從多元到寡占：教科書市場的挑戰與因應
彭致翎 國家教育研究院編譯發展中心助理研究員 黃欣柔 國家教育研究院教科書發展中心助理研究員 藍順德 佛光大學教務長一、前言
臺灣中小學教科書實施自由化政 策，期透過解除政府管制、引進市場 競爭機制，經由教科書編審轉化，促 進課程教材研究發展，以提升教科書 品質；同時，藉由教科書選用採擇， 強化教師專業自主知能，適應學生多 元學習；另一方面，亦提供民間參與 教育改革機會，廣納社會資源（藍順 德，2006）。教科書自由化有其深遠的 意義，亦發揮教育鬆綁一定的果效， 然而學者指出，教科書開放後，更增 添其「商品」的性質，教科書出版業 者多競逐擴大其市場占有率，並以獲 取利潤為首要考量（陳麗華、彭增龍、 李涵鈺，2008；黃嘉雄，2000；鄧鈞 文，2002）。因此，在激烈的競爭下， 教科書從開放初期的多元榮景逐步走 上了少數寡占，不敵者黯然退出。教 科書市場出現寡占的隱憂，是教科書 不具異質性，業者只能強化高密度競 爭，相互模仿、風格內容趨近，加上 教師對出版業者輔具教材的需索依賴 （余霖，2012），導致教科書開放的理 想與實際逐漸產生落差。 中小學教科書之生產並非一蹴而 就，而是發展出來的。教科書發展歷 程 依 序可 概分 為課 程 規劃 、審 定 歷 程、市場機制、使用、評鑑等階段， 且具有回饋機制之系統性循環；各階 段之間交互關係環環相扣，例如教科 書選用影響市場占有率，而教科書市 占率、選用意見等影響教科書編修， 共通性的問題也可能成為課程調整的 依據（藍順德，2010）。本文從臺灣中 小學教科書產業特性、教科書市場消 長的影響因素分析，探究教科書市場 為何會從多元到寡占，並針對未來教 科書制度—尤其是教科書的選擇與供 應，提供建議。二、教科書產業特性
(一) 市場機制左右教科書產業發展 教科書發展歷程如圖 1 所示。課 程及教科書政策的變革決定教科書制 度，課程制定過程蘊含各種權威、權 力和利益的折衝妥協；教科書審定代 表政府公權力行使，教科書編輯涉及 教育理念和商業利益的權衡，審查原 則和運作方式可能影響教科書編輯取 向；教科書市場機制、市場特質與行 銷、選用和使用評鑑結果，則可能成 為教科書編審修訂時的主要參據（藍 順德，2010），而社會、政治、經濟、 文化、科技等外在環境因素密切連動 影響此系統運作歷程。教科書市場受 各因素牽連影響，既是發展歷程中的 關鍵要素，亦是系統運作之結果。課程 規劃 編輯 審查 審定歷程 市場機制 發行 選用 使 用 評 鑑 社會 政治 經濟 文化 科技 圖 1 教科書發展歷程 資料來源：修改自藍順德（2010）。 (二) 教科書市場小、競爭高、寡占態 勢、非完全自由競爭 教科書研發編輯、出版行銷，須 投入龐大的人力、財力資源，講求長 期性、高銷售量，並重視附屬產品利 潤（藍順德，2006）。教科書市場總量 在學生人數、校數有限規模之下，業 者為爭取市場占有率而高度競爭，除 了教科書外，教具、教學輔助媒材均 是競爭標的，加上業者慣採非價格競 爭、提供優勢服務為行銷策略（鄧鈞 文，2002）；教科書供應須於訂單確認 後短期內迅速完成印製配發，推升經 營成本，以及參考書銷售之鎖入效應 等，進入教科書市場門檻高，而業者 往往因無法維持一定的市占率退出， 漸成市場明顯集中化、占有率高業者 寡占的態勢。 教 科 書 市 場 實 然 非 完 全 自 由 競 爭，除了「看不見的手」之市場機制 外，尚有「看得見的手」之政府調控， 凸顯教 育市場之於 一 般經濟 市場的 「準市場」（quasi-market）特性（詹美 華，2008）。教科書須依據國定課程綱 要設計編寫，且須經由審定通過後方 能印行；再者，統一計價議價制度也 限制了業者定價行銷策略運籌空間。 由於寡占，業者彼此牽制，每家出版 商作決策時，需先考慮其他業者可能 的反應（張清溪、許家棟、劉鶯釧、 吳聰敏，2011）。然業者亦會因為共同 利益而形成聯盟，例如 2011 年成立之 「臺灣教科書出版協會」，其旨即成為 業者與政府、社會大眾的溝通平台， 以協助解決同業問題，促進產業發展。
三、教科書市場消長及影響因素
(一) 教科書市場消長情形 以國小教科書市場為例，1996 年 教科書開放後，教科書出版業者從開 放初期 14 家，因版權移轉、退出市場 等因素，至 2001 年，已減少至 6 家， 分別為仁林、牛頓、南一、康軒、翰 林、光復等。 2001 年國民中小學九年一貫課程 實施，教育部復於 2003 年恢復部編本 數學、自然與生活科技教科書，教科 書出版業者除前述 6 家（光復後來改 由育成承接、發行英語單科者不計） 之外，只新增部編本。2008 年國民中 小學九年一貫課程修正發布，2011 年 實施。目前教科書出版業者除發行英 語單科者外，僅剩南一、康軒、翰林、 育成 4 家，參見圖 2。從市場占有率分 析，2001 年至 2014 年教科書整體市占 率（英語除外），康軒、翰林及南一等三家教科書業者之市占率已達 90％以 上，其餘業者市占率極低。 圖 2 國民中小學教科書市場主要出版業者消長圖 (二) 影響教科書市場消長因素 在教科書發展歷程中，教科書市 場和課程規劃、審定歷程、選用使用 評鑑等階段相互關連。本文進一步分 析影響市場消長之相關因素如下： 1. 少子化縮小教科書市場規模 出生率下降減少產業的供需，是 直接且不可逆的影響因素。如以全體 國小在校學生總數計算，由 93 學年 188.3 萬人，至 103 學年 125.2 萬人， 10 年間減少約 63 萬人；國中生由 93 學年 95.6 萬人，至 103 學年 80.3 萬人， 減少約 15 萬人。九年一貫課程甫推動 之際，國小新生人數為 32 萬人，103 學年則已降至 19.8 萬人，如以教育部 預估，119 學年國小新生人數將減為 18.4 萬人（教育部，2015）。隨著出生 率下降，教科書產業規模迅速萎縮中。 2. 政策攸關教科書市場發展 教育政策的變動或是課程綱要修 訂，均可能縮短教科書使用年限，加 重研發編輯成本。就課程政策而言， 像是九年一貫課程統整學科整併，造 成教科書市場規模縮小。此外，政策 不穩定，意識形態介入，如本土化、 去中國化之爭，抑或是文言文、選文 問題等，亦影響教科書的內容編修（許 牧民，2007）。十二年國民基本教育課 程之實施，國中高中課程學習內容須 適切連貫銜接，同時不再以升學考試 為首要目標，教師需翻轉教學思維方 式，協助學生發展真實能力，提供適 性 差 異 化 的 課 程 教 學 （ 周 淑 卿 ， 2012），凡此種種均對教科書內容取向 帶來衝擊。 3. 計議價制度加劇白熱化競爭 2002 年國民中小學教科書開始 實施全國聯合計議價以管制教科書價 格，確實有效減少採購風紀爭議、降 低價格，減輕家長負擔；然而教科書 計價以來，教科書價格年年降低，如 2003 年單頁基價為 0.4 至 0.45，到 2014 年已降至國小 0.3689、國中 0.3270， 也引發教科書計價公式周延性、計價 組織結構合理性的質疑與批評。而書 價降低所引發之後效，造成市場競爭 更加白熱化，以及業者為爭取生存調 整營運方針、裁縮研發經費與降低成 教科書開放 （1996） 90 暫綱 （2001 實施） 92 課綱 （2005 實施） 97 課綱 （2011 實施） 仁林 仁林 仁林 牛頓 牛頓 牛頓 牛頓 （2012 退出） 天衛 明倫 南一 南一 南一 南一 建宏 康和 康軒 康軒 康軒 康軒 華信 國編館 新學友 遠流 翰林 翰林 翰林 翰林 聯教 （按筆畫序列） 光復 育成 育成 （國中藝文、綜合） 部編本
本等因應，連帶影響教科書品質（許 牧民，2007；陳麗華、彭增龍、李涵 鈺，2008）。 4. 數位科技為教科書市場新興挑戰 在日新月異的科技推波助瀾下， 數位/電子教科書已然成為當前教科書 發展的重大議題，其具有超文本、多 媒體元素、互動即時等特質，讓閱讀 學習呈現多元樣貌，解構了傳統對於 「書本」的概念，突破傳統紙本教科 書靜態、缺乏互動、出版時程長、發 行成本高及更新速度慢等限制（楊國 揚、黃欣柔，2013）。國內目前教師使 用 之 數位 學習 資源 ， 主要 以教 師 自 編、使用網路、教科書業者開發或以 購買方式取得（引自許惠美，2012）， 數位教科書尚未正式列入學校所規範 的教科書，僅為輔助教材，其涉及軟 硬體研發經費、相容性、版權管理、 對學生學習的影響等問題，尚待突破 解決。
四、代結語：挑戰與因應
教科書承載教育的使命與價值， 其不同於一般圖書出版，亦不等同於 商品；教科書市場並非全然資訊完全 或是自由競爭，然而競爭是市場進步 的原動力，是以應掌握「教育歸教育， 市場歸市場」之原則，以維持良性競 爭機制。臺灣教科書產業如何健全發 展，攸關教科書品質及課程教學改革 之成敗，實需積極以對。 從 教 科 書 發 展 歷 程 可 知 課 程 規 劃、教科書審定、市場機制、使用評 鑑等各階段彼此牽連。影響教科書市 場消長之若干因素，加上市場競爭激 烈，使得眾多出版業者退場，目前教 科書市 場呈現三家 主 要業者 寡占態 勢，短期內似乎不會有太大的變化。 教科書市場多元消失、趨同化， 背離了教科書開放自由化之初衷，殊 值重視。觀諸教科書市場消長情勢， 計價偏低加遽競爭白熱化及間接影響 品質，教科書市場失靈現象，以及價 格是否、或如何為被創造出來的問題 值得關注，慎思莫讓價格取代了價值。 課程與教科書政策影響教科書市 場甚鉅。十二年國民基本教育課程實 施方式對於教科書市場將帶來一定的 影響， 未來課程賦 予 學校多 大的彈 性，都將進而影響教科書編輯選用和 市場銷售情形，值得進一步觀察。 少子化所造成市場供需遽減為必 然面臨的嚴峻衝擊，教育主管機關應 妥善因應整備，思索如何在有限量之 供應下提升教科書品質，例如教科書 供應制度的改變，就義務教育而言， 政府補助提供免費教科書，以及改進 選用機制與明訂規範等。此外，科技 推陳出新對教科書的影響勢必與日遽 增，數位教科書取代紙本教科書之可 行性固然有待檢驗，然而透過科技發 展差異化之特色，建構適切的評審機 制、合理計價制度以確保持續挹注研 發創新優質教科書，及重新思考定義 教科書在教育學習所扮演之角色與定 位，值得投入更多的探討。危機問題 往往是轉型的契機，有待產官學研共 同合作，創造多贏。參考文獻 余霖（2012）。教科書的質變及 其功能。教科書研究，5（2），146-151。 周淑卿（2012）。新國教政策下教 科書應有的改變。教科書研究，5（2）， 142-145。 許惠美（2012）。預見數位教科 書的未來。師友，542，14-18。 許牧民（2007）。國中小學教師 與教科書業者對「影響教科書產業品 牌形象因素」認知差異之研究（未出 版之碩士論文）。世新大學傳播管理 學研究所，臺北市。 教育部（2015）。重要教育統計 資 訊 。 取 自 ： http://www.edu.tw/pages/detail.aspx?No de=4076&Page=20047&Index=5&WID =31d75a44-efff-4c44-a075-15a9eb7aecdf 陳麗華、彭增龍、李涵鈺（2008）。 教科書價格相關議題評析及其後效例 證。教科書研究，1（1），49-82。 黃嘉雄（2000）。臺灣地區國民中 小學教科書制度的現況與展望。載於 國立臺北師範學院、中華民國教材研 究發展學會舉辦之
