公民參與公益信託之研究─ 以新北投火車站為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學公共行政學系碩士論文. 公民參與公益信託之研究─ 政治大立以新北投火車站為例. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 指導教授：孫本初研究生：盧昱伶. i n U. v. 博士撰. 中華民國一０三年一月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) 誌. 謝. 終於來到了這個時刻，懷胎超過十月的孩子，終於出生了，事情總是要有所交代，還是先來把論文的最後畫上一個美麗的句點。先來回顧碩士班的生活吧！進入到國立政治大學，是高中時的夢想，只是這個夢想，遲了四年才終於完成，謝謝過去母校世新大學行政管理學系裡所有任教過的老師，謝謝郭昱瑩老師、莊文忠老師、陳俊明老師、胡龍騰老師、杜文苓老師…帶給我的學識滋養，讓我得以有機會能夠完成夢想。其中我要特別感謝陳俊銘老師，一直念了研究所，還是無時無刻給我許許多多的關心以及學業上的幫助；. 治政大機會能夠完成夢想；特別謝謝杜文苓老師，一路從世新大學陪伴我到政治大學，立讓我有個溫暖的避風港. 特別謝謝胡龍騰老師，若沒有您在大專生國科會研究計畫的指導，我想我不會有. ‧ 國. 學. 再來，我要感謝在政治大學生活中的每一個點點滴滴，謝謝碩一時候的「數理資優班讀書會」、謝謝每學期末的「貓空泡茶大會」、特別謝謝志宏、筱涵、紀. ‧. 綱、貴凰、庭瑄、學長奕宏、學妹世佳，還有半路落跑的佳宏、國憲……是你們. sit. y. Nat. 豐富了我研究所的生活，是你們讓我受到再多挫折、難過都有人可以依靠，也是. io. al. n. 會變的很苦悶吧. er. 你們幫助了我度過許許多多課業上的難關，沒有你們，我想我的菸酒生在校生活. Ch. i n U. v. 也謝謝系上的所有老師，可以容忍一個常常不務正業的我，總是要到外面的. engchi. 機關實習，總是要參加校外的活動，總是要外出走走。因此我想先要謝謝我最親愛的指導老師─孫本初老師，您就像朋友一樣，親切的態度大大地將低了和學生之間的距離，不管好的事情、壞的事情，我都願意和您聊天、和您分享，謝謝您給予我的論文指導以及日常生活的關心，都讓我覺得很溫暖；謝謝蕭乃沂老師、顏良恭老師，讓我在政治大學碩士生活裡面，可以學到課業以外的事物，研究室的經驗，就像是碩士生不可或缺的選項之一，謝謝您們讓我有機會進入；謝謝口試委員張瓊玲老師、黃榮護老師，您二位的寶貴意見，都讓我的論文多了份可看性，也更多了嚴謹的程度，非常謝謝您。感謝在外遊走時候的微軟學生大使團隊、說走就走薏毛王團員們、青年政策論壇夥伴們，是你們豐富了我在課業以外的一切生活，謝謝我的好朋友們！如果我沒有提到，一定是我腦筋不好，請原諒我.

(4) 最後要謝謝我的家人，謝謝我的奶奶、爸爸、媽媽、姑姑、哥哥……謝謝你們支持我唸研究所，就在今天，我結束了我研究所兩年半的生活，如果不是你們在背後做我最溫柔的靠山，讓我無後顧之憂地念書，和很多人比起來，我真的真的很幸褔，謝謝你們。以及謝謝陪我走過寫論文一切苦悶和快樂的嘟嘟，謝謝你常常聽我抱怨、聽我分享生活、帶我遊山玩水到處走走留下美麗回憶，菸酒生有時候總是爆走，謝謝你容忍這一切 在誌謝詞的末端，我想要說，如果再有一次選擇的機會，我不一定會選擇國立政治大學作為研究所就讀的學校，現在說起來，也許是一種寧為雞口不為牛後的心態，嚴格來說，總是覺得在學校不是百分之百的快樂，但是還好在研究所的生活總是充滿了小確幸，也才能夠洋洋灑灑的打了一整篇的誌謝，再見了國立政治大學！. 立. 政治大. ‧ 國. 學 ‧. 2013.1.17 於臺北. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(5) 摘. 要. 我國信託法於民國八十五年公佈，其中「公益信託」是以慈善、文化、學術、技藝、宗教、祭祀或其他以公益為目的信託，公益信託受益人須為不特定多數人，所募得之財務由受託銀行處理，除此之外有監察制度，以確認募款金額使用的確當性。公益信託的概念，是以「1 人 10 萬元不如 10 萬人 1 元」的理念匯集眾人力量，以全民參與的方式來達成公益信託目的，因此公益信託是讓民間更簡單直接投入公益活動的最佳方式。民國九十六年臺北市文化局與北投地區之八頭里仁協會共同發起，以「新北. 治政大這是臺北市、也是全國第一個以公益信託為號召的公民運動。因此本文透過研究立公益信託的實際案例，瞭解在公益信託背後，影響公民參與公益信託的關鍵因素、投車站風華重現」為目標，並於「臺北古蹟公益信託基金」下設立北投古蹟專案，. ‧ 國. 學. 「新北投火車站風華再現」之公益信託所遭遇之困境、使公民與政府關係成為合作夥伴(Partnership)的重要因素共三個研究問題。. ‧. 本研究透過文獻檢閱法以及深入訪談法，共訪談 10 位受訪者，瞭解政府、. sit. y. Nat. 私部門、地方居民、八頭里仁協會、學者們對於新北投火車站風華再現公益信託. io. er. 案件之見解及相關經驗分享，輔以文獻分析探討臺灣地區其他地方類似的例子，整理出兩者之間相同及相異之處。最後提出地方政府之事務官及行政人員在面對. n. al. Ch. i n U. v. 公益信託案件成立時應更為開放、有彈性；鄉土教學落實方向應朝公民地方情感、. engchi. 意識凝結為首要目標；現行法律修正：建立友善捐贈機制、擴大公益彩券收入使用範圍、建立使用者付費概念、建立收取管理費規定，共三項實務建議。. 關鍵字：公民參與、公益信託、社區治理、新北投火車站.

(6) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(7) 目次第一章緒論 ......................................................................................... 1 第一節. 研究背景與動機 ............................................................... 1. 第二節. 研究目的與問題 ............................................................... 4. 第三節. 研究方法........................................................................... 5. 第四節. 研究範圍、流程與研究架構 ......................................... 10. 第五節. 研究限制......................................................................... 14. 政治大. 立. ‧ 國. 學. 第二章文獻回顧 ............................................................................... 15. ‧. 公民參與......................................................................... 15. Nat. y. 第一節. 第三節. 各國公益信託發展 ......................................................... 49. 第四節. hengchi 國內文化類型公益信託實務分析 ................................. 53. n. al. er. sit. 公益信託之意義與討論 ................................................. 23. io. 第二節. i n U. C. v. 第三章研究設計 ............................................................................... 59 第一節. 質性研究設計 ................................................................. 59. 第二節. 研究工具......................................................................... 61. 第三節. 資料分析與結果呈現方式 ............................................. 66. 第四節. 研究信度與效度 ............................................................. 69. 第五節. 研究倫理......................................................................... 76 i.

(8) 第四章研究分析與討論 ................................................................... 79 第一節. 影響公民參與公益信託的關鍵因素分析 ..................... 79. 第二節. 新北投火車站風華再現公益信託所遭遇之困境分析 . 91. 第三節. 公民與政府關係成為合作夥伴的重要因素分析 ....... 104. 第五章結論 ..................................................................................... 113 第一節. 研究發現....................................................................... 114. 第二節. 研究貢獻....................................................................... 125. 第三節. 研究建議....................................................................... 129. ‧ 國. 學. 參考文獻. 立. 政治大. ‧. 中文部分 ....................................................................................... 137. Nat. sit er. io. 附錄. y. 英文部分 ....................................................................................... 140. al. 附錄二. 訪談逐字稿摘錄編碼表 ................................................ 149. 附錄三. 民國一○二年度第三季公益信託業務統計一覽表 .... 163. n. 附錄一. v i n Ch 訪談提綱 ........................................................................ 143 engchi U. ii.

(9) 圖次圖 1-1 研究流程 .................................. 12 圖 1-2 研究架構 .................................. 13 圖 2-1 公民參與階梯理論 .......................... 20 圖 2-2 一般民眾公益信託申請流程 .................. 28 圖 2-3 銀行代辦公益信託申請流程 .................. 30. 治政圖 4-1 新北投火車站日治時期樣貌大 .................. 95 立 ‧. ‧ 國. 學. 圖 4-2 新北投火車站改建後主體樣貌 ................ 95. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. iii. i n U. v.

(10) 表次表 1-1 受訪者一覽表 ............................... 6 表 2-1 信託法第八章─公益信託 .................... 24 表 2-2 民法第二章─財團法人 ...................... 32 表 2-3 財團法人法草案第二章─民間捐助之財團法人 .. 34 表 2-4 中央與地方財團法人設立比較表 .............. 37. 治政表 2-5 民法第二章─社團法人 ...................... 40 大立 ‧ 國. 學. 表 2-6 中央與地方社團法人設立比較表 .............. 42 表 2-7 公益信託、財團法人、社團法人比較表 ........ 45. ‧. 表 2-8 日本公益信託發展 .......................... 51. sit. y. Nat. io. n. al. er. 表 3-1 受訪者對應之訪談方向 ...................... 62. Ch. engchi. iv. i n U. v.

(11) 第一章. 第一節壹、. 緒論. 研究背景與動機研究背景. 新北投火車站於 1916 年四月一日落成並啟用，一直到 1988 年臺北市捷運工程局開始興建捷運之際，將北淡線沿線之舊火車站接續移除。其中包含了臺北、雙連、圓山、士林、石牌、王家廟、北投、忠義、關渡、竹圍、淡水以及新北投. 政治大新北投火車站是由日據時代所保留下來，具有獨特的建築風味，深得臺灣民立. 等共 12 個車站。這 12 個老火車站，皆面臨拆除以及遺棄的危機之中。. ‧ 國. 學. 俗村董事長施金山先生的喜愛。當時施先生與臺北市政府面會，並以象徵性之新臺幣一元將新北投火車站賣給施先生，因此自 1988 年後至今，新北投火車站得. ‧. 以保存，並落地深根於彰化。. 然而鄉土文化逐漸抬頭的今日，有越來越多的新北投在地居民，殷切盼望著. y. Nat. sit. 新北投火車站能夠再次地回到故鄉來。透過臺北市文化局的推廣，在地的文史工. er. io. 作者、地方團體開始對公益信託有了概念，並建構出簡單的雛型，並期望透過公. al. v i n Ch 公益信託的範圍廣泛，我國信託法於民國八十五年公布，其中在「公益信託」 engchi U n. 益信託所募得的資金，讓新北投火車站再次回到故鄉。. 一章指出，所謂「公益信託」是以慈善、文化、學術、技藝、宗教、祭祀或其他. 以公益為目的信託，而公益信託之受益人須為不特定多數人。為因應公益信託所成立的基金，募得財務由受託銀行的信託部處理，一般會成立監察人及諮詢委原會辦理捐助範圍的確定贊助對象之選定、公益設施種類之決定及其他受益相關意見之提供。 2006 年的時候，臺塑集團創辦人王永慶與王永在以 26 億股票市值投入公益信託中，引起社會關注；這是一個企業家的投資，反觀我們一般民眾，在英國對於小市民的公益信託，行之有年，也是社會運動之一。以英國為例，於 1895 年成立的英國國民信託(National Trust)，每次國家信託要修復一個古蹟，就會發起全民募款，主要是以「一個人的十萬元，不如十萬個人的一元」概念匯集眾人的 1.

(12) 力量，以全民參與的方式來達成公益信託的目的。國民信託強調，成功的公益活動不單靠企業單一、大筆預算的捐獻，而是能夠透過「運動」，喚起更多市民大眾的關心與投入，才能讓公益事業的過程與結果更具意義。在臺灣，就文化方面之公益信託，對於古蹟之保存與維護，主要有兩個案例，分別是臺北市古蹟公益信託─北投古蹟專案以及新竹竹塹基金會，前者的成立目的是期望將新北投火車站購回，讓新北投火車站再次回到北投地區；而後者目前做出來的成果是將於黑蝙蝠中隊成立了文物陳列館。這兩者的操作方式，皆是透過公益信託，成為一個大眾參與的活動。從 2003 年 9 月開始結算至目前，依照行政院的 8 個部門、9 個委員會以及各地方政府，依其主管業務訂有不同公益目的之公益信託設立監督辦法；計算至. 政治大的公益信託基金，其中教育佔了立 41 件、內政佔了 36 件、衛生福利佔了 13 件、 2013 年第三季，全臺灣設立的案件共有 103 件1，按照不同的目標及性質所設立. ‧ 國. 學. 法務類有 10 件，最後的文化類僅有 3 件，可見文化公益信託在臺灣上有極大發展空間，有賴民間、政府共同推動。由永豐銀行所負責執行的「臺北市古蹟保. ‧. 存與發展基金」之信託金額為 1.1 億元，但北投古蹟專戶「新北投車站風華重現」僅有 578,212 元 2 ，預計勸募金額和過去新北投站啟用年份與日期相同的. y. Nat. sit. 「19160401」元為代表，即大約兩千萬元，尚有一段差距。. er. io. 古蹟本體會隨著歲月的流逝而老化，而其特殊性常需要相當可觀的維護費用，. al. n. v i n Ch 同維護先民所遺留下來的文化資產，因此依據國外公益信託基金的成功案例，成 engchi U. 因此在古蹟數量達到一定數目後，絕非政府所能負擔，勢必要靠全民的力量，共. 立臺北古蹟公益信託基金北投古蹟專案，以公益信託的概念，轉由全民共同維護北投的古蹟。貳、. 研究動機. 「公益信託」是一種結合民間資源，並且促進公民參與公益事務以及國家社會福利的發展，使我國社會能夠朝多元化的方向發展。又政府對於社會需要之投入層面極廣，在政府收入尚未提高的前提之下，各事業部門所劃分之經費勢必短. 1. 資料來源：中華民國信託商業同業公會，網址：http://www.trust.org.tw/statistics/. 2. 更新至 2012 年第一季。 2.

(13) 缺，透過公益信託，公民能夠直接將金錢投入到自己所關心的社會發展，且在臺灣是一個新興的群眾運動，在臺北地區的北投是第一個實行的案例，位於北投溫泉親水公園周邊，是北投溫泉文化的發源地，經過社區居民以及八頭里仁協會的共同努力，坐落於新北投一地的歷史古蹟得以繼續保存，留給未來的孩子。以北投為例，除了新北投火車站激起了公民行動外，若曾走訪一趟北投溫泉博物館，更能夠親身感受到環境的清幽雅致，且每每到了假日時刻遊客滿溢，在管理與維護上，北投溫泉博物館一方面為了能夠保持環境的整潔，降低志工媽媽打掃的負擔，同時在另一方面能夠控管人數，減少因進入古蹟的人數過多，造成古蹟乘載超重，降低了古蹟的保存年限，因此在進入北投溫泉博物館之際，都必須換上室內拖鞋。. 政治大署書，這份聯署書是從北投國小開始的，而在地居民也因為受到感動，紛紛簽下，立. 北投溫泉博物館在 1995 年由北投國小黃麗美老師的帶領下，簽署了一份聯. ‧ 國. 學. 要求市政府保存並修復北投溫泉博物館，使得北投溫泉博物館方能有今日的面貌呈現於大家的面前。. ‧. 這是社區動員的開始，也呼應了公益信託的本質─「公民參與」。而文化保存在我們的日常生活中，其實並不是那麼的受到重視，上網搜尋「文化資產保存. y. Nat. sit. 法」的新聞內容，就可以發現，其實在臺灣幾乎每一天都有古蹟受到破壞。而期. er. io. 望藉由公益信託激起民眾對於文化資產保存概念的古蹟公益信託，也就成為了研. al. n. v i n Ch 九年，因此期望藉由研究瞭解古蹟公益信託對於文化資產管理的差別在哪裡，是 engchi U. 究者所想要研究的動機。又古蹟公益信託是個新興的行為，在臺灣不過運作短短. 不是真的能夠讓文化資產更得以保存良好，在於公益信託之後，有個完善的管理機制，於是也就產生了研究者的研究動機。將以上描述之研究動機，以歸類方式而言，共有以下三點：一、北投的公民參與行為能夠產生已有足夠背景，要如何讓公益信託也能夠成功發揮的方式是什麼。二、文化類型的公益信託在臺北市成為首例，觀察此一個案做研究，勢必有機會能夠替未來研究鋪路。三、公民參與的精神，是由小處凝聚然後放大而成，因此社區型的公民參與，是透過什麼方式凝聚而成，進而影響政府行政。 3.

(14) 第二節壹、. 研究目的與問題研究目的. 綜合研究動機，研究者將研究目的分為兩類，分別為實務目的以及學術目的，期望透過研究古蹟公益信託的概念，能夠達到以下成果：一、. 實務目的. (一)讓更多人對於「公益信託」有簡單的概念產生。 (二)釐清公民參與公益信託的原因是什麼，擴大公民參與的可能性。 (三)透過檢視新北投案例，讓其他地區公民團體瞭解如何和政府部門互動。二、. 學術目的. 立. 政治大. 由於公益信託的概念，在公共議題上較少人在研究，期待透過研究，. ‧ 國. 學. (一)成為前瞻的初探性研究。 (二)將現有發生之情況對照理論交互檢視。. y. Nat. 研究問題. sit. 貳、. ‧. (三)增強公益信託在學術研究上的成果檢視。. er. io. 行政院文化建設委員會主委龍應台在訪視文化資產總管理處籌備處、國立臺. al. n. v i n Ch 資料雲端化、數位化，並建議中小企業認養古蹟，除此之外，更要讓文化資產「泥 engchi U. 灣美術館後，她建議，未來文化部成立及文化資產總處後，應該要把文化資產的. 土化」，在文資保存觀念上徹底宣傳滲透，要讓每個村落都知道文化資產的重要性。觀看研究動機中的古蹟公益信託，研究者認為能夠藉由信託募款的方式，讓學生從小就能夠對於古蹟保存更有概念，也讓「泥土化」的概念更能夠根深蒂固，據此，提出了以下的研究問題：一、影響公民參與公益信託的關鍵因素是什麼？二、「新北投火車站風華再現」之公益信託所遭遇之困境是什麼？三、使公民與政府關係成為合作夥伴(Partnership)的重要因素是什麼？. 4.

(15) 第三節. 研究方法. 本篇文章之研究方法主要透過文獻分析法以及深入訪談法二種，作為研究途徑，閱覽現有文獻資料，以強化瞭解現行古蹟文化公益信託之實施運作現況為何，以及目前的研究文獻有何不足能夠再為補充；再以深入訪談法的方法，瞭解現在公益信託的實施現況，增加研究第一手資料來源。壹、. 文獻分析法. 文獻分析法是一種找尋歷史資料、檢視歷史紀錄並客觀地分析、評鑑這些資料的研究方法，由於通常需要大量的歷史資料與文獻，因此亦稱歷史文獻法。當. 政治大結論中，解釋社會現象的現況，甚至預測將來之發展（葉至誠，2000）。立. 研究者對歷史資料進行蒐集、檢驗與分析後，便可以從瞭解、重建過去所獲致的. 本文欲藉由文獻（包含碩博士論文、期刊雜誌以及新聞媒體等）蒐集與探討，. ‧ 國. 學. 瞭解現在的北投公益信託與竹掃把行動聯盟之公益信託兩者之間，能夠擁有目前. ‧. 較具規模現況的成功要素是什麼，而其中的差異點又在哪裡，並且北投公益信託應該再投入的地方是什麼，以能夠創造成功為目的。除此之外，也藉由文獻的分. Nat. sit. y. 析，看其他研究者對於目前公益信託的困境有什麼其他的發現之處以便在研究結. 深入訪談法. al. n. 貳、. er. io. 束後，提出研究建議。. Ch. engchi. i n U. v. 進行深度訪談之主要工作並非是收集資料，而是在於當事人的想法收集，又特別是該是想法的自發性其目的在於啟發，在於發展想法與假說，更甚於收集事實或是統計資料，以便改善研究問題的概念化（陳向明，2002）。在受訪者的選定上，期望受訪者能夠對於新北投火車站、公益信託等相關議題有足夠的瞭解，並且能夠替研究者解答問題的人。即使在質性的研究問題上，沒有限定訪談的對象以及人數，而是需要取決於議題而訂定，尚且研究樣本著重的是所選擇的樣本能夠提供「深度」以及需要能夠「反映研究議題真實狀況」的資料為標準。故在本次的訪談上，將採取「立意抽樣(purposive sampling)」的方式作為受訪對象的選定，立意抽樣的意思為研究者依據對群體之瞭解、研究目的與主觀判斷，認為受訪者將對於議題有特殊意義，不須以隨機抽取方式能有效取 5.

(16) 得研究所需資料。依據日前進入田野的經驗，在和當地義工的互動過程、參訪的過程當中以及網路上的資料查詢，瞭解到大約整個參與新北投火車站公益信託的管理運作經營及緣起的面向，再者透過新竹竹掃把聯盟的經驗將之複製，因此有以面向將是本研究目前訪談所設定之對象：. 表 1-1 受訪者一覽表. 訪談代號 G1. 單位. 與研究標的關係. 臺北市政府文化局. 臺北市文化類型公益信託主管機關，自 2005 年正式啟用「臺北古蹟信託」，而後成立新北投古蹟專. 立. 政治案，對於此一公益信託成案，是一大大推手。在新北投火車站風華再現一案例. ‧ 國. 學. ‧. 時也介入與彰化地方政府、債權人（日榮資產公司）的協調過程。. Nat. 作為新北投地區與臺北市政府互. io. sit. y. 臺北市議員. 動之橋梁，將民意傳遞至公部門並. n. al. er. G2. 中，擔任重要的政府單位角色，同. v i n Ch i U e n g c h政府、債權人協調新北投火車站風且與臺北市文化局一同與彰化縣. 華再現公益信託一事。. 然而身為代理人的角色，也會受到公民監督，也造成代理之風險問題，將在後續研究中討論。. 6.

(17) 訪談代號 B1. 單位. 與研究標的關係. 永豐銀行信託部. 原建華銀行旗下安信信用卡公司於 2003 年 9 月發行「臺北好玩卡 3. 」，將持卡人每筆消費金額提撥千. 分之三點五做為公益信託基金，建華銀行擔任受託人負責管理運用。經過合併整合後，為今日之永豐金控，同時也是承辦臺北古蹟公益信託以及新北投專案之信託專戶管理單位。. 立. ‧. ‧ 國. 臺北好玩卡：. 學. 3. 政治大. 建華金控旗下安信信用卡公司，於 2004 年 4 月 10 日正式宣佈與臺北市文化局推出「臺北. y. Nat. 好玩卡」公益信用卡，持卡人除可在特約古蹟景點和周邊商店享有優惠消費外，安信信用卡更. al. er. io. 個文化公益信託，讓更多古蹟重整後從廢墟變成觀光區。. sit. 代表持卡人每筆消費的千分之三點五捐給「公益信託臺北市古蹟保存與發展基金」，為臺灣第一. n. v i n C、還是「臺北故事館」市的居民為主。無論是「光點臺北」 U h e n g c h i ，經由重建整修，搖身一變，成為市民休憩和參加藝文活動的美麗場所，並吸引相當多的年輕族群駐足消費。事實上，臺北市還有. 「臺北好玩卡」發行的目的，是期望吸引對文化有認同感與熱情的年輕族群，並以臺北縣. 許許多多的古蹟，因為政府預算有限尚未分配到經費，至今還仍破敗不堪地任憑風吹雨打。反觀歐美日等先進國家早在百年前即推動「國民信託」制度，由民眾出資認養古蹟，龐大的經費因為有成千上萬的民眾經年累月的小額捐款，信託基金涓滴成河，累積至足以由民間自行管理運作，而捐款的民眾也享受到古蹟活化再利用的成果。只要持有「臺北好玩卡」，刷信用卡就不僅僅是消費，還可為臺北的明天留下美好的文化資產。「臺北好玩卡」是安信信用卡第一次與文化單位合作發行的認同卡，更是臺灣第一個文化公益信託，協助保存與發揚臺北市 107 處古蹟及許多豐沛的文化資源。安信信用卡股份有限公司於 2003 年 9 月 15 日正式成為建華金控子公司，結合了母公司在銀行、證券、保險等產業的豐富服務經驗與專業實力，並傳承了良好的企業聲譽以及財務資本和人力資本，形成了雄厚的組織力量及競爭優勢。2003 年 10 月，安信信用卡公司正式宣佈發卡量突破百萬張，應收帳款餘額亦同步突破 100 億元。 7.

(18) 訪談代號 B2. 單位. 與研究標的關係. 日榮資產管理股份有限公司. 2007 年臺灣民俗村董事長施金山先生過世後，臺灣民俗村因債務問題面臨法拍危機，閒置的園區有好長一段時間乏人管理維護，2012 年完成拍定程序，由大佛山公司及日榮資產管理股份有限公司承接，新北投車站建物屬日榮公司所有。並於 2013 年四月行文至臺北市政府文化局，表明願意將新北投火車. 立. 八頭里仁協會. 於 1995 年 9 月 24 日成立，由北投. 學. 地區鄉親組成的團體，「提倡社區. ‧ 國. N1. 政治站無償捐贈臺北市政府。大. 關懷、發揚社區倫理、推動社區服. ‧. 務」為協會成立的三大宗旨。過去從聯署保留溫泉博物館至今，. y. Nat. 委託單位，是新北投一代的主要地. n. al. er. io. sit. 再而成為新北投火車站公益信託. N2. Ch. i n U. v. 方社區文史工作者及社區發展協. i e n g c h會。. 地方公民代表. 自 2004 年開始成立臺北古蹟公益信託─新北投專案的負責人。於新北投地區投入之心血至今逾 10 年以上經歷。近年因工作繁忙，未介入協會內部工作，但仍在能力範圍以內持續為新北投付出自己。. 8.

(19) 訪談代號 S1. 單位. 與研究標的關係. 國立臺灣藝術大學教授. 從事古蹟相關研究具有 30 年之經驗，同時對於臺灣古蹟之貢獻不僅是在於臺北地區，更遍及了中部以及南部地區，具有豐富的實務經驗者。. S2. 國立清華大學教授. 公益信託學者專家，從事公益信託相關研究及實務經驗達 13 年之久。同時對於新北投古蹟公益信託具有參與經驗，並且於臺灣國民信託. 立. 世新大學教授. 從事研究民意與民主行政之學者，. 學. 對於研究政府與民意具有約 20 年. ‧ 國. S3. 政治協會中擔任要職。大. 經驗，對於實際民主參與有豐富經. ‧. 驗。並且常與政府之間具有研究合作關係。藉由訪問第三方學者，瞭. y. Nat. sit. 樑作用適切性。. n. al. er. io. S4. 解公益信託之於民意及政府間橋. i n U. 國立政治大學教授. Ch. v. 公益信託是第三部門除了透過捐. i e n g c h款、社會企業這兩種方式以外的第三種運作方式，更能夠發揮民間的力量。此位學者對於第三部門研究以及具有的實務經驗已經超過了 20 年的歷練，因此對於第三部門是熟悉的。透過其他第三部門者的角度看待新北投火車站風華再現一案，建立公益信託的實用性與否。. 資料來源：本研究. 9.

(20) 在訪談的過程當中，研究者將順應受訪者的思考邏輯、語言模式聽取相關意見，且不一定依照訪談提綱之順序要求受訪者回答，在受訪者全然理解研究者所提問的問題之後，研究者能夠從中萃取出重要字句，並以流暢且自然的追蹤受訪者所引發的特定主題（李美華、孔祥明等，2004）。相關受訪者之訪談題綱，將於第三章研究設計中更為詳細闡述。. 第四節壹、. 研究範圍、流程與研究架構研究範圍. 政治大捷運工程，當時整個環境著重交通運輸的發展，卻忽略的古蹟保存的重要性。新立. 本研究之研究範圍鎖定於臺北市北投區一帶，在民國 78 年開始動工的臺北. ‧ 國. 學. 北投火車站當時幸有臺灣民俗村董事長施金山先生之喜愛，透過與臺北市政府之洽談，免除了被「拋棄」的命運。. ‧. 當鄉土意識抬頭的今日，民眾開始尋找關於自身的故鄉回憶，新北投居民也. sit. y. Nat. 殷切盼望著新北投火車站能夠回到新北投一帶；又公益信託的概念興起，關於古. al. n. 究對象。. er. io. 蹟之公益信託，屬於較少的研究領域，故本研究以此臺灣第一例公益信託作為研. Ch. engchi. i n U. v. 臺北古蹟公益信託新北投專案自 2007 年開始實施，至今已發展六年，隨著臺灣民俗村施金山董事長逝世，臺灣民俗村也因為負債龐大，無法償還，開始遭到法院拍賣，於 2011 年第三次法院拍賣成功後，以 15.6 億元售出，共有三位債權人，成為臺灣民俗村的新主人。其中日融資產管理股份有限公司，屬於持有新北投火車站之所有人。本文主要探討的範圍為 2007 年年北投專案實施後，地方社區動員的力量，直至 2013 年日榮資產公司願意無償捐贈之過程，作為研究時間之範圍限定。. 10.

(21) 研究對象的設定，是依據臺北古蹟公益信託新北投專案而訂定，從最開始鼓吹設立的臺北市政府文化局、新北投地區之接洽地方團體─八頭里仁協會、以及在協商過程當中，除了市政府的代表外，同時也加入了新北投地區的民意代表（臺北市議員），因此在臺北方面以此三類對象代表著政府、民眾兩方面；再者私部門方面鎖定永豐銀行信託部以及日融資產管理股份有限公司兩大方面，前者是為公益信託基金管理的第三方，後者則為新北投火車站的債權人，並於 2013 年 4 月無償捐贈臺北市政府，讓新北投火車站能夠回到家鄉。最後關於專家學者的部分，選擇了長期關注於國民信託有十年以上豐富經驗，並且擔任曾臺灣國民信託. 治政大常與政府之間作互動、對於第三部門具有豐富實務經驗之學者，因此期待可以從立協會發起人、對於古蹟具有貢獻的學者、對公民參與有經驗豐富的學者，並且經. 不同學者的觀點當中，發現公益信託的不同面向。. ‧ 國. 學. 研究地區設定以新北投火車站的所在地臺北市為主，過去是因為臺北市政府. ‧. 為了興建捷運而將北淡線之沿線火車站拆除，並賣出至彰化縣臺灣民俗村，經歷. y. Nat. 了一連串的時間轉移後，新北投火車站確定能夠再次回到故鄉，勢必有許多故事. er. al. v i n Ch 本研究從構思到論文完成，可劃分成以下五個階段，其研究流程如圖 1-1 所 engchi U n. 示：. 研究流程. io. 貳、. sit. 夾雜在其中，因此將研究地區設定在研究主體之故鄉臺北市。. 第一階段為「確定研究主題」，由最初的引發研究問題之動機、目的，以及最後所延伸出的研究問題開始發想開始形塑，主要工作在確定研究的方向，澄清與確認研究的動機、目的及對象，並對研究名詞加以釋義。第二階段為「文獻回顧」，依研究問題，蒐集與閱讀國內外探討公益信託的相關書籍、研究報告、學位論文、一般論文、定期刊物等文獻資料，針對有關的影響因素提出整理，瞭解相關之背景資料、過去所有相關研究以及實務經驗，並輔以田野調查的方式，從中找尋訪談問題的變項，發展出屬於本研究之特色。第三階段為「研究設計」，根據上階段初步結果歸結出本論文的研究架構，依此架構設計訪談大綱，本研究主要研究方式為深入訪談及文獻探討結合而成， 11.

(22) 屬於質性的研究方式，透過與當事人的互動，瞭解公益信託對於新北投一地的實際影響，以及所面臨之困境、成功之處。第四階段為「研究分析與討論」，此階段乃針對訪談之資料進行分析與討論，以探求研究目的，此外，並依相關理論與其他實證資料進行深度討論。第五個階段為「結論」，對於前面幾個階段作一綜合討論，依照前一階段之分析結果，說明本研究之主要發現及其意涵，並提出改進策略與建議，最後對未來研究給予建議方向，以供實務管理以及學術理論上作為參考。. 結論研究結果分析. 學. ‧ 國. 立. 政治大研究設計. ‧. 文獻檢閱與分析. n. al. er. io. sit. 確定研究方向. y. Nat. •理論回顧 •實務經驗探討. C h圖 1-1 研究流程 engchi. 資料來源：本研究自繪. 12. i n U. v.

(23) 參、. 研究架構. 本研究將使用深度訪談法，訪談政府、非營利組織、私部門以及學者四個面向不同之受訪者，透過四種類型受訪者，有其相同及不同的訪談問題，將本研究之研究問題，提出不同面向之見解，並且在學者方面，也邀請了個案以外的公民參與學者、第三部門學者，共同對於公益信託有更多元的討論，故本研究依照本研究案例及研究問題，相對照其互動關係繪製出研究架構如下：. 政公民治大. 立. ‧ 國. 學. 施壓. 認同理念給予實質幫助要求政府給予支援. 非營利組織. n. 捐贈新北投火車站. Ch. engchi U. 協調新北投火車站債權人. 私部門. 提供公益信託專業事項協助. 圖 1-2 研究架構. 資料來源：研究者自行繪製. 13. 提供公益信託專業. er. io. al. 公益信託. sit. y. Nat. 賣出新北投火車站. 協調買進新北投火車站. ‧. 公益信託主管機關. 政府. v ni. 事項協助. 學者.

(24) 第五節. 研究限制. 本研究雖希望完整地探公民參與公益信託的影響因素與公民和政府成為合作夥伴關係的要素，但受限於時間、人力、物力，經由文獻蒐集、深度訪談之整理與分析之後，研究者認為本研究因有其限制存在，故不足的地方，需要未來再做修訂，將目前所受之研究限制描述如下：第一、本研究之案例為「新北投火車站風華再現」，由於目前執行階段尚未完全成熟，無法看出公益信託完整的價值性，因此本研究算是對於文化類型公益信託. 治政大第二、每一個文化類型的公益信託案件，因地方風俗民情皆迥異，在新北投火車立之初探，不適合推演至其他文化類型公益信託案例上。. 站風華再現案例上能夠執行算是較為順利的部分，不代表在每一個地區上都能夠. ‧ 國. 學. 適用。. ‧. 第三、訪談人選之設定，地方團體只有訪談到新北投之八頭里仁協會，無法和其. y. Nat. 他地區地方團體作為交互參考，因此對於受訪者的言談，是不是能夠代表多數，. n. al. er. io. sit. 需值得再三思量。. Ch. engchi. 14. i n U. v.

(25) 第二章. 文獻回顧. 於本章文獻回顧主要分成名詞定義、學術及實務上三部分，第一章對公民參與有基本背景瞭解，再者切入公益信託過去到現在之發展，具有一定的描述，並且對於過去研究有更詳加了瞭解，第三部分則是針對於目前臺灣現有古蹟保存之信託做相關研究之比較。. 第一節. 公民參與. 經過時代的變遷，公民對於身邊的事物逐漸的重視，在 2013 年發生了許多. 政治大. 公民運動的奇蹟，例如年初的反核四大遊行、反媒體壟斷遊行、白衫軍運動、反. 立. 大埔事件遊行、929 嗆馬遊行……每一次集結的民眾數量，都能遠大於預期人數，. 學. ‧ 國. 顯示了我們的社會不再冷漠、政府的決策也不再能夠單一的主導社會一切的進行。尚且公民參與政府政策的制定和評估，是民主政治最大的特色所在，若要論. ‧. 民主政治在道德上優於其他的統治形式，則公民參與的落實絕對是其中重要的立. sit er. 公民參與之意涵. io. 壹、. y. Nat. 論依據所在（陳敦源，2009：1）。. al. v i n Ch 民」、「參與」二者。「公民」(civil)有廣義以及狹義兩種定義方式，廣義的公民所 engchi U n. 公民參與(civil participate)就其字面上之意義，可以切割為兩部分，亦即「公 4. 指：在現代民主國家中，所有國民自出生開始，就是公民，並且享有基本人權；. 狹義而言，人民要達到法定年齡能才夠行使投票權等政治權利。「參與(participate)」亦即參加、加入於團體舉辦之活動，並且對於某種行動的分享(take a part or share with)，因此簡單地來說，公民參與就是由「公民」共同分享決策的行動（許文傑， 2000）。. 4. 資料來源：教育部數位資源入口網─. http://content.edu.tw/junior/civics/ks_cn/content/1/1/1-1-0-1-1.htm 15.

(26) 公民參與能夠由多種角度切入，從公共行政的角度而言，有人說「政府在決策過程中，民眾應該被保障且擁有針對政策、特定議題或計畫的發言權，且民眾之意見應當被相當程度的重視與採納（吳涵宜，2003）。」再者從政治學的領域而言則為「在政策過程當中，公民基於主權上的認知及實踐，對於政府政策或方案得以在適當的時機，並藉由適當的參與方法直接涉入，而且具有足夠的代表性來表達其意見，進而對於決策產生一定的影響力（江家慧，2003）。」然而，公民參與並不完全等同於政治參與，公民參與的範圍較政治參與的範圍更大，除了政治生活事物以外，公民參與包含了所有與公共事務相關的文化、經濟以及社會生活等等各方面。尚且，公民參與的行動是民主政治的表現方法之一，無論對於國家或是公民社會，公民參與都是實現民主的價值和意義的必要條件，這是由於. 政治大逐漸熱絡的社會，參與公共事務也是公民的義務和責任之一。立. 公民參與能夠讓公民權利體現，並且防止公權力遭受濫用，再者，對於公民活動. ‧ 國. 學. 公益信託本身就是公民參與的形式之一，公民能夠藉由自己的力量，從募集資金、找第三方的信託單位、成立資金使用的監督團隊，都是由不同方的人選相. ‧. 互制衡，以避免募集而來的資金遭到濫用，並且需要與公開的地方公布所有資金募集狀況、資金使用進度等等，以取信於民。又新北投火車站的案例上，我們可. y. Nat. sit. 以見到這是一個地區的公民運動進而至全民運動，才能夠逐漸被社會大眾所知悉，. al. er. io. 並且受到政府、媒體之關注與報導。因此也可以說新北投火車站此一案例是從「社. n. v i n Ch U 「社區」之原文 community，其源自拉丁文 e n g c h icommunis，其意思為親密的關係. 區(community)」發展而衍生出的公民運動。. 和共同的東西。最初提到「社區」此一概念，並且加以作為研究範疇的學者為德. 國的社會學家 Ferdinand Tönnies(1855-1936)，他最初認定的社區是透過血緣、鄰里和朋友關係建立起來的人群組合。然而現在的社區，主要是依據人們的自然意願集結而成，在社區之中的人們的關係是建立在習慣、傳統和宗教之上。血緣、鄰里和朋友的關係是社區的主要羈絆關係，在這裡人們交往的目的和手段是一致的，在過去傳統的農莊生活，就是一種社區形式的表現。然而今日的社區關係，不較傳統那麼單純，社區儼然可以說是一個社會的小型縮影。學理上可以認為社區是：居住在特定範圍的區域，並且有一群居民、具有共同關係、共同的需求及問題（林怡秀、吳佳蓉，2007）。因此在社區中居民是公共議題的推動主體，所有的社區問題、社區需求都因應居民而產生，因此為 16.

(27) 了能夠滿足居民需求或是問題解決，社區中的居民就會自動集結起來成為組織。倘若在此過程中，社區居民對於社區缺乏認同感、關懷感、歸屬感，或是對於公共事務不具有參與的熱忱，則公共事務在社區之中勢必難以推行，同時也難以持久，將會在事件結束之後，組織也隨之解散。因此社區的發展，必須要建構在強烈的社區意識及社區情感之中。以「新北投火車站風華再現」公益信託一例，可以知曉這是一個社區意識凝結的事件，再者擴大範圍讓更多願意支持的民眾參與其中。公民參與在公共行政之領域中，有許多學者研究，而本文將從新公共服務5(New Public Service, NPS) 的理念當中切入。學者 Janet V. Denhardt 在新公共服務一書中，便表明了「服務，而非掌舵(Service, Not Starting)」由人民作為自己的主人，政府要服務的是公民，. 政治大之需求，並且給予協助，在新北投火車站之案例中，發現當新北投地區有需求提立而非顧客。這與公益信託的概念有所相似之處，政府需要做的事情便是視察人民. ‧ 國. 學. 出之際，臺北市政府文化局便伸手介入，並且提供實際之助益，也成為與其他地方政府之間溝通的強梁。. ‧. 貳、. 公民參與階梯與公益信託. sit. y. Nat. 社區民眾參與公共事務其意義為某一社區的居民，直接參與居住範圍內所產. io. er. 生的問題、或是減少外部環境對於社區內的影響，因此社區居民主動投入其時間、精力、知識……致力於公共事務的改善。但是社區民眾的參與程度，卻又因為每. n. al. Ch. i n U. v. 個人投入的程度不同，因此對於事件會有不同的影響發生，同時也對於決策的政. engchi. 策及決策，具有一定的影響力。有感於此，美國學者 Sherry R. Arnstein 於 1969 年提出「公民參與階梯(The Ladder of Citizen Participation)」理論，按權力分享的程度，提出八個社會政治參與的層次（轉引自張靜玉，2004）﹕. 5. Robert Denhardt 與 Janet Denhardt 於 2000 年在《Public Administration Review》期刊上發表. 「新公共服務：服務，而非導航」（The New Public Service–Serving, not Steering）一文後，引發行政學界的廣泛討論，他們指出，目前對於公共管理的研究，大都將 Osborne 與 Gaebler （1992）的「新政府運動」一書所奉行的治理概念——政府應多導航而非操槳——視為理想。他們兩人復於 2003 年出版《The New Public Service–Serving, not Steering》一書，更明確地說明新公共服務的關內涵。 17.

(28) 一、. 操縱(Manipulation). 社區居民談不上「參與」決策過程，只是被動地接受自上而來的訊息、教育及誘說。亦即許多社區中的方案、計劃及服務，並未事先徵得居民的同意，只是象徵性地對他們解說，希望獲得民眾的支持，在這個過程中，掌權者常宣稱居民已參與決策過程。二、. 治療(Therapy). 和上一個階層類似，居民只是象徵性地被教育及解決他們的問題，但在解決問題的過程中，掌權者不去發掘問題的癥結以求徹底解決，而只是消極的治療表面的病徵。在此過程中，居民只是配合掌權者的要求說明去行動。. 政治大掌權者能主動地告知居民他們的權利、義務以及他們能夠採取的行動，這是立. 三、. 告知或諮詢給予(Information). ‧ 國. 學. 邁入民眾參與的一大步。. 然而在這階段中，單向的諮詢交流情形存在著，只有由上至下而來的溝通，. 會。. ‧. 卻缺乏由下反映的管道及力量，居民對攸關自身利益計劃或政策無主動參與的機. y. Nat. 諮詢(Consultation). io. sit. 四、. n. al. er. 掌權者稍稍願意聽取來自居民的聲音，但卻無法保證能夠造成對決策過程的. i n U. v. 任何影響力。其形式有：問卷調查、里民大會及公聽會。五、. 安撫(Placation). Ch. engchi. 居民稍具參與力與影響力，在具決策力的組織中居民可能佔有少數決策席次，但影響力不大。六、. 合作夥伴關係(Partnership). 權利經過決策者及居民互相協商而重做分配，尤其當社區中有一結構、組織良好的居民代表組織時，運作尤佳，居民組織的重要特徵乃指由下而上，自主性及獨立性高的組織；民眾權力來源是主動取得，而非被動地施予。掌權者與居民組織共同享有相等的決策權力，民間組織具有良好的代表結構且運作良好時，更能夠顯示出居民的參與層次，而此種組織更是培養社區領袖，提昇民眾參與的理想場所。 18.

(29) 七、. 授予權力(Delegated power) 居民擁有顯著的決定權，也就是居民擁有代表社區的權力，政府行政當局只. 有少數的影響力。八、. 公民控制(Citizen control) 社區居民擁有絕對控制權，居民享有完全的決策權利，他們的任何決定都受. 到行政當局完全的接受和認可。. 上述的八個層次即公民參與階梯理論(Ladder of Citizen Participation)之模型，可以透過此瞭解公民參與到達了哪一個階段。然而第一、二階段為「非參與(Non-. 政治大民眾並無實際的參與。三至五階段為「象徵性參與(Degrees of Tokenism)」的形式，立在這個階段的民眾有機會參與政策規劃過程，亦有機會表達意見，並且能夠接受 Participation)」的形式，此階段政府主導所有政策走向，僅向民眾告知結果，即. ‧ 國. 學. 到足夠的訊息，但卻不代表意見可被公部門接受，通常會改變相關團體的權力分配以避免影響領導者的權力，因此並參與的決策權並不完整。六至八階段則是「公. ‧. 民權參與(Degrees of Citizen Power)」即所有的參與行為皆由民眾主導，享有權力. sit. y. Nat. 去要求組織結構和程序的改變，民眾有權決定政策的規劃與結果，以便新團體能. io. n. al. er. 在政府的政策中造成影響。. Ch. engchi. 19. i n U. v.

(30) 8.公民控制 7.授予權力公民權參與. 6.合作夥伴關係 5.安撫 4.諮詢象徵性參與. 3.告知或諮詢給予 2.治療 1.操縱. 學. ‧ 國. 立. 政治非參與大圖 2-1 公民參與階梯理論. 資料來源：本研究依理論內容自繪. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 20. i n U. v.

(31) 在新北投此一地區，除了新北投火車站風華再現的案例以外，還有北投溫泉博物館的公民合營經營概念及於去年底完成（2013 年 11 月 2 日）之北投纜車興建公投6，都再再顯示了公民能夠發揮力量影響政府作為，並且和政府成為共商共決的夥伴關係。雖然公民階梯理論描述了不同參與程度的公民，及其影響政府的能力，然而學者 Fagene 在公民參與規劃(Citizen Participation in Planning)一書中卻批評 Arnstein 的公民參與階梯理論，因為這些不同參與程度的公民，不管是採用何種參與方法去影響政府，在綜觀上缺乏合適的指標去評比公民參與的階層，這對於使用理論上是嚴重的疏忽，因此他從參與技術提出參與的方法，並且設定了四個指標來區分不同的參與方法，此四個指標為(Fagence，1977：274)：. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 6 「北投纜車是否興建？」正反兩邊意見爭議 10 多年，雖然期間因為貪污官司而使爭議稍微止歇，然而隨著官司告一段落，去年臺北市政府重新啟動環境影響評估，爭議更加白熱化，雖然. ‧. 爭議那麼久，但北投居民普遍對這個議題的認知皆來自於媒體報導，即使北投社大過去針對此. y. Nat. io. sit. 議題舉辦過多次活動，但北投社大學員對議題的認知也非常有限。北投社大選在這個時刻舉辦. n. al. er. 「北投纜車模擬公投」，期待讓北投人更加理解「北纜」爭議內容，也期待讓更多人瞭解並體會公民投票對民主社會的重要性。. Ch. engchi. i n U. v. 為了舉辦「北投纜車模擬公投」，過去北投社大針對北投纜車議題曾經舉辦過公民審議會議、公共論壇、世界咖啡館等，並收集過去各種文獻建置專屬網站，此外，公開尋覓對北投纜車有見解的講師、學員及社區居民，錄下他們對北纜興建與否的意見陳述，稱為「北纜一分鐘觀點」，這些影片除了放在網站上隨時被點選播放外，也不斷在北投社大一樓穿堂播放；另一方面，北投社大在網站中也建置網路投票。雖然這是由民間機構所舉辦的模擬公投，程序上也許無法盡善盡美，但重要的是，參與這次活動的居民上了一堂紮紮實實的公民課，而「民主」應該是人類社會面對未來社會所應具備的基本素養，因為人民不應該期待英明的政府或領袖做出英明決策，而是透過公民投票或其他公民手段，證明政治菁英的決策品質並不會比公民的集體決策好。 21.

(32) 一、願意參與、有能力參與和涉入的民眾數目。二、參與者被要求對政治和規劃的瞭解程度。三、調節參與者貢獻的一般決策過程的能力。四、參與團體對規劃情況的正面和負面的態度。. 然後 Fagence 從這四個指標中建立參與的模式，分述如下：一、. 普通的方法對實質上採用的決策通常有低度的衝擊，例如展覽、問卷調查、公開會議－. 公聽會、文獻報導－媒體、其他方法－意見競求、公民投票、民意調查。二、. 創新的方法. 治政大Delphi method)、記名團體對決策過程有高度衝擊的能力，例如德菲法(The 立法、查勒特法(The Charrette)、其他方法－遊戲模擬法、文藝寫作法。 ‧ 國. 學. 三、. 自助的方法. ‧. 自助手冊－區域防護、直接行動、規劃和設計工作手冊、規劃的支援、工作小組－社區發展團體、鄰近地區改進協會、專案小組。係以間接的方式引起決策. y. sit. n. al. er. 參與的方法. io. 四、. Nat. 部門的注意。. i n U. v. 依據改進的傳播技術。潛存於群眾運動中，以激烈的手段喚起執政當局對其. Ch. engchi. 利益的重視，其影響力或許隱而不顯，但深具提示作用。隨著時代的變化和實際上的需求，許多新的參與方式也陸續被發展出來，如：公民調查(Citizen Survey)、公民陪審小組(Citizen panel)、共同生產模式(The Coproduction Model)、風險溝通(Risk Communication)等等方式，這些不同的民眾參與方式，都有其特殊性、地區性和適切性。而民眾參與社區公共事務，最主要的精神就是由民眾直接參與。. 22.

(33) 第二節. 公益信託之意義與討論. 近代公民社會之概念重新受到普遍大眾的重視，其最主要的原因是以國家中心論為基礎的治理過度集權化，當政府機構過度掌控治理權威，主導治理活動時，容易忽略隨新時代潮流滋長的民主自由趨勢，以及基層民眾需求。故社會中心論之治理模式代之而起（藍夏萍、吳瓊恩，2008）。尚且，今日的公民社會概念以及理論逐漸成熟，同時在全球也朝公民社會的理想努力前進，期望我國在這一片民主浪潮中，能夠打造一個更本土化、更彈性的地方治理模式，故公益信託也開始有了發展。本節從信託的概念出發，延伸出制公益信託，以供讀者瞭解。壹、. 信託法制背景與基礎. 立. 政治大. 在中古歐洲時期，下位者為避免嚴苛的賦稅同時為了減少土地的處分，因此. ‧ 國. 學. 將土地轉讓給其他人，除了能夠讓其他人共同受益外，也能夠降低轉讓者對於賦. ‧. 稅的負擔，這是 USE 概念出現的背景時代。但這樣的作為，並沒有被當時的政府所接受，反而是下位者透過此模型規避賦稅，導致封建社會國王財富日漸稀少。. Nat. sit. y. 直到 1535 年英國頒布用益法(the statute of uses)，禁止利用 USE 達到贈與；這麼. er. io. 做的目的只有一個，即是增加國家的財政收入。如此一來，新法案的頒布，造成. al. v i n Ch 由於其範圍較用益權為廣泛，同時經過社會環境的變遷下，信託便開始興起。 engchi U n. 了對於用益權的打擊。在 USE 逐漸式微後，取而代之的是信託(trust)的概念出現，. 反觀我國在信託法公布前，信託業務相關法制散見於銀行法、動產擔保交易. 法、都市更新條例，在立法院的催生下源自民國八十二年公布之公職人員財產申報法及民國八十四年修正公職人員財產申報法第七條規定「要求高階公職人員得將財產交付信託。」因此直至民國八十五年才成立的信託法，確定信託財產特性及委託人、受託人及受益人之權利義務關係。根據民國九十八年公布之信託法第一條中即指出「稱信託者，謂委託人將財產權移轉或為其他處分，使受託人依信託本旨，為受益人之利益或為特定之目的，管理或處分信託財產之關係。」用較白話文表示，意思是：將財產名義上轉移至受託人，但所衍生之利益歸屬於受益人的一種管理方式（方國輝、陳建文，1993）。而在法學界多數的人認為期起源於英國的 USE（用益權）制度，依據學者 23.

(34) Maitland(1911)的說法，USE 最開始由拉丁語 adopus 轉化而來，其意思是「為某人利益」、「代理」。聚焦到本研究之公益信託，在信託法於第六十九條即描述：「稱公益信託者，謂以慈善、文化、學術、技藝、宗教、祭祀或其他以公共利益為目的之信託。」又將公益信託以表面意思說明，是為以公益(Charities)為目的所創設的信託，是屬於公益的一種模式，包括公司、協會、非營利組織…都有可能接觸到的層面。一般而言，信託法之規定分為公益或非公益兩類，但具公益性者，通常會有較為嚴苛以及特殊之規定；細節規定因地區司法而有所不同，然而大部分均明示有四項要點（林純存，2007）：一、存續時間彈性，排除永續之限制；. 政治大. 二、類似原則(cy press)之運作，若公益目的無法履行時，可由其他更適合的目. 立. 三、主要目的為達到促進受益人或是受益團體之利益；. 學. ‧ 國. 的所取代；. ‧. 四、若目標不夠充分確定時，公益信託不會失去作用。. 在目前所公布的信託法中，第八章第六十九條至八十五條對於信託法有相. y. Nat. n. al. Ch. i n U. 條文內容. engchi. er. io. 條號第 69 條. 表 2-1 信託法第八章─公益信託. sit. 關的主要規定如下：. v. 稱公益信託者，謂以慈善、文化、學術、技藝、宗教、祭祀或其他以公共利益為目的之信託。. 第 70 條. 公益信託之設立及其受託人，應經目的事業主管機關之許可。前項許可之申請，由受託人為之。. 第 71 條. 法人為增進公共利益，得經決議對外宣言自為委託人及受託人，並邀公眾加入為委託人。前項信託對公眾宣言前，應經目的事業主管機關許可。第一項信託關係所生之權利義務，依該法人之決議及宣言內容定之。 24.

(35) 條號第 72 條. 條文內容公益信託由目的事業主管機關監督。目的事業主管機關得隨時檢查信託事務及財產狀況；必要時並得命受託人提供相當之擔保或為其他處置。受託人應每年至少一次定期將信託事務處理情形及財務狀況，送公益信託監察人審核後，報請主管機關核備並公告之。. 第 73 條. 公益信託成立後發生信託行為當時不能預見之情事時，目的事業主管機關得參酌信託本旨，變更信託條款。. 第 74 條. 政治大. 公益信託之受託人非有正當理由，並經目的事業主管機關許可，不得辭任。. 立. 第 76 條. 第三十五條第一項第三款、第三十六條第二項、第三項、第四十. ‧ 國. 公益信託應置信託監察人。. 學. 第 75 條. ‧. 五條第二項、第四十六條、第五十六條至第五十九條所定法院之. sit. y. Nat. 權限，於公益信託由目的事業主管機關行之。但第三十六條第二. io. 事業主管機關亦得依職權為之。. al. v i n Ch 公益信託違反設立許可條件、監督命令或為其他有害公益之行為 engchi U n. 第 77 條. er. 項、第三項、第四十五條第二項及第四十六條所定之權限，目的. 者，目的事業主管機關得撤銷其許可或為其他必要之處置。其無正當理由連續三年不為活動者，亦同。目的事業主管機關為前項處分前，應通知委託人、信託監察人及受託人於限期內表示意見。但不能通知者，不在此限。第 78 條. 公益信託，因目的事業主管機關撤銷設立之許可而消滅。. 第 79 條. 公益信託關係消滅，而無信託行為所訂信託財產歸屬權利人時，目的事業主管機關得為類似之目的，使信託關係存續，或使信託財產移轉於有類似目的之公益法人或公益信託。 25.

(36) 條號. 條文內容. 第 80 條. 公益信託關係依第六十二條規定消滅者，受託人應於一個月內，將消滅之事由及年月日，向目的事業主管機關申報。. 第 81 條. 公益信託關係消滅時，受託人應於依第六十八條第一項規定取得信託監察人承認後十五日內，向目的事業主管機關申報。. 第 82 條. 公益信託之受託人有左列情事之一者，由目的事業主管機關處新台幣二萬元以上二十萬元以下罰鍰：一、帳簿、財產目錄或收支計算表有不實之記載。. 政治大三、向目的事業主管機關為不實之申報或隱瞞事實。立二、拒絕、妨礙或規避目的事業主管機關之檢查。. 五、違反目的事業主管機關監督之命令。. 未經許可，不得使用公益信託之名稱或使用易於使人誤認為公益. ‧. 第 83 條. 學. ‧ 國. 四、怠於公告或為不實之公告。. sit. y. Nat. 信託之文字。. io. er. 違反前項規定者，由目的事業主管機關處新台幣一萬元以上十萬元以下罰鍰。. al. n. v i n Ch 公益信託除本章另有規定外，適用第二章至第七章之規定。 engchi U. 第 84 條第 85 條. 公益信託之許可及監督辦法，由目的事業主管機關定之。. 資料來源：法務部─全國法規資料庫7. 本研究之公益信託是以文化類型為主要探討方向，文化公益信託係按照金額大小規模區分為全國性與地方性之公益信託，亦即文化部(原為行政院文化建設委員會)或各縣市政府文化局，且二者法規依據來源皆為「文化公益信託許可及監督辦法」，該法在條文第四條內容即指出「受託人申請文化公益信託之設立及受託人許可，應向戶籍所在地主管機關提出；其為法人者，向主事務所所在地主 7. 全國法規資料庫：http://law.moj.gov.tw/Index.aspx 26.

(37) 管機關提出。但信託財產在一定金額以上者，向中央主管機關提出。前項一定金額，由中央主管機關定之。」因此依據法規內容，自文化部網站申請公益信託流程瀏覽時，發現公益信託之總金額高於 3,000 萬時，才歸屬於中央為主要目的事業主管機關，否則一般受託人或法人，係根據戶籍地或主事務所在地向該地方主管機關提出即可。由於公益信託之申請承辦主管機關為中央層級或是地方政府層級，兩者的申請流程並沒有太大的差異，僅在於原初信託成立基金是否超過 3,000 萬作為依據，因此本文按文化公益信託許可及監督辦法，並參考本研究案例─臺北古蹟公益信託之申請，繪製出申請流程，如下圖所示：. 立. 信託契約、遺囑、. 政預備治大. 文化資產及固有文化之保存、維護、傳承及宣揚. 立. sit. y. 應備文件一式四份： 1.設立及受託人許可申請書。. io. 2.信託契約或遺囑。. n. al. Ch. 3.信託財產證明文件。. engchi. 4.委託人身分證明文件。. er. 受託人許可. Nat. 申請設立及. 設. ‧. ‧ 國. 學. 法人宣言設立信託. i n U. v. 5.受託人履歷書及身分證明文件。 6.信託監察人履歷書、願任同意書及身分證明文件。 7.設有諮詢委員會者，其職權、成員人數、成員履歷書、願任同意書及身分證明文件。 8.受託當年度及次年度信託事務計畫書及收支預算書。 9.其他經主管機關指定之文件。. 27.

(38) 審. 查. 1.信託之設立是否確以公共利益8為目的。. 主管機關審查. 2.信託授益行為之內容是否確能實現信託目的。 3.信託財產是否確為委託人有權處分之財產權。 4.受託人是否確有管理或處分信託財產之能力。 5.信託監察人是否確有監督信託事務執行之能力。 6.信託事務計畫書及收支預算書是否確屬妥適。. 徵. 詢. 政治大. 公益信託之設立目的與其他公益目的事業主管機關業務相關者，主管機關於審查時，得徵詢各有關機關意見。. 核. 學. ‧ 國. 立. 發. 主管機關發給許可書，受託人收受許可書。. ‧. 行. sit. y. Nat. 執. al. n. 言內容登載於新聞紙。. er. io. 受託人辦理信託財產之移轉或處分。以宣言設立者，將許可書、法人決議及宣. 參考資料：文化部. i n C 圖 2-2 一般民眾公益信託申請流程 hengchi U. v. 資料來源：流程表為研究者自行繪製. 以上所描述的作法，是由委託人自行找尋受託人然後再向目的事業主管機關作為申請公益信託的方式。依據信託法第 21 條規定「未成年人、受監護或輔助宣告之人及破產人，不得為受託人。」除了這三者之外，其他並沒有對於受託人多有所限制。. 8. 公共利益：慈善目的、不特定多數人之利益（政府機關或慈善團體亦可） 28.

(39) 再者公益信託既然其受益對象為不特定的多數人，並且在信託的過程中，需要設有監察人或諮詢委員會作為監督管理營運，並定期公開資金運用報表，提供社會大眾檢視。然而理論上自然人、法人，只要不是未成年人、禁治產人及破產人，都可以為受託人。不過信託業法第 33 條規定：「非信託業不得辦理不特定多數人委託經理第 16 條之信託業務。但其他法律另有規定者，不在此限。」，所以這就會有模糊地帶，理論上主管機關有權允許自然人、法人，但實務上，信託業法規定不特定多數人委託的信託，受託人須為信託業，這些規定是為了配合委託人的賦稅減免規定。如果不考慮賦稅優惠問題，循民事信託模式，則非信託業之法人或非未成年、. 政治大考量，也不太可能接受需要複雜經營管理的公益信託。立. 禁治產人及破產人以外的其他私人都可以為受託人。實務上銀行之信託基於利益. ‧ 國. 學. 受託人除了消極要件，還有其他法律的積極要件。在整個公益信託的架構上，受託人的角色按信託法第 21 條，除未成年、禁治產人及破產人不能擔任受託人. 財政部立場就傾向受託人為信託業法所稱信託業。. Nat. y. ‧. 外，其他人都可以成為公益信託的受託人，但目前不同主管機關立場不同，例如. sit. 為了減少民眾對於申請公益信託的複雜辦理過程，於是在臺灣多數的公立及. er. io. 私立各大銀行（如中國信託商業銀行、國泰世華銀行等），都有替民眾申辦公益. al. n. v i n Ch 承接案件的受託銀行，彼此簽訂契約，再由銀行向目的事業主管機關申請公益信 engchi U. 信託業務的服務，因此若民眾想要成立公益信託，也能夠直接找到合適並且願意. 託成立案件等相關程序。以下圖表示公益信託案件由受託人代辦之申請流程，並參照目前承辦公益信託最多案件之臺灣銀行為例：. 29.

(40) 目的事業主管機關 3.許可. 1.簽訂公益. 5-a.監督管理. 2.申請. 信託契約. 從事公益之個人或團體（委託人）. 信託業（受託人）. 8.分配收益. 不特定多數人（受益人）. 4.交付信託財產. 9.定期報告. 政治大 6.提供建言. 立. 7.運用管理. 信託監察人. 重要事項之. 學. ‧ 國. 5-b.監督管理及. 諮詢委員會. 信託財產. 同意行使權限. ‧. 圖 2-3 銀行代辦公益信託申請流程. sit. y. Nat. 參考資料：臺灣銀行9、國泰世華銀行10. io. n. al. er. 資料來源：研究者自行繪製. Ch. i n U. v. 綜合以上之參考資料，提出公益信託具有的優點共有四項：一、. engchi. 設立手續簡便、服務社會的目標可即時達成. 由於公益信託在申請時，僅需由受託人向主管機關申請許可，相較財團法人還需向法院辦理法人登記更為簡便，再者公益信託沒有設立基金成立門檻之限制（財團法人之設立金額限制，詳細介紹如本節第貳點），因此也大大的降低了進入公益信託的門檻，同時也不必成立團體或登記法人，信託事務將由受託人處理，使得個人或企業服務社會的心願可直接而快速達成。. 9. 臺灣銀行：http://www.bot.com.tw/business/trusts/pages/public_welfare.aspx. 10. 國泰世華銀行：https://www.cathaybk.com.tw/cathaybk/trust/trust_2_1_6.asp 30.

(41) 二、. 營運方式靈活、有效率. 信託基金可依信託目的充分運用，不受本金或孳息之限制，且由於不必有一定的營業場所，因此不必配置相當營運人力、辦公處所及設施設備，可節約營運經費，更不會受到營運人力及經費不足之限制影響了公益信託的運作及其良善目的，而僅需支付些許信託費用即可。三、. 業務執行規範嚴謹、信託財產受一定的安全管制公益信託的一切運作方式受信託法、信託業法之規範，受託人應依信託委託. 人之公益目的作為管理基準，並以善良管理人之注意處理信託事務，讓信託財產與受託人財產分別管理。且公益信託之財產不屬於受託人之遺產或破產財團，除. 政治大需要由目的事業主管機關、信託監察人、諮詢委員會三者共同監督並且使用在具立有公益的目的上。並且由於信託之財產由專業的受託銀行直接依契約管理運用，特殊情形外，受託人有親自處理信託事務之義務。一般而言，若需使用信託基金，. ‧ 國. 學. 無須設置專門辦理處所及聘僱專任職員，故管理較簡易。四、. 監督嚴謹使受益人的利益受到適切保護. ‧. 公益信託既為公益性質，則其受益人為不特定多數人（含政府機關、慈善團. y. Nat. sit. 體），並且公益信託設置信託監察人，並受信託法規範及目的事業主管機關之監. n. al. er. io. 督與指導，以保護受託人之利益及信託機制運作順利，並且需要定期公開信託基. v. 金報表內容，讓民眾得以在公開場合能夠隨時檢查基金使用情況及存款狀況，同. Ch. 時符合政府之課稅減免規定。. engchi. i n U. 在臺灣公益信託的發展以及使用上，是較世界上其他民主國家為少，是由於國人對於公益信託的不認識，不知道有方法可以使用，因此才沒有使用，透過本章節文獻回顧之整理，讓更多人能夠簡單地認識公益信託的基本性質及其申請流程。然而有許多人會認為，既然要做公益事項，就可以使用財團法人的方式，由於一般而言，財團法人的性質多為公益為目的，又同樣可以分為教育、文化、環境、社會服務等等各方面，公益信託之所以不同於財團法人，又更為民眾較能夠使用上的原因，將於第貳點介紹財團法人後，作為比較。 31.

(42) 貳、. 公益信託與財團法人、社團法人之比較. 法人(Legal Person)是指法律上具有人格的組織，它們就像自然人一樣享有法律上的權利與義務，可以發起或接受訴訟。法人能夠以政府、法定機構、公司、學校等形式出現，但不可以個人（自然人）的形式出現，即法人必須是組織。具有民事權利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權利和承擔民事義務。就像自然人一樣，可以承擔刑事責任，不過跟自然人不同之處就是自由刑對法人而言並不適用，法人所接受的刑罰一般以罰沒收款收據款為限。法人之詳細規範，則訂定於民法二十五條至三十四條，且法人依照法律，又分為財團法人及社團法人兩大類，以下分別介紹之。. 政治大公益信託與財團法人之特徵，皆是以「財務」為聚合性質，兩者皆是以維護立. 一、. 財團法人. ‧ 國. 部再為探討。. 學. 社會上不特定多數人之利益而成立。然二者之間的區分在於何處，將於本節後半. ‧. 「財團法人」係以獨立財產為基礎，乃多數財產的集合，財團法人的主要形式就是基金；而財團法人由法律創設人格之權利義務主體，若無財產可供一定目. Nat. sit. y. 的使用，即無財團法人可言。財團法人並無組成分子的個人，不能有自主的意思，. al. er. io. 所以必須設立管理人，依捐助目的忠實管理財產，以維護不特定人的公益並確保. v. n. 受益人的權益。其基本上一律屬於公益性質，如私立學校、研究機構、教會、寺. Ch. 廟、基金會、慈善團體等均屬之。. engchi. i n U. 現行關於財團法人之設立及管理，是以民法為基礎，其相關規定及各主管機關依職權所訂定之命令之主要依據，自民法第二章第二節法人第三款財團之五十九至六十五條都有相關規定如下：. 表 2-2 民法第二章─財團法人. 條號. 條文內容. 第 59 條. 財團於登記前，應得主管機關之許可。. 第 60 條. 設立財團者，應訂立捐助章程。但以遺囑捐助者，不在此限。捐助章程，應訂明法人目的及所捐財產。 32.

(43) 條號. 條文內容以遺囑捐助設立財團法人者，如無遺囑執行人時，法院得依主管機關、檢察官或利害關係人之聲請，指定遺囑執行人。. 第 61 條. 財團設立時，應登記之事項如下：一、目的。二、名稱。三、主事務所及分事務所。四、財產之總額。五、受許可之年、月、日。六、董事之姓名及住所。設有監察人者，其姓名及住所。. 政治大. 七、定有代表法人之董事者，其姓名。. 立. 八、定有存立時期者，其時期。. ‧ 國. 學. 財團之登記，由董事向其主事務所及分事務所所在地之主管機關行之。並應附具捐助章程或遺囑備案。. ‧. 第 62 條. 財團之組織及其管理方法，由捐助人以捐助章程或遺囑定之。捐助. sit. y. Nat. 章程或遺囑所定之組織不完全，或重要之管理方法不具備者，法院. io. er. 得因主管機關、檢察官或利害關係人之聲請，為必要之處分。第 63 條. 為維持財團之目的或保存其財產，法院得因捐助人、董事、主管. 第 64 條. 財團董事，有違反捐助章程之行為時，法院得因主管機關、檢察官. al. n. v i n Ch 機關、檢察官或利害關係人之聲請，變更其組織。 engchi U 或利害關係人之聲請，宣告其行為為無效。. 第 65 條. 因情事變更，致財團之目的不能達到時，主管機關得斟酌捐助人之意思，變更其目的及其必要之組織，或解散之。. 資料來源：法務部─全國法規資料庫. 然而近年來，包括財團法人在內之各種非政府組織及非營利組織，已整合多元價值、參與社會服務等面向，發揮具體可觀效果，因此過去的法條規範內容已無法因應社會變遷，且有違反法律保留原則之虞；再者現行之民法內容中並未區分「政府捐助之財團法人」與「民間捐助之財團法人」兩者之差異性，無法依其 33.