第二章 文獻回顧
2.3. 影響政府開放資料應用之因素
放資料的使用應由下至上(bottom-up)，從顧客角度出發，了解個別使用者的資料 需求，並檢測中介平台及資料供應端如何處理這些需求。
Sa and Grieco (2016)指出政府資料開放的採用情形仍面臨挑戰，首先某些敏 感性、涉及安全議題的資訊讓政府不敢貿然提供給民眾；第二，研究人員會保護 一些資料以維持在科學研究領域上的獨佔性；第三，建置開放資料體系耗費甚鉅 且會損失潛在規費收入；第四，對既有行政組織及成員造成影響，使他們傾向拒 絕改變；第五，儘管開放政府資料的目的在使人民更易於取用政府資料，惟實務 上要用民眾易於取用和理解的方式傳遞資料仍頗具挑戰，多數情形仍需要中介協 助重整資料才有利於民眾理解(Sa & Grieco, 2016)。
國內有關政府開放資料實務面問題的相關文獻包含，朱斌妤（2014）針對我 國政府資料開放加值應用情形進行研究，指出我政府資料開放政策有三大問題，
包含中央政府缺乏相關法律或要點予地方和部會依循，資料供應端憂心一旦資料 即時性和正確性稍有差遲，所承擔責任難以負荷，因而降低資料提供意願；對使 用者/開發者需求缺乏瞭解，僅透過競賽吸引民間應用資料發揮的短期綜效難有 長期效果；對資料品質不夠重視，而時常自行加值架設網站、應用程式，不僅未 符民間需求且失去開放資料的原意。
羅晉等人（2014）指出政府資料在民間進行加值運用時面臨資訊不對稱、交 易成本過高、政府機關不瞭解加值使用者需求、實踐模式尚未成熟等四項問題。
李梅君與曾柏瑜（2017）指出台灣現行的開放政府政策面臨缺乏開放資料專法、
行政院二級制及諮詢小組架構成效不彰、仰賴政務官意志、資料數量勝過品質、
公務員數位能量不足、未以使用者需求為考量等問題。
2.3. 影響政府開放資料應用之因素
2016 年聯合國電子化政府報告指出，開放政府資料對促進環境永續有相當 大的助益；然而，儘管各國政府推動開放資料政策多年，仍趕不上環境永續所 面臨的挑戰(Smith, Gerry & Truswell, 2015)。究其原因與當前各國政府在推動開 放資料政策所面對的共同問題相同，即缺乏開放資料的使用者，而導致此結果
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的原因涵蓋甚廣，為了解影響政府資料開放關鍵因素，Yang and Wu (2016)與吳 冠翰（2016）分別針對我國從事開放資料業務的公務員及經濟部、財政部與內 政部公務人員進行實證研究。
Yang and Wu (2016)透過文獻分析法整理出，公務人員推動開放資料與否的 行動受到自身意向(intention)影響，而影響意向的因素有 8 項，包含知覺有用性 (perceived usefulness)、認知努力(perceived effort)、外部影響(external
influence)、促進條件(facilitating conditions)、組織文化、知覺利益(perceived benefits)、知覺風險(perceived risks)及組織能力(organizational capability)。最具 影響力者為促進條件及組織能力，前者是指能否獲取足夠資源（包含受訓、經 驗、資訊分享及財政支持）推動開放資料政策，後者是指公務人員對其組織所 持資源及能力的認知；具次級影響力項目包含知覺有用性、外部影響及知覺風 險項目，知覺有用性是指開放資料的受益對象若能擴及至公務人員本身，如透 過跨部會間資料比較及交叉查證讓資料更完整可用，將有助公務人員推動政 策，而外部影響項目中政治高層的授權、民間團體的壓力及公務員同儕等皆有 影響，最後在知覺風險方面，其涵括三個子項目—資料品質、資料誤用及失去 寶貴資產等潛在風險，其中令人意外地僅資料誤用對公務人員推動開放資料與 否具統計顯著性；更次級的影響因素為組織文化，若組織傾向鼓勵公務員進行 資料分享及跨部會交換，對推動開放資料政策有正面效果；最後，根據其調查 結果發現，認知努力及知覺利益項目儘管文獻有提及，但並無統計顯著性。
吳冠翰（2016）參考科技接受模型及計畫行為理論，將影響政府推動開放 資料因素分成「行政機關投入」及「人員參與資料開放推動認知」等兩大構 面，前者又分成行政及法規支持、技術支持、組織文化支持等三項因素，後者 分為人員認知態度與績效期望感、自身認知控制能力、認知風險感受等三大構 面，此二大構面最後會影響人員推動行為意願構面。在行政機關投入構面上，
行政及法規支持因素的實證成果顯示，我國行政機關的內外部開放資料規範仍 存推動適用性問題且對開放資料法規仍難有高度認同感；技術支持因素上受測
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者普遍表示機關內部缺乏相關技能訓練；文化支持因素上則認同機關高層均相 當支持開放資料政策，是最主要的組織文化支持者。在人員參與資料開放推動 認知構面上，認知風險因素中，公務人員普遍最擔心資料遭到曲解或不良應 用，可能因此遭受課責及不利處分；認知控制能力因素（從資料準備能力、執 行能力、產出能力及管理能力）方面，雖然整體持普通及正向意見，但仍有一 定比例受測人員認為缺乏控制能力，其中資訊人員控制能力較一般業務人員 高；人員認知態度與績效期望感因素上，均持正向意見。綜整上述實證研究成 果，可發現，對於資料供應端而言，行政與法規的支持、組織文化、組織技術 與資料處理能力及擔心資料誤用風險等項目，是影響公務人員推動開放資料政 策的關鍵因素。
然而對使用端而言，使用開放資料與否的考量與供應端勢必有所差異。
GovLab 成員 Andrew Young 和 Stefaan Verhulst 鑒於目前關於開放資料的實務影 響研究缺乏系統性論述且多基於假設性的推測；因此召集其他 GovLab 成員共 同將 GovLab 過去關於開放資料影響及成效等既有文獻與實證研究資料，整理 出影響政府開放資料應用的有利因素及不利因素週期表，該表將影響開放資料 供應端及使用端應用的因素整理如圖 5 (Stefaan & Andrew, 2017)：
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1. 問題和需求(Problem and Demand Definition)：對於需要解決的問題若 有更清楚明確的理解，將有助使用者專注在使用開放資料解決問題。此 大項與 Yang and Wu (2016)的「組織能力」及「知覺有用性」，以及吳冠 翰 (2016)的「技術支持」及「認知控制能力」相通，均是從資料供應端 角度出發，若政府能夠對預期使用者、欲解決問題、預期目標、改善作 法及現有資料集有更多理解，將對資料集的開放與後續應用有更清楚的 規劃。
使用者研究(User Research)：開放資料政策若能事前清楚鎖定群眾，
能避免政府落入「你建造他們就會來(If you build it, will they come.)」
圖 5：開放資料影響因素週期表
資料來源：擷取並翻譯自 GovLab (http://odimpact.org/periodic-table.html )，2018/4/7
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的想法，更理解使用者的資料需求將有助開放資料使用者成功應用 資料達到所欲目的。
造成原因和背景(Causes and Context)：觀察許多開放資料計畫及相 關應用會發現他們常只解決表象問題而非根本原因，若能認識根本 問題如巴拉圭善用病媒蚊散播資料，而非登革熱發燒資料，更能有 效解決當地登革熱疫情26。
改善作法(Refinement)：對於許多資料需求者而言，應用開放資料前 首先需要改變對於問題解答的思考模式，轉換成用資料數據回答問 題，這是一件需要調整的事情。
效益和目標(Benefit and Goals)：開放資料計畫若無法訂出績效指標、
設定清楚目標及彰顯其效應，很難吸引觀眾和持續造成影響。在缺 乏衡量指標情形下，很難對外發表成果，亦難證明開放資料對公眾 具正面效應。
盤點資料集完整性及可用性(Data Audit and Inventory)：使用者若 對欲解決的問題有清楚認識，即會透過各方管道如開放資料平台、
非營利組織、私部門或眾募手法取得所需資訊，再將找到的資料或 建議反饋給開放資料供應端，使開放資料集更完整及可用。舉如哥 倫比亞的「Aclimate Colombia27」所需要的資料類型與農業演算法有 關，故透過聘用擁有這些資料的半公營團體取得所需資料；印度的 Prayas Energy Group28欲觀察能源品質監測過程中，發現沒有任何人 蒐集其所需要的能源使用情形資訊，故自行蒐集印度 18 個省份的 能源使用資料，補充開放資料的不足。
26 資料來源：http://odimpact.org/case-paraguays-dengue-prediction.html
27 資料來源：http://odimpact.org/case-acl%C3%ADmate-colombia.html
28 資料來源：http://odimpact.org/case-indias-esmi.html
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2. 能力和文化(Capacity and Culture)：此構面可分成資料供應端及資料使 用端兩者討論，在資料供應端的部分，整體環境系統如資料基礎建設、
公共基礎建設、民間普遍科技素養及網路普及率、文化/制度等因素對於 開放資料應用具影響力；對資料使用者而言，使用端具備的技能和專業、
開放資料應用的反饋循環能否建立，以及使用者所持資源與可持續性，
均對開放資料計畫成功與否構成挑戰。
【開放資料環境系統要素】
資料基礎建設(Data Infrastructure)：一個國家的開放資料供給端，
若缺乏強壯的資料基礎建設，無法建造讓資料持續可近用及機器可 及時讀取的軟硬體平台，對開放資料的正面影響將造成挑戰。我國 的環境資料則面臨蒐集、儲存及管理工作實務上分散在各級政府部 門及學術研究機構的問題，其儲存及呈現方式具差異性，名稱、項 目、格式及表現方式都可能不同，造成使用者諸多使用上的困難（朱 雨其，2014）。
公共基礎建設(Public Infrastructure)：公共基礎建設的完備，如良 好的人力資本（資料科學和統計知識方面）、公共服務（如教育和圖 書館）和公民社會，可確保資料被蒐集、清理後以可用形式發布，
資料更新和民眾反饋又會及時納入資料集當中。資料供應端的努力 對於增加開放資料使用及建立與使用者的接觸點(touch points)有相
資料更新和民眾反饋又會及時納入資料集當中。資料供應端的努力 對於增加開放資料使用及建立與使用者的接觸點(touch points)有相