國民中小學大校校務問題與對策之探究 ／ 24

國民中小學大校校務問題與對策之探究

賀宏偉 國立暨南大學教育政策與行政學系博士生 南投縣和雅國民小學校長

一、前言

1984 年台灣民間教育團體發起 「四一 O 教育改革運動」，提出包含： 「落實小班小校、廣設高中大學、推 動教育現代化、制定教育基本法」等 四項訴求；「小班小校」成為我國教育 改革的重要主軸。1999 年我國教育基 本法頒定，其條文第十一條即闡明： 「國民基本教育各類學校之編制應以 小班小校為原則，透過有教無類、因 材施教之理念，致力開發個人潛能， 協助個體追求自我實現」。 而我國《國民教育法》亦明定：「國 民基本教育實施對象、方式、年限與 內容等，在其施行細則第二條第三款 亦明白指出國民小學及國民中學之設 置，以不超過 48 班為原則；學校規模 過大者，直轄市、縣（市）政府應增 設學校，重劃學區，以確保學校規模 不致過大」；因而國民教育階段內「小 班小校」成為學校設置的重要理想發 展基準，希冀藉由最適學校經營規模 與合宜的班級學生數，發揮學校優質 效 能 ， 以 達 成 教 育 的 「 公 平 」 （equity）、「適切」（relevance）、「卓越」 （excellence） 之目標。 在少子化的浪潮下，我國國中小 學學生總人數從 92 學年度 2,870,285 人，下降至 102 學年度的 2,129,050 人；十年之間國中小學總生員數減少 達 741,235 人；造成多數學校面臨急速 減班、 教師超額甚 而 學校裁 併等問 題 ； 然 而 依 據 教 育 部 統 計 處 資 料 （2014）顯示在 102 學年度全國國中 小學卻仍有 232 所大型規模學校存在 之現象（班級數超過 61 班），在政府 極力推動「小班小校」政策之際，我 國存在如此眾多數量之大校，且因學 校規模過大在校務經營上伴隨產生諸 多如：空間不足、學生管教與學校效 能低落 等問題，值 得 進一步 關注 深 究；因此本文旨在簡要探究國民中小 學大型學校現況、校務問題，進而提 出解決大型學校校務問題的相關對策 以供參考。

二、我國國民中小學大型學校現

況分析

學校規模為二十世紀最重要的教 育改革趨勢之一（Overbay, 2003），因 為不論學校規模過大或過小，都會產 生不同的問題。吳政達（2006）指出 學 校 最 適 經 營 規 模 （ the optimal scale），是指學校可以將教育資源充分 且適當的運用，並且不致衍生人際關 係疏離及行政僵化的最適經營規模學 生數，且建立適宜的規模有助於學校 資源的整體運用、健全行政運作、並 提高士氣、提升學生學習成效。 依據教育部統計處資料（2014） 顯示，102 學年度在國小部分有 140 所 學校規模超過 61 班，佔全國國小校數 的 5.28％；其中以新北市（51 所）、高

雄市（20 所）、臺中市（17 所）、臺北 市（15 所）、桃園縣（13 所）為國小 大型學校最多縣市；國中部分有 92 所 學校規模超過 61 班，佔全國國中校數 的 12.47％，其中以新北市（18 所）、 桃園縣（15 所）、高雄市（14 所）、臺 中市（12 所）、臺北市（8 所）、為國 中大型學校最多縣市（如表 1）。 美國學者 Meier（1995）曾以美國 小學為研究對象，研究結果發現學校 最適經營規模之學生人數應為 300– 400 人。Andrews、Duncombe 和 Yinger （2002）研究發現當小學最適規模人 數為 300-500 人，中學最適規模人數為 600-900 人時，較符合經濟效益。學者 吳政達（2006）在探究我國國中小學 最適經營規模研究後，提出國民中學 人數以 500-900 人為最適學校規模；小 學則以 300-500 人數較為適當。 綜上研究對照我國 102 學年度國 中小學大型學校現況（學校班級數超 過 61 班、學生總人數超過 2000 人）， 可發現這些大型學校不論是國小或國 中，其學校經營規模皆遠高於研究結 果所提出國小 500 人、國中 900 人之 最適學生數規模標準；而新北市在國 小竟有 23.83％、國中 28.12％之學校 規模皆大於 61 班，大型學校占其新北 市國民中小學的總校數更超過 1/5 之 多，成為全國之冠；而桃園市大型國 中比率高達 26.32％，亦超過該市國中 總校數 1/5 之多。 表 1 各縣市國民中小學大型學校校數與佔該 縣市比率（102 學年度） 縣 市 別 國 中 大 校 數 國中大校 佔該縣市 國中總校 數比率 （%） 國 小 大 校 數 國小大校 佔該縣市 國小總校 數比率 （%） 新北市 18 28.12 51 23.83 桃園市 15 26.32 13 6.84 高雄市 14 17.50 20 8.30 臺中市 12 16.67 17 7.26 臺北市 8 12.90 15 9.87 臺南市 6 10.00 9 4.27 彰化市 4 11.11 5 2.86 新竹市 3 23.08 4 12.50 新竹縣 0 0 3 3.53 南投縣 2 6.25 1 0.69 雲林縣 1 3.03 0 0 嘉義縣 1 4.35 0 0 屏東縣 2 5.71 0 0 臺東縣 1 4.55 0 0 嘉義市 2 25.00 0 0 宜蘭縣 2 8.00 1 1.30 花蓮縣 1 4.35 0 0

三、國民中小學大型學校校務問

題分析

學者 Eberts、Kehoe 和 Stone（1984） 研究發現，當學校規模過大時易受政 策與行政操作之影響，而導致負面的 學生成就。陳秀才（1985）指出經營 規模過大的學校容易產生對學生管教 不易、教師的缺乏、學生活動空間不 足、校務工作不易推動等問題。再者 方吉正（1999）在透過實證研究探討 中更提出，規模過大的學校學生學習 態度較為負面傾向、學生活動空間較 少、學生管教的等困難。因此當學校

規模過大時，行政溝通與協調困難， 易造成學校教師與行政人員間關係的 疏離和行政僵化（陳麗珠，1995）。 此外郭慶發（2001）在以國民小 學學校規模、組織鬆散結合程度與學 校效能關係之研究中發現，學校規模 低於 24 班者較能展現出「低鬆散高緊 密結合」與「組織溝通協調佳」之組 織效能；黃崇桓（2008）指出規模過 大成長型之學校是指全校班級數三十 六班以上，或學生人數 800 人以上， 此種規模類型之學校其缺點為行政上 的困擾與教師與學生疏離。 綜合上述研究結果分析，並依據 筆者服務國教現場之實務觀察，可歸 納國民中小學大型學校校務主要問題 如下列各面向： (一) 組織成員溝通參與問題 美國社會學家柏萊茲曾說：「機關 內如無溝通，便不可能有人際關係。」 國中小學大型學校裡組織成員眾多複 雜，面對各方多元化意見，不易凝聚 整體性共識；當面臨成員各方意見分 歧且難以整合之際，易造成學校行政 業務推動上之窒礙難行。 部分大型學校會議因組織成員眾 多，乃採用行政、教師代表及年級代 表制度方式召開會議，因而全面性溝 通管道受限，容易流於各持所見、本 位思考；因教師缺少參與學校決策機 會，導致教育政令宣導推動不易、配 合度低，進而產生「會而無議、議而 無決、決而無法推行」之窘境，在行 政與教學雙方意見對立中甚而造成嚴 重對抗問題產生。 (二) 學校非正式組織問題（小團體） 大型學校常面臨各小團體分立、 立場各異溝通不易、散播謠言八卦等 問題 ，時常造成組織 內成員猜忌對 立，進而引發校內人事紛爭；如果加 上小團體成員徇私不公，利用行政合 法權利，圖利特定成員享受特權，造 成校內不公平對待問題，更容易動搖 學校組織結構基石，破壞整體和諧氣 氛、打擊教師團隊士氣。 此外非正式組織成員也容易產生 集體迷失問題，如 2012 年喧騰一時的 苗栗縣某國小女教師「七朵花」事件， 發生教師集體涉不當管教違法處罰與 對立學校行政領導的集體偏差迷失行 為，結果造成家長轉學風潮、學校校 譽受損及團隊士氣深受打擊。 (三) 學校行政工作繁雜問題 大型學校單位組織龐大、業務分 工繁雜，容易產生各處室本位主義現 象，各司其職卻各行其道之行政關係 疏離問題，處室間推托公文工作，導 致學校行政效能不彰，進而產生面對 校務問題往往無法立即處置與應變之 失能現象。 此外大型學校因人力資源充裕， 往往時常奉令承接上級交辦各項進修 研習、競賽活動，學校行政人員因而 疲於奔命，無法適時支援教師教學與 專注推動校務工作，這種現象存在現

今許多國中小學大校中；因為學校行 政工作業務量多、壓力大、事務雜， 往 往 也使 得教 師對 行 政工 作望 之 卻 步，人員擔任行政職之意願低落，造 成學校行政人員異動頻仍，行政人力 流動高、培訓與延續管理不易達成。 (四) 學校規模經營效應問題 「小班小校」政策理念乃是基於 在學校適宜規模下，發揮行政效能、 落實有效教學，最終能達成因材施教 與適性學習之目標。但因學校建置規 模如過大之際，在班級數與學生人數 相對過多的情形下，將使每生分配的 學校資源量減少，校地活動與學習空 間相對減縮不敷使用；同時因師生比 例較高之因素，易造成師生互動情形 不佳、學生同儕競爭性關係、人際關 係疏離，進而導致影響學生學習成效 等問題產生。

四、國民中小學大型學校校務問

題對策

(一) 發揮走動式領導精神、建立多元 溝通參與管道 英國管理學家威爾德曾說：「管理 者的最基本能力：有效溝通」；新世紀 的學校領導者應主動積極地建立多元 暢 通 的 溝 通 管 道 ， 透 過 走 動 管 理 （MBWA）搜集校園最直接的訊息， 以彌補正式溝通管道的不足、過濾作 用以及缺乏完整訊息的缺點；同時為 改善組織溝通環境不良、學校溝通媒 介不夠多樣化等障礙；可善用資訊科 技如學校 Line 群組發送即時訊息，或 Facebook 公開社團交流互動等，以暢 通溝通管道、增加成員參與感、滿足 感與尊榮感。 學校是學習型組織，除了應激勵 成員改變心智模式與自我超越外：在 多元參與的時代來臨之際，學校行政 廣納建言包容多元聲音，發揮團隊學 習效益，建立合宜「校務參與決策機 制 」， 仿 效 世 界 咖 啡 館 （ The World Cafe）、 多邊會談或創意圓桌論壇模 式，在尋求團隊合作的協議過程中， 激發團隊教育性與創新性，同時亦能 增益教師專業能力；在透過團隊智慧 集體思考和分析歷程裡做出正確的組 織決策，以溝通傾聽來強化團隊向心 力，在 尊重參與中 提 升成員 組織承 諾，進而創造親師生和諧多贏局面。 (二) 運用賦權增能管理技巧、營造和 諧共好校園氛圍 「水能載舟，亦能覆舟」，面對大 型學校校園內多元小團體，學校領導 應親自融入非正式組織，扮演的融合 關鍵性 角色，在分 歧 中尋找 合作契 機，透過參與交流關懷之際瞭解成員 的需求與期望，例如：校長可定期辦 理師康活動、慶生會及文康茶敘，參 與同事間的聯誼聚會、與教師群經營 共同話題與興趣、關懷教師日常生活 與教學困境等，促使非正式組織成員 卸下自我防衛心態、提昇組織參與承 諾，並群策群力的為學校組織貢獻個 人所長。 學校領導亦可掌握賦權增能之管 理技巧，發揮教師領導與分佈式領導

精髓，將組織的權力適度授權非正式 組織，使非正式組織與正式組織的權 限結合，提升成員自我效能與工作滿 意度；在團體合作行政分工下，建立 專業對話窗口、提供意見交流平台， 觀察與傾聽，理解各團體想法、立場； 適時導入教師多元專業學習社群，以 轉化小團體之能量來增益創意教學； 進而活化優化組織體系，邁向共尊共 榮的共好組織，營造出群體和諧之校 園氛圍。 (三) 善用科技 e 化行政流程、完善學 校延續管理制度 大校面對繁雜的學校行政工作， 應全盤檢視行政作業流程，透過建置 e 化平台，減少繁重文書作業，如使用 網路意見調查系統、線上填報作業、 Google 行事曆、表單數位化等，使行 政作業流程清楚化、標準化。 此 外 更 應 成 立 延 續 管 理 規 劃 小 組，規劃完善之學校延續管理方案， 如業務移交清冊、業務傳承資料庫、 行政薪火傳承活動；有效的將組織成 員的專業知識轉移、傳承，使組織的 行 政 專業 知識 螺旋 不 斷地 累積 與 延 續，進而促成行政知識之垂直轉移與 水平交流，形塑出樂學樂享的組織文 化；同時鼓勵同仁進修培養專長，以 打造出學校優質經營人力資源庫，藉 助 多 元化 行政 教學 專 才提 升學 校 效 能。 (四) 適度承接上級交辦任務、強化行 政支援教學功能 「 教 育 的 一 切 措 施 都 是 為 了 學 生，行政的一切措施都是為了教學」， 大型學校或因行政人力充足、場地設 備合宜或承辦活動經驗充足等因素， 往往成為教育局處委托承辦各項活動 的對象；卻往往造成行政人員額外負 擔，學校領導應考量學校行政人力負 荷量，適度協處上級交辦活動，來培 育行政人員活動組織力。學校行政乃 是為了學生學習與支援教學而存在， 應而更應透過有效的職責分工發揮高 效能，從引領教師專業提升、整合多 元教學資源、建立友善輔導機制、及 塑造優質學習環境等方面著力，充分 發揮行政執行力，行政教學攜手帶好 每個學生。 (五) 依法增設新校與重劃學區、落實 小班小校政策精神 管理學者 Charles Handy（2002） 在其著作「大象與跳蚤：預見組織與 個人的未來」一書中，將龐大的組織 形容成笨重的大象，並指出未來組織 所面對的重要挑戰乃是維持小而精的 模式，結合創新與效率，在精巧靈活 與不斷創新中、發展出優質競爭力。 國民中小學面對學校規模過大所產生 的諸多規模效應問題；未來教育行政 機關應積極面對，遵循國民教育法「小 班小校」之規範；確保國中小學設置 班級數不超過 48 班之原則；以增設新 興學校，重劃理想學區等方式，來解 決學校規模過大問題，落實小班小校 政策精神，發揮「多元化、個別化及 適性化」的教育理想，促使學生開展 優勢智能、自我實現。

五、結語

「投資教育、就是投資未來」，未 來我們面對的是一個知識倍速創新與 無國界競爭的時代；教育已成為世界 各國提昇國家競爭力的利器，2014 年 起我國全面實施十二年國教；希望藉 由「提升國中小學教育品質，進而成 就每一個孩子，最終達成厚實國家競 爭力之目標」；因此高品質的國中小學 教育成效，將成為國家未來競爭力的 重要基石。 國中小學大型學校之經營，在區 域位址、專業師資、行政人力與教學 設 備 等方 面， 確有 其 相對 優勢 之 存 在；但不可諱言，因學校規模過大所 衍生出的「溝通參與、非正式組織、 工作繁雜及經營效益」等問題，更是 值得相關單位正視因應，以確保優質 國中小學教育品質之產出；本文提出 「落實走動式領導、推動行政 e 化簡 化、完善行政延續管理、運用賦權增 能管理、依法落實小班小校」等問題 對策看法，提供國中小學大型學校領 導者與教育行政機關參考，期許在「行 政與教師共好、家長與學校攜手、社 會與政府關注下」，使國民中小學大校 能 突 破學 校經 營困 境 ， 進而 創 新展 能、提升品質，達成「成就每一個孩 子」的教育夢想與希望。 參考文獻  方吉正（1999）。學校規模在教育 品質的效應探討。教育資料與研究， 27，51-57。  吳政達（2006）。少子化趨勢下國 民中小學學校經濟規模政策之研究。 教育政策論壇， 9(1)，1-22 。  教育部統計處（2014）。國民中小 學校概況統計 （102學年度）。取自 https://stats.moe.gov.tw/files/ebook/basi c/102/102basic.htm  陳秀才（1985）。國民小學規模與 教學環境關係之研究。未出版之碩士 論文。國立台灣師範大學，臺北市。  陳麗珠（1995）。小班小校的迷失 談學校 最適經營規 模 。 教育 資料文 摘，213，57-67。  郭慶發（2001）。國民小學學校規 模、組織鬆散結合程度與學校效能關 係之研究。未出版之碩士論文。國立 台北教育大學，新北市。.  黃崇桓（2008）。嘉義縣國民小學 學校素質因素及學校經營規模與學生 學習成就之關係研究。未出版之碩士 論文。國立嘉義大學，嘉義縣。  潘東傑譯（2002）。大象與跳蚤─ 預見組織與個人的未來。台北市：天 下文化。  Andrews, M.,Duncombe,W.,& Yinger, J. (2002). Revisiting economies of size in American education: Are we any closer to a consensus? Economics of

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