第二章 文獻回顧
2.1. 政府資料開放的定義
資料(data)是資訊(information)的前身，政府在施政過程當中為進行有效治理，
在施政過程中蒐集、分析及整理相關資料，並運用相當多公部門資訊(Public Sector Information, PSI) 。 根 據 經 濟 合 作 暨 發 展 組 織 (Organization of Economic Co-operation and Development, OECD)定義，公部門資訊係「由政府所產製、創造、
收集、處理、保存、維護、傳播的資訊，包括所衍伸之資訊產品及服務，且使用 上可能具法律限制。」我國 2005 年公布之「政府資訊公開法」即定義政府資訊 為「政府機關於職權範圍內作成或取得而存在於文書、圖畫、照片、磁碟、磁帶、
光碟片、微縮片、積體電路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或以技術、輔助 方法理解之任何紀錄內之訊息。」人民能夠透過政府產製之公開資訊，增進對公 共事務的瞭解及監督政府施政。隨著資訊科技的進展及人民對政府資訊的需求漸 增，原始資料內容對民間活化應用更為有利，故有關政府應開放原始資料之呼籲 漸成趨勢。
關於開放政府資料的討論是源於開放政府(open government)，1950 年代美國 國內針對「資訊自由法」(Freedom of Information Act, FOIA)進行辯論時，美國國 會資訊特別委員會法律顧問 Wallace Parks 曾發表「開放政府原則：憲法下知的權 利應用」(The Open Government Principle: Applying the Right to Know Under the Constitution)一文，強調透過「開放政府」，使政府資訊的公開且可近，確保民間 可對政府進行課責(accountability)，作為爭取政府資訊公開的重要基礎（吳冠翰，
2015）。
隨著資訊科技的發展，人民越來越仰賴資訊科技產品，此現象亦對整體社會 造成影響。美國前總統歐巴馬在 2008 年藉由網際網路與社群媒體的宣傳贏得總 統大選，因此相當重視資訊科技對整體社會的重要性，於 2009 年提出「開放政
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府指令」(Open Government Direct)，將透明(transparency)、參與(participation)及協 作 12 (collaboration)視為開放政府的重要三大原則。隨後世界各國開始陸續推動 該國的開放政府資料政策，如英國於 2012 年公布英國政府資料政策白皮書、日 本 2015 年公布「新資訊通訊策略(New Information and Communication Strategy)」、 加拿大於 2014 年提出「開放政府指令(Directive on Open Government)」等。這些 開放資料政策的共同特色在藉由政府公開資料提升民主，促進公民參與及協作；
因此開放政府資料之功能在滿足人民知情權，使民眾更易直接參與民主政治運作 是開放政府資料的重要理念（李治安、林誠夏與莊庭瑞，2014；莊盈志，2016；
曾旭正，2016）。
政府開放資料的核心基概念為「開放(open)」、「政府(government)」及「資料 (data)」三大部分，基此建構出觀察政府開放資料的三大途徑（參見圖 3），（1）
開放資料途徑係從技術觀點考量，認為開放資料須便民使用，消彌資料應用時會 面臨的阻礙；（2）政府資料途徑係從官僚觀點考量，認為政府做為最大的資料生 產者、蒐集者、使用者及保存者，應善加運用該等資料提升公共服務品質；（3）
開放政府途徑係從政治觀點考量，認為政府在政策制定的各階段皆須重視透明與 公民參與，藉以提升公民社會協作發展。
12 美國前總統歐巴馬於 2009 年頒布的開放政府指令中，將協作概念定義為「透過創新的工具、
方法和系統，跨越不同階層的政府部門和私領域的非營利組織、商業團體、個人進行合作」。
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此三大概念之交疊即是指不同利害關係人以其角度所看到「開放政府資料」
意涵，如「官僚」會將開放政府資料視為使政府資料管理更有效率的途徑；從「政 治」觀點則是公民希望能藉該等資料對政府施政進行課責；從「技術」觀點則是 民間期待資料開放後能提高政府資料品質；而三方的交會點則是預期開放政府資 料能夠帶來新的商業服務產業，創造額外「經濟」效益，並促進公共服務(Gonzalez-Zapata & Heeks, 2015)。因此政府資料開放具有公共財13(public good)的特性，亦 即社會裡的每個成員都能因公共財而蒙受其利，此權利並非只保留給少數人且任 何人的使用不會造成其他人的損失(Kaul et al., 1999; 唐士哲, 2006)。
13 根據 Kaul et al. (1999)的定義，公共財具有「非獨特性」及「非競爭性」，前者是指公共財的提 供不僅及於特定人士，後者是指任何人的使用不會造成其他人的損失。
圖 3：對開放政府資料的不同理解
資料來源：” The Multiple Meanings of Open Government Data,” by Richard Heeks, 2015, from https://ict4dblog.wordpress.com/2015/12/14/the-multiple-meanings-of-open-government-data/
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2007 年 12 月美國民間組織 Public.Resource.Org 的 Carl Malamud 及媒體公 司 O’Reilly Media 的 Tim O’Reily 在美國加州舉辦民間會議，邀集 30 名民間參與 人士並於會後提出從使用者角度出發的《政府資料開放的八項原則》14，作為政 府在開放資料時需要達到的指標。此八項原則為：
1. 全面開放（complete）：所有公眾資料皆可被取得，但不包含與民眾隱私、
安全或其他特別權利合理限制的資料。
2. 資料完整（primary）：資料以前來源最完整形式、最精細的資料單位呈現，
不使用加總、修改後的格式。
3. 即時發布（timely）：資料產生或取得後應儘速整理、發布，以維資料價 值。尤其具時效性的資料，如氣象、空氣品質或交通資訊等，應於資料 更新時即時發布。
4. 便民使用（accessible）：資料釋出需顧及最大範圍的使用者及其使用目的，
且資料除可在網路上讀取外亦能直接下載使用，並提供無障礙網路取用 服務。
5. 機器可讀性（machine processable）：資料需為便於大量自動化處理的形 式。
6. 不作限制（non-discriminatory）：資料使用者無須註冊即可下載使用資料，
資料不限任何使用目的地公開給所有人。
7. 公開格式（non-proprietary）：使用非專屬格式公開，使資料不僅限於特定 人士使用，且應釋出多種資料格式。
14 資料來源：https://opengovdata.org/
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8. 不需授權（license-free）：資料不受著作權、專利權、商標權，以及營業 秘密的管制，除非法律另有隱私、安全或其他特別權利上的規定，使用 政府資料不應需另外申請授權。但若政府資訊涉及公眾紀錄、個人隱私、
可受著作權保護或非屬資料性質的資訊，政府資訊在公開時應一併說明 其使用上限制。
基於開放政府資料的重要目的之一為強化人民進行政治參與，根據政治學者 Verba 和 Nie 的定義，政治參與是指「一般公民直接以影響政府的人事甄選或政 府活動為目標，從而採取的各種行動」。參與模式又可分為慣常式(conventional) 與非慣常式(unconventional)，前者如進行投票、競選活動、參與政治演講會、遊 說政府官員或民意代表及公民投票，後者如遊行、示威、抗議、抵制、暴動等抗 議性活動（(Verba & Nie, 1987; 盛杏湲, 2016)）；當前又有另一種較溫和的「協作」
模式，是藉由各方利害關係人溝通合作、解決問題的夥伴關係(partnership)，鼓勵 政府內部成員勇於表達意見，且外部利害關係人能夠參與及了解政府運作過程，
進而達到相互理解並解決問題的效果15。López-Ayllón and Gault (2008) 將政府開 放資料對民主社會的影響分成四階段（如圖 4）：
1. 資訊可近性(access to information)：此為政府資料開放後的最直接影響，
使民眾較易取得政府資料，若能提供資料再利用的方式，則民眾可直接 進行應用；
2. 增加政府施政透明度(transparency)：民眾取得開放的政府資料後，可加
強對政府和社會的理解，透過審視這些資料，可及時對資料提供者及政 府施政作為提出反饋；3. 課責(accountability)：政府開放資料可作為政策利害關係人評估政府作為
適切性及有效性的依據，政府亦可對自身施政作為進行說明與辯護，許15 資料來源：https://www.opm.gov/FAQs/。
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多國家的民間組織更以此作為防治貪腐的利器(Bovens, 2007; Keserű &
Chan, 2015)；