新北市政府建築執照業務委外辦理之研究 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學社會科學學院行政管理碩士學程第 13 屆碩士論文. 孫本初博士指導教授蕭武桐博士. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 新北市政府建築執照業務委外辦理之研究. ‧ sit. y. Nat. io. er. A Study of Outsourcing for New Taipei City. n. Government Building Permit a v Issue. i l C n hengchi U. 研究生. 盛筱蓉撰. 中華民國一０三年六月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) 謝辭有幸進入政大修習行政管理領域之碩士學程，讓我能有機會學以致用，將所學應用於工作，達相輔相成之效，是非常難能可貴的經驗。完成本篇論文，首先要感謝我的兩位指導教授，孫本初及蕭武桐老師，兩位老師在我還在政大公企中心「臺北縣政府公行研究碩士學分班」研修時，即一直鼓勵我到政大繼續研讀碩士學程，在論文寫作期間，兩. 政治大. 位老師先後指導修正，讓我得以順利完成本項研究。也感謝蔡良文及. 立. 黃榮護兩位老師在口試過程的精闢意見與指證，使本論文得以修正得. ‧ 國. 學. 更為完善。. ‧. 能夠到政治大學就讀，除了感謝孫本初及蕭武桐兩位老師外，特. Nat. io. sit. y. 別要感謝長官李四川、高宗正及柳宏典先生的鼓勵、體諒與玉成。另. er. 外在我研讀及寫作期間，要感謝諸多長官及同仁的關懷與協助，讓我. al. n. v i n Ch 有完成學業的動力。還要感謝接受本研究深度訪談的同仁及建築師先 engchi U 進們，你們是本研究得以完成之幕後英雄。最後要感謝外子，在我就學期間一路扶持，不辭辛勞的接送，讓我銘感五內。謝謝家人的支持與鼓勵，你們是我努力不懈的泉源，謝謝大家，我愛你們。盛筱蓉. 謹誌. 中華民國 103 年 6 月 30 日.


(5) 摘要環顧當今世界各國之行政發展，無不重視行政革新的功效，建築管理工作為政府重要行政業務之一，建築開發之興衰攸關國家經濟發展甚鉅，如何提升發照效率及精進審照作業，一直是我國各直轄市及縣（市）政府努力的目標。. 政治大. 建築法令規定複雜、專業性高、行政處理期程長、標的價/額高. 立. 及建照審查人員須具備大、專建築相關系科畢業或高等考試或相當於. ‧ 國. 學. 高等考試以上之特種考試相關類科考試及格，經依法任用，並具有三. ‧. 年以上工程經驗者之資格等因素，符合前述資格者有限，再加上業務. Nat. io. sit. y. 量大，審查責任重，流動率高，各直轄市及縣（市）政府建照審查人. al. er. 力普遍不足，故善用民間專業人力資源，推動建築師公會參與建築執. n. v i n Ch 照協審業務是多數地方政府積極推動之建築管理政策。 engchi U. 本研究以新北市政府建築執照業務委外辦理為例，針對「協審制度及流程」、「審查效率及品質」、「資訊揭露」、「執行與督導」等四項構面之量化及質化分析統計結果，提出建築執照業務委外辦理之精進做為及研究建議。. 關鍵詞：建築執照、委外辦理、協助審查、行政助手、行政與技術分立.


(7) Abstract The governments worldwide have endeavored to enhance the efficiency and development of the civil service by emphasizing the evolution and reformation of the building permit application procedures. Construction management is among the most crucial administrative tasks of governments. The rise and decline of building developments is critical to the successful macroeconomic development. Therefore, special municipality and county (city) governments in Taiwan have endeavored to improve efficiency of licensing and sophistication of related operations. Construction-related laws and regulations are complex, administrative processing times are long, and bid values and tender rates are high. Building permit reviewers must have appropriate qualifications, such as relevant university or college programs, senior examination diplomas, or other relevant special examination diplomas on a level equivalent to or higher than that of the senior examination diplomas. According to relevant laws, reviewers are required to possess at least 3 years of engineering experience. However, only few people are qualified to be reviewers. Additionally, heavy workloads and responsibilities typically cause most special municipality and county (city) governments to lack adequate human resources. Therefore, most local governments actively promote construction a l management policiesi vthat enable the efficient use of professionalChuman resources andnNational Architecture h e n gbuilding Association participation in reviewing c h i Upermits. This thesis presents a study on the application procedure for outsourcing building permits implemented by the Public Works Department, New Taipei City. Quantitative and qualitative statistical analyses were conducted on the four dimensions of review system and processes, review efficiency and quality, information disclosure, and execution and supervision. The results provide a reference for proposing recommendations regarding the sophistication of building permit management outsourcing.. 立. 政治大. n. er. io. sit. y. ‧. ‧ 國. 學. Nat. Keywords: building permit, outsourcing, assistance with reviewing, administration assistant, separation of technology and administration.


(9) 目次第一章緒論 ................................................................................... 1 第一節研究背景與動機 ................................................................. 4 第二節研究目的與問題 ................................................................. 7 第三節研究範圍、方法與流程 .................................................. 10 第四節重要名詞解釋 ................................................................... 14. 學. ‧ 國. 第二章. 治政大文獻探討 ......................................................................... 17 立. 第一節國外政府部門業務委外探討 .......................................... 19. ‧. 第二節我國政府部門業務委外探討 .......................................... 23. sit. y. Nat. 第三節新北市政府建築執照委託協審機制.............................. 39. er. io. 第三章研究設計 ......................................................................... 47. al. n. v i n C h............................................................... 研究架構與假設 47 engchi U. 第一節. 第二節研究變項操作性定義....................................................... 49 第三節抽樣方法與調查程序....................................................... 51 第四節問卷內容的效度與信度檢定 .......................................... 51 第五節統計分析方法 ................................................................... 57 第六節深度訪談之設計與抽樣方法 .......................................... 58 第七節質化信度與效度之檢測 .................................................. 68. I.

(10) 第八節資料分析與結果呈現方式 .............................................. 69 第九節質化之訪談倫理............................................................... 70 第四章研究結果與分析 ..............................................................71 第一節受訪者基本資料分析 ...................................................... 71 第二節問卷調查結果之統計分析 .............................................. 76 第三節訪談結果之分析............................................................. 125 第五章結論................................................................................ 147. 政治大. 立第一節研究發現 ......................................................................... 147. ‧ 國. 學. 第二節建議 ................................................................................. 156. ‧. 第三節後續研究建議 ................................................................. 161. Nat. er. io. sit. y. 參考書目 ..................................................................................... 165. n. 附錄一前測問卷 ...................................................................... 171 a v 附錄二. i l C n hengchi U 深度訪談紀錄 .............................................................. 179. II.

(11) 表次表 1-1 臺灣於世界銀行 2014 全球經商環境報告各項指標排名 .................2 表 1-2 臺灣歷年於世界銀行（經商環境報告）指標排名變動 ...................3 表 1-3 95 年至 102 年度各縣市政府核發建造執照樓地板面積排名前三名 .........................................................................................................................4 表 2-1 委託之業務類別區分表 .......................................................................31 表 2-2 新北市政府建築執照委託建築師公會審查革新業務比較表 ........43 表 2-3 102 年各直轄市、縣（市）協審（檢）執行情形彙整表 ..............45. 政治大. 表 3-1 自變項操作性定義 ...............................................................................50. 立. 表 3-2 項目分析摘要表 ...................................................................................52. ‧ 國. 學. 表 3-3 項目分析結果摘要表 ...........................................................................53 表 3-4 極端組比較：決斷值 ...........................................................................54. ‧. 表 3-5 題項與總分相關分析：PEARSON 相關 ................................................55. y. Nat. sit. 表 3-6 同質性檢驗：Α值 ................................................................................56. a. er. io. 表 3-7 同質性檢驗：共同性 ...........................................................................56. n. v l 表 3-8 同質性檢驗：因素負荷量 ...................................................................56 ni 表 3-9. Ch. U i e h n c g 訪談對象資料一覽表 ...........................................................................65. 表 3-10 訪談大綱一覽表 .................................................................................66 表 4-1 「協審掛號排審查詢系統」流程制度滿意度交叉分析 .................78 表 4-2 建築執照委託審查作業流程及效率滿意度交叉分析 .....................82 表 4-3 復審制度滿意度交叉分析 ...................................................................85 表 4-4 固定承辦人之規定滿意度交叉分析 ..................................................88 表 4-5 查填之各項表單滿意度交叉分析 ......................................................91 表 4-6 委外審查制度整體滿意度交叉分析 ..................................................94 表 4-7 「禁限建查詢系統」會辦查詢措施滿意度交叉分析 .....................96 III.

(12) 表 4-8 委外審查協審品質滿意度交叉分析 ............................................... 101 表 4-9 委外審查整體服務品質滿意度交叉分析 ....................................... 104 表 4-10 「協審掛號排審查詢系統」查詢機制滿意度交叉分析 ............ 106 表 4-11 「今年是否曾親身經歷政風問題」交叉分析 ............................. 109 表 4-12 「有無排斥外縣市建築師申請案件情形」交叉分析 ................ 111 表 4-13 對公會處理爭議事件能力之滿意度交叉分析 ............................. 114 表 4-14 對各面向不滿意之原因 .................................................................. 117 表 4-15 對建築執照委外辦理業務的其他建議 ......................................... 119. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. IV. i n U. v.

(13) 圖次圖 1-1 五都 100 年~102 年度核發建造執照樓地板面積比較圖 ..................5 圖 1-2 研究流程圖 ............................................................................................13 圖 2-1 政府業務委託項目之法規適用原則 ..................................................30 圖 2-2 政府業務委託民間辦理模式...............................................................32 圖 2-3 新北市建照、雜照、拆照、變更設計協審審查作業流程圖 ........44 圖 3-1 研究架構 ................................................................................................47. 政治大. 圖 3-2 調查流程 ................................................................................................51. 立. 圖 4-1 身分類別 ................................................................................................72. ‧ 國. 學. 圖 4-2 建築師從業年資結構概況 ...................................................................72 圖 4-3 是否為新北市建築師公會協審建築師 ..............................................73. ‧. 圖 4-4 所址或公司是否位於新北市...............................................................73. y. Nat. sit. 圖 4-5 職務類別 ................................................................................................74. a. er. io. 圖 4-6 年齡 ........................................................................................................74. n. v l 圖 4-7 教育程度 ................................................................................................75 ni 圖 4-8. Ch. U i e h n c g 性別 ........................................................................................................75. 圖 4- 9 「協審掛號排審查詢系統」流程制度滿意度.................................76 圖 4-10 對「協審掛號排審查詢系統」流程制度滿意的原因 ...................79 圖 4-11 對「協審掛號排審查詢系統」流程制度不滿意的原因 ...............80 圖 4-12 建築執照委託審查作業流程及效率滿意度 ....................................80 圖 4-13 對建築執照委託審查作業流程及效率滿意的原因 .......................83 圖 4-14 對建築執照委託審查作業流程及效率不滿意的原因 ...................83 圖 4-15 復審制度滿意度 .................................................................................84 圖 4-16 對復審制度不滿意的原因 .................................................................86 V.

(14) 圖 4-17 固定承辦人之規定滿意度 ................................................................ 87 圖 4-18 對固定承辦人之規定滿意的原因.................................................... 89 圖 4-19 對固定承辦人之規定不滿意的原因 ............................................... 89 圖 4-20 查填之各項表單滿意度 .................................................................... 90 圖 4-21 對查填之各項表單滿意的原因 ........................................................ 92 圖 4-22 對查填之各項表單不滿意的原因.................................................... 92 圖 4-23 委外審查制度整體滿意度 ................................................................ 93 圖 4-24 「禁限建查詢系統」會辦查詢措施滿意度 ................................... 95 圖 4-25 對「禁限建查詢系統」會辦查詢措施滿意的原因 ...................... 97 圖 4-26. 學. ‧ 國. 圖 4-27. 治政大對「禁限建查詢系統」會辦查詢措施不滿意的原因 .................. 98 立委外審查協審品質滿意度 ................................................................ 99. 圖 4-28 對委外審查協審品質不滿意的原因 ............................................. 102. ‧. 圖 4-29 委外審查整體服務品質滿意度 ...................................................... 103 圖 4-30 「協審掛號排審查詢系統」查詢機制滿意度 ............................. 105. y. Nat. io. sit. 圖 4-31 對「協審掛號排審查詢系統」查詢機制滿意的原因 ................ 107. er. 圖 4-32 對「協審掛號排審查詢系統」查詢機制不滿意的原因 ............ 107. al. n. v i n 今年是否曾親身經歷政風問題 ...................................................... 108 Ch engchi U. 圖 4-33. 圖 4-34 有無排斥外縣市建築師申請案件情形 ......................................... 110 圖 4-35 排斥外縣市建築師申請案件的情形 ............................................. 112 圖 4-36 對公會處理爭議事件能力之滿意度 ............................................. 113 圖 4-37 對公會處理爭議事件能力不滿意的原因 ..................................... 115 圖 4-38 各項滿意度比較 ............................................................................... 116. VI.

(15) 第一章. 緒論. 環顧當今世界各國之行政發展，無不重視行政革新的功效。同時為強化國家競爭力，以因應二十一世紀挑戰，許多國家政府莫不積極從事「政府再造」工程，並成為一股世界性的再造潮流。我國行政院於民國 87年1月17日核定頒布的「政府再造行動綱領」含括組織再造、人力及服務再造、法制再造，其中法制再造將政府業務委託民間辦理列為重要工作項目之一；於民國89年8月30日行政院第2696次院會通過之「知識經濟. 政治大. 發展方案」，將政府業務委外辦理列為建立顧客導向及服務政府的具體. 立. 措施之一；又於民國90年1月17日第2718次院會通過「推動政府業務委託. ‧ 國. 學. 民間辦理計劃」，皆是以政府部門極待調整「大政府」的組織結構，趨向於「組織精簡」與「人力精簡」的革新角色，政府業務委託民間辦理. ‧. 已成為政府再造發展策略重要的工具，也是政府與民間尋求經濟發展與. y. Nat. sit. 行政改革共同的理念。為落實推動此項工作，民國89年行政院人事行政. a. er. io. 局成立「政府業務委託民間辦理推動委員會」，以協助各機關排除推動. n. v l 委外之阻礙。近年來政府推動的組織改造作業仍以建立夥伴關係、四化(去 ni Ch. U i e h n c g 任務化、地方法、法人化、委外化)作業為執行重點。可知各級政府均全. 力推動此項重要發展策略。建管工作為政府重要行政業務之一，如何將業務委託民間辦理亦為業務研究重點。世界銀行（WB）在「2009全球經商環境報告」指出經商容易度指標在181個國家中，我國排名61。所列10項評比指標中，「建築許可」第127 名/181國（29項程序，193天），顯示我國該項指標時間攏長程序複雜，故內政部針對建築許可指標部分進行2項改革方案，分別為研擬對地方政府發照效率進行評鑑並予公告及落實行政與技術分立及專家協審制度，. 1.

(16) 解決地方建管人力短缺問題。內政部協調各直轄市、縣（市）政府簡化申請建築許可相關措施，並請各直轄市、縣（市）政府推動建築師公會參與協審、協檢，經由建築師、建築師公會與行政機關之分階段參與審查簡化建築執照相關申辦程序與時間。世界銀行於西元2012年10月23日發布（2013全球經商環境報告）（Doling Business 2013），於185個經濟體中，我國經商便利度（Ease of Doing Business,EoDB）總排名全球第16名，較去年公布排名第25名，進步9名，再創我國歷年最佳成績，該總體排名計評比10項指標，其中申請建築許可指標由去年87名躍昇至第9名，計進步78 名，我國10項評比指標中，「建築許可」第9名/185國（11項程序，94天），. 治政大成為進步最多者。西元2013年10月29日發布之2014全球經商環境報告中，立我國申請建築許可部分又向前躍進兩名（如表1-1、表1-2），故推動建築 ‧ 國. 學. 執照委外辦理業務，不但是中央政策的一環，也是地方政府精進業務刻. 臺灣於世界銀行 2013 及 2014 全球經商環境報告各項指標排名. sit. y. Nat. 表 1-1. ‧. 不容緩的趨勢。. Doing Business2014. n. al. er. io. Doing Business2013. Ch. engchi. i n U. v. 資料來源：Doing Business2013及2014. 2.

(17) 表 1-2. 臺灣歷年於世界銀行（經商環境報告）指標排名變動. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 資料來源：行政院經濟建設委員會. 3.

(18) 第一節研究背景與動機新北市幅員遼闊，人口居全臺之冠，建築案量鉅多，自民國95年統計至民國102年，建造執照核發之樓地板面積數量均位居各縣市前三名（如表1-3），且居於五都之冠（如圖1-1）。以103年1至6月新北市政府工務局建造執照(變更設計、變更名義、雜項執照、拆除執照）申請案統計（如表1-4）之月平均量約為386件，以新北市政府工務局建照科具建照審核資格承辦（不含核稿主管）人力15人計，每月每人執照負荷量約26件，建照. 政治大. 承辦人員除執照審核外，尚有每月公文須處理，新北市政府工務局建照. 立. 科第2季公文之月平均量約為5,201件，新北市政府工務局建照科公文處理. ‧ 國. 學. 人力（扣除核稿主管及行政人員）計39人，每月每人公文負荷量約133件，故以新北市政府工務局建照承辦人為例，每位建照承辦人每月要負荷之. ‧. 公文及執照量累計高達約159件，在如此龐大的業務量，充分借重「建築. Nat. sit. y. 師公會（團體）」充沛之專業人力資源，以協助新北市政府辦理建築執照. er. io. 內容等相關審查作業，彌補目前新北市政府審核建築執照人力之不足，. n. al 有其必要性。故如何善用民間資源、縮短發照時間、減低發照錯誤及避 iv n U 免政風問題，為本研究之動機。 e n g c h i. Ch. 表 1-3. 95 年至 102 年度各縣市政府核發建造執照樓地板面積排名前三名. 95年（㎡） 96年（㎡） 97年（㎡） 98年（㎡） 99年（㎡） 100年（㎡） 101年（㎡） 102年（㎡）第一名第二名第三名. 臺北縣. 臺北縣. 臺北縣. 臺北縣. 桃園縣. 臺中市. 新北市. 桃園縣. 7,182,221. 6,079,152. 4,347,287. 3,052,315. 3,667,127. 4,820,229. 4,904,056. 7,961,594. 桃園縣. 臺北市. 桃園縣. 臺北市. 臺北市. 新北市. 桃園縣. 新北市. 4,117,757. 3,800,928. 2,953,898. 2,536,484. 3,519,574. 4,704,124. 4,681,351. 5,641,432. 臺北市. 桃園縣. 臺北市. 桃園縣. 臺北縣. 高雄市. 臺中市. 臺中市. 3,207,998. 3,610,642. 2,833,200. 2,074,362. 3,389,579. 4,018,191. 3,805,441. 5,105,222. 資料來源：新北市政府工務局. 4.

(19) 6000000 5000000 臺北市. 4000000. 新北市. 3000000. 臺中市. 2000000. 臺南市. 1000000. 高雄市. 0. 100年. 101年. 102年. 圖 1-1 五都 100 年~102 年度核發建造執照樓地板面積比較圖資料來源：新北市政府工務局. 政治大. 立. ‧ 國. 學. 表1-4 新北市政府工務局建造執照(變更設計、變更名義、雜項執照、拆除執照）申請案統計表. 四月. 五月. 415. 245. 446. 453. 410. 8.16. 6.37. 5.72. 6.84. 8.19. n. al. Ch. engchi. i n U. 資料來源：新北市政府工務局. 5. 六月. y. 三月. sit. 二月. er. 平均辦理天數. 一月. io. 掛號件數. 103 年. Nat. 月份. ‧. 年份. v. 平均. 346. 386. 7.49. 7.13.

(20) 新北市政府於民國82～86年（臺北縣政府時期）曾辦理五樓以下建造執照委託建築師公會協助審查，當時縣府每年均編列約三百多萬元之經費，委託建築師公會協審，後因經費不足及中央推動建築師簽證、抽查等制度，遂未持續辦理。民國95年臺灣省建築師公會臺北縣辦事處向周縣長錫瑋提出希望能藉重公會專業能力，比照桃園縣政府由建築師公會協助建築執照審查之行政作業，臺北縣政府遂於參訪各縣市執行情形並研議相關計畫後循行政程序簽辦，編列預算執行計畫。因考量減低制度變革的衝擊，於民國96年1月1日起試辦5樓以下之建築執照申請案件得委託公會協助審查，因得由申請人選擇由委外機構審查或由新北市政府工. 治政大務局自審，雖5樓以下執照數約占總執照數65%，惟僅有約其中20%之5樓立以下建照申請案願意選擇委外機構審查。 ‧ 國. 學. 臺北縣升格為新北市後，民眾對市府各項業務之行政效率有更多的. ‧. 期許，民國100年3月15日第12次市政會議，朱市長立倫要求執照核發之行政效率需再提升，相關制度需做改革，民國100年6月1日起建築執照協審. y. Nat. io. sit. 作業啟動另一變革之里程碑，將7樓以下建築執照（約佔執照申請案之. er. 74%）完全委託建築師協助審查，因於當年度之建照協助審查成果滿意度. al. n. v i n 調查顯示，該制度整體來說有67.1％的受訪者表示滿意，因執行符合預 Ch engchi U. 期，新北市政府於民國101年3月1日繼續擴大委託協審規模，將11樓以下建築執照（約佔執照申請案之83%）申請案，委託建築師公會審查。新北市建築師公會自103年度起，積極爭取希望新北市政府能夠繼續放寬委託審查規模，由11樓以下建照申請案擴大至15樓以下之建照（約佔執照申請案之93.25%）申請案，本研究希望藉由相關文獻探討、問卷調查及訪談結果，提出具體建議，提供新北市政府參考，請公會提出策進措施，以做為新北市政府工務局是否擴大委託協審規模之參考。. 6.

(21) 第二節研究目的與問題壹、研究目的建築開發之興衰攸關新北市經濟發展甚鉅，新北市政府升格為直轄市後，民眾對政府升格後之行政效率及服務品質有著更多的期許與要求，惟因新北市政府工務局建管人力編制不足，導致每位建造執照承辦人每月要負荷之公文及執照量高達約159件，且依據新北市政府工務局人. 政治大員）為5年（任職1年以下有7人，佔該科22%人員；1年以上未滿3年有7人，立. 事室統計該局103年第2季建照科正式公務人員平均任職年資（不含行政人. 佔該科22%人員；3年以上未滿5年有9人，佔該科28%人員；5年以上未滿. ‧ 國. 學. 10年有5人，佔該科16%人員；10年以上有4人，佔該科12%人員。），顯示. ‧. 該局建造執照審照人力及審照經驗不足等問題如下：. Nat. er. io. sit. y. 一、建照審查人力不足. 建照審查人員因受建築法34條之規範，須具備大、專建築相關系科 a. n. iv l C n 畢業或高等考試或相當於高等考試以上之特種考試相關類科考試及 hengchi U. 格，經依法任用，並具有三年以上工程經驗者之資格。符合前述資格者有限，再加上業務量大，審查責任重，流動率高，故建照審查人力不足。二、發照效率有待提升建築法令規定複雜、專業性高、行政處理期程長及標的價/額高等因素，建管人員執行業務若行政處理期程過長，則易招致民眾質疑與反感，如何提升建照核發之行政效率，是急待精進的議題。. 7.

(22) 三、減少平行分會作業執照的發放不只牽涉到最後核照單位之業務，因個案的不同可能涉及都市設計審議、環境影響評估、交通影響評估、水土保持計畫、各目的事業主管機關核准文件及相關事業單位禁限建範圍與事項之查詢等，均需要會辦其他業務單位之確認，所以作業期程冗長，容易造成申請人的誤解，如何健全資訊及平行作業，亦是縮短執照核發作業及降低發照錯誤的要件。四、避免衍生政風疑慮. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 不可諱言，建管業務及單位一直是政風及檢調單位頭號關注的業務. ‧. 及對象，如何避免疑慮及杜絕誘惑，有賴公平、公正、公開及完整的機. y. sit. io. er. 快速核發執照。. Nat. 制及資訊，避免外界不必要的誤會，也讓承辦人員有所依循，能放心的. 故如何借重專業機構充沛之專業人力資源，提昇建照核發行政效. al. n. v i n Ch 率，並減低發照錯誤及避免政風疑慮，是本研究之目的。 engchi U 貳、研究問題. 新北市政府工務局針對於101年度「新北市建築師公會協助審查成果滿意度問卷調查報告」滿意度較低之各項意見，提出精進作為，例如：與新北市建築師公會研議，請建築師公會研發「協審掛號排審查詢系統」，將建照協審申請案件依收件順序登錄，以亂數3-5天內排審，作業程序公正、公開、透明，避免有指定建照承辦人或協審建築師之預期心理；針對如何減少平行分會單位，加速發發照作業部分，新北市政府亦委託 8.

(23) 廠商開發「禁限建查詢系統」彙整22個單位，建置新北市府內外相關單位計46種圖資，不在管制範圍者，免再會辦該單位查詢，以加速發照期程；並與新北市建築師公會討論有關同一申請案之復審由初審輪值協審建築師續審之可行性等。本研究欲瞭解建照申請者對新北市政府執照審查精進作為之感受及意見，將好的制度延續，不足之處予以統整分析提出建議，故將研究問題臚列如下：一、精進制度與流程針對目前的協審制度與流程，如：協審掛號排審查詢系統、建照委. 治政大託審查作業、協審建築師及建管承辦人之審查及復審、各項表單之立查填等之制度與流程，其滿意及不滿意事項之問卷及訪談結果，找 ‧ 國. 學. 出精進做為及建議。. ‧. 二、提升效率及品質. y. Nat. er. io. sit. 針對目前的協審審查效率及品質，如：禁限建查詢系統會辦查詢措施、委外審查平均核准天數、委外審查品質及效率等各項滿意及不. al. n. v i n Ch 滿意事項之問卷及訪談結果，找出提升做為及建議。 engchi U 三、資訊揭露功能加強. 針對目前資訊揭露的項目，如：協審掛號排審查詢系統及新北市工務局網站－法令專區、掛號案件狀態查詢系統、建管資訊查詢系統、環境地質資料查詢系統、使照存根查詢系統、電子地籍套繪查詢系統等各項滿意及不滿意事項之問卷及訪談結果，找出加強做為及建議。. 9.

(24) 四、落實執行與督導針對目前協審的執行與督導作業，如：公會處理爭議事件的能力、是否有排斥外縣市建築師申請案件情形及自身政風經驗等各項滿意及不滿意事項之問卷及訪談結果，找出落實做為及建議。. 第三節研究範圍、方法與流程壹、研究範圍. 立. 政治大. 新北市政府與建築執照業務有關委外辦理之範疇有：1.建築執照委託. ‧ 國. 學. 建築師公會協助審查；2.特殊結構委託審查；3.綠建築抽查；4.室內裝修； 5.昇降設備安全檢查等業務，本研究係以新北市政府建築執照業務委託建. ‧. 築師公會協助審查為研究範圍。並鑒於新北市政府協審改革機制以來該. y. Nat. sit. 府工務局已委託顧問公司進行兩次滿意度問卷調查，調查內容著重於制. er. io. 度改革後委外機構之行政人員、協審建築師及委託機關建照承辦人員之. n. a. v. l C 服務品質；協審建築師資格條件；受理案件窗口；及有無落實行政技術 ni. hengchi U. 分立等項目調查，兩次問卷內容差異不大，僅於第二年問卷加入廉政風評題項。本研究考量該協審機制已邁入第三年，相關制度已漸趨穩定，如何在原有架構精進制度與流程、提升效率及品質、資訊揭露功能加強及落實執行與督導，乃是本研究欲達成之目的。故以協審制度及流程、審查效率及品質、資訊揭露、執行與督導等四項構面，進行問卷內容設計，經由 30 份問卷前測，並以 SPSS.Statistics.v17.0 進行預試問卷的項目分析、效度考驗、信度檢定，修正問卷題項內容，提供新北市政府工務局做為 102 年度問卷調查參考。本研究引新北市政府工務局 102 年度建築執照業務委外辦理制度滿意度問卷調查報告之次級資料，將其問卷調查 10.

(25) 結果不滿意者不滿意的主要原因，輔以深度訪談委託機關之建照承辦人及委外機構之協審建築師代表，尋求其看法及建議，找出後續新北市政府建築執照協審委外業務精進之方向及目標。. 貳、研究方法本研究包括質化與量化研究，以文獻探討法、問卷調查法及深度訪談法為主要研究方法，茲將研究方法簡述如下：. 政治大本研究參酌前人研究的論述，整理歸納作為本研究之架構與政策性立. 一、文獻探討法. ‧ 國. 學. 建議之論證基礎，以彌補了主觀論述之不足，蒐集行政機關辦理業委外相關績效，整理、彙整並統計相關資料，以了解制度實際運作狀況，作. ‧. 為本研究分析之基本架構。來源以(1).國家圖書館-臺灣博碩士論文知識加. y. sit. io. n. al. er. 參考資來源。. Nat. 值系統或相關文獻。(2).相關書籍、文章、期刊、政府行政文書等為主要. 二、問卷調查法. Ch. engchi. i n U. v. 問卷調查法是一種發掘現況的研究方式，問卷是一套有系統的表格，研究者透過擬好的問卷題目，可以收集受訪者的意見、態度、價值及行為模式，它的目的蒐集研究者所需要的資料。問卷研究某一特殊議題時，用來收集有關受訪者對研究議題的信仰、評價及受訪者的行為等資料的工具，研究者按研究主題找出所應涵蓋的所有項目（範圍），再依這些範圍列出影響的變數，最後根據變數擬定問卷上的問項（許禎元,1997）。本研究係鎖定掛號申請協審案件之建築師及起造人為研究族群，由母體中選取樣本予以分析，採匿名方式辦理問卷分析。. 11.

(26) 三、深度訪談法深度訪談指研究者用口述問題的方式發問，並記錄受訪者所回答的答案，當受訪者誤解了問題的本意，或是表示不了解題意時，訪員可以澄清這些情況，因此而獲得相關的答案，進一步提出更周全的建議。訪談的目的，是去了解受訪者心中的想法是什麼？他們看待問題的角度及對問題所做的解釋，甚至可以了解受訪者的所思所想和情緒的反應。本研究輔以深度訪談的方式，藉由訪談新北市政府參與協審之承辦人員及協審機構之協審建築師代表，針對問卷受訪者反映不滿意事項，作深度訪談，以找出問題癥結所在，並研提適當之建議方案。. 立. 政治大. 由於受訪者對於問題本身的認知及個人生活經驗不同，往往導致受. ‧ 國. 學. 訪者的反應會有很大差異，故本研究採「半結構式訪談」，即研究者在訪. ‧. 談進行前，根據研究的問題與目的，設計訪談的大鋼，作為訪談指引方針。不過在整個訪談進行過程，訪員得依實際狀況，對訪談問題做彈性. y. Nat. n. al. er. io. sit. 調整，而不必根據訪談大綱的順序，來進行訪問工作。. 參、研究流程. Ch. engchi. i n U. v. 本研究從研究背景、動機與目的開始，選定研究主題，確立研究問題及範圍，經由文獻探討及蒐集，確定問題建構與研究設計，透過問卷前測及分析並引用機關之次級資料輔以深度訪談，並將資料彙整綜合分析，最後提出結論與建議。本研究流程如圖 1-2 所示：. 12.

(27) 研究背景、動機與目的. 確定研究主題. 確立研究問題及範圍. 文獻探討. 資料蒐集. 政治大. 立問題建構與研究設計. 建議機關問卷調查內容. 進行深度訪談. 引用機關問卷次級資料並. er. io. sit. y. ‧. ‧ 國. 學. Nat. 進行問卷前測. n. a l 資料整理與分析 v i 並 n Ch U engchi 研究結論與建議圖 1-2 研究流程圖資料來源：本研究自繪. 13.

(28) 第四節重要名詞解釋一、世界銀行「經商環境報告」世界銀行希望透過每年調查報告，以瞭解各國經商環境，並為有意改善經商環境的國家提供客觀衡量標準工具。為使調查報告具有客觀性及專業性，各分項指標均設有「標準化案例」；受調查經濟體及依此「標準化案例」進行調查。調查內容包括兩類數據，第一類數據來自對法律及管制規定的檢視。第二類數據是時間、程序與成本，主要參考官方資料。. 治政大為蒐集全球各受調查經濟體之相關資料，世界銀行在各國徵求當地立. 專業人士為「本地受訪員」（local partner），代為蒐集該國各分項指標相關. ‧ 國. 學. 之法規及資訊。由於調查指標涵蓋「開辦企業」、「申請建築許可」、「聘. ‧. 僱員工」、「財產登記」、「獲得信貸」、「投資人保護」、「繳納稅款」、「跨. y. Nat. 境貿易」、「執行契約」及「關閉企業」等 10 項，因此，本地受訪員以律. n. er. io. al. 二、行政與技術分立. sit. 師、會計師、貨物運輸及通關業者為主。. Ch. engchi. i n U. v. 依據內政部中華民國 88 年 7 月 1 日台 88 內營字第 8873613 號函說明配合行政院頒 87 年度政府再造服務團「建管業務組」建議事項，推動行政革新及政府再造之政策，並落實民國 73 年 11 月 7 日修法正建築法第 34 條時之立法意旨：基於行政與技術分立的原則，建管人員就建造執照工程圖樣及說明書規定項目（內政部訂頒「建造執照及雜項執照規定項目審查及簽證項目抽查作業要點」及「建造執照及雜項執照查核審查表」）予以審查，其餘項目由建築師或專業技師就其專業技能方面負完全責任，主管建築機關則處於監督管理之地位，以明確劃分權責。建管人員. 14.

(29) 僅就行政審查項目予以審查，無須審查簽證項目，行政效率應予提高，地方主管機關應配合制訂簡化行政流程規定，並確實依照辦理。. 三、協助審查協助審查又稱（協助檢視），此種審查方式在建築法及中央法規命令中並無規定，主要係因應專業簽證及抽查制度，由地方政府以行政命令訂定相關作業要點委託建築師公會辦理協助檢視或建築師公會自行協助 1. 會員降低設計錯誤或法規詮釋錯誤之機率（廖慧燕，2001：13）。然經建築師公會審查（或稱檢視）通過後，仍須送各縣市主管建築. 2. 學. ‧ 國. 治政大機關審查「規定項目」，而當主管建築機關審查如有不符規定時，起造人立仍須依規定改善補正；故協助審查性質上僅具有「建議權」對於主管建築機關不具任何拘束效力（李鴻明，2013：25）。. ‧. 四、委外規定. y. Nat. io. sit. （一）行政院及所屬各機關推動業務委託民間辦理實施要點第三點規定：. er. 各機關業務除涉及公權力委託民間辦理案件，應依相關法令規定. al. n. v i n 辦理外，屬公共服務或執行性質，經主管機關評估適合委託民間 Ch engchi U 辦理（以下簡稱委外）者，得委外辦理。. （二）行政院及所屬各機關推動業務委託民間辦理實施要點第四點規定：各機關業務委外之方式如下： 1、整體業務委外：各機關得將屬公共服務或執行性質之整體業務委外，或將現有土地、建物、設施及設備，委託民間經營管理。 2、部分業務委外：各機關得檢討將下列業務委外：（1）內部事務或服務：各機關內部事務或對外提供服務之業務， 1 2. 引自廖慧燕，2001，建造執照審查制度之探討，頁 13。引自李鴻明，2013，我國主管建築機關審查建築執照之國家賠償責任，頁 25。 15.

(30) 得委託民間機構辦理。（2）輔助行政：各機關得視需要將業務委託私人，使其居輔佐地位，從旁協助執行部分管制性業務。（三）行政程序法第 16 條規定：行政機關得依法規將其權限之一部分，委託民間團體或個人辦理。前項情形，應將委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。第一項委託所需費用，除另有約定外，由行政機關支付之。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 16. i n U. v.

(31) 第二章. 文獻探討. 依照行政院於民國90年5月4日訂頒「行政院及所屬各機關推動業務委託民間辦理實施要點」，其推動目的及委託方式如下；一、推動目的（一）調整政府角色及職能，型塑導航新政府。（二）活化公務人力運用，降低政府財政負擔。. 政治大（四）帶動社會競爭力，共創公私協力新環境。立. （三）善用民間資源與活力，提升公共服務效率及品質。. ‧ 國. 學. 二、委託方式. ‧. （一）各機關委託民間經營或管理：各機關得將屬公共服務或執行性質. sit. y. Nat. 之整體業務委託民間辦理，或將現有土地、建物、設施及設備，委託民間經營管理。受託之民間單位自負經營管理及公有財產保. er. io. n. 管維護之責。其委託型態包括「公辦民營」、「公民合營」、「 a v. i l C n 初期公民合營，逐步民營」及「部分公營，部分民營」等。 hengchi U. （二）業務項目委託民間辦理：為簡化政府行政業務，各機關得檢討將下列業務委託民間辦理： 1、業務，得委託民間辦理。如各機關之資訊、保全、清潔、環境綠化、事務機器設備、公務車輛、文書繕打等業務。 2、行政檢查事務：各機關得將蒐集、查察、驗證及認定一定事實所做之檢查行為等業務，委託民間專業機構或專業技師代為執行。如汽車檢驗委託民間機構代檢、危險性機械或設備檢查委託代行檢查機構辦理、各類證照審查委託各該公會辦理等。. 17.

(32) 3、輔助行政：各機關得視需要將業務委託私人，使其居輔佐地位，從旁協助行政機關執行部分管制性業務，如委託民間拖吊違規車輛或拆除違章建築等。可知中央政府積極推動加速精簡政府職能與組織，積極擴大民間扮演的角色，並大幅減輕政府負擔的政策目標及導向。. 3. 參酌國外採行委外的經驗顯示，係以健保、社福服務、交通為公共服務之三大民營化領域，而民營化執行工具中又以「委外經營」最為普遍，占78%，其中，犯罪矯正外包比例約占92.1%、行政及一般(含社會). 治政大服務約占91.7%、教育及交通也分別高達81.3%及78.1%，同時公共基層建立設及操作亦日漸採用此方式。可見其業務委外大都以行政輔助、支持性 ‧ 國. 學. 功能、社福服務等為主，較少觸及政府核心功能；在國內則以支持性功. ‧. 能(60%)外包比例最高，其次依序為公共工作與工程(16%)、公共安全. y. Nat. (7%)、健康與社福服務(6%）、公園與育樂服務(3%)。顯見相較於西方國. er. io. sit. 家，我國政府業務委外的廣度及深度均有待開展，並善用民間力量，結合民間資源共同參與公共事務，以落實「小而美」、「小而能」之再造. n. al. C h。目標 (李宗勳，2007：433-434) 4. engchi. i n U. v. 3. 行政院民國 90 年 5 月 4 日訂頒「行政院及所屬各機關推動業務委託民間辦理實施要點」依據民國 89 年 5 月 20 日陳總統就職演說：「大有為」政府的時代已過去，我們應該加速精簡政府職能與組織，積極擴大民間扮演的角色，讓民間的活力盡情發揮，並大幅減輕政府的負擔。. 4. 引自李宗勳，2007，政府業務委外經營一理論‧策略與經驗，頁 433-434。 18.

(33) 第一節國外政府部門業務委外探討壹、相關理論國外政府部門業務委外，受到公共選擇理論學派主張減少政府的職能由更有效率的市場來生產提供財貨與服務、公私夥伴關係及「新制度經濟學」主張市場機制主導公共服務等影響，茲將上述理念說明如下: 一、公共選擇理論. 政治大. 公共選擇理論對於人性的假定，均基於人是自利的、理性的、. 立. 效用極大化者。基本上把政策視為由「自利個人」所作的集體決定。. ‧ 國. 學. 從經濟學最根本的「經濟人」假定入手，把政治舞台看成是一個經濟學意義上的交易市場，從供給和需求兩個層面著手分析，政治產. ‧. 品（公共利益）的需求者是廣大的選民和納稅人，供給者則是政治. Nat. sit. y. 人物、行政人員和政黨。無論涉及的互動行為多麼複雜和變異，他. er. io. 們的行為都是遵循著效用極大化的原則。公共選擇理論對政府的觀. n. al 感而言，主張減少政府的職能，認為許多公共服務應讓更有效率的 iv. n U engchi 市場機制來提供，近年來各國致力推動的國營事業民營化與行政業. Ch. 務委託外包等作法，可說是此一建議之具體表現。如有不得已需由政府提供特定公共服務時，此一理論主張最好也要透過「準市場機制，如「使用者付費」原則，來調和供需關係，以達到較有效率的資源配置（莫永榮，2004：78）5。二、交易成本理論此一理論的基本假定為：任何一組交易，由於其擁有的交易特 5. 引自莫永榮，2004，政府服務委託外包的理論與實務:臺灣經驗，頁 78。 19.

(34) 徵不同，因此需要有不同的治理結構來治理此組交易，以減少交易成本的產生；而在選擇何種治理結構（市場或政府）來治理某組特定交易時，必須透過不同治理結構的成本效益分析比較來予以確定。因此，學者 Williamson 認為市場中參與買賣的雙方，因具有「不確定性」、「少數人的談判」、「限制理性」、「機會主義」、「反向選擇」及「道德淪喪」等特質，使得交易成本亦形重要，雙方所做的任何決定都需要交易成本，例如資訊取得、確定消費者、根據價格與條件進行談判、簽訂契約及監督履約執行等。此一理論於公部門而言，為減少在交易中產生的行政成本，必須儘量規劃將公共服務委託外. 治政大包給民間企業或非營利組織，並提供適當的競爭機制，以降低交易立成本（莫永榮，2004：78-79）。 6. ‧ 國. 學. 三、雇主－代理人理論. ‧. y. Nat. 此一理論主要探討雇主、代理人及契約之間關係的理論，故又. er. io. sit. 稱為「代理理論」。強調雇主-代理人兩者關係建立在契約上，雙方互負權利義務責任，前者提供報酬，後者提供服務或產品。為使代. al. n. v i n Ch 理人能根據雇主的利益行事，必須透過雇主與代理人雙方簽訂契 engchi U. 約，並在契約中註明雙方之權利義務關係，以便日後雇主依據契約規範監督代理人執行任務。因此，公部門藉由此一理論的觀點，透過政府與民間企業或非營利組織的簽約機制，釋出部分公共服務讓其提供，以縮減政府人力及經費的負擔，並重視委託經營後的監督管理事宜（莫永榮，2004：79）7。. 6 7. 同註 5，頁 78-79。同註 5，頁 79。 20.

(35) 四、公私夥伴關係公私夥伴關係指涉公、私部門聯合提供產品與服務，並予以有效輸送。「夥伴關係」不管是透過「網絡」或「機構」來表現，它基本上仍是一種協力參與者間的組織性互動關係。它是一種具組織性的關係或網絡，協力者間的互動高度講求效率和分工。協力是具目標導向或任務導向的組織性關係，使協力者共享協力過程和協力成果的益處。政府業務的推動不能完全僅存有政府自辦的心態，公私部門可以透過政策的誘導建立互動關係。未來此一公私夥伴關係. 政治大. 的發展方向，將是政府提供公共服務的新趨勢及未來經營社會的新. 立. 8. 結構（莫永榮，2004：80-81）。. ‧ 國. 學. 在變革的年代中，政府再造運動已成為各國政府為「減少施政成. ‧. 本」及「提高服務功能」趨勢，Osborne & Plastrik（1997）對形成企 9. y. Nat. 業型政府提出的5C策略中的「結果策略」及「顧客策略」與「簽約. 10. er. io. sit. 外包」甚具關聯，對提升工作績效、改善服務品質均有助益 (李宗勳、范祥偉，2000：17) 。而政府再造的的趨勢為「公部門不僅關注內部. al. n. v i n Ch 垂直化的權限調整與分權，更強調外部水平化之資源探求與聯結」， engchi U 此種促進公私部門共同承擔公共責任是21世紀政府的重要價值之. 一。當前政府在面對「E 政府」（E-government) 、「Ｉ世代」（Internet & Intelligent generation)及全球化（Globalization）的新時代，政府部門要善用民間的力量來提供更多及更佳之公共服務。. 8. 同註 5，頁 80-81。行政高層必須針對五大環節（整體制度、行政體系、行政組織、工作流程、組織成員）進行策略改革，因為第一個字均為 C 開頭，而得稱為「5C 策略」：核心策略（core strategy）、結果策略（consequent strategy ）、顧客策略（customer strategy）、控制策略（control strategy）及文化策略（culture strategy）。 10 引自李宗勳，范祥偉，2000，簽約外包的理論與策略經營策略，人事月刊，第 31 卷第 4 期 182，頁 3-19。 9. 21.

(36) 貳、國外建築執照業務委外制度因我國建築相關法規體系多參照美、日兩國制定，另我國刑法、行政法等公法制度多受德國影響（劉文麗，2010：9）11，故以日本、美國、德國之建築執照業務委外制度為探討對象。一、日本委託審查制度日本所有建築物皆經事先審查取得確認後方可建築，為彌補政府機關人力不足，制定民間確認檢查機構之設置規定，對其工作範圍應具備. 政治大. 之條件及資格皆有規定，且有監督民間之機制，使得政府得以掌握，充. 立. 分發揮其協助力量，提升行政效率。建築物之新建、增建、修建、改建. ‧ 國. 學. 可由起造人選擇向「建築主事」或「民間指定機構」提出確認申請。所謂「建築主事」係指經建築主事資格檢定考試通過，負責建築管理之官. ‧. 員。而「民間指定機構」則係日本政府因應建築管理人力之不足及建築. Nat. sit. y. 管理之各項行政需求，而於 1998 年修訂建築基準法，增加許多引進民間. n. al （郭高明，2006：85）12。. er. io. 力量之作法；「建築確認」之工作乃可委由依法指定之民間機構代為辦理. 二、美國委託審查制度. Ch. engchi. i n U. v. 美國建造執照均須由主管建築機關審查核可後發給，若建管人員工作量超過負荷時，可將全部審查作業外包給經事前甄選合格具有實務經驗之代審機構代為審查；審查通過後送回建管單位即發給執照。代審機構除協助審查建造執照之工程圖說之外，並協助處理其他建築管理相關業務及法令研修。美國建築許可制度各州有所不同，有由主管建築機關 11 12. 引自劉文麗，2010，建造執照核發機制之研究－以臺北市為例，頁 9。引自郭高明，2006，建造執照審查程序之研究，頁 50；劉文麗，2009，建造執照核發機制之研究－以臺北市為例，頁 85。 22.

(37) 審查人員審查、有委託民間機構代為審查、亦有由建築師簽證負責而免 13. 審查者（廖慧燕，2001：153-164；郭高明，2006：87）。三、德國委託審查制度德國在建造核發上將其分為兩種，分別為「報備程序（簡易許可程序）」及「建築許可程序」，一定規模以下或特別屬性之建築物得採報備程序，由建築師簽證即可，免建築審查。各級建築主管機關於執行其任務時，並得委託其他專業人士為之，而受託之私人為履行 14. 其任務時，得立於建管機關之地位（劉文麗，2010：14-15）。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 第二節我國政府部門業務委外探討. ‧. sit. y. Nat. 我國推動政府業務委外可溯自民國82年之「行改革新方案」開始，之後民國87年之「政府再造綱領」及民國89年的「知識經濟發展方案」等則. er. io. 有更為重要而具體的宣示。在「行政革新方案」中，係將政府業務委外 a. n. iv l C n 列為行政革新之實施要項，由行政院人事行政局負責規劃推動，至於「政 hengchi U 府再造綱領」則是將研訂委託民間與公共事務之相關法令等業務責成由. 行政院經建會陸續推動之，民國89年由人事行政局續行該項政策任務，而行政院所訂定的「知識經濟發展方案」中，更是明文訂定政府各部門應積極規劃政府業務委託民間辦理，並訂定「公權力委託」及有關人員處置之相關法令。91年2月行政院指示研考會成立中央機關業務委外審查小組，該小組規劃的委外政策，係以「中央機關業務移撥地方機關辦理」. 13. 14. 整理自廖慧燕，2001，建造執照審查制度之探討，頁 153-164；郭高明，2006，建造執照審查程序之研究，頁 87。整理自劉文麗，2010，建造執照核發機制之研究－以臺北市為例，頁 14-15。 23.

(38) 及「政府業務委託民間辦理」為主，各機關業務經審定後之項目，交由 15. 人事行政局負責輔導，並列管員額的運用（范祥偉，2002：54）。政府業務委外作業倘經機關檢討評估後，沒有應去任務化、地方化、行政法人化及機關整體委外適用的情形，而需保留由國家機關自行處理者，有下列情形之一時，應積極推動對特定業務項目委外處理：1.公權力本質業務，未涉及人民自由權力限制或剝奪的業務部分，民間具有處理之能力適宜由其處理者； 2.屬於給付、服務及其他不涉及人民自由權力限制或剝奪的業務部分，可以引用企業管理精神降低經營成本（李宗勳， 16. 2004：55）。. 立. 政治大. 現今政府面臨著財政短絀、資源稀少，但人民卻相對要求提供更多. ‧ 國. 學. 元化公共服務的窘境。是以政府亟待調整「大政府」、單一提供服務的角. ‧. 色，企求藉以活化公共治理，擴大其服務範圍，把「政府業務」的餅做. y. Nat. 大，體現「公共服務民間化」、「公共管理社會化」的目標。觀諸世界先. er. io. sit. 進各國政府再造趨勢，均透過政府角色與職能的重新調整規劃，運用委託外包方式，公共服務移轉民間辦理，不僅善用民間資源，而且促使公. al. n. v i n Ch 共服務更有效率與品質，在在顯現出政府角色已轉化為「導航」的角色 engchi U 17. （陳素霞，2011：25）。. 為求加速精簡政府組織與職能，擴大民間參與公共事務，人事行政局訂有「推動政府業務委託民間辦理計畫」其主要目標即在於將企業精神導入政府部門，以期達成精簡人力、節省預算、縮編組織的目標。另為積極擴大推動委託外包事項（楊佳穎，2005：5）18，陸續有「行政院及 15 16. 17 18. 引自范祥偉，2002，政府業務委託民間辦理之理論與政策，人事月刊，第 34 卷第 5 期 201，頁 54。引自李宗勳，2004，公私協力與委外化的效應與價值：一項進行中的治理改造工程，公共行政學報，第 12 期，頁 55。引自陳素霞，2011，政府業務委外決定因素－以地政業務為例，頁 25。引自楊佳穎，2005，非典型雇用的渦流：關於公共服務擴大就業方案，頁 5。 24.

(39) 所屬各機關推動業務委託民間辦理實施要點」及「政府業務委託民辦理推動委員會設置要點」作為各機關執行委託外包業務之依據。以下茲就政府業務委外之情形作概略說明：一、我國政府業務委託民間辦理之涵義及其必要性（一）涵義從字面上解釋，政府業務委託民間辦理性質上是一種行政委託行為，即政府與民間簽訂契約，政府全部或部分提供經費或硬. 政治大. 體設施，由民間履行契約規定之項目，提供服務，契約載明雙方. 立. 權利義務關係及監督考核機制（行政院人事行政局，2001：2）。. ‧ 國. 學. （二）必要性. ‧. 我國政府業務委外經營背後的思考核心動力究竟何在？其理. er. io. sit. y. Nat. 由分述如下：. 1、調整政府職能與角色，活化公務人力資源. n. al. i n U. Ch. v. engchi 面對政府職能增加，因應之道不是增加組織、預算、擴充人員就能解決問題。組織及人員的擴張、膨脹，勢必更容易帶來效率不彰之弊病。而對於現今政府缺乏效率的問題，同樣也不是單從政府部門方面予以調整組織、簡化層級、精簡人事、更換機關首長就可解決的。其中最大的障礙在於：政府部門的觀念與做法，必須作徹底的改變、調整。簡言之；政府扮演的角色應是一個政策的擬定者，增加部門提供公共服務的機會；一個遊戲規則的制定者，以規範經濟體系內參與者(包括政府)的行為；一個公正的裁判者，執行監督、評估、獎懲，以保障多數人民的權益。因 25.

(40) 此，政府應將過去的管制性、主導性的角色轉換為服務性、協助性的角色。其次，因應政府職能的轉變，公務人力亦需有相對的質變。因政府的職能主要就是核心任務：構築願景、規劃策略、以及專注於那些原先被忽略但卻是人民真正需要的服務上。公務人力的素質強調知識管理的技巧，運用資訊、跨越部門、跨越職務、整合科技，加上人員的創意和創新的能力，將被動消極的公文處理轉化為主動積極的構思及具體可行之方案，解決民眾問題，此亦是現今人力資源最基本的要求（行政院人事行政局，2001： 2-3）。. 立. 政治大. 2、改善政府財政負擔，建立人民對政府之信心. ‧ 國. 學. 不管是中央或地方政府的財政狀況均是每下愈況，政府歲入. ‧. 歲出短差之赤字日益增加且，政府債台高築的情況仍會連年持續. y. Nat. 遞增，對國家而言；自是一項極難以承受之沉重負荷。因此當務. er. io. sit. 之急；除在消極方面必須嚴格控制預算規模，避免赤字再擴大，並減少無效率、不符經濟效益的支出外，在積極方面；則更應設. al. n. v i n Ch 法開拓財源創造財富，藏富於民。是以；倘能擴大推動政府業務 engchi U. 委託民間辦理的模式、範圍，則應可一方面節省由政府自己辦理業務之各項人力、設備等鉅大的成本與經費，以減輕政府籌措財源的負擔。另一方面對民間而言，除將可帶來龐大的有形商機外，因其創造的就業機會，可有效降低失業率，故也有社會安全維護機制的無形效益（行政院人事行政局，2001：3-4）。 3、擴大民間資源參與，提昇公共服務效率與品質政府業務委託民間辦理的基本理念即是將原由政府提供服務. 26.

(41) 的業務，善用民間的資源與活力，引進企業管理之觀念，其最終追求之目標則在使被服務者能夠獲得最佳的服務效率與最高的服務品質。一般而言;民間企業或團體，其相較於政府單位的優勢，在於前者基於利潤最大化的前提下，其靈活度與彈性度較大，所受到法令束縛之程度亦較小，在追求最大效益及最小成本與資源的運用方面，較不致遭到扭曲。反之；政府部門則因肩負有社會責任，對於資源的運用必須考量符合公平正義原則，但實際上有些資源就不是用在刀口上或無法做最適當的配置，復因組織層級節制，行政作業流程複雜，經常造成時間及行政資源的浪費。因. 治政大此直接將政府某部分業務項目委託民間辦理的做法，即成為政府立部門在考慮如何達到提供人民有效率、高品質服務目的時的另一 ‧ 國. 學. 種重要思維方向（行政院人事行政局，2001：4-5）。. Nat. y. ‧. 二、我國政府業務委託民間辦理之考量觀點. 19. er. io. sit. （一）行政效率的考量. n. al 政府機關在財政日益短絀下，必須要精簡人力，把政府有限 iv. n U engchi 的人力運用在政府應該做的事務上。所以，可由民間做的，就委. Ch. 由民間去做，不僅可避免行政機關運作上很多不必要的程序和限制，且民間企業係以營運績效為目的，在績效導向的導引下，行政效率自然提昇(歐育誠，2004：6)。（二）公共選擇的考量公共選擇就是人民對公共事務應該有選擇由那一個組織來做是好的權利。是政府來做比較好，還是由民間來做比較好，應該 19. 引自行政院人事行政局，2001，推動政府業務委託民間辦理實例暨契約參考手冊，頁 2-5。 27.

(42) 有一個選擇的空間。政府運用民間的資源，來做公共的事務，政府可以將民間資源和國家資源做統籌思考去選擇。所以，以前的思考為公家之事均由政府來做，現在政府可以選擇委託民間辦理公共事務，民間資源亦可有效投入公共事務產出行列(歐育誠， 2004：7)。（三）交易成本的考量交易成本就是做這一件事，是那一個組織承辦的成本較省，即由成本較低的組織來做比較有效率。如果同樣一件事，由民間. 治政大來做的成本比較低，為什麼不找民間來做呢？所以從交易成本觀立念來思考，民間的成本一定是比政府經營要低 (歐育誠，2004： ‧. ‧ 國. 學. 7)。20. 三、我國政府業務委外法令探討. y. Nat. er. io. sit. 在政府業務委託民間辦理所涉及的法律依據及法律關係方面，因目前散見於各法規之中，尚無單一、專屬之法律可供各機關遵循（盧天助，. al. v i n Ch ，一般機關內部事務性之工作委託，概僅需依照「政府採購 engchi U n. 2003：27）. 21. 法」及相關規定即可執行，但對於機關之委外辦理事項，如涉及公權力之行使，因係將其權限之一部分委由民間來行使，為避免因行政機關怠於行使公權力或受託單位藉此濫用公權力，其法律授權之依據，甚為重要，依「行政程序法」第16條規定，應將委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙（台中市政府都市發展局，2006：9）22。. 茲就我國現行法制中有關政府業務委外辦理之重要法令列舉如次，至. 20 21 22. 引自歐育誠，2004，政府業務委託民間辦理之理論與實務，研習論壇月刊，第40期，頁6-7。引自盧天助，2003，非營利組織參與公私協力關條模式之可行性研究，頁 27。引自台中市政府都市發展局，2006，台中市建築管理業務委外之初探；頁 9。 28.

(43) 適用原則如圖2-1： 1、行政程序法：行政機關得依法規將其權限之一部分，委託民間團體辦理 (行政程序法§16)。 2、促進民間參與公共建設法:促進民間參與公共建設，除依本法之規定外，主管機關與民間機構之權利義務，依投資契約之約定。 (促進民間參與公共建設法§2、§8、§12) 3、政府採購法機關辦理採購得委託法人或團體代辦，具共通性之. 政治大. 財物或勞務，得與廠商簽訂共同供應契約，主管機關並得參酌. 立. 相關法令，扶助中小企業承包政府採購，經目的事業主管機關. ‧ 國. 學. 核准開放廠商投資興建、營造者，其徵選投資廠商之程序，除其他法律另有規定者外，適用採購法之規定(政府採購法§5、§. ‧. 93、§97、§99). y. Nat. n. al. er. io. 序來做。. sit. 4、國有財產法：涉及固有財產的處理，須依該法所定的規定和程. i n U. Ch. v. engchi 5、其他機關組織法或行政作用法之委託法源等相關法律及規定辦理者：例如兒童福利法、老人福利法、消費者保護法、商品檢驗法、食品衛生管理法、勞工安全衛生法、建築法、公路法、船舶法、能源管理法、國土測繪法及後天免疫缺乏症候群防治條例等均屬於主管機關得將技術性、服務性、研究性之業務委託民間機構、團體或個人為之。. 29.

(44) 符合促參法所稱公共建設及參與方式者---適. 涉公有財產. 單純出租行為---適用國產法或其他公產管理規定. 涉機關權限移轉者-適用行政程序法第 16 條規定. 未涉公有財產. 政治大. 未涉機關權限移轉者---採勞務委託，適用採購法規定辦理. 立. 學. ‧ 國. 政府業務委託項目. 用促參法規定辦理符合採購法第99條所定要件者---適用採購法規定辦理甄選廠商之程序符合採購法所稱勞務採購者---適用採購法規. 委託經營. 圖 2-1 政府業務委託項目之法規適用原則. 資料來源: 周芸燕，2007，地方政府業務委託民間經營之研究－台中市與南投縣之比較分析：40. ‧ y. Nat. sit. 政府委託民間辦理建造執照申請案審查工作，係建築法（公法）規. a. er. io. 定的政府公權力執行工作之一，應屬公法上之委託，應受建築法及相關. n. v l 規定之規範（黃武達、董雲樵、蕭文雄、黃文生，1996）。 ni Ch. U i e h n c g 由於建管業務涉及人民權利義務影響的層面相當的大，必須透過法. 律的授權以做為實施的依據，以符合法律保留原則，建管業務委外並非如其他機關相關事務性工作，僅依「行政院及所屬各機關推動業務委託民間辦理實施要點」或相關行政規則辦理即可，應透過法律的授權賦予民間參與公權力之行使（陳永欣、賴俊呈、蔣永輝，2006），故有些縣市政府已將建築執照業務委外審查授權部分納入其建管自治條例中。. 30.

(45) 四、政府業務委外辦理方式與委外模式 (一)委託之業務類別：依97年人事行政局制訂「建構政府與民間夥伴關條推動實例暨契約參考手冊」及「行政院及所屬各機關推動業務委託民間辦理實施要點」規範，將委託之業務類別區分如下：表 2-1. 意義各機關得將屬公共服務或執行性質之整體業務委託民間辦理，或將現有土地、建物、設施及設備，委託民間經營管理。各機關得將「內部事務或對外提供服務之業務」、「蒐集、查察、驗證及認定一定事實所做之檢查行為等業務」及「部分管制性業務」委託民間辦理. 政治大. 1.內部事務或服 2 行政檢查事務 3.輔助行政. ‧. ‧ 國. 立. 委託型態 1.公辦民營 2.部分公營部分民營. 學. 分類各機關委託民間經營或管理業務項目委託民間辦理. 委託之業務類別區分表. 資料來源:行政院人事行政局，2006，政府業務委託民間辦理遭遇困難案例參考手冊：17. sit. y. Nat. er. io. 1、機關委託民間經營或管理：各機關得將屬公共服務或執行性質之整體. n. a 業務委託民間辦理，或將現有土地、建物、設施及設備，委託民間經 iv. l C n U h 營管理。受託之民間單位自負經營管理及公有財產保管維護之責。其 engchi 委託型態包括「公辦民營」、「部分公營，部分民營」等。 2、業務項目委託民間辦理：為簡化政府行政業務，各機關得檢討將下列業務委託民間辦理: (1) 內部事務或服務:各機關內部事務或對外提供服務之業務，得委託民間辦理。如各機關之資訊、保全、清潔、環境綠化、事務機器設備、公務車輛、文書繕打等業務。 (2) 行政檢查事務:各機關得將蒐集、查察、驗證及認定一定事實所做之檢查行為等業務，委託民問專業機構或專業技師代為執行。如汽. 31.

(46) 車檢驗委託民間機構代檢、危險性機械或設備檢查委託代行檢查機構辦理、各類證照審查委託各該公會辦理等。 (3) 輔助行政:各機關得視需要將業務委託私人，使其居輔佐地位，從旁協助執行部分管制性業務，如委託民問拖吊違規車輛或拆除違章建築等。 (二)委託民間辦理模式：. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. io. er. n. al. sit. y. Nat 圖 2-2 政府業務委託民間辦理模式. Ch. i n U. v. 資料來源:行政院人事行政局，2001，推動政府業務委託民間辦理實例暨契約參考手冊：7. 1、機關內部業務委外. engchi. 係指政府機關將內部業務或設施委託民間辦理或經營，機關支付費用，民間受託者對機關提供服務之方式。此種類型因不涉及對外行使公權力，民間參與行政行為的程度最低，一般無須適用「法律保留原則」，只需遵守「法律優位原則」，即在不違反上位法令規定下，機關得將該項業務委外辦理。依其性質又可分為：（1）內部事務性工作委外辦理:例如機關清潔工作、訓練服務、資訊維修與服務、車輛維護、警衛保全等事項。（2）內部設施或. 32.

(47) 資產委託民間經營管理:例如餐廳、福利社等，對機關員工提供服 23. 務，如有盈餘尚可分配福利金（行政院人事行政局，2001：8）。 2、行政助手係指機關為達特定行政目的，於執行職務時委託民間協助，實際負責職務執行者仍為機關本身，民間之角色乃在提供專業技術、人力與設備，機關則是依政府採購法等相關規定向民間購買勞務，尚未涉及公權力之委託行使。例如建築執照業務委外審查、違規車輛拖吊業務、路邊停車場收費業務、胸部X光普查、糾紛協. 治政大調、警局筆錄之錄音繕寫、監看電視節目及廣告、兩岸人民事務立等均是（行政院人事行政局，2001：8-9）24。. ‧ 國. 學. 3 、公共設施服務委託經營. ‧. y. Nat. 係指行政機關將本應由機關本身親自執行對人民提供服務. er. io. sit. 之設施資產或業務，委託民間經營管理。此尚可分為兩種方式，一是政府將現有土地、建物、設施及設備，委託民間經營管理，. al. n. v i n Ch 受託者須自負盈虧並負公有財產保管維護之責任，委託機關則不 engchi U. 需提供服務並且可從中收取回饋金或權利挹注公庫；二是機關不提供土地建物等設施及設備，僅以經費補助或特許方式委託民間提供服務。詳言之，除了由政府本身完全擔負起提供服務的情況不屬於委外辦理外，政府與民間的委託關係又可分為：（1）部分公營、部份民營（2）公辦民營（3）初期公民合營，逐步民營（4）特約興建營運模式BOT（5）輔助民間機關提供服務（行. 23 24. 同註 19，頁 8。同註 19，頁 8-9。 33.

(48) 政院人事行政局，2001：9-13）25。 4、行政檢查業務委外辦理係指政府為實現特定行政目的(如管制、查驗等)，針對個別事件，委託民間蒐集、查察、驗證，據以認定一定事實是否符合規定所作之檢查行為。例如：建築物安全檢查、汽機車檢驗、商品檢驗、勞動安全檢查、消防安全檢查、水資源檢查、工廠檢查、衛生檢查、汽機車駕照考驗、各種技能檢定、各類產品安全試驗等。此類業務因行政機關缺乏人力，而民間又有充分的專業技術. 治政大人員或團體可以承擔檢查業務，配合行政機關嚴格之監督，並給立予人民充分之救濟管道，則可兼顧政府精簡人員及達成便民之效 ‧ 國. 學. 果。行政檢查係由民間專業機構或人員代替政府執行檢查業務，. ‧. 執行過程完全委由民間負責，政府甚至無需負擔費用，可謂是委. y. Nat. 託民間經營程度頗深的一種方式。按行政檢查委託民間執行，大. er. io. sit. 多涉及受檢者生命財產安全等權益，故通常亦伴隨著強制性質，乃是一種公權力委託和人行使的行政行為，為避免行政機關藉委. al. n. v i n Ch 託行為而怠於執行公權力的義務，或避免私人藉委託關係而濫用 engchi U 公權力，除應嚴格遵守法律優位原則，不得牴觸上位法律或命令外，更需受法律保留原則之規範，亦即須有法律明確規定之法律依據，或法律授權之法規命令為依據才可辦理（行政院人事行政 26. 局，2001：13-14）。. 25 26. 同註 19，頁 9-13。同註 19，頁 13-14。 34.

(49) 5、專家參與係指行政機關將某特定行政任務全權交由民間專家獨立執行，俟執行後之結果再續由行政機關依據該民間專家意見做成最後行政決定。專家參與之特性包括民間專家為獨立決定具高度專業性，有事實上之獨立性，惟其並非最終決定，最後決定權仍須由行政機關主導，但行政機關通常會尊重該民間專家之決定，例如建築法第 34 條：「對於特殊結構或設備之建築物並得委託或指定具有該項學識及經驗之專家或機關、團體為之；其委託或指定. 政治大. 之審查或鑑定費用由起造人負擔。」及商品檢驗法第 4 條第 1 項. 立. 規定：「檢驗工作除由標準檢驗局執行外，主管機關得將有關檢. ‧ 國. 學. 驗之『技術』工作，委託其他政府機關、法人或團體代為實施」 27. （陳有志，2009：63）。. ‧. 另一種性質屬專家參與者為「合議制委員會」，指政府在處. sit. y. Nat. 理事件較複雜、較具爭議性質或具高度專業性之行政事務時，為. er. io. 使行政決定能更具思慮周延性，常採「合議制委員會」方式辦理，. n. al 該組成由一定專業性之民間專家及行政機關本身相關單位共同組 iv n U engchi 成，且該委員會之決議亦為行政機關最後決定。故該民間專家亦. Ch. 為該行政決定之一員，惟通常該委員會組成仍以行政部門為主，故主導權仍大部分為行政機關所掌握（李鴻明，2013：27）28。例如「建造執照預審辦法」第 3 條：「直轄市、縣（市）（局）主管建築機關為辦理建造執照申請預審案件，得設建造執照預審小組辦理之。」即屬專家參與的「合議制委員會」性質。. 27 28. 引自陳有志，2009，由建築結構公共安全之觀點論建築執照審查之行政管制，頁 63。引自李鴻明，2013，我國主管建築機關審查建築執照之國家賠償責任，頁 27。 35.