產業政策與產業發展的關聯--以大陸汽車產業為例

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(1)173. 產業政策與產業發展的關聯— 以大陸汽車產業為例 The Connection between Industrial Policy and Industrial Development— A Case Study of Auto Industry in Mainland China. 政治大學中山人文社會科學研究所博士班研究生. 夏樂生. Hsia, Lo-Sheng (Ph.D. Candidate, Department of Sun Yat-sen Graduate Institute of Social Science and Humanities, National Chengchi University).

(2) 174. The Connection between Industrial Policy and Industrial Development— A Case Study of Auto Industry in Mainland China Hsia, Lo-Sheng Ph.D. Candidate, Department of Sun Yat-sen Graduate Institute of Social Science and Humanities, National Chengchi University. Abstract In advanced industrialized countries, industrial policy seems not necessary and rarely adopted. But for newly developing countries, it can be a strategy or means to catch up with the developed countries. Especially for East Asia's NICS, during their rapid growth of economy, industrial policy seems to have played a very important role. It has been over 50 years since China started its automobile industry. From “selfdevelopment, self-reliance” in the early period of planned economy to “enticing foreign capital, cooperative development” in the period of market-based economy, automobile industry was listed as one of the pillar industries which would be prioritized in “Seventh Five-year plan” (1986-1990). Chinese government promulgated “Industrial Policy for Automobile” in March 1994 and “Policy for the development of Automobile Industry” in June 2004, trying to facilitate auto industry. So it’s obvious that the Chinese government considered industrial policy as a critical method to boom automobile industry. This paper points out, under the guidance and protection of industrial policy, some parts of automobile industry in China has succeeded while some has not. But overall, the development of China’s auto industry has reached a quite good level. It has proved that industrial policy really worked. After China’s entry into WTO and coupled with the globalization steps, China has modified its industrial policy of automobile. Newly announced automobile policy of 2004 aims China to become a giant automobile manufacturing country and requests the local automobile operators to create their own brand names. The goals can be achieved or not, depends not only on the effort of automobile operators, but also on the implementation of industrial policy and the enforcement ability of the Chinese government. Keywords: Automobile Industry, China Automobile, Industrial Development, Industrial Policy, Industrial Organization.

(3) 175. 產業政策與產業發展的關聯— 以大陸汽車產業為例夏樂生政治大學中山人文社會科學研究所博士班研究生. 摘要產業政策對工業先進國家而言，似乎並不需要或並不常見，但對一個後進發展的國家而言，卻不失為一個追趕先進國家的策略或手段。尤其是在「東亞新興工業化國家」（NICS）經濟大幅成長的過程中，產業政策似乎占了相當重要的角色。大陸汽車產業的發展已超過五十年，由以往計畫經濟時期的「自主發展、自力更生」的方式，過渡到市場經濟時期的「引進外資、合作發展」的途徑，並在「七五」計畫時期即列為優先發展的支柱產業。中國大陸於1994年3月、2004年6月分別頒布汽車工業產業政策及汽車產業發展政策，以促進大陸汽車產業的發展，可見大陸當局亦視產業政策為推動汽車產業發展的重要手段。本文的研究顯示，大陸汽車產業的發展在產業政策的指引及保護下，部分項目有所發展，部分項目則仍無表現，但總體而言，大陸汽車產業發展仍有可觀，顯示產業政策對產業發展仍有一定的功效。隨著加入世界貿易組織（WTO）及國際化的腳步，大陸汽車產業政策亦有所調整，新頒的汽車產業政策期許中國未來成為汽車業的製造大國，也要求本土的汽車企業能夠自創知名品牌。此項政策目標能否實現除了需依賴大陸汽車廠商的決心與努力外，產業政策能否落實及政府官僚的執行力亦為關鍵。. 關鍵詞：汽車產業、產業政策、集團化、產業組織、產業發展.

(4) 176. 東亞研究 EAST ASIA STUDIES. 2005年1月第三十六卷第一期. 壹、前言產業政策是否對一個國家的產業發展有所幫助，似乎是個見仁見智的問題。對強調市場經濟或工業先進的國家而言，似乎並不需要（或並不常見）產業政策，但對一個後進發展的國家而言，產業政策不失為一個追趕先進國家的策略或手段。尤其是在「東亞新興工業化國家」（NICS）經濟大幅成長的過程中，產業政策似乎占了相當重要的角色。至少在日本、南韓及台灣，部分產業的快速發展與產業政策的制訂及執行是有重大關聯的。汽車產業無疑在現代化過程中扮演一個相當重要的角色，主要的工業化國家大多擁有一個以上具規模的大汽車廠，並對該國的經濟發展有重大的貢獻，如美、日、德、法、義等國。尤其是東亞的日本，在適當地運用產業政策的過程中使其汽車產業的發展更有後來居上，超越美、德等國的趨勢。大陸汽車產業的發展已超過五十年，由以往計畫經濟時期的「自主發展、自力更生」的方式，過渡到市場經濟時期的「引進外資、合作發展」的途徑，尤其在2001年進入世界貿易組織（WTO）之後更面臨一個是否要發展自主汽車產業的關鍵時刻。基本上，大 1. 陸在九○年代初期已制訂過與汽車產業發展相關的產業政策，並於1994年3月、2004年6月分別頒布汽車工業產業政策及汽車產業發展政策，以促進大陸汽車產業的發展，可見中國大陸當局亦視產業政策為推動汽車產業發展的重要手段。本文嘗試以產業政策的角度來探討大陸汽車產業的發展，對大陸目前的汽車產業現況作一檢視與展望。本文第二節將對產業政策的理論及相關文獻作一整理，第三節簡述大陸汽車產業的發展，第 1. 1990年9月由中國汽車工業總公司公佈的「汽車行業貫徹執行國家產業政策實施辦法」，可說是中國第一部汽車產業政策。參見汽車工業年鑑編輯部，中國汽車工業年鑑1999（天津：汽車工業年鑑編輯部出版，1999），頁17；陳正澄，成長或消失－產業的管理經濟分析（台北：華泰公司出版，1999），頁245。.

(5) 產業政策與產業發展的關聯—以大陸汽車產業為例. 177. 四節探討大陸的汽車產業政策的內容及要點，第五節則對大陸汽車產業政策所產生的影響作一論述，第六部分作一總結及展望。. 貳、理論探討與文獻回顧一、理論探討產業發展及產業政策的關聯性所牽涉到的理論主要是新古典學派所強調的自由市場經濟，及修正學派所強調的市場干預的必要性。後者（修正學派）所提出的觀點對落後國家產業發展而言更形重要。（一）自由市場學派：以新古典學派為主，強調自由市場，反 2. 對干預。該學派的理論認為只要總體環境是好的，一個國家的產業會依循它的比較利益自然發展，對市場的任何干預都是不好且不必要的。如果國家非不得已真要干預，則「功能性」（Function）的干預因為對市場價格的扭曲比較輕，必然優於「選擇性的」（Selective or discretionary）措施。因此該學派主張開放市場，遵循自由市場原則，依據各自的比較利益參與國際競爭，資源即可做最有效率的分配，不需太過強調國家政策。新古典學派並認為東亞新興工業化國家的成功，在於它們依賴出口導向政策及自由市場，國家的角色根本不重要，如果國家有干預也是朝減少價格扭曲的方向干預。唯批評者認為此學派太過於強調市場的優越性及靜態的分配效率，與現時社會的差異甚遠，並不適用於落後國家的動態成長。（二）修正學派（結構學派）：以研究東亞經濟發展的學者為 2. 關於新古典學派的說法可參見Balassa, Bela. Development Strategies in SemiIndustrial Economies (Baltimore: Johns Hopkins Univ. Press, 1982); World Bank. The East Asian Miracle: Economic Growth and Public Policy, a World Bank Policy Research Report (N.Y.: Oxford Univ. Press, 1993)..

(6) 178. 東亞研究 EAST ASIA STUDIES. 2005年1月第三十六卷第一期 3. 主，認為自由市場理論有許多缺失，強調市場干預的必要性。該學派主要以市場失靈、保護幼稚產業、不均衡成長、市場擴張等觀點為由，認為政府適時的干預有助於落後國家的產業發展。 1.市場失靈論：市場經濟主要依賴價格機制對資源進行有效的分配，但事實上市場卻往往因外部性（如污染、公害等）、公共財（基礎設施、研發投入等）、壟斷、信息不完全等因素，無法誘導資源達到最具效率的配置，社會成本與社會效益亦無法由市場價格機能反應時，即 4. 造成市場失靈，此時政府即應對市場進行必要的干預。大陸學者江小涓亦強調「市場失靈」的可能性，並指出世界各主要工業化國家都曾因市場失靈實施過各種不同的產業政策，其目的即在彌補市 5. 場機制的不足，使市場經濟能順利地運轉。 2.保護幼稚產業：. 幼稚產業保護論係指經濟發展落後國家的新興產業在剛開始建立時，由於根基薄弱，不可能與先進國家強勁的企業對手競爭，因此需要透過政府運用各種方式加以保護（如課徵關稅、進口管制、各種補貼、政府採購等），給予茁壯成長的環境。俟企業成長及競爭力強化之後，再撤除各項保護措施，因此是一種短期性的產業政策。唯幼稚產業是否值得保護，要視保護成果能否足以補償保護期 6. 間所受的損失而定。. 3. 可參見Wade, Robert. Governing the Market: Economic Theory and the Role of Government in East Asian Industrialization (N. J.: Princeton Univ. Press, 1990); Amsden, Alice. Asia’s Next Giant South Korea and Late Industrialization (N.Y.: Oxford Univ. Press, 1989); Johnson, Chalmers. MITI and the Japanese Miracle: the Growth of Industrial Policy, 1925~1975 (Stanford: Stanford Univ. Press, 1982) 等分別對台灣、南韓與日本的研究。 4. 參見Atkinson, Anthony., and Stiglitz, Joseph. Lectures on Public Economics (N.Y.: McGraw-Hill, 1980), pp.3~10; Grant, W. Government and Industry (N.Y.: Edward Elgar Publishing Limited, 1989). 5. 江小涓，經濟轉軌時期的產業政策（上海：三聯書店，1996），頁18~24。.

(7) 產業政策與產業發展的關聯—以大陸汽車產業為例. 179. 3. 不均衡成長論： 7. 此理論主要由赫需曼（Albert Hirschman）所提出，其主張在生產資源有限及產品、要素市場機能不健全下，可針對某些具有高度關聯效果的特定產業給予一定的獎勵及優惠，使其能順利成長並帶動整體經濟的發展。另劍橋大學教授葛森克隆（ Alexander Gerschenkron）亦主張在後進國家採取有選擇性的產業政策不失為是一種創造制度、以取代尚待發展的市場機制的有效方法；韓籍學者申璋燮（Jang-Sup Shin）則指出一般後進發展國家並無能力同步發展基礎建設、提升勞工生產力及技術能力，因此在某些特殊產業上予以特別支持，反而可幫助一個國家整體的經濟發展。因此其贊成以不均衡的方式選擇部分產業給予獎勵協助，並積極引進新科技 8. 推動該產業的成長俾帶動整體經濟的發展。. 4.「市場擴張見解」（market enhancing view）：日籍學者青木昌彥、奧野正寬及默多克（Kevin Murdock）等 9. 提出。論點在於強調市場與政府是處於相互調合、補助的立場，而非處於對立的立場，其最終目的即在於擴大市場，使所有人獲益。岡崎哲二等人在研究戰後日本資金分配時，發現透過政府的適 6. Wade贊成運用保護手段來增強後進國產業的競爭力，Wade, Robert. (1990), pp.358~361; Amsden則指出東亞各國政府在給予企業各種保護及優惠時，同時會提出成果上的要求，以避免企業的怠惰，Amsden, Alice. (1989), pp.8~10. 7. Hirschman, Albert. The Strategy of Economic Development (New Haven: Yale University Press, 1958). 8. Gerschenkron, Alexander. Economic Backwardness in Historical Perspective: A Book of Essay, (Cambridge: Harvard University Press, 1962); Shin, Jang-Sup.（申璋燮）The Economics of the Latecomers (N.Y.: Routledge, 1996), p.21~24. 9. Masahiko, Aoki., Murdock, J., and Fujiwara, Okuno. “Beyond the East Asian Miracle: Introducing the Market Enhancing View,” in Masahiko, Aoki. edited. The Role of Government in East Asian Economic Development: Comparative Institutional Analysis (N.Y.: Clarendon Press, 1996), N.pag; 另參見岡崎哲二、奧野正寬、石井晉等，戰後日本資金の分配－產業政策と民間銀行（東京：東京大學出版會，2002），頁 1~7。.

(8) 180. 東亞研究 EAST ASIA STUDIES. 2005年1月第三十六卷第一期. 時干預，可以使產業獲得有效的發展、解決生產不足的誘因、協調民間組織結構的整合（如加強對產業公會的輔導溝通、促進銀行與企業建立長期關係等），如此可使資源達到適當的分配，因此政府的適時干預是必要的，其目的是使市場更為擴大。. 二、文獻回顧產業政策是否能促進產業的發展似乎並無定論，但作為後進發展的國家在追趕先進國成熟產業的過程中，似乎無法避免選擇部分產業做為支柱產業來加以保護或扶持。產業政策的制訂及執行並無一套放諸四海皆準的規則，必須視一個國家處於何種狀況而定。以汽車產業而論，日本、韓國汽車產業的發展算是成功的，其產業政策的制訂及實行對其他後起的國家具有相當的參考價值，但以目前中國大陸所處的狀況而言，其所面對的內外環境及情勢與日、韓當時發展汽車產業時均有所不同，產業政策或有必要，但執行結果及成效必有不同。以下謹將日韓台及中國大陸四國汽車產業政策的有關文獻分別作一簡單整理，並試圖對日韓兩國汽車產業發展成功的因素作一歸納評論。（一）日、韓、台三國的汽車產業政策 1.日本汽車產業政策：日本汽車產業發展基本上是相當成功的，根據學者專家的研究，日本在戰後適時地實施保護及育成政策，是導致日本汽車快速發展的重要原因之一。如「日本經濟研究中心」的武藤博道在日本的汽車產業政策中即表示，雖然日本政府在合併重組日本汽車廠商時並不成功，但在保護及扶持日本汽車廠商方面，卻有一定的貢獻，如日本在限制歐洲汽車進口方面，即對日本汽車產業發展有幫 10. 助；廣島大學教授山崎修嗣在其所撰戰後日本の自動車產業政策 10. Mutoh, Hiromichi.（武藤博道） “The Automotive Industry,” in Komiya, Ryutaro. edited. Industrial Policy of Japan (Tokyo: Academic Press Japan, 1988), pp.307~331..

(9) 產業政策與產業發展的關聯—以大陸汽車產業為例. 181. 中指出，日本政府在各個年代均有不同的汽車產業政策，對日本汽 11. 車產業的發展有很大的幫助。如1950年代，日本政府決定引進外國車廠的技術，並通過「機械工業振興臨時措置法」來協助汽車零組件產業的技術提昇及產業發展。六○、七○及八○年代則分別協助汽車業者加強量產、強化國際競爭力及協助解決日美汽車貿易摩擦等，顯示日本通產省當時確曾發揮政府政策的功能，提升日本汽車廠商的競爭能力。另外根據大陸學者趙英、劉東力等人的研究顯示，戰後日本汽車工業的形成與發展，是與其國家相關產業政策的 12. 保護與干預密切相關的。尤其在日本汽車工業的幼稚時代，政府的扶助和保護是相當具有關鍵性的。 2.韓國汽車產業政策：韓國汽車產業自1960年代開始發展，自幼稚工業時期即受到政府嚴密的保護及扶持。根據葛雷弟（Christopher Galati）在「台韓的技術依賴與產業政策－以汽車及半導體業為例」的論文中顯示，韓國之所以在汽車產業中能夠順利成長，是受到韓國政府嚴密的保護所致，尤其是韓國政府在政策中以維持高關稅、限制進口為手段，並控制汽車價格，允許國內市場壟斷等，以培植業者的競爭 13. 力；此外採取外銷導向策略及提高生產量與降低成本來達到規模經濟亦是其成功的因素。日籍學者水野順子在其所撰韓國の自動車產業一書中，指出韓國政府的汽車政策中有兩項特色，即寡占的支配導致高獲利率，另. 11. 山崎修嗣，戰後日本の自動車產業政策（東京：法律文化社出版，2003），頁 111~112。 12. 趙英，「日本如何利用產業政策調控汽車業」，中國汽車報（北京）（2002年5月 6日），三版；劉東力，「它山之石可以攻玉－從日本汽車產業政策看『日本模式』的建立」，中國汽車報（北京）（1999年5月17日），四版。 13. 葛雷弟（Christopher Galati），「台韓的技術依賴與產業政策－以汽車及半導體業為例」（台北：國立台灣大學政治學系碩士論文，1994）。.

(10) 182. 東亞研究 EAST ASIA STUDIES. 2005年1月第三十六卷第一期 14. 外則是追求規模利益的大量生產。此舉雖然短暫犧牲了韓國國民的利益，但對韓國汽車廠商的成長茁壯卻有很大的幫助。日本亞洲經濟研究所研究員谷浦妙子在其研究報告產業發展與產業組織的變化－汽車產業與電機電子產業中亦指出韓國政府的汽車產業政策對其產業發展有很大的影響，尤其是韓國汽車的國產化率及大規模生 15. 產方式受到政府的保護及輔助的影響甚大。. 北京中國汽車報的兩位資深記者分別撰文評論韓國汽車產業政 16. 策與汽車發展的關聯性，周麗娟指出韓國政府在汽車工業發展的各個時期，制定了具體的導向政策，明確提出要把汽車工業建成國民經濟的戰略產業，發展具有韓國特色的自主品牌轎車，對韓國汽車產業的快速發展具有不容低估的重要性。文章中並表示韓國汽車走自主發展的道路，自主開發品牌，即是韓國模式的靈魂。中國汽車報另一資深記者郝會麗則強調韓國政府採取強有力的干預和控制下，通過改組、聯合形成了現代、大宇、起亞三大汽車集團，沒有走分散化的發展道路，對需要規模經濟的汽車產業有很大的助益；她並表示，由於韓國政府的堅持，韓國在加入WTO之前，亦與相關國家進行了長達八年的談判，在關稅、反傾銷、緊急進口限制等方面爭取到較有利韓國汽車發展的條款，這些都有助韓國汽車產業的發展。 3.台灣汽車產業政策：學者蕭峰雄（曾任經建會官員）在「汽車工業－政府限制設廠與保護」一文中指出臺灣汽車產業發展，大致上可畫分為禁止設 14. 水野順子，韓國の自動車產業（東京：アジア研究所，1996）。 15. 谷浦妙子，產業發展と產業組織的變化－自動車產業と電機電子產業（東京：アジア研究所，1994）。 16. 周麗娟，「韓國模式沒有過時」，中國汽車報（北京）（2002年6月26日），二版；郝會麗，「韓國汽車產業政策」，中國汽車報（北京）（2002年2月27日），三版。.

(11) 產業政策與產業發展的關聯—以大陸汽車產業為例. 183. 17. 廠、開放設廠、規劃大汽車廠及自由化等四個時期。以1985年為分水嶺，之前主要採「管制性」的產業政策，保護色彩較濃；之後則採「輔導性」的產業政策，保護業者的各項措施逐漸減少。台大教授陳正澄則在「WTO協定－台灣汽車產業」一文中表示，由於台灣汽車產業與美、德、日等先進國相比落後甚多，因此產業政策具有濃厚的保護及育成色彩，在進入WTO後，必須作大幅度的修正。其並指稱台灣汽車產業結構必須重新予以調整方能適應國際化自由化的挑戰。張家銘、吳政財則在「奇蹟與幻象：台灣汽車產業的發展經驗」中批評台灣的汽車產業政策並不成功，除了汽車廠家太多之外，強力主導發展的「大汽車廠」案也功敗垂成， 18. 導致台灣的汽車產業發展淪為國外大汽車廠的代工廠商。. 學者朱雲漢在 “The State and the Development of the Automobile Industry in South Korea and Taiwan” 一文中表示，台灣的汽車產業政策基本上是失敗的，尤其是未能控制市場家數（從裕隆一家到 1997年增加為六家，而1996年增加為十三家），且進口政策混亂（管理辦法修正六次）、負責汽車產業發展的部門－經濟部工業局的政策手段（工具）亦很少，對汽車廠商的約束力不大。再加上台灣汽車廠商注重生產的差異化（較不重視量產），使廠商更依賴外資 19. 企業的技術，延緩了自創品牌的可能性。朱並強調台灣的政府官員很難整合汽車業者的「短期利益」與國家的「長期發展目標」，因此導致汽車產業的發展與原先的目標差之甚遠。 17. 蕭峰雄，我國產業政策與產業發展（台北：遠東經濟研究顧問社，1994）。 18. 陳正澄，成長或消失－產業的管理經濟分析，頁210~236；張家銘、吳政財，「奇蹟與幻象：台灣汽車產業的發展經驗」，張維安編，台灣的企業組織結構與競爭力（台北：聯經出版社，2001），頁143~182。 19. Chu, Yun-han. “The State and the Development of the Automobile Industry in South Korea and Taiwan,” in Aberbach, Joel D., and Dollar, David. edited. The Role of the State in Taiwan’s Development (N.Y.: M.E. Sharpe, 1994), pp.125~169..

(12) 184. 東亞研究 EAST ASIA STUDIES. 2005年1月第三十六卷第一期. （二）中國大陸汽車產業政策：改革開放前中國大陸一直實施計劃經濟，根本沒有市場經濟的概念，也因此無所謂有否產業政策。改革開放後，經歷過商品經濟及市場經濟時期，才開始有所謂的產業政策。根據台大教授陳正澄在其所撰成長或消失－產業的管理經濟分析中指出1990年9月，中國汽車工業總公司公布「汽車行業貫徹執行國家產業政策實施辦法」，可說是中國第一部汽車產業政策。而「七五」計畫（1986~1990）期間，大陸汽車產業被列為支柱產業，全國各地才開始大力投資汽車產業。而1994年2月19日國家計委頒布的汽車工業產業政策，可說是大陸九○年代最重要的汽車產業政策。內容強調要解決大陸汽車產業散、亂、低、慢的問題，另外對國產化、關稅、外資投資及進口管理等均做了相關規定。學者傅豐誠、蔡惠美則在大陸汽車暨零組件工業的發展及我方因應策略中詳述改革開放前後大陸汽車產業政策的改變，並對大陸在八十年代末期針對「貨車缺重少輕，轎車一片空白」的缺失有所彌補，開始發 20. 展轎車工業及重、微型貨車的生產。. 日本學者渡邊真純在2000年の中國自動車產業中對1994年2月大陸頒布的汽車工業政策有詳盡的討論，並對政策中規定合資企業的產品必須達成的國產化率、外資投資比率不得超過50%及外車進 21. 口的數量限制等均有詳細的說明。書中並對大陸欲整合重組分散各地的汽車廠並不看好，對大陸扶持一汽等三大汽車集團則給予密切的注意。另日本東京大學教授丸川知雄則在評論大陸新頒的汽車產業發展政策中表示，中國大陸在1994年的產業政策中執行最不理想的就是產業組織的調整及自主品牌的發展。因此在2004年6月頒 20. 傅豐誠、蔡慧美，大陸汽車暨零組件工業的發展及我方因應策略（台北：中華經濟研究院，1993），頁12~19。 21. 渡邊真純，2000年の中國自動車產業（東京：蒼蒼社，1996），頁207~228。.

(13) 產業政策與產業發展的關聯—以大陸汽車產業為例. 185. 布的汽車產業發展政策中即加強扶植大陸本地的汽車公司並致力於自主品牌的發展，另對於汽車產業的合併重組方面，除了明訂「退 22. 出機制」外，也利用外資的力量來加強汽車結構的調整。. 大陸學者李洪在中國汽車工業經濟分析一書中指出，大陸汽車產業政策規定是外資與民營企業「市場進入」的主要障礙，尤其對轎車的生產企業而言，大陸官方為了防止更多的企業進入，已設定相當高的門檻，這對產業結構的調整及提升生產的集中度雖有幫助，但卻有礙公平的競爭及延緩企業的進步，因此其反對全面性的 23. 保護而贊同有限度、階段性的保護政策。. 江小涓在經濟轉軌時期的產業政策中表明保護政策應是中國大陸今後產業政策的重要內容，對促進大陸工業發展，尤其是一些高附加價值、高技術含量的產業發展必不可少。汽車產業即屬於高技術含量且需求彈性高的產業，能夠帶動本國技術水平的全面提高，因此給予適當的保護是必需的。大陸學者趙英在中國產業政策實證分析中，特別針對大陸汽車產業政策的功能有較為詳盡的說明。渠表示大陸汽車產業的發展雖然需要政府的保護，但保護的成果並不令人滿意，尤其是在產業的合併重組方面實在令人失望，迄目前為止大陸汽車整車廠商仍有一百餘家，證明大陸汽車產業組織政策是失敗的，但其對大陸汽車產業的技術進步及投資政策卻持正面的肯定。. 24. 大陸在2001年入世後，汽車產業是否仍然需要保護，意見相當分歧。基本上大陸學者及業者分二派，但多數贊成在中國入世之後 22. 丸川知雄，「速評！中國の自動車產業發展政策」，日本丸川研究室網站。 <http://web.iss.u-tokyo.ac.jp> 23. 李洪，中國汽車工業經濟分析（北京：中國人民大學出版社， 1 9 9 3 ），頁 292~298。 24. 江小涓，經濟轉軌時期的產業政策，頁181~184；趙英，中國產業政策實證分析（北京：社會科學文獻出版社，2000），頁119~150。.

(14) 186. 東亞研究 EAST ASIA STUDIES. 2005年1月第三十六卷第一期. 必須有一段時間的調適期，即適度的保護是必要的，但是也要有時間的限制，不能一直保護下去；另外對於外資的投資設限也是必須的，目前仍不適合開放外資在中國大陸獨資擁有汽車廠，否則大陸 25. 要發展自主品牌的汽車，難度相當高。唯部分學者認為應積極開放市場，政府不需要再干預，否則汽車業者的改革怠惰會拖遲產業的發展。（三）日韓台三國汽車產業發展對大陸產業政策的啟示一般而言，日、韓、台等東亞三國汽車產業的發展已有定論，即日本、韓國的汽車產業由於擁有自已的品牌（如豐田、日產、本田或現代、起亞、大宇），且均有國際競爭力能夠整車外銷，因此被視為是成功的產業；而台灣汽車產業則在發展自有品牌中失敗，現有的車廠多淪為跨國汽車公司的組裝廠，目前雖然在零組件外銷中有不錯的表現，但仍無國際競爭力作整車外銷，因此被視為不成功的產業。日韓汽車產業政策的制訂及執行過程中，我們可以發現日、韓成功的原因基本上有以下幾個關鍵的因素： (1)官僚的堅持及政策的持續：日、韓官員均將汽車產業視為關鍵性的支柱產業，能夠帶動周邊產業及國家工業的發展，因此積極推動不遺餘力；此外在保護期間，支持汽車產業發展的政策連續性強，如日本政府通過「機振法」，並連續延長三次，對日本汽車零組件業者的支助相當可觀且有效；韓國政府禁止外車進口長達二十五年之久，其目的即在給予國內汽車業者更多的寡占利益，以補貼其低價外銷加拿大及美國。由於政策的一貫及持續，使汽車業者較有意願配合官方的要求自主研發及拓展外銷。 25. 李曉丹，「對入世後我國汽車工業發展的思考」，廣東省經濟管理幹部學院學報，2002年第二期（2002），頁14~20；「完全自由競爭是不存在的－專訪法國學者夏納容」，中國汽車報（北京）（2002年5月29日），十七版。.

(15) 產業政策與產業發展的關聯—以大陸汽車產業為例. 187. (2)民間業者的積極配合：日韓汽車產業能夠成功自創品牌，除了政府政策的支持外，業者的決心及努力是相當重要的一環。日本在發展汽車產業時，豐田及本田汽車即走自主發展的道路，積極投入研發工作，日本政府也願意給予一定的經費支持；韓國汽車業者亦在政府的支助下，大手筆的投入研發工作，尤其是現代汽車雖然成立時間較晚（1967年），但自主研發決心最強，其生產之小馬 26. （Pony）小轎車於1976年即外銷至厄瓜多爾等國，顯示其研發實力的累積相當快速及有效。 (3)國際環境的變化：汽車產業的成功除了政府的支持、業者本身的努力外，外在環境的變化也起到了一定的催化作用。如日本汽車產業在戰後面臨銷售困境時，1950年韓戰的爆發即解除了豐 27. 田、日產汽車的銷售困境； 1970年代兩次石油危機亦有助於日本小型汽車的發展，使日本汽車在美國市場的銷售一路長紅。韓國汽車產業發展亦在1980年代日圓快速升值、成本上升的狀況下，以低價搶入北美市場，令日本汽車業者措手不及。這些都是日、韓在發展汽車產業過程中適時掌握國際環境的變化，有效的擴充產能，外銷他國，以奠定規模經濟的基礎。如果以是否擁有自已的品牌及有無國際競爭力為判斷汽車產業成功與否的基礎，則目前中國大陸汽車產業的發展似乎並不成功；以往的品牌如解放、東風、紅旗、躍進等廠牌，整體水平落後，禁不起開放後的國際競爭，而中國汽車似乎也已錯過了創立自主品牌 28. 的最好時機。當然，中國大陸汽車產業並非毫無成功的機會， 2004年新頒的汽車產業發展政策，也期待大陸的汽車業者未來能夠 26 丁錫鏞，中、美、日、韓、歐等國汽車工業發展之比較（台北：台灣嵐德科技出版，1991），頁83~86。 27 豐田英二著，汪仲譯，決斷（台北：天下文化出版，1986），頁132~134。 28 程遠，「何時是中國汽車創品牌的最好時機？」，經濟日報（北京）（2004年3月 5日），十三版。.

(16) 188. 東亞研究 EAST ASIA STUDIES. 2005年1月第三十六卷第一期. 發展若干知名的汽車品牌，唯以日、韓汽車產業發展的過程來看，除了需要政府的政策支持外，大陸三大汽車集團及民營汽車業者的決心與努力才是關鍵。. 參、大陸汽車產業發展概況一、改革開放前的汽車產業發展改革開放前大陸的汽車產業發展基本上處於自力更生時期，可概分為起步及孕育（1950年代）與摸索停滯（1960到1980年）二個階段。（一）起步及孕育階段中國汽車工業的起步是通過政府集中投資和技術引進的方式實現的，其顯著的代表就是第一汽車製造廠（簡稱一汽）的建設和投產。中共建國後，由於國內缺乏汽車專業人才，重工業部於1950年 8月決定聘請蘇聯專家來承擔第一汽車製造廠的設計工作。「一汽」於1953年動工興建，1956年即建成投產，成為中國大陸第一個汽車 29. 生產基地。. 1958年大躍進期間，由於全國企業下放，各省市紛紛利用汽車配件廠和修理廠仿造和拼裝汽車，形成了中國汽車發展史上第一次的熱潮。迄五○年代末，中國的汽車製造廠迅速增加到十六家，汽車改裝廠增加到二十八家。此階段在產品結構方面，以生產載貨汽車為主，轎車僅有少量的生產。（二）摸索停滯階段此階段自1960年代到1980年，跨越了四個「五年」計畫，並經 29. 胡信民，「回顧汽車工業50年的八個重大進展」，汽車工業年鑑編輯部，中國汽車工業年鑑2003（天津：汽車工業年鑑編輯部出版，2003），頁19~22；李洪，中國汽車工業經濟分析，頁74~110；李春林、天舒，中國汽車工業發展問題報告－走出困惑（瀋陽：瀋陽出版社，1998），頁3~14。.

(17) 產業政策與產業發展的關聯—以大陸汽車產業為例. 189. 歷了經濟調整時期及文化大革命時期。此階段以第二汽車製造廠（二汽）、四川汽車廠和陝西汽車廠的建設為主，亦形成了南京汽車製造廠、上海汽車製造廠、北京輕型越野汽車製造廠及濟南重型汽車製造廠等四個汽車生產基地。其中二汽於1963年開工，1975年才建成投產，主要以生產東風牌二點五噸越野車為主。二、改革開放後的汽車產業發展改革開放政策的實施，為中國大陸汽車產業的發展注入了新的活力，汽車工業也進入了調整和快速發展階段。（一）開放調整階段（1980 ~ 1992）八○年代初期，大陸汽車工業不但產品數量不能滿足要求，產品結構也以中型載貨汽車為主，可說是「缺重少輕、轎車幾乎空白」。 1. 建立微型車及輕型車生產基地為了彌補汽車產業「缺重少輕」的缺失，大陸國家計委和中國汽車工業公司於1982年確立了一個微型車生產基地（天津汽車廠）、兩個裝配點（柳州拖拉機廠和偉建機械廠），一個改裝車廠（吉林市微型汽車廠）。在「七五」計畫中，亦安排了四大輕型車生產基地（東北、北京、南京和西南），這些生產基地的陸續建成， 30. 使大陸汽車產品結構較為完善。 2. 大量引進外資及技術. 由於過去「自立更生、獨立發展」政策的堅持，使得大陸汽車工業水準離國際車廠標準愈來愈遠。產品老化，車型數十年不變，若要發展新的項目如轎車、重型貨車等，也需要大量的資金、技術，這些都不是大陸國內車廠所能承受負擔的。在此狀況下，引進外資和技術，就被視為一條必走的道路。 30. 李洪，中國汽車工業經濟分析，頁82~83。.

(18) 190. 東亞研究 EAST ASIA STUDIES. 2005年1月第三十六卷第一期. 在利用外資開辦合資企業方面，以1983年5月北京汽車公司與美國克萊斯勒合資成立北京吉普汽車有限公司為最早，之後上海大眾、一汽大眾、廣州標緻、東風雪鐵龍、鄭州日產等紛紛成立合資汽車廠，不僅提升了大陸汽車產品的製造水準，也解決了大陸資金不足的困境。（見表1）表1. 1980~1993年引進外資與技術的車廠. 資料來源：整理自汽車工業年鑑編輯部，中國汽車工業年鑑2003（天津：汽車工業年鑑編輯部，2003）。. 3. 積極發展轎車工業八○年代初，大陸轎車工業幾乎空白，僅有供高層領導和迎賓用的紅旗牌轎車和供公務及商務用的上海牌轎車，產量甚少，大多數轎車均是依賴進口。總計1980至1990年期間共進口轎車三十五萬 31. 輛，累計使用外匯近三十億美元。. 1987年5月，國務院相關單位在湖北二汽召開「中國汽車工業. 31. 汽車工業年鑑編輯部，中國汽車工業年鑑2003，頁231。.

(19) 產業政策與產業發展的關聯—以大陸汽車產業為例. 191. 發展戰略研討會」，提出中國小轎車的發展戰略建議。同年8月，國務院在北戴河召開會議時確定「三大三小」的轎車發展策略，之後再增加二個微型轎車的生產廠商，形成「三大三小二微」的格局 32. ，（見表2）。 1992年大陸汽車生產突破一百萬輛（一百零六萬輛）其中轎車生產十六萬輛，占15%，基本上實現了汽車產品結構的調整。表2. 三大三小二微車廠. 資料來源：胡子祥，中國支柱產業發展策略（北京：經濟管理出版社，1996）。. （二）加速發展階段（1994∼2004）歷經八○年代大量引進外資和技術，大陸汽車產量從1981年的十七萬三千輛，增加到2003年的四百四十四萬三千輛（參見表3），但多數大陸汽車廠仍未能突破基本的產能規模，1993年年產量規模達十萬輛以上的汽車廠僅有上海大眾、一汽、東風等三家集團公司。因此有鑑於八○年代採取放任式的自由發展帶來「散、亂、慢、差」的問題，中國大陸於「八五」計畫時即思制訂汽車產業政策，並於1994年2月正式出台汽車工業產業政策，為汽車工業未來發展的主軸。此時期主要的發展方向為： 32. 李春利，現代中國の自動車產業（東京：信山社，1997），頁50~54。.

(20) 192. 東亞研究 EAST ASIA STUDIES. 2005年1月第三十六卷第一期. 1.集團化 33. 集團化是世界各大汽車廠近年來發展的趨勢，也是中國大陸自改革開放以來所積極發展的模式，在1994年2月出台的汽車工業產業政策亦曾提出，為解決汽車生產廠商過多，投資分散現象，將積極促進汽車產業投資的集中和產業的重組；在2000年以前支援二至三家汽車生產企業（企業集團）迅速成長為具有相當實力的大型企業；另外在2001年制訂的汽車工業「十五」計畫中，亦指出要在 2005年形成二至三家具有一定國際競爭力的大型汽車企業集團，並培育五至十家初具國際競爭力的零組件大型企業集團，而2004年6 月頒布的汽車產業發展政策中亦強調要支持大型的汽車企業集團發展，力爭到2010年跨入世界五百強企業之列，其最終目標不外是想透過中央控制，加強產業的集中度，發揮產能規模，並培育重點集 34. 團能與國際汽車大廠相互競爭。. 迄2003年底，中國大陸汽車集團基本上形成以一汽、上汽、東風三大集團為主，另外再加上十三家重點汽車集團（北汽集團、天津集團、中國重汽集團、躍進集團、江鈴集團、慶鈴集團、安徽江淮集團、長安集團、哈飛集團、昌河集團、五菱汽車集團、金杯汽車集團及廣州汽車集團）為主力軍的格局。 2.生產集中度及產品結構的變化 (1)在生產集中度方面汽車產業是受規模經濟影響最深的少數幾個產業部門之一，世 33. 目前世界汽車工業己基本形成6＋3（即六大集團和三家獨立的公司）的格局，所謂六大集團包括通用、福特、戴姆勒-克萊斯勒、豐田、福斯及雷諾-日產；三家獨立的汽車公司包含法國的PSA、日本的本田及德國的寶馬。參見齊京文，「從面世新車看6＋3的中國行動」，中國汽車報（北京）（2001年12月21日），二版。 34. 夏樂生，「大陸汽車產業集團化發展趨勢分析」，共黨問題研究，第二十八卷第八期（2002），頁43~57；「汽車工業十五規劃」，中國汽車報（北京）（2001年6 月27日），二版。.

(21) 產業政策與產業發展的關聯—以大陸汽車產業為例. 193. 界汽車產業的生產集中在少數幾個國家和少數公司的事實，說明寡頭壟斷這種競爭結構在汽車產業中具有不容置疑的地位。但中國大陸汽車整車生產廠商仍然存在一百餘家，與先進國家汽車生產廠商僅存少數幾家明顯不同。唯大陸汽車排名在前的廠商生產量則有顯著的增加，集中度亦有明顯的上升。 2002年大陸汽車生產量達三百二十五萬輛，全球排名為第五位，三家大型汽車集團（一汽、上汽、東風）生產一百六十六萬輛，占全大陸產量的51%，十六家重點企業集團共計生產汽車兩百 35. 九十一萬輛，占全大陸產量的89.5%，集中度有所提升。 (2)在產品結構方面. 由於大陸於九○年代經濟的快速成長及觀光旅遊業的興起，刺激乘用車（轎車加客車）的需求，以及八○年代乘用車廠大量的引進外資及技術，使得過去長期以來以中型載貨車為主，缺重少輕、轎車幾乎空白的產業結構得以改變。整體而言，貨車、客車及轎車的生產比例，近年來有逐漸趨於平均的趨勢，如1992年貨、客、轎車產量之比為3.6：1：1.5，然而到2002年時，三者之比為1.03：1：1.03，逐漸趨近，尤其是貨車在 1994年之後，逐年減少，迄2002年時，三者的產量逐漸趨同。 3.零組件發展腳步加快從日本、韓國的汽車產業發展來看，汽車零組件產業的壯大無 36. 疑佔有很重要的角色。而中國大陸在汽車生產的過程中，一直存在「重整車、輕零件」的傾向，因此零組件工業始終沒有得到應有的發展，這也影響到大陸汽車產業國產化的速度與比例。 35. 汽車工業年鑑編輯部，中國汽車工業年鑑2003，頁19。 36. 日本汽車工業的補助政策，主要以零組件企業為中心，只要零組件業者成長壯大，即能協助整車組裝業者降低成本，增強競爭力。參見劉仁傑，日本的產業策略（台北：聯經出版社，1998），頁67~77。.

(22) 194. 東亞研究 EAST ASIA STUDIES. 2005年1月第三十六卷第一期. 根據中國汽車工業協會的資料顯示，此期間大陸汽車零組件國產化的進度加快，縮短了引進車型的投產周期。「九五」期間，汽車零組件工業得到政府的政策支援和「雙加工程」等專案支助，擴大利用外資和其他社會資金，加大投資力度和集中度，以整車產品國產化為契機，一批企業引進國外先進的零組件產品技術和製造技術，使整個汽車零組件國產化配套能力大大加強，批量生產的主要車型國產化率已達80%以上，從早期的桑培納、切諾基、夏利等車型國產化達到80%要利用7~8年，1998年出廠的捷達、富康轎車則只用3~4年即達到；此外，2000年出廠的新車型別克、雅閣、奧迪等車型投產時國產化率已達到或超過40%，投產一年後即可達 60%。形成了一批初具規模能為多種車型配套的零組件骨幹企業， 37. 有的零組件企業已進入跨國公司全球採購體系。目前中國大陸已有三分之一左右的汽車零組件企業與國外（境外）廠商合資或合作生產。. 38. 4.加快自主品牌發展經過近十年的努力，中國已有相當一部份汽車產品擁有自主知識產權。一些主要企業集團及骨幹企業，在中、重型載貨汽車、輕型汽車、越野汽車、各型客車以及發動機和各類零部件總成方面具備了相當的開發能力。如長春一汽製造廠的九噸平頭柴油車、小解放輕型車、四十噸牽引車和小紅旗轎車；東風汽車公司的八噸柴油車、十五噸自卸車、中型越野汽車和一些客車、東風小王子轎車；以及哈飛的中意、華晨的中華、安徽的奇瑞和浙江的吉利等。 37. 陳林、張正智，「汽車工業九五發展回顧」，汽車工業年鑑編輯部，中國汽車工業年鑑2001（天津：汽車工業年鑑編輯部出版，2001），頁4~5。 38. 滕伯樂，「汽車工業三步走」，汽車工業年鑑編輯部，中國汽車工業年鑑2003 （天津：汽車工業年鑑編輯部出版，2003），頁15~19。.

(23) 產業政策與產業發展的關聯—以大陸汽車產業為例. 195. 其中以吉利汽車（浙江）和比亞迪汽車（深圳）等民營資本進入汽車行業最受矚目，民營企業的資本雖然不高，但投入研發及自創品牌的意願甚強，對大陸合資汽車廠的影響甚大。 5.加入WTO後跨國汽車公司投資戰略發展快速 2002年後，外國汽車企業紛紛向中國增資或建立生產企業。轎車方面，除了韓國現代在北京建立合資企業外，寶馬和華晨合資生產寶馬轎車也有了實質性進展。日本本田則會同廣汽和東風在廣州建立了小轎車出口基地，並擴大廣州本田的產能。另外，豐田、日產、馬自達等日本汽車企業基本上在中國都有部署。目前中國大陸轎車工業事實上已經形成了國外跨國公司（通過其合資企業）主導 39. 下的產業發展格局。. 商用車方面，奔馳與一汽、東風與雷諾的談判也在緊鑼密鼓地進行，沃爾沃與重汽集團已經達成協議。零組件方面，跨國汽車公司正在掀起一股投資中國大陸的熱潮，如日產與東風的合作帶來一 40. 大批國外零組件企業赴大陸尋求合作機會。除了在生產方面加強與大陸企業合作，提高汽車生產的本土化以外，跨國公司還在銷售網絡建設、售後服務、消費信貸、二手車等方面逐步進軍，希望獲取更大的商業利潤。. 39. 陳建國、張宇賢，「跨國汽車公司在華戰略調整對中國汽車產業的影響」，宏觀經濟研究，2004年第三期（2004），頁8~15。 40. 洪浩，「東風、日產全面合作的重大意義及武漢應對策略」，學習與實踐，2003 年第三期（2003），頁16~19。.

(24) 196 表3. 東亞研究 EAST ASIA STUDIES. 2005年1月第三十六卷第一期. 大陸汽車產量統計. 單位：輛. 資料來源：1.汽車工業年鑑編輯部，中國汽車工業年鑑2003，頁413。 2.2003年資料引自 “China Automobile Production and Sales Data,” Fourin China Auto Weekly, (May 19, 2004).. 肆、大陸汽車產業政策的內容與要點一、改革開放前的汽車產業政策改革開放前中共基本上並無具體的汽車產業政策，只是根據「自立更生、獨立發展」政策的堅持及以重工業為主的理念來發展汽車產業，此時期大陸汽車產業是以生產卡車為主，轎車等乘用車視為奢侈品因此限制生產，也使得大陸汽車工業水準離國際車廠標 41. 準愈來愈遠。唯此時期中國大陸亦在自立更生的發展過程中，創立了解放、東風、黃河、紅旗等自主品牌。此時期雖無具體的汽車產業政策，但在中國實行以發展重工業 41. 陳晉，中國乘用車企業の成長戰略（東京：信山社，2000），頁16~19。.

(25) 產業政策與產業發展的關聯—以大陸汽車產業為例. 197. 42. 為主的「超趕策略」過程中亦有其自身的特色：. （一）自力更生，自行籌建汽車廠：除了一汽建廠是由蘇聯協助之外，二汽、南汽、北汽等汽車廠均自行建造。當然中共採取自力更生的政策，主要是受到西方國家禁運、封鎖及科技管制的結果。（二）中央與地方均相繼發展汽車工業：由於汽車供不應求、奇貨可居，中央與地方均相繼發展汽車工業，造成體系林立、縱橫分割、管理分散的重複建設局面，尤其在大躍進及文革時期，汽車廠增加的速度更快，形成了二次的汽車熱潮。（三）重貨車輕轎車：在共黨人士的思維中，汽車是用來支援生產的，因此要優先發展貨車。而轎車是代表資本家剝削的一種圖騰印象，且視為是奢侈品，因此中共除了滿足少數領導者必需用的轎車外，亦限制轎車的生產。改革開放前，中國大陸基本上是實行以重工業發展為主的「趕超策略」，汽車產業亦被視為優先發展的重工業，因此中共在建國後亦曾大力支持汽車產業的發展，如「一汽」即是在當時的重工業部主持下迅速建成。唯此期間各地區均大力發展汽車產業，導致車廠過多、重複建設、規模過小的弊端，無法提升整體汽車產業的水準。一般而言，產業政策的主要目的是在促進特定產業的發展，除了要有適當的保護政策外，也須輔以扶植政策，利用財政金融等手段循序漸進式的促進產業的成長。而以重工業發展為主的超趕策略，基本上是想以跳躍式或超趕式的方式迅速拉抬產業的成長，忽略了產業本身的客觀限制。如以汽車產業為例，改革開放前大陸本身的技術水平相當落後，資金亦不足，自力更生發展，雖可自創品 42. 傅豐誠、蔡慧美著，大陸汽車暨零組件工業的發展及我方因應策略，頁16。.

(26) 198. 東亞研究 EAST ASIA STUDIES. 2005年1月第三十六卷第一期. 牌，但由於技術落後、產品粗糙，僅能在國內銷售，絲毫無法面對外界的競爭。此外超趕式的策略再加上計劃性的產銷方式、需求的不足，很難實現大規模生產的願望，汽車產業的發展也僅能在低水平的重複建設中循環。. 二、改革開放後的汽車產業政策改革開放後的汽車產業政策以1994年2月及2004年6月頒布的政策為主，至於在每個五年計劃中亦有與汽車產業相關的政策指導與說明，對汽車產業發展亦有所影響，有關內容及重點分述如次：（一）「七五」、「八五」時期的汽車產業政策由於「六五」時期大陸整車汽車生產廠商快速增加，各省市及中央部門均成立汽車生產廠商，使汽車產業結構變得相當散、亂。在「七五」時期，由於大陸對汽車的需求相當殷切，且認為汽車產業具有推動周遭關聯產業的功能，因此將汽車產業列為支柱產業，給予更多的投資與支援，此舉也引發了大陸全國各地均大力投資汽車產業。在「七五」計畫期間的1989年3月，中國國務院頒布大陸第一部產業政策－「關於當前產業政策要點的決定」，對於當時產業政策的原則及產業發展的序列有詳細的說明，其中指明要支援國家定點生產的汽車廠商，而對於定點外的汽車廠商則不予支援。. 43. 而1990年9月由中國汽車工業總公司公佈的「汽車行業貫徹執行國家產業政策實施辦法」，則是中國第一部汽車產業政策，內容主要在配合國家產業政策重點支持轎、貨車及重要零組件的發展。此外，在1987年5月，國務院相關單位在二汽召開「中國汽車工業發展戰略研討會」，提出中國小轎車的發展與普及和中國汽車工業發展戰略建議。同年8月，國務院在北戴河召開會議時確定「三大三小二微」的轎車發展策略，並要求轎車生產應按「高起 43. 江小涓，經濟轉軌時期的產業政策，頁262~286。.

(27) 產業政策與產業發展的關聯—以大陸汽車產業為例. 199. 點、大批量、專業化」原則，重點抓好零組件生產及相關工業，加速提高國產化率。（二）汽車工業產業政策國務院國家計委會於1994年2月頒布汽車工業產業政策，係九 ○年代最重要的汽車產業政策，全文共十三章六十一條，內容含括政策目標、發展重點、產品認證、產業組織政策、技術政策、投融資政策、外資利用政策、消費及價格政策等，涉及層面甚廣。此部產業政策首先揭諸大陸汽車產業四大目標：1.2000年汽車總產量要滿足國內市場90%以上的需要；2.轎車產量要達到總產量 50%以上，並滿足進入家庭的需要；3.解決大陸汽車廠散、亂、低、慢的現象；4.2010年以前形成3~4家具有一定國際競爭力的大型汽車企業集團，並實現自主發展，參與國際競爭。另外有關產業組織、產業技術、投融資政策及保護政策亦有相關的規定，要點如次： 1.產業組織政策 (1)鼓勵兼併重組，並發展跨部門、跨地區的企業集團。 (2)鼓勵汽車企業集團化，並給予稅率優惠及投、融資支援。 2.產業技術政策 (1)鼓勵支援建立自主的產品及科研機構。 (2)鼓勵推廣使用汽車電子技術，生產節能和低污染的汽車產品。 (3)引進技術的產品要達到國際九○年代同期水平。 3.零組件發展政策 (1)政策第三條即明訂轎車零組件及新型發動機等重要零組件列為產品發展重點。 (2)轎車關鍵零部件在同類產品國內市場佔有率25%以上的或屬國內空白的、亟待發展的產品，國家支援其向經濟規模的.

(28) 200. 東亞研究 EAST ASIA STUDIES. 2005年1月第三十六卷第一期. 目標發展。 (3)已生產零組件的廠商，其中外方所占股份比例可大於50%，顯示大陸為引進先進的零組件技術，不惜讓外商可獨立控股零組件廠。 4.投融資及消費政策 (1)國家鼓勵汽車企業利用股份制等方式多渠道籌資。 (2)國家計畫建立汽車行業的非銀行金融機構，另外汽車企業亦可申請進行國家債務資本化（債轉股）。 (3)國家鼓勵汽車工業利用外資發展大陸的汽車工業。 (4)國家鼓勵個人購買汽車，任何地方和部門不得用行政和經濟手段干預個人購買和使用正當來源的汽車。 5.保護政策為保護大陸汽車生產廠商，免受跨國汽車集團併吞，該政策亦對外資有所限制，另外為發展自主品牌，亦有國產化的限制。 (1)外國（或地區）企業同一類整車產品不得在大陸建立兩家以上的合資、合作企業。且中外合資、合作企業的中方所佔股份比例不得低於50%。 (2)引進技術產品的國產化進度，將作為政府支援其發展第二車型的條件。 (3)為提高國產化率，大陸政府對轎車實行進口關稅稅率優惠與國產化率掛鉤的辦法。（三）「九五」、「十五」時期的汽車產業政策「九五」、「十五」時期，大陸仍將汽車產業列為支柱產業，其中在「十五計畫」（2001∼2005）的內容中大陸特別對汽車產業有所要求及期許，要點說明如次：. 44. 44.「汽車工業『十五』規劃」，汽車工業年鑑編輯部，中國汽車工業年鑑2001（天津：汽車工業年鑑編輯部出版，2001），頁23~30。.

(29) 產業政策與產業發展的關聯—以大陸汽車產業為例. 201. 1.迄2005年，希望汽車產量達三百二十萬輛，其中轎車產量為一百一十萬輛，產品出口占銷售收入的比例達到8%。 2.產業組織方面，到2005年形成2∼3家具有一定國際競爭力的大型汽車企業集團，初步建立與國際接軌的汽車銷售與售後服務體系，其產品在大陸市場佔有率超過70%，並有部份產品能夠出口。其次，培育5∼10家初具國際競爭力的零組件大型企業集團，前三家關鍵零組件企業在大陸市場佔有率要達到70%，零組件出口產值占其總銷售額的20%。 3.在技術提升方面，到「十五」末期，初步建立起2∼3家國家級整車開發中心，形成載貨汽車以大陸為主、轎車以聯合開發為主的產品開發能力，能夠開發出具有一定競爭力和智慧財產權的經濟型轎車等產品；初步建立起6∼8家國家級關鍵零組件開發中心，形成與整車同步的部份關鍵零組件開發能力。汽車及關鍵零組件的產品性能、品質水準要達到或接近外國同類產品水準，產品安全性能要明顯提高。（四）2004年6月1日國家發改委頒布汽車產業發展政策 2004年6月1日大陸國家發改委頒布汽車產業發展政策，共計十三章七十八條，內容除了跨國汽車廠商強烈關切的大陸國產車與進口車分銷政策及一定比例的技術轉移兩大條款全數除去外，也包括了汽車產業結構調整、准入管理、商標品牌、投資管理、進口管理 45. 及消費政策等要項。根據大陸國家發改委的官員表示，新頒布的汽車產業發展政策具有七項特色： 1.取消與世貿組織（WTO）規則和中國加入世貿組織所做承諾不一致的內容，如取消外匯平衡、國產化比例和出口實績等要求； 45.「汽車產業發展政策今日發布實施」，中國汽車報（北京）（2004年6月1日），二、三版；夏樂生，「中國大陸新頒汽車產業發展政策的內涵與爭論」，展望與探索月刊，第二卷第八期（2004），頁105~112。.

(30) 202. 東亞研究 EAST ASIA STUDIES. 2005年1月第三十六卷第一期. 2.大幅減少行政審批，該放的放開，該管的管住，依靠法規和技術標準，引導產業健康發展。 3.提出了品牌戰略，鼓勵開發具有自主知識產權的產品，為汽車工業自主發展指出明確政策導向。 4.引導現有汽車生產企業兼併、重組，促進國內汽車企業集團做大做強。 5.要求汽車生產企業重視建立品牌銷售和服務體系，消除消費者的後顧之憂。 6.引導和鼓勵發展節能環保型汽車和新型燃料汽車。 7.對創造更好的消費環境提出了指導性意見。基本上，新頒的汽車產業發展政策重要內容可歸納為以下幾項： 1.政策目標 (1)2010年前，大陸要成為世界主要汽車製造國，汽車產品能夠滿足國內市場大部分需求並批量進入國際市場。 (2)希望汽車生產企業要具有若干知名的汽車、摩托車和零組件產品品牌。 (3)並通過市場競爭形成幾家具有國際競爭力的大型汽車企業集團，力爭到2010年跨入世界五百強企業之列。 2.產業組織政策 (1)明確提出「退出機制」，政策中第十七條指出「建立汽車整車和摩托車生產企業退出機制，對不能維持正常生產經營的汽車生產企業（含現有改裝車生產企業）實行特別公示。」此外，該條文亦強調該類企業不得向非汽車、摩托車生產企業及個人轉讓汽車、摩托車生產資格。汽車生產企業不得買賣生產資格，破產汽車生產企業同時取消公告名錄。 (2)另外大陸亦支援汽車企業集團化發展，並鼓勵以優勢互.

(31) 產業政策與產業發展的關聯—以大陸汽車產業為例. 203. 補、資源分享合作方式結成企業聯盟。 (3)此外在結構調整中也鼓勵大陸整車生產企業將內部配套的零組件生產部門獨立出來，以面向市場及國際的競爭。 3.產業技術政策 (1)政策中非常關注節能及環保問題，明確指出鼓勵發展節能環保型小排汽量汽車，並重點開發混合動力汽車技術和轎車柴油發動機技術。同時要求在2010年以前，乘用車平均油耗要比2003年降低15%以上。 (2)除了關注燃油經濟性外，技術政策還制訂出專門條款，要求支援汽車電子產品的研發和生產，積極發展汽車電子產業。 4.投資管理及零組件投資 (1)擴大企業自主決策權：新政策指出：「改革政府對汽車生產企業投資專案的審批管理制度，實行備案和核准兩種方式。」現有汽車生產企業發展同類別新產品、擴大生產規模以及摩托車、汽車零部件的投資專案均由企業自主決策，採取備案制，不再由政府審批，但新建汽車整車及發動機生產企業仍應經政府核准。為了抑制生產廠家的持續增加，新的產業政策針對投入汽車產業的最小投資規模均有詳細的規定。 (2)提高汽車產業的進入壁壘：如第47條規定，新建汽車生產企業的投資專案，專案投資總額不得低於20億元人民幣，其中自有資金不得低於8億元人民幣，且要建立產品研究開發機構。 (3)新頒產業政策第八章指出了中國大陸汽車零組件工業的發展應朝向適應國際產業發展趨勢、滿足國內外市場的需要、及努力進入國際汽車零部件工業採購體系努力。 5.保護政策 (1)限制外資持有中外合資企業股份不得超過50%：新頒產業政策中明訂汽車整車、專用汽車中外合資生產企業的中方股份比例不.

(32) 204. 東亞研究 EAST ASIA STUDIES. 2005年1月第三十六卷第一期. 得低於50%，同一家外商可在大陸地區建立兩家（含兩家）以下生產同類（乘用車類、商用車類）整車產品的合資企業，但如與中方合資夥伴聯合兼併國內其他汽車生產企業可不受兩家的限制。 (2)為了保護國內合資汽車廠不致淪為外資的組裝廠，新政策亦對進口散件組裝（CKD、SKD）的生產方式有所限制，並用整車特徵管理辦法替代了原先的國產化比例要求。 6.消費及營銷政策 (1)政策中將「汽車消費」單列一章，內容有十四條之多，並明確提出要培育以私人消費為主體的汽車市場。 (2)積極發展汽車信貸業務：政策第六十五條對汽車信貸業務做了明確的闡述。這是第一次將汽車信貸業務寫進汽車產業發展政策中，足見汽車信貸對於整個汽車市場的發展至關重要。 (3)自產汽車品牌銷售和服務體系可由國內外汽車生產企業以自行投資或授權汽車經銷商投資方式建立。且境內外投資者在得到汽車生產企業授權並按照有關規定辦理必要的手續後，均可在境內從事國產汽車或進口汽車的品牌銷售和售後服務活動。此外，預計2005年出台的汽車貿易政策亦將對汽車的營銷、二手車流通、報廢回收、汽車對外貿易等方面做出相應的規定，可以說是汽車產業發展政策中汽車營銷及消費政策的實施細則，對規範大陸汽車產業流通、貿易方面將產生較大的影響。. 伍、汽車產業政策對產業發展的影響基本上，產業政策只是一個指導方向，對產業的影響要視執行力及行政支援手段的強度而定。如果政府在投資及稅率的優惠上沒有落實，或者在產業組織結構的調整上並無強大的執行力，則產業政策的實質功效是令人質疑的。根據大陸1994年3月頒布的汽車工業產業政策、「九五」、「十.

(33) 產業政策與產業發展的關聯—以大陸汽車產業為例. 205. 五」計畫內容及2004年頒布的汽車產業發展政策中有關汽車產業的規劃目標顯示，中國大陸最希望達到的政策目標就是能夠實現汽車產業的集團化及規模經濟的要求，另外在技術上亦希望能夠引進西方較先進的技術，並提高自己的研究水平；最終的目的則在自創知名的汽車品牌及產品能夠具有國際競爭力外銷他國。雖然產業政策的目標明晰，但實際成果如何，還需要參照大陸汽車產業的發展情形來加以檢視。以下即針對產業組織、產業技術及投融資政策等項目加以檢討，並對汽車產業政策的實施成果作一評價。（一）產業組織政策並未成功在產業組織上，雖然大陸政府一再鼓勵兼併重組，並要求發展跨部門、跨地區的企業集團，但實質上大陸汽車產業的合併重組速度並不令人滿意，尤其是汽車整車廠在2002年仍有一百一十七家（如表4）。儘管大陸政府一再要求不具生產規模的小廠應與大廠合併，但實際上只有少數汽車大廠有意願主動合併重組一些小汽車廠，其餘仍在原地踏步，或待價而沽，並不願意退出汽車市場。這除了證明徒有政策並不能保證就能執行，且亦顯示大陸國家機關的政策執行力不高，且各部門及各地方政府並未能與中央配合，導致 46. 一些不具規模或甚至「零生產」的小汽車廠該退未退，生產家數超出一般先進國家甚多。另外2002年大陸汽車生產企業（集團）前十名的產量已較前有所增加（如表5），第一名的一汽集團產量為五十六萬餘輛，第十名的瀋陽金杯汽車公司的產量亦達八萬五千餘輛，前十名的市場佔有率為81.5%，前四大集團產量的市占率為57%，雖然集中度有所提升，但前三大集團的生產規模仍距各跨國汽車集團的產量甚遠。如 46. 賀北時，「產業結構調整呈現三大亮點－『零企業』退休、『零部件』獨立、『企業聯盟』」，中國汽車報（北京）（2004年6月1日），六版。內容指出目前大陸整車廠約有二十家完全沒有生產任何車輛。.

(34) 206 表4. 東亞研究 EAST ASIA STUDIES. 2005年1月第三十六卷第一期. 1990∼2002中國汽車行業生產企業數. 單位：個. 資料來源：汽車工業年鑑編輯部，中國汽車工業年鑒2003，頁403。. 表5. 2002年大陸汽車產量前十五名企業. 資料來源：汽車工業年鑑編輯部，中國汽車工業年鑒2003，頁415。.

(35) 產業政策與產業發展的關聯—以大陸汽車產業為例. 207. 以轎車為例，前三名的上海大眾（二十八萬輛）、一汽大眾（十九萬輛）、上海通用（十一萬輛）等三大汽車公司亦仍未達三十萬輛規模經濟的產量。（二）技術進步政策取得一定的成果 1.汽車科研水平提高除了在幾個重要大學內（如清華、天津大學、吉林大學）設有與汽車相關的國家重點實驗室外，各主要汽車生產企業也多設立了技術開發中心，對汽車的零組件開發及車型的設計上也均有長足的進步。如隸屬於一汽集團的「長春汽車研究所」除了能自行設計開發解放牌貨車外，對於小轎車的改型設計及開發亦有長足的進步（如已能在引進的Audi100車型基礎上自行設計小紅旗及紅旗世紀星等車型的改款）；上海泛亞汽車技術研究中心（由上汽集團及通用汽車合資的研究中心）亦有能力協助上海通用公司設計開發賽歐 47. （Sail）及君威（Regal）等最新車型。目前大多數汽車廠商的工藝設備也均提高甚多，CAD、CAM的使用也相當普遍。此外，中國政府亦在「十五」計畫中將發展電動汽車做為重點項目，並全力支持，安全氣囊及ABS等重要零組件亦在積極發展中，並有了一些初 48. 步的成果。. 2.國產化取得階段性成果中國政府於2001年加入WTO之後，為了履行承諾，於2002年中已經取消了執行十餘年的40%以上國產化率的強制性規定，及國 49. 產化率優惠級差稅率政策。但我們從表六中可以看出，在1980年代引進的一些車型，於2000年後，其國產化率均在80%以上。即使 47. 李春利，「自動車製品開發：國有、外資、民營企業の鼎立」，輯於丸川知雄、高山勇一，グローバル中の自動車產業（東京：蒼蒼社，2004），頁98~144。 48. 汽車工業年鑑編輯部，中國汽車工業年鑑2003，頁243~244。 49. 汽車工業年鑑編輯部，中國汽車工業年鑑2003，頁2。.

(36) 208 表6. 東亞研究 EAST ASIA STUDIES. 2005年1月第三十六卷第一期. 大陸引進的主要汽車車型國產化率. 資料來源：1.機械工業部汽車司，中國汽車工業規劃參考資料（北京：機械工業部汽車司，1996）。 2.汽車工業年鑑編輯部，中國汽車工業年鑑1999；汽車工業年鑑編輯部，中國汽車工業年鑑2000（天津：汽車工業年鑑編輯部出版，2000）；汽車工業年鑑編輯部，中國汽車工業年鑑2001（天津：汽車工業年鑑編輯部出版，2001）；汽車工業年鑑編輯部，中國汽車工業年鑑2002（天津：汽車工業年鑑編輯部出版，2002）。 3.陳晉，中國乘用車企業の成長戰略，頁60~61。.

(37) 產業政策與產業發展的關聯—以大陸汽車產業為例. 209. 在九○年代末期引進的別克、雅閣、藍鳥等車型，在國產化率取消之前，其自製比率也均在45%以上，顯示大陸整車及零組件廠商的技術水準仍有一定的進步。基本上，早期合資汽車廠引進的新車型初始的國產化率相當低，如上海大眾於1985年引進的桑塔納基本型，其國產化率僅 2.7%，到1990年即達60%左右，1996年達到90%，國產化的速度算是相當快的；此外北京吉普生產的切諾基CXI車型（與克萊斯勒合作）於1988年時國產化率為30%，1996年達89%，其國產化速度也不慢。即使國產化速度較慢的神龍富康、貴州雲雀等車型，其國產化率於1996年時亦達到60%左右，2000年前後亦達80%以上。唯國產化比率雖高，但重要零組件的生產仍掌握在合資的外商手中或由國外直接進口，要取得突破性的進展還需努力。 3.自主研發、自創品牌尚在起步階段大陸汽車產業發展擁有自主品牌的車型多為貨車，轎車甚少。但在近年來受到國際競爭的壓力之下，目前也有不少汽車廠商發展自有品牌的轎車。如一汽小紅旗轎車、東風汽車的小王子轎車，以及哈飛的中意、華晨的中華、安徽的奇瑞和浙江的吉利等。這些公司除了一汽、東風是所謂的三大集團外，其餘如哈飛、華晨、奇瑞及吉利汽車公司等，均非主要的汽車集團，或僅是民營汽車公司，但為了擁有自主品牌，不惜投入巨額的研發資金，並延攬外籍人士協助研發，才有今日的成果，由此亦可見大陸汽車的技術是在不斷的競爭中有所進步。不過，儘管如此，如將大陸汽車研發的成果與國外先進國家相比，仍然落後甚多，尤其是在轎車的研發上。因此為了因應未來更為嚴厲的競爭，中國政府勢必要更多投入研發資金及人才，或許才能縮小與跨國汽車公司的研發差距，也才可能會有自創知名品牌的機會。.

(38) 210. 東亞研究 EAST ASIA STUDIES. 2005年1月第三十六卷第一期. （三）產業保護政策面臨挑戰正如學者所言，在追求規模經濟及技術密集的產業中，落後國家如果在競爭力較弱的階段不進行保護，這些行業的起步和發展將會非常困難。但如果長期保護或過度保護，亦可能產生怠惰及尋租 50. 的不良作用。. 大陸汽車產業的保護政策較偏重關稅及行政手段，非關稅壁壘的保護手段較少見。由於大陸長期以來以高關稅及限制進口的方式來控制外車進口數量，以保護國內汽車生產廠商，但成效並不佳。如以表七來看，中國大陸於80年代初限量開放外車進口以彌補「缺重少輕，轎車空白」的現象，但在高關稅的情況下（1994年以前轎車進口關稅高達180~220%），1985年大陸進口汽車數量仍高達三十五萬四千輛，進口金額為二十六億四千多萬美元。即使到了2000年之後，轎車關稅仍高達70~80%，但外車進口的數量及金額仍然甚高，如2003年進口外車十四萬餘輛，進口金額為四十二億美元，. 51. 對大陸汽車市場仍然是一個相當大的衝擊。即使在高關稅的保護下，但由於大陸民眾及機關購車的熱潮不退，因此導致大陸汽車廠商即使產品質量差、生產規模小的企業亦能生存，也導致大陸汽車生產廠商過多，且均不願退出汽車市場，亦使汽車產業組織的調整更為困難。中國在 2 0 0 1 年加入 W TO 之後，轎車關稅於 2 0 0 6 年要降到 25%，汽車零組件關稅2006年7月之後則要削減到10%，且汽車進口配額於2005年將全部取消，屆時對大陸汽車市場又是另一番衝擊。大陸汽車的保護政策似乎對大陸本土汽車企業的扶持與育成效 50. 可參考Chang, H-J. The Political Economy of Industrial Policy (N.Y.：ST. Martin, 1994);江小涓，經濟轉軌時期的產業政策，頁184；瞿宛文，全球化下的台灣經濟（台北：唐山出版社，2003），頁1~22。 51. “China’s Vehicle Imports: Demand Continues to Shift Upmarket into 2004,” Fourin China Auto Weekly, (Jul 5, 2004)..

(39) 產業政策與產業發展的關聯—以大陸汽車產業為例. 211. 果並不理想，面對外車的全面開放及關稅的降低，是否會刺激大陸汽車廠商的競爭力，或嚴重打擊大陸汽車廠商的生產意願，目前仍待觀察，但可以確定的是，如果大陸汽車廠商無法在短期內提升產 52. 品質量及降低成本的話，那麼其所面對的困境將愈來愈大。表7. 1982~2002大陸汽車產品進口數量及金額. 資料來源：1.汽車工業年鑑編輯部，中國汽車工業年鑑2003，頁231。 2.2003年資料引自 “China’s Vehicle Imports: Demand Continues to Shift Upmarket into 2004,” Fourin China Auto Weekly, (Jul 5, 2004). 52. 郭克莎，「加入WTO之後中國大陸汽車工業面臨的影響及應對思路」，發表於海峽兩岸產業發展與結構調整研討會（台北：中華經濟研究院主辦，2002年1月8 日）。.

(40) 212. 東亞研究 EAST ASIA STUDIES. 2005年1月第三十六卷第一期. （四）有一定效果的投資政策資金被稱為是企業的血液，因此企業能否順利發展成長，資金無疑占有重要的角色。我們從日、韓汽車產業的發展亦可以看出投資的大小對產業的發展有重大的影響。中國大陸自「七五」期間即將汽車產業列為支柱產業，對汽車產業的扶植有所助益。但由於狹窄的資金籌集方式，中央政府實際投入汽車產業的資金仍然有限。根據統計，「六五」期間，汽車產業投資金額為四十四億四仟萬元；「七五」期間，投資金額為一百七十二億元；「八五」為七百五十六億元，投資增長幅度比其他行業為高。「九五」期間預計投資一千四百億元，但實際投資金額為九百六十八億元，僅達七 53. 成，且集中在重點支持的大集團及主要的零組件廠商。. 在吸引外資方面，由於大陸政府鼓勵汽車工業利用外資發展汽車工業，地方政府也樂於引進外國資金與技術來提升大陸汽車廠的規模，因此在「八五」之後，引進的跨國汽車業者的資金均相當大，如上汽與通用合資的上海通用汽車公司，即順利引進通用公司近十五億美元的資金，另外一汽與豐田、東風與日產、北汽與現代的合作亦引進了相當龐大的外資，對缺乏資金的汽車產業而言，無疑是注入相當大的活力。另外由於證券市場的蓬勃發展，亦對汽車企業在自籌資金上有相當大的方便。儘管如此，然而由於國家重點項目資金投入不足，且往往需較長時間才能建成，無法立即展現效果。另外由於汽車產業的集中度低，各省市均將其列為支柱產業，因此投資分散重覆且條塊分割，亦削弱了投資的效果。（五）汽車消費政策效果逐漸明顯. 53. 趙英，中國產業政策實證分析，頁146；陳林、張正智，「汽車工業九五發展回顧」，頁4。.