27) 圖 5：開放資料影響因素週期表資料來源：擷取並翻譯自 GovLab (http://odimpact.org/periodic-table.html )，2018/4/7. 1. 問題和需求(Problem and Demand Definition)：對於需要解決的問題若有更清楚明確的理解，將有助使用者專注在使用開放資料解決問題。此大項與 Yang and Wu (2016)的「組織能力」及「知覺有用性」，以及吳冠翰 (2016)的「技術支持」及「認知控制能力」相通，均是從資料供應端角度出發，若政府能夠對預期使用者、欲解決問題、預期目標、改善作法及現有資料集有更多理解，將對資料集的開放與後續應用有更清楚的規劃。 . 使用者研究(User Research)：開放資料政策若能事前清楚鎖定群眾，能避免政府落入「你建造他們就會來(If you build it, will they come.)」. 26.

(28) 的想法，更理解使用者的資料需求將有助開放資料使用者成功應用資料達到所欲目的。 . 造成原因和背景(Causes and Context)：觀察許多開放資料計畫及相關應用會發現他們常只解決表象問題而非根本原因，若能認識根本問題如巴拉圭善用病媒蚊散播資料，而非登革熱發燒資料，更能有效解決當地登革熱疫情 26。. . 改善作法(Refinement)：對於許多資料需求者而言，應用開放資料前首先需要改變對於問題解答的思考模式，轉換成用資料數據回答問題，這是一件需要調整的事情。. . 效益和目標(Benefit and Goals)：開放資料計畫若無法訂出績效指標、設定清楚目標及彰顯其效應，很難吸引觀眾和持續造成影響。在缺乏衡量指標情形下，很難對外發表成果，亦難證明開放資料對公眾具正面效應。. . 盤點資料集完整性及可用性(Data Audit and Inventory)：使用者若對欲解決的問題有清楚認識，即會透過各方管道如開放資料平台、非營利組織、私部門或眾募手法取得所需資訊，再將找到的資料或建議反饋給開放資料供應端，使開放資料集更完整及可用。舉如哥倫比亞的「Aclimate Colombia 27」所需要的資料類型與農業演算法有關，故透過聘用擁有這些資料的半公營團體取得所需資料；印度的 Prayas Energy Group 28欲觀察能源品質監測過程中，發現沒有任何人蒐集其所需要的能源使用情形資訊，故自行蒐集印度 18 個省份的能源使用資料，補充開放資料的不足。. 26 27 28. 資料來源：http://odimpact.org/case-paraguays-dengue-prediction.html 資料來源：http://odimpact.org/case-acl%C3%ADmate-colombia.html 資料來源：http://odimpact.org/case-indias-esmi.html 27.

(29) 2. 能力和文化(Capacity and Culture)：此構面可分成資料供應端及資料使用端兩者討論，在資料供應端的部分，整體環境系統如資料基礎建設、公共基礎建設、民間普遍科技素養及網路普及率、文化/制度等因素對於開放資料應用具影響力；對資料使用者而言，使用端具備的技能和專業、開放資料應用的反饋循環能否建立，以及使用者所持資源與可持續性，均對開放資料計畫成功與否構成挑戰。【開放資料環境系統要素】 . 資料基礎建設(Data Infrastructure)：一個國家的開放資料供給端，若缺乏強壯的資料基礎建設，無法建造讓資料持續可近用及機器可及時讀取的軟硬體平台，對開放資料的正面影響將造成挑戰。我國的環境資料則面臨蒐集、儲存及管理工作實務上分散在各級政府部門及學術研究機構的問題，其儲存及呈現方式具差異性，名稱、項目、格式及表現方式都可能不同，造成使用者諸多使用上的困難（朱雨其，2014）。. . 公共基礎建設(Public Infrastructure)：公共基礎建設的完備，如良好的人力資本（資料科學和統計知識方面）、公共服務（如教育和圖書館）和公民社會，可確保資料被蒐集、清理後以可用形式發布，資料更新和民眾反饋又會及時納入資料集當中。資料供應端的努力對於增加開放資料使用及建立與使用者的接觸點(touch points)有相當助益。. . 科技素養及網路涵蓋率(Tech Literacy & Internet)：即便智慧型手機及其他攜帶裝置已使網路愈形普及，許多公民社群開展的開放資料計畫仍受到網路普及率不足及數位落差的影響。有些開放資料行動因為無法和中介者和公民社會建立溝通管道，而面臨運作上的困難。. 28.

(30) . 文化/制度障礙(Cultural/Institutional Roadblocks)：文化和體制障礙會限制開放資料的發展，這些障礙會以各種形式呈現，如組織文化對「開放」概念抱持懷疑、缺乏對開放資料的正確認識且缺乏能夠發揮其潛力的專業人員(Keeso, 2014; Smith et al., 2015)。. 【開放資料使用者/資助者要素】 . 技能和專業(Skills & Expertise)：當資料使用端需要更深入的資料分析時，需要某些技能和專業，例如 Aclimate Colombia 計畫需要相當好的資料分析能力才能發揮提供農業政策建議的效果。. . 反饋循環(Feedback Loops)：若開放資料政策未能使資料使用者及受益者投入需求端，政策往往不會太成功。以坦尚尼亞的開放教育儀表板. 29. 為例，該平台在一個低網路普及率和資訊素養的環境中架. 設，故難對目標群體如家長和教育倡議者發揮效果。 . 可用資源及可持續性(Resource Availability and Sustainability)：資金的可用性對開放資料的供應端和需求端都是關鍵變數。在需求端，儘管很多開放資料計畫可以在吃緊的預算下賤力，但若計畫要持續運作則需要更穩定的資金來源或商業模式。. 3. 治理(Governance)：此項目亦可分成資料供應端及使用端進行討論，供應端方面，政府高層人員的政治承諾及對公務員的激勵措施、資料開放相關政策、資料品質及政府回應性等因素，對於開放資料計畫推動成功與否具影響力；在使用者部分，使用端的預期效益及預期需要承擔的風險因素，亦造成使用端會否積極利用或抗拒應用開放資料的影響因素。. 29. 資料來源：http://odimpact.org/case-tanzanias-open-education-dashboards.html 29.

(31) 【開放資料環境系統要素】 . 默認設定開放（及其他原則）(Open by Default and other principles)：鑒於開放資料政策需要政府分配資源及投入時間，需要高層的政治承諾及符合國際開放資料原則的政策來為公務人員提供推動開放資料目標的激勵和彈性。. . 資料開放及相關政策(Freedom of Information and Other Policies)：清楚的政策指令是開放資料的重要推手，若無清楚的政策支持，開放資料的可持續性將備受質疑，且必要資訊的近用將隨之消失。政府資訊公開法的存在亦提供獲取相關資訊的權利，雖然其開放速度往往比開放資料政策緩慢。. . 資料品質(Data Quality)：資料品質對開放資料計畫推行良窳有關鍵影響，不良的資料品質呈現方式包含不精確訊息、官方資料集不完整、資料過時或資料集毀損等情形。如環境資料品質即易受其生產過程與生產單位影響，前者因環境資源資料生產過程複雜，如水質資料須經棌樣、檢驗、分析等過程，其間任一環節都會影響最後資料品質；後者指不同單位量測環境資料標準不一，如有的污染物量測值以 ppb 為單位，有的以 ppm 為單位。且環境資料在蒐集及處理過程中稍有不慎即產生錯誤，而一旦政府開放的資料品質有缺漏及不精確數據，即對民眾使用情形造成影響（Keeso, 2014; Smith et al., 2015; 朱雨其，2014）. . 回應性(Responsiveness)：正如開放資料若沒有需求端的參與者即無法產生重大影響，缺乏使用者的回應性會限制開放資料的影響力。政府時常開放一些免洗型的資料(wash data)，亦即名義上開放但未能創造反饋圈以確保使用者有實際使用情形及滿足真實需求。. 30.

(32) 【開放資料使用者/資助者要素】 . 績效指標(Performance Metrics)：若實務操作者能夠開發開放資料的影響評估指標據以監測，並告知管理層其監測成果以進行循環時，開放資料計畫可以做得更好。絕大部分開放資料政策缺乏清楚的績效指標，無法看出政策的成效和影響，故難持續吸引資金和投資注入，造成開放資料計畫難以持續運行。. . 風險避險(Risk Mitigation)：開放資料的實務操作者必須確保已經清除開放資料計畫中的可識別個人訊息，再進行加值應用。然而目前許多應用實例使用到的衛生、能源耗損、政治和教育資料等敏感資訊，雖已盡量避免向公眾透露個人訊息，但亦難以完全避免資料被交叉比對後可能有侵犯個人隱私之虞，故若能訂定一套清楚的風險控管策略，對資料使用者較有保障，避免其擔憂在無意間透露個人敏感訊息。. 4. 夥伴關係(Partnerships)：在很多具影響力的開放資料計畫中，橫跨不同角色的夥伴關係是計畫成功的重要關鍵。不論是透過夥伴關係創造接觸公民的機會、讓公眾透過媒體知道開放資料或透過夥伴關係改善和私部門企業間的資料落差情形，開放資料提供者及使用者時常透過協作模式讓成果更完善。 . 資料持有者(Data Holders)：雖然開放資料原意在資料持有者不介入指導的情形下提供資料使用者使用政府資料，惟實務上資料供給方與使用方的夥伴關係有助於改善雙方資料落差並讓資料使用發會更大效果。哥倫比亞的 Aclimate Colombia 即是一個顯著例子，該計畫的目的在提供農夫更好的栽種技術，如果沒有計畫驅動者（公民社會團體）、關鍵資料持有者（政府部門和承辦人）及第二關鍵資料持有者（企業和半私人農產協會），這個計畫不可能成功；相較此，肯. 31.

(33) 亞的 GotToVote!即是反例，未打造這樣的跨部門夥伴關係，其計畫的長期永續性堪慮。 . 中介者(Intermediaries)：若開放資料的環境是網路普及率低和資料技術能力低的情形，如記者和其他具相關技能的中介者將扮演重要角色，因為他們能夠將開放資料訊息傳遞給使用者，故扮演著開放資料應用能否成功發揮效果的關鍵角色。. . 領域專家(Domain Experts)：開放資料需求端的開放資料參與者的專業知識在資料科學能力而非他們想去改善的問題領域。利用具有特定專業知識的利害關係人，能夠對開放資料應用工作有更大助益。. . 合作者(Collaborators)：開放資料的實務操作者可透過與立場相近的組織、機構或個人合作來延伸他們的能力。迦納的 Esoko 30農業資訊服務作為全球農業和營養開放資料 (Global Open Data for Agriculture and Nutrition, GODAN)網絡的一環，讓公司能夠與世界上相同類型的組織進行合作，促進當地農產營銷。. 5. 風險(Risks)：發佈開放資料勢必會造成一些風險，若資料承辦人能事前即審慎清除資料中造成隱私危害等潛在風險項目，即能減輕造成危害的可能性。 . 隱私考量(Privacy Concerns)：隱私顧慮是開放資料最常被提及的問題，尤其是在一些有衝突的地區，個人的匿名是生死攸關的議題。然而即便表面上以匿名形式發布的資料，透過交叉比對仍存在潛在的可識別標示，此問題需被審慎對待。. . 資料安全(Data Security)：因為許多政府資料包含個人、產業和國家安全的敏感資訊，開放這些資料將造成資料安全上的顧慮。網路安全在全世界仍是一大挑戰，對政府來說，為了平衡開放資料的機會. 30. 資料來源：http://odimpact.org/case-ghanas-esoko.html 32.

(34) 成本和可能存在風險，會傾向安全考量而拒絕提供資料，從而限制開放資料的發展。 . 錯誤資訊導致錯誤決策 (Poor Decision-making due to Faulty Information)：在開發中國家，開放資料的使用常是攸關生命存續、生存危機和人道救援的議題。使用開放資料解決這些問題可能會因資訊不完全、過時或是訊息錯誤而存在一些風險。. . 強化權力不對稱(Entrenching Power Asymmetries)：雖然資料能夠賦權給人民，但也可能是鞏固既有特權階級。這個問題和資訊落差有關，當只有社會菁英階級具資料近用能力時，開放資料可能只對他們有利。. . 開放免洗式資料 (Open Washing)：此名詞是近年來常在資料應用圈出現，用以形容一些政府比起認同和實踐「開放政府」的精神，更致力於透過「開放」一詞作為提升國際形象以爭取國際援助的工具。亦有一說是政府釋出的資料集常是對政府部門而言最容易公布的資料，而非以民間為考量釋放資料集，造成開放資料與民間需求關聯度低 (Keeso, 2014; Smith et al., 2015)。. GovLab 的開放資料應用影響因素週期表當中，關於開放資料供應端的因素許多與 Yang and Wu (2016)和吳冠翰（2016）所整理出的影響因素重疊，如「效益和目標」、「資料基礎建設」、「公共基礎建設」、「文化/制度障礙」等項目，在過去的文獻及前述兩篇關於供應端的開放資料政策推動影響因素分析中均有提及，惟 GovLab 此週期表的特殊之處在納入影響使用端的因素，如使用者的技能和專業、可用資源及可持續性、可能面臨風險等因素。開放資料政策推動成效是資料供應端與使用端共同努力的成果，僅分析和理解供應端的應用因素對於推動和改善此政策並不足夠，加入對使用端的理解才能更清楚的認識影響政策推動的整體因素。. 33.

(35) 第三章研究設計與方法 3.1. 個案介紹—我國環境資料開放現況初探環境與我們的生活品質息息相關，小至個人身體健康、大至整體社會經濟發展、生態平衡都與環境有關，然而人類在經濟發展過程當中不斷消耗自然資源、排放汙染，此對自然環境已造成地球暖化、生態破壞等不可回復的傷害。基於自然資源稀少且不可回復的特性，如何保護自然環境成了個人、社會、國家皆共同重視且關切的問題。世界銀行前首席環境顧問 Robert Goodland 即指出，為維護全體人類永續發展，務必重視環境永續和生命維持系統的維持(maintenance of life-support system)，其方法是人類在進行經濟及社會活動時，汙染排放必須在自然環境可消化的範圍內(Goodland, 1995)。維持環境永續的基本前提是對環境現況有所瞭解，我國行政院環保署指出，開放環境相關的監測資料及環境品質原始資料，目的希望藉此有助環境資訊普及，落實民眾的「環境知情權」31。余家哲(2005)亦指出環境資訊的交流與普及是啟動環境保護意識及行動的基礎，唯有瞭解與深刻感受才會真實的關懷，有豐富多樣化的資訊才能促進公眾參與友善環境行動，如生態管理、對環境友善的經濟行為、公開支持環保訴求、積極進行政治性及法律性行動 32，藉以實踐環境保護及永續發展的目標（張怡萱、林喻東、鄧書麟與劉癸君，2011；許振明、陳建文與廖尹華，2017）。 3.1.1. 環境資源資料主掌機關環境資源資料牽涉範圍廣泛，其類型包含大氣、水、地、林、生態、生活環境等，依業務不同在我國現行行政體系中分屬不同單位如環境保護署、經濟部水. 資料來源：https://data.gov.tw/node/7709 生態管理(eco-management)是指於日常生活中對環境親自採取的行動，以直接達到保護環境目標，如資源回收、節約用水用電、垃圾減量；政治行動(political action)是指個人或團體透過投票、遊說政治人物、集會遊行等方式表達環保訴求；法律行動(legal action)是指個人或團體採取檢舉環境破壞事件、協助主管單位加強環境法規落實等法律方式進行的環保行動。 31 32. 34.

(36) 利署、交通部中央氣象局等，其中我國行政院環境保護署（簡稱環保署）作為環境資源資料統籌單位，主管全國環境保護行政事務 33。該署依據《行政院環境保護署組織條例》（民國 101 年 1 月 30 日），置署長 1 人、副市長 2 人及主任秘書 1 人，下設業務單位如綜合企劃處、空氣品質保護及噪音管制處、水質保護處、環境監測及資訊處等 8 處 34；輔助單位如秘書室、人事室、統計室等 5 個室；任務編組如法規委員會、永續發展室、土壤及地下水污染整治基金管理會等 7 個會 35. ；附屬機關如環境檢驗所、環境保護人員訓練所及毒物及化學物質局，並對各. 直轄市及縣（市）政府之環境保護機關有指示及監督之責。我國行政院組織法修正案於 2010 年預劃將我國有關「氣水土林」等四大環境業務相關部會 36納入環保署如經濟部，成立「環境資源部」（簡稱環資部）。依據行政院組織法改造計畫，環資部（圖 6）下設 7 個業務司，包含綜合規劃司、氣候變遷司、大氣環境司等；6 個行政協助處，包含秘書處、人事處、主計處等架構草案」；7 個三級機關，包含水利署、森林保育署、水土保持及地質礦產署、中央氣象局、下水道及環境工程署、環境污染防治局、化學物質管理及環境檢驗署及林務局，該修正案因牽涉部會甚廣，延宕至 2018 年 5 月 3 日甫通過行政院會，並送至立法院進行審議 37。. 行政院環境保護組織條例第一條（民國 101 年 1 月 30 日）。環保署業務單位包含綜合計畫處、空氣品質保護及噪音管制處、水質保護處、廢棄物管理處、環境衛生及毒物管理處、管制考核及糾紛處理處、環境監測及資訊處、環境督察總隊（下轄北、中、南區三大隊）。 35 環保署任務編組包含法規委員會、訴願審議委員會、公害糾紛裁決委員會、永續發展室、資源回收管理基金管理會、土壤及地下水汙染整治基金管理會。 36 我國環境業務相關部會包含經濟部的水利署、地調所、礦務局、交通部氣象局、農委會的水土保持局、林務局、特生中心及內政部營建署，其中經濟部地調所、礦物局及農委會林務局較有爭議。 37 顧荃（民國 107 年 5 月 3 日）。政院通過組改草案環保署將升格環資部。中央通訊社。取自 http://www.cna.com.tw/news/firstnews/201805030173-1.aspx 33 34. 35.

(37) 圖 6：行政院組織改造後環境資源部組織架構（草案）資料來源：莫聞（民國 99 年 9 月 21 日）。環境資源部 2012 誕生組織架構草案出爐。環境資訊中心。取自 http://e-info.org.tw/node/59456. 目前環保署資訊業務是由與環境監測業務合併成立之「環境監測及資訊處」（簡稱監資處）主責，執行環境監測規劃管理、監測系統品質、網站管理、環境保護資訊電子化等資訊相關業務事項 38，沒有獨立的資訊部門。未來環資部成立後，各整併進來的不同單位將依「環境資源部處務規程」草案，「資訊業務向上集中原則」，成立「資訊處」，統籌環資部資訊發展業務（葉欣誠，2014）。. 38. 行政院環境保護署辦事細則第 10 條（民國 93 年 5 月 5 日）。 36.

(38) 3.1.2. 環境資源資料開放平台 1. 我國環境資源資料類型及特性鑒於環境資料對於永續發展的重要性，各國在推動政府開放資料政策時，皆會將環境資料納進開放項目中，美國的開放資料網站(www.data.gov)有氣象、生態系統、能源及海洋等分類，英國的開放資料網站(www.data.gov.uk)有環境類別，歐盟的開放資料網站(www.data.europa.eu/euodp/data/)包含環境、農林漁及能源項目，顯見環境相關資料是各國推動開放資料的重點項目之。推動開放資料的國際組織亦相當重視環境資料開放情形，如「全球開放資料普查」的評比項目在 2013 和 2014 年皆有汙染排放情形，2015 年更增加了空氣品質及水質項目。我國環境資源資料放平台將資料依其內容區分為大氣、水、地、林、生態、生活環境與其他、污染防治等 7 類，又依資料集型態區分為監測資料、基本資料、調查資料、新聞資料、預報資料、統計資料、檔案資料、地理圖資、連結資料等 9 類。前環保署資訊處處長朱雨其將環境資料分類為即時監測性資料、管理性資料、未來環資部其他部會資料。即時監測性資料是指一些需要頻密、定時更新之資料，如空氣品質、水質等，這些資料廣受民間使用，因此一旦出錯，環保署立即收到民眾反饋；管理性資料是指環保署管理汙染源排放的相關資料，包含各項列管汙染源申報資料（如空氣汙染、水汙染、廢棄物等）、環境督察總隊的稽查處分管制系統及環保署訴願資訊系統之資料；以及因應未來環資部成立，原分散在不同部會的資料將涵納進環資部資料庫當中，此些新增部會資料各有其特性，如水利署的易淹水地區資料、地質調查所的斷層帶資料等，未來亦應考量如何儲存及處理此些資料。我國的環境資源資料一直面對著「資料正確性」的問題。以即時監測性資料為例，此些資料廣泛受到民間商業或公益性使用，惟監測機器或資料傳輸過程中. 37.

(39) 難免遇到困難，造成資料錯誤；管理性資料過去的儲存方式是以資料倉儲 39為主，在蒐整、紀錄的時候難免發生錯誤，且環保署過去鮮少開放這類資料，資料正確性亦面臨挑戰（朱斌妤，2014，頁 89）。 2. 我國環境資源資料開放政策依據「行政院 99 年 6 月 4 日會訊字第 0992460596 號函」及「第四階段電子化政府計畫」，我國環保署開始推動環境資源資料相關開放政策，且考量行政院組織改造已預劃未來環資部將納入約 10 個不同部會，環保署於民國 100 年邀集未來環資部相關部會研擬「環境資源資料庫整合計畫」，並於民國 101 年獲得行政院科技會報「雲端運算應用與產業發展方案」支持，將其併入「環境資訊服務應用計畫」（亦即「環境雲計畫」）當中，成為 10 朵「政府雲」計畫之一。 40 環境雲計畫將環境資源相關資料分為 3 大資料管理系統 41（如圖 7）： . 環境資料交換系統(Central Data Exchange, CDX)：此系統主要作用為環資部未來對內或對外的環境資料交換窗口，讓現行各機關「多對多」的資料交換模式改為「多對一對多」，減少資源重複投資及降低資料交換維運成本，並藉此精進資料檢核機制，提升資料品質。該平台截至目前 (2018/4/23)已有交通部中央氣象局、經濟部水利署、農業委員會林務局等 95 個單位提供資料，平台資料量計 2,259 筆，交易筆數已逾一千萬筆。. . 環境資源資料開放平台 42：此系統係環保署配合行政院 102 年推動之開放資料政策建置之平台，為環保署呈現開放資料成果主要平台，將前述 CDX 系統中可供開放之資料集放置於該平台及行政院的開放資料平台，供民眾加值運用。該平台截至目前(2018/4/23)提供 1,238 項環境資料集、 9,858 萬次瀏覽下載。. 資料倉儲是指將資料收集、整合並儲存於資料庫中，是以便於使用者查詢、分析為目的的資料管理方式。 40 資料來源：https://sites.google.com/site/sysworklink/ji_ （最後檢閱時間：2018/4/23） 41 資料來源：https://sites.google.com/site/sysworklink/ji_ （最後檢閱時間：2018/4/23） 42 網址：https://opendata.epa.gov.tw 39. 38.

(40) . 環境資源資料庫系統：因環境資料多具時間序列及空間分布特性，故環保署將民眾可能關心的資料集經分類整理及品質檢核後，依其環境類別（大氣、水、地等）及主題（污染防治、環保統計、環境生態及監測等）等查詢條件，整合運用環境資料，使民眾能夠取得所需環境資訊。該平台已彙整 23 個機關的 244 筆資料集，資料總數達 49,571 萬筆，下載數達 523,039 筆 43。. 圖 7：環境資源資料庫整合計畫架構圖資料來源：詹効儒(2016)。行政院環境保護署－環境雲。行政院環境保護署環境監測及資訊處，未出版。. 2015 年 10 月環保署公布「環境保護署政府資料開放行動計畫」 44作為該署推動資料開放政策依據，該計畫指出環境資料開放的目的有三，分別為擴大資料開放、促進公眾參與、深化資料加值；落實環境資源資訊共用、共享理念的政府開放資料；實現更公開、透明及創新應用的開放政府，加速資料產業應用政府開資料來源：https://erdb.epa.gov.tw/ （最後檢閱時間：2018/4/23）行政院環境保護署（民國 104 年）。行政院環境保護署政府資料開放政策計畫。取自 https://www.epa.gov.tw/public/Data/6231651471.pdf 43 44. 39.

(41) 放資料新商機。其具體做法是透過「政策推動」、「資料品質檢核作業」、「資料下架或不開放作業」及「加強開放資料推廣作業」等四大面向進行： (1) 政策推動：要求環保署各所屬機關進行資料盤點，以開放為原則、不開放為例外；不收費為原則、收費為例外；便利民眾使用為優先且不可任意分割資料集，評估預計可開放之資料集與開放期程，並逐年進行滾動式清查資料作業。 (2) 資料品質檢核作業：各單位資料開放前詳實檢視開放資料品質，開放後落實民眾意見回饋機制；不定期檢視資料內容及聯絡人正確性，並依更新頻率定期發布資訊。 (3) 資料下架或不開放作業：無法開放資料需符政府資訊公開法第 18 條明確標示原因；已開放資料集以不任意下架為原則，若後續不予開放特定資料須敘明具體原由並簽奉資訊長核定。 (4) 加強開放資料推廣作業：開放資料集之業管單位應強化資料開放推廣；建置「環境資源資料開放平臺」(opendata.epa.gov.tw)；各業務單位應設置資料開放單一業務聯絡，統籌單位內部資料開放推廣作業及問題處理。環保署根據上述具體作法訂定資料開放時程表，由各單位將年度盤點作業、年度開放資料目標集數、資料開放業務推廣情形等相關工作內容提報監資處，再由監資處向環保署提報資料開放情形，並反饋給各單位作為強化資料品質參考。依據行政院開放資料政策規範，各二級機關應設立「政府資料開放諮詢小組」，故環保署於 2015 年成立環保署政府資料開放諮詢小組，由環保署副署長擔任召集人，召集機關代表 4510 人及民間代表 5 人，每季召開諮詢小組會議乙次，檢視環保署資料開放推動成效。該小組委員會亦於每年年底績效考評時討論各單位資料開放情形並提請相關議處。. 環保署政府資料開放諮詢小組機關代表包含環保署副署長、綜計處、空保處、水保處、廢管處、環管處、管考處及監資處等 7 個處的處長，以及環境督察總隊總隊長與會計室主任等 10 人。 45. 40.

(42) 3. 環境資源資料開放平台簡介環境資源資料開放平台作為環保署開放資料主要平台，係於 2013 年因應行政院政府資料開放政策而推出，其資料來源除環保署產製資料外，亦涵括未來將成立的環境資源部相關部會資料，如經濟部水利署、地質調查研究所、礦物局、交通部氣象局、農委會林務局等 9 個中央部會機關，以及 11 個地方縣市環保局 46. 所提供超過 1,238 筆資料集（如圖 8，資料更新至 2018/4/23）。. 圖 8：環保署資料開放平台協力機關資料來源：環保署資源資料開放平台，最後檢閱時間 2018/4/23. 包含宜蘭縣、台北市、台南市、台中市、台東縣、桃園市、嘉義市、彰化縣、雲林縣、新竹市及高雄市等 11 個地方縣市環保局。 46. 41.