第二章 文獻回顧
第一節 公民參與
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第二章 文獻回顧
於本章文獻回顧主要分成名詞定義、學術及實務上三部分，第一章對公民參 與有基本背景瞭解，再者切入公益信託過去到現在之發展，具有一定的描述，並 且對於過去研究有更詳加了瞭解，第三部分則是針對於目前臺灣現有古蹟保存之 信託做相關研究之比較。
第一節 公民參與
經過時代的變遷，公民對於身邊的事物逐漸的重視，在 2013 年發生了許多 公民運動的奇蹟，例如年初的反核四大遊行、反媒體壟斷遊行、白衫軍運動、反 大埔事件遊行、929 嗆馬遊行……每一次集結的民眾數量，都能遠大於預期人數，
顯示了我們的社會不再冷漠、政府的決策也不再能夠單一的主導社會一切的進行。
尚且公民參與政府政策的制定和評估，是民主政治最大的特色所在，若要論 民主政治在道德上優於其他的統治形式，則公民參與的落實絕對是其中重要的立 論依據所在（陳敦源，2009：1）。
壹、 公民參與之意涵
公民參與(civil participate)就其字面上之意義，可以切割為兩部分，亦即「公 民」、「參與」二者。「公民」(civil)有廣義以及狹義兩種定義方式4，廣義的公民所 指：在現代民主國家中，所有國民自出生開始，就是公民，並且享有基本人權；
狹義而言，人民要達到法定年齡能才夠行使投票權等政治權利。「參與(participate)」
亦即參加、加入於團體舉辦之活動，並且對於某種行動的分享(take a part or share with)，因此簡單地來說，公民參與就是由「公民」共同分享決策的行動（許文傑，
2000）。
4 資料來源：教育部數位資源入口網─
http://content.edu.tw/junior/civics/ks_cn/content/1/1/1-1-0-1-1.htm
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公民參與能夠由多種角度切入，從公共行政的角度而言，有人說「政府在決 策過程中，民眾應該被保障且擁有針對政策、特定議題或計畫的發言權，且民眾 之意見應當被相當程度的重視與採納（吳涵宜，2003）。」再者從政治學的領域 而言則為「在政策過程當中，公民基於主權上的認知及實踐，對於政府政策或方 案得以在適當的時機，並藉由適當的參與方法直接涉入，而且具有足夠的代表性 來表達其意見，進而對於決策產生一定的影響力（江家慧，2003）。」然而，公 民參與並不完全等同於政治參與，公民參與的範圍較政治參與的範圍更大，除了 政治生活事物以外，公民參與包含了所有與公共事務相關的文化、經濟以及社會 生活等等各方面。尚且，公民參與的行動是民主政治的表現方法之一，無論對於 國家或是公民社會，公民參與都是實現民主的價值和意義的必要條件，這是由於 公民參與能夠讓公民權利體現，並且防止公權力遭受濫用，再者，對於公民活動 逐漸熱絡的社會，參與公共事務也是公民的義務和責任之一。
公益信託本身就是公民參與的形式之一，公民能夠藉由自己的力量，從募集 資金、找第三方的信託單位、成立資金使用的監督團隊，都是由不同方的人選相 互制衡，以避免募集而來的資金遭到濫用，並且需要與公開的地方公布所有資金 募集狀況、資金使用進度等等，以取信於民。又新北投火車站的案例上，我們可 以見到這是一個地區的公民運動進而至全民運動，才能夠逐漸被社會大眾所知悉，
並且受到政府、媒體之關注與報導。因此也可以說新北投火車站此一案例是從「社 區(community)」發展而衍生出的公民運動。
「社區」之原文 community，其源自拉丁文 communis，其意思為親密的關係 和共同的東西。最初提到「社區」此一概念，並且加以作為研究範疇的學者為德 國的社會學家 Ferdinand Tönnies(1855-1936)，他最初認定的社區是透過血緣、鄰 里和朋友關係建立起來的人群組合。然而現在的社區，主要是依據人們的自然意 願集結而成，在社區之中的人們的關係是建立在習慣、傳統和宗教之上。血緣、
鄰里和朋友的關係是社區的主要羈絆關係，在這裡人們交往的目的和手段是一致 的，在過去傳統的農莊生活，就是一種社區形式的表現。
然而今日的社區關係，不較傳統那麼單純，社區儼然可以說是一個社會的小 型縮影。學理上可以認為社區是：居住在特定範圍的區域，並且有一群居民、具 有共同關係、共同的需求及問題（林怡秀、吳佳蓉，2007）。因此在社區中居民 是公共議題的推動主體，所有的社區問題、社區需求都因應居民而產生，因此為
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了能夠滿足居民需求或是問題解決，社區中的居民就會自動集結起來成為組織。
倘若在此過程中，社區居民對於社區缺乏認同感、關懷感、歸屬感，或是對於公 共事務不具有參與的熱忱，則公共事務在社區之中勢必難以推行，同時也難以持 久，將會在事件結束之後，組織也隨之解散。因此社區的發展，必須要建構在強 烈的社區意識及社區情感之中。
以「新北投火車站風華再現」公益信託一例，可以知曉這是一個社區意識凝 結的事件，再者擴大範圍讓更多願意支持的民眾參與其中。公民參與在公共行政 之領域中，有許多學者研究，而本文將從新公共服務5(New Public Service, NPS) 的理念當中切入。學者 Janet V. Denhardt 在新公共服務一書中，便表明了「服務，
而非掌舵(Service, Not Starting)」由人民作為自己的主人，政府要服務的是公民，
而非顧客。這與公益信託的概念有所相似之處，政府需要做的事情便是視察人民 之需求，並且給予協助，在新北投火車站之案例中，發現當新北投地區有需求提 出之際，臺北市政府文化局便伸手介入，並且提供實際之助益，也成為與其他地 方政府之間溝通的強梁。
貳、 公民參與階梯與公益信託
社區民眾參與公共事務其意義為某一社區的居民，直接參與居住範圍內所產 生的問題、或是減少外部環境對於社區內的影響，因此社區居民主動投入其時間、
精力、知識……致力於公共事務的改善。但是社區民眾的參與程度，卻又因為每 個人投入的程度不同，因此對於事件會有不同的影響發生，同時也對於決策的政 策及決策，具有一定的影響力。有感於此，美國學者 Sherry R. Arnstein 於 1969 年提出「公民參與階梯(The Ladder of Citizen Participation)」理論，按權力分享的 程度，提出八個社會政治參與的層次（轉引自張靜玉，2004）﹕
5 Robert Denhardt 與 Janet Denhardt 於 2000 年在《Public Administration Review》期刊上發表
「新公共服務：服務，而非導航」（The New Public Service–Serving, not Steering）一文後，引發 行政學界的廣泛討論，他們指出，目前對於公共管理的研究，大都將 Osborne 與 Gaebler
（1992）的「新政府運動」一書所奉行的治理概念——政府應多導航而非操槳——視為理想。
他們兩人復於 2003 年出版《The New Public Service–Serving, not Steering》一書，更明確地說明 新公共服務的關內涵。
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一、 操縱(Manipulation)
社區居民談不上「參與」決策過程，只是被動地接受自上而來的訊息、教育 及誘說。亦即許多社區中的方案、計劃及服務，並未事先徵得居民的同意，只是 象徵性地對他們解說，希望獲得民眾的支持，在這個過程中，掌權者常宣稱居民 已參與決策過程。
二、 治療(Therapy)
和上一個階層類似，居民只是象徵性地被教育及解決他們的問題，但在解決 問題的過程中，掌權者不去發掘問題的癥結以求徹底解決，而只是消極的治療表 面的病徵。在此過程中，居民只是配合掌權者的要求說明去行動。
三、 告知或諮詢給予(Information)
掌權者能主動地告知居民他們的權利、義務以及他們能夠採取的行動，這是 邁入民眾參與的一大步。
然而在這階段中，單向的諮詢交流情形存在著，只有由上至下而來的溝通，
卻缺乏由下反映的管道及力量，居民對攸關自身利益計劃或政策無主動參與的機 會。
四、 諮詢(Consultation)
掌權者稍稍願意聽取來自居民的聲音，但卻無法保證能夠造成對決策過程的 任何影響力。其形式有：問卷調查、里民大會及公聽會。
五、 安撫(Placation)
居民稍具參與力與影響力，在具決策力的組織中居民可能佔有少數決策席次，
但影響力不大。
六、 合作夥伴關係(Partnership)
權利經過決策者及居民互相協商而重做分配，尤其當社區中有一結構、組織 良好的居民代表組織時，運作尤佳，居民組織的重要特徵乃指由下而上，自主性 及獨立性高的組織；民眾權力來源是主動取得，而非被動地施予。掌權者與居民 組織共同享有相等的決策權力，民間組織具有良好的代表結構且運作良好時，更 能夠顯示出居民的參與層次，而此種組織更是培養社區領袖，提昇民眾參與的理 想場所。
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七、 授予權力(Delegated power)
居民擁有顯著的決定權，也就是居民擁有代表社區的權力，政府行政當局只 有少數的影響力。
八、 公民控制(Citizen control)
社區居民擁有絕對控制權，居民享有完全的決策權利，他們的任何決定都受 到行政當局完全的接受和認可。
上述的八個層次即公民參與階梯理論(Ladder of Citizen Participation)之模型，
可以透過此瞭解公民參與到達了哪一個階段。然而第一、二階段為「非參與(Non-Participation)」的形式，此階段政府主導所有政策走向，僅向民眾告知結果，即 民眾並無實際的參與。三至五階段為「象徵性參與(Degrees of Tokenism)」的形式，
在這個階段的民眾有機會參與政策規劃過程，亦有機會表達意見，並且能夠接受 到足夠的訊息，但卻不代表意見可被公部門接受，通常會改變相關團體的權力分 配以避免影響領導者的權力，因此並參與的決策權並不完整。六至八階段則是「公 民權參與(Degrees of Citizen Power)」即所有的參與行為皆由民眾主導，享有權力 去要求組織結構和程序的改變，民眾有權決定政策的規劃與結果，以便新團體能
在這個階段的民眾有機會參與政策規劃過程，亦有機會表達意見，並且能夠接受 到足夠的訊息，但卻不代表意見可被公部門接受，通常會改變相關團體的權力分 配以避免影響領導者的權力，因此並參與的決策權並不完整。六至八階段則是「公 民權參與(Degrees of Citizen Power)」即所有的參與行為皆由民眾主導，享有權力 去要求組織結構和程序的改變，民眾有權決定政策的規劃與結果，以便新團體能