保險業資金投入公共建設 ─以促進民間參與公共建設制度為中心 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學商學院風險管理與保險學系碩士班碩士論文. 保險業資金投入公共建設治. 政. 大. 立 ─以促進民間參與公共建設制度為中心. ‧ 國. 學. Insurance Company Funds Invest in Public Utilities. ‧. – Focusing on the System of Promotion of Private Participation. y. sit. io. n. al. er. Nat. in Infrastructure Project. Ch. engchi. 指導教授：葉啟洲研究生：陳建安. i Un. v. 博士撰. 中華民國一○九年一月. DOI:10.6814/NCCU202000168.

(2) 謝辭如果在拖了這麼久以後還有把論文寫完的動力，除了把學位拿到的一點責任之外，再來就是寫謝辭吧。感謝指導教授葉啟洲老師，在大學時選課系統的緣份下選到老師的保險法，才決定考風管所，也只考風管所，如今有這本論文都需要起因於老師精彩的授課與嚴謹的治學吸引了我。除了老師的指導，也感謝老師對於照顧烏龜不當以及快遞任務失敗的包容，希望小台灣龜還生活順利。同時也要感謝彭金隆老師與李志. 治政峰老師對於本文的建議及指導，指出本文需要改進之處，使本文能更加完整。大立 ‧ 國. 學. 感謝沃拉大大、小小及 jack10630 學長在準備風管所考試期間的幫忙，尤其勞煩沃拉大大幫忙看考古題練習跟補充張師見解，沒有沃拉大大我應該考不上風. ‧. 管所。感謝炫宇學長、晏如學姐、俊瑋哥、杰倫、魔術葛格、映文、馬克、士閎、. sit. y. Nat. 映蓉及耘曦學姐等，在風管所期間的照顧與幫忙，特別是彩稚的兩堂課，法律組. n. al. er. io. 的我只有靠強力的組員才能順利拿到學分。另外感謝怡君助教跟椀婷助教，在最. i Un. v. 後口試時各種不厭其煩的說明與幫忙，才能順利完成口試及後續程序。. Ch. engchi. 感謝廖世昌律師、陳岳瑜律師跟姿君學姐在實習期間不嫌棄的指導，不論是書狀的撰寫、辦案的態度與做人處世的應對都是深刻地影響我，使我從實習開始有好好的成長磨練。感謝主任、雅禎、淑琳姐、千雅、崇瑜學長、柏均大大、濟陽大哥跟張簡的照顧，讓一年的板橋生活順利中還有不少快樂。感謝查爾斯的收留，以及劉蕙瑜律師、姜律師、許律師、黃律師、楊律師、王律師、周姐、玉玲、克洛伊跟宜均的指導與照顧，讓我有個地方糊口飯吃之餘繼續學著怎麼當個律師，也找到撰寫本文的契機。 I. DOI:10.6814/NCCU202000168.

(3) 感謝學妹立婷大大，各種揪集努力向上團的聚餐，比我晚入學又比我早畢業，寫過兩本論文又是大作的強者一路上各種鼓勵寫論文比律師考試簡單，以及本文各種格式與版面問題的幫忙，這份恩情真是幾份發現跟中原都不夠還。感謝可愛(自稱)的阿妏，對於本文進度的督促是功不可沒，寫論文期間一想到要動手寫總是各種不情願與拖延，但背後的怒視還是讓我乖乖縮小 PTT 跟水管，等數百字過後再偷偷切換視窗。除了論文進度與製圖的幫忙，也要感謝生活上的陪伴，便當不說還有各種上山下海，未來一起看更多東西吧！最後感謝老媽樂佳慧小姐對這個難搞兒子的包容與照顧，雖然看穿我想要偷. 政治大. 懶而趕我去工作，但還是讓我過得無憂無慮，每次回家都是論文到底寫完了沒，. 立. 這次總算給你不一樣的回覆，謝謝老媽。. ‧ 國. 學. 從 97601060 到現在，賴在政大已經超過十年，這次應該是要跟多雨的指南. ‧. 山腳說再見了，政大掰掰。. n. al. er. io. sit. y. Nat. 2020.2 肥肉角落. Ch. engchi. i Un. v. II. DOI:10.6814/NCCU202000168.

(4) 摘要促進民間參與公共建設法為我國民間機構參與公共建設之方式之一，本法自案件之啟動、程序、用地取得及開發、融資、租稅優惠及案件監督與管理均有所規定，為現時政府擬引進民間機構投入資金經營公共建設以提高公共服務品質，及減少政府支出的途徑之一。保險業出售保單，自保戶收取保險費而有投資之必要，而公共建設亦為保險業得以投資之項目之一。適逢我國政府自近十年來，有意積極引導保險業以其龐大之資金挹注公共建設，以減少政府之財政負擔，保險. 政治大. 業投入促參案件自成為我國政府推動的目標之一。. 立. 當保險業投入促參案件，即須面對保險法規定保險業不得兼營保險法規定以. ‧ 國. 學. 外之業務，然而促參案件之核心，乃在於經評選為最優申請人之民間機構須自行經營促參案件，不得將簽訂投資契約所取得之加以轉讓、出租或設定負擔等，造. ‧. 成保險業投入促參案件，將面臨進退不得之困境。而如使保險業不經營，僅為促. y. Nat. sit. 參案件之出資者，一來促參案件以 BOT 而言，興建期之投資投輒以億計算，保. n. al. er. io. 險業卻未必能依投資金額取得相對應的董事與監察人席次，難以將保險業之投資. Ch. i Un. v. 轉換為對於促參案件之掌控；二來保險業與其他人合作出資參與促參案件，亦可. engchi. 能因個案之投資契約要求合作出資之合作聯盟應負連帶履約責任，而違反保險業不得為保證之保險法規定。主管機關為解決上揭問題，而訂定公布「開放『保險業為單一申請人結合專業第三人參與』BOT 案招商文件參考條款」及「開放『保險業為單一申請人結合專業第三人參與』BOT 案投資契約參考條款」，然該參考條款以保險業為單一申請人結合專業第三人為履行輔助人之設計，有可能使保險業與專業第三人間之出租或委託契約違反促參法規定而無效，亦可能破壞促參案件甄審制度之公平性，以及使主辦機關難以監督促參案件之經營等。. III. DOI:10.6814/NCCU202000168.

(5) 因此，本文擬就保險法與促參法之間的衝突，以及主管機關公布的兩份保險業結合專業第三人參與促參案件之參考條款加以分析，並以本文承辦促參案件之相關經驗提出建議，嘗試為現行法令之矛盾與參考條款違法之處尋找解決方法。. 關鍵字：促進民間參與公共建設法、開放「保險業為單一申請人結合專業第三人參與」BOT 案投資契約參考條款、公共建設、保險業、資金運用. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. IV. DOI:10.6814/NCCU202000168.

(6) 目錄謝辭............................................................................................................. I 摘要...........................................................................................................III 目錄............................................................................................................ V 表目錄...................................................................................................... IX 圖目錄........................................................................................................ X 第一章. 政治大緒論 ...........................................................................................1 立研究動機 ............................................................................1. 第二節. ‧ 國. 學. 第一節. 第三節. 研究方法 ............................................................................2. 第四節. 研究範圍與論文架構 ........................................................3. ‧. 研究問題 ............................................................................1. n. er. io. sit. y. Nat. al. 第二章. iv. 促進民間參與公共建設之發展、態樣與現況 .......................6 C Un. 第一節. hengchi. 促進民間參與公共建設之起源及各國民間參與公共建. 設之實務運作......................................................................................7 第一項外國 PPP 制度...............................................................7 第二項我國促參制度之起源 .................................................41 第二節. 我國促參制度與 PFI 之比較 ..........................................51. 第一項. PFI 在我國的發展 .....................................................51 V. DOI:10.6814/NCCU202000168.

(7) 第二項我國促參制度與 PFI 之異同 .....................................56 第三節. 我國促進民間參與制度之現況 ......................................63. 第一項促進民間參與公共建設投資之現況 .........................63 第二項促進民間參與公共建設投資之方式 .........................66 第三項促進民間參與公共建設投資之流程 .........................67 第四節第三章. 小結 ..................................................................................79. 政治大. 保險業資金投資公共建設之現況與監理 .............................81. 立. 保險業投資公共建設之現況分析 ..................................81. 學. ‧ 國. 第一節. 第一項我國保險業可運用之資金 .........................................82. Nat. y. 保險業投資不動產與公共建設之監理 ..........................86. io. sit. 第二節. ‧. 第二項我國保險業各法定投資項目資金運用比例 .............83. er. 第一項保險業投資不動產之監理 .........................................87. al. n. iv n C h e n g c ............................................... 投資公共建設之監理 101 hi U. 第二項. 第三項小結 ...........................................................................109 第三節第四章. 保險業投入促參案件之契約架構─結合專業第三人 110. 保險業資金投入促參案件法律限制與案件探討 ...............113. 第一節. 保險業資金投入促參案件之保險監理規定 ................113. 第一項保險業不得兼營非保險業相關業務 .......................113 第二項保險業投資促參案件之被投資公司股權限制 .......115 VI. DOI:10.6814/NCCU202000168.

(8) 第三項保險業出任董監事之限制 .......................................116 第四項保險業不得為保證人之規定 ...................................119 第二節. 保險業結合專業第三人參與促參案件之檢討 ............120. 第一項開放「保險業為單一申請人結合專業第三人參與」 BOT 案招商文件參考條款......................................................121 第二項開放「保險業為單一申請人結合專業第三人參與」. 政治大. BOT 案投資契約參考條款(限供民間機構為保險業用) .......126. 立. 第三項保險業與專業第三人投入促參案件模式之疑義 ...131. ‧ 國. 學. 第三節. 保險業參與促參案件案例探討 ....................................138. ‧. 第一項臺中市「市 81」公有市場用地興建營運移轉案 ..138. Nat. sit. y. 第二項宜蘭縣清水地區自然養生及觀光遊憩園區 BOT 案. er. io. 141. n. al 第三項高雄市立圖書館總館共構會展文創會館興建營運移 iv Ch. 轉案第四節第五章. 142. n engchi U. 小結 ................................................................................143. 結論與建議 ...........................................................................145. 第一節. 本文結論 ........................................................................145. 第二節. 本文建議 ........................................................................146. 第一項. PFI 模式之引進與促參法之整合 ...........................146. 第二項應增加保險業投入促參案件之誘因 .......................146 VII. DOI:10.6814/NCCU202000168.

(9) 第三項修法解決保險法與促參法之衝突 ...........................147 參考文獻.................................................................................................149. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. VIII. DOI:10.6814/NCCU202000168.

(10) 表目錄 1 英國 PFI 推動組織沿革 .................................................................................... 10 2 三種 PFI 類型之比較 ........................................................................................ 19 3 PFI 法立法時序表 ........................................................................................... 30 4 日本 PFI 事業方式的業務主體與所有權關係表、 .......................................... 38 5 日本 PFI 各領域事業數統計表 ........................................................................ 40 6 PFI 事業所有權歸屬類型分布表 ................................................................... 41 7 我國民間參與公共建設政策之發展歷程........................................................ 49 8 BOT、PFI 與政府採購比較表 ....................................................................... 57 9 促參法與政府採購法比較表............................................................................ 59 10 歷年促參件數及效益表.................................................................................. 63 11 歷年促參案件參與方式統計表...................................................................... 64 12 歷年促參案件類別統計表.............................................................................. 65 13 我國促參案件參與方式表.............................................................................. 66 14 可行性評估作業評估項目及研析要項表...................................................... 72 15 先期計畫書作業項目及研析要項表.............................................................. 74. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 表表表表表表表表表表表表表表表. ‧. 表 16 促參案件評選方式表...................................................................................... 78 表 17 我國產險業近年得運用之資金表.................................................................. 82 表 18 我國壽險業近年得運用之資金表.................................................................. 82 表 19 我國保險業近年得運用之資金表.................................................................. 82 表 20 我國產險業近年資金運用表.......................................................................... 84 表 21 我國壽險業近年資金運用表.......................................................................... 85 表 22 保險業投資不動產監理沿革.......................................................................... 88 表 23 保險業參與知名台北市地上權案表.............................................................. 91 表 24 即時利用並有收益監理一覽表...................................................................... 96 表 25 保險業投資不動產監理沿革........................................................................ 102 表 26 保險業資金投資公共建設管理項目表........................................................ 104 表 27 開放「保險業為單一申請人結合專業第三人參與」BOT 案招商文件參考條款整理表................................................................................................................ 123. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 表 28 開放「保險業為單一申請人結合專業第三人參與」BOT 案投資契約參考條款整理表................................................................................................................ 127 表 29 臺中市「市 81」公有市場用地興建營運移轉案案件資料表................... 139. IX. DOI:10.6814/NCCU202000168.

(11) 圖目錄 1 英國截至 2017 年 3 月之 PFI 案件數量與投資金額 ...................................... 12 2 PFI 模式下政府、民間機構及民眾三方關係圖 .............................................. 13 3 PFI 案件之參與者關係圖 .................................................................................. 13 4 英國 PFI 案件流程圖 ........................................................................................ 17 5 VfM 評估作業流程圖 ........................................................................................ 17 6 日本 PFI 案件流程圖 ........................................................................................ 34 7 PFI 日本 PFI 事業數及投資金額累計圖 .......................................................... 39 8 日本 PFI 事業收費分布類型圖 ........................................................................ 40 9 政府公告徵求民間機構參與促參案件流程圖................................................ 68 10 民間自行規劃申請促參案件流程圖.............................................................. 69 11 甄審作業流程圖.............................................................................................. 78. 立. 政治大. 學 ‧. ‧ 國 io. sit. y. Nat. n. al. er. 圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖. Ch. engchi. i Un. v. X. DOI:10.6814/NCCU202000168.

(12) 第一章緒論第一節. 研究動機. 本文作者執行律師業務時，除民刑事及行政訴訟，有機緣參與促參案件之運作，不論是促參案件前階段協助主辦機關進行可行性評估、先期規劃、舉辦公聽會、招商文件與投資契約草案之撰擬以及廠商資格之審查均需提供意見與參加各式會議。而當主辦機關與民間機構議約完成並簽約後，在履約期間亦有各種大大小小的履約磨擦之處，小則雙方透過履約管理會議時交換意見或函文往返取得共識，大則透過協調委員會、訴訟或仲裁等紛爭解決程序，透過第三方解決雙方履. 治政約爭議，作者亦有機會數次作為代理人協助一方爭取權益。大立 ‧ 國. 學. 在促參案件之運作中，作者感受到如主辦機關就促參案件規劃得宜，在民間機構投資新建、增建、改建或修建公共建設，提供比起過往由政府機關經營公共. ‧. 建設時更高的服務品質，並且能從中獲利，主辦機關也能夠自促參案件中收取權. sit. y. Nat. 利金及節省相關開銷，並將公務員之行政能量移回各單位原先承辦之業務，推動. n. al. er. io. 承辦之公務繼續向前發展，而非未必是該單位擅長之促參案件營運管理上，亦應. i Un. v. 有助於行政業務之進行。因此，一個凝聚主辦機關與民間機構優勢之處且運作順. Ch. engchi. 利的促參案件，應能創造政府、民間機構與民眾三贏之局面。然而保險業對於促參案件之運作，除了承保民間機構依約應投保之保險外，顯少有參與案件之蹤影。透過促參司網站之查詢，保險業參與之促參案件，尚不超過五件。相較於辦理案件協助各地方政府釋出精華區土地標租地上權時，保險業積極參與招商說明會並仔細評估案件內容提出釋疑，一樣是保險業投資之管道，更顯得促參案件不受保險業青睞。因此，研究保險業投入促參案件之相關保險與促參方面之監理及規定，即為本文之動機。. 第二節. 研究問題 1. DOI:10.6814/NCCU202000168.

(13) 本文之研究問題，乃希望透過各種研究方法，瞭解兩個問題，其一為「保險業投入促參案件之保險監理規定與其限制」；其二則為「保險業投入促參案件」時適用「開放『保險業為單一申請人結合專業第三人參與』BOT 案招商文件參考條款」及「開放『保險業為單一申請人結合專業第三人參與』BOT 案投資契約參考條款」所遭遇之規定以及衍生的法律問題。本文希望透過上揭二問題之研究，瞭解是何種原因使保險業卻步不擬投入促參案件，或是監理法規有所限制使保險業不能投入大部分的促參案件，並從中尋找可行之方式提供建議，使促參案件在符合保險業投資需求時，能成為保險業的. 政治大. 投資選擇之一。. 立第三節. 研究方法. ‧ 國. 學. 本文之研究方法，擬採取法制分析法、文獻探討、比較法研究與案例分析等，. Nat. y. ‧. 就我國保險業參與促參案件之因素加以分析。. er. io. sit. 一、法制分析法. 法制分析法，乃以我國保險法、相關保險業資金運用投資不動產及公共. al. n. iv n C 建設之監理辦法、獎參條例、促參法及保險業為單一申請人結合專業第 hengchi U. 三人參與促參案件之招商文件與投資契約參考條款等規定為分析對象，分析在各規定交錯影響下，保險業參與促參案件是否有法律上障礙。二、文獻探討法文獻探討方面，則是綜合我國相關期刊、博碩士論文、書籍等學術資料之蒐集與歸納，以瞭解公共建設在促參模式之發展、促參案件之流程與可能之履約爭議及相關規定、學者見解等，以探討保險業參與促參案件之問題。. 2. DOI:10.6814/NCCU202000168.

(14) 三、比較法研究促參模式作為公私協力的方式之一，論其發展則應當參考 PFI 起源之英國是如何運作，並同時參考日本的發展與運作模式，以期待透過其他國家之規定、發展歷史與運作態樣，能作為我國促參案件之借鏡與參考方向。四、案例分析以我國現有的保險業參與促參案件，以及法院有關促參案件之判決，用以檢討及分析現行法令及投資契約參考條款之契約架構是否有不符法. 治政令或是不符實際運作需求之處，以作研議修法或是調整投資契約參考條大立款之依據，減少保險業參與促參案件之困難。 ‧ 國. 學. 第四節. 研究範圍與論文架構. ‧. sit. y. Nat. 因保險業資金運用方式眾多，參與公共建設之方式也不一而足。因此，本文. io. er. 將鎖定在保險業參與政府機關依照促進民間參與公共建設法所辦理之促參案件所面臨之法令規定，及主辦機關可能參考納為契約條文之投資契約參考條款加以. al. n. iv n C 分析。如保險業以其他方式投資或參與公共建設者，囿於本文之能力有限，則不 hengchi U 包含於本文之範圍內。. 依之，本文將以外國之公私協力制度之發展開始，逐漸將焦點轉移到我國促參制度之建立與發展，再聚焦到保險業投入促參案件時所遭遇的相關法令規定，以及保險業參與促參案件之案例。以下則為本文之章節安排：第一章. 緒論. 本章針對本文之研究動機、研究方法及研究範圍加以敘述，並初步說明本文基本理念。 3. DOI:10.6814/NCCU202000168.

(15) 第二章. 促進民間參與公共建設之發展、態樣與現況. 本章自英國與日本的公私協力制設立開始，透過瞭解該國之制度發展與案件之流程，作為我國制度之參考。而自英國與日本之制度設計可知，我國立法之促進民間參與公共建設法，乃為其公私協力制度下之一種，並非主要採取的政府購買服務契約。因此，在將促參之發展予以討論時，即需將英國與日本主要採取之制度與我國促參制度相比較，然後才繼續以我國立法之特許開發權型態促參制度加以開展，討論我國促參制度之現況，以及投入促參案件各部分流程之探討。第三章. 政治大. 保險業資金投資公共建設之現況與監理. 立. 保險業為受主管機關高度監理之行業，因此保險業資金運用之範圍、方式與. ‧ 國. 學. 額度自然也受到相關規定加以限制。本章即已現階段保險業擬投入促參案件. ‧. 時，將適用之投資不動產之監理法令，以及投資公共建設之監理法令加以分. sit. y. n. al. er. 保險業資金投入促參案件之檢討. io. 第四章. Nat. 析，提出可能之修法方向建議。. Ch. i Un. v. 促參案件主管機關財政部為達到引導保險業資金投入公共建設之目的，爰訂. engchi. 定「開放『保險業為單一申請人結合專業第三人參與』BOT 案招商文件參考條款」及「開放『保險業為單一申請人結合專業第三人參與』BOT 案投資契約參考條款」，供主辦機關吸引保險業投入個案促參案件時之參考。然而該約定雙方權利義務之投資契約參考條款，不僅有違反促參制度核心構想之疑慮，亦有可能使保險業與專業第三人簽訂之契約違法而無效。輔以檢視現在保險業已簽約之促參案件，本文亦對上揭參考條款提出分析。第五章. 結論與建議. 4. DOI:10.6814/NCCU202000168.

(16) 此章總結全文，擬就保險業投入促參案件時面對法令上的障礙或是欠缺誘因之處嘗試提供初步之建議，以希冀能讓保險業投入促參案件之模式加以改善，達到保險業、政府與民眾三贏之局面。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 5. DOI:10.6814/NCCU202000168.

(17) 第二章促進民間參與公共建設之發展、態樣與現況我國自民國(下同)89 年 2 月 9 日以總統(89)華總一義字第 8900032910 號令制訂促參法，將我國民間參與公共建設之公私協力制度自交通建設帶往更廣泛之環境及污染防治設施、污水下水道、自來水及水利設施、衛生醫療設施、社會及勞工福利設施、文教設施、觀光遊憩設施、電業設施及公用氣體燃料設施、運動設施、公園綠地設施、工業、商業及科技設施、新市鎮開發、農業設施及政府廳舍設施等面向1。再者，於促參法施行前之，政府為鼓勵民間參與公營事業或公共建設而制訂如獎勵民間參與國軍老舊眷村改建投資興建住宅社區辦法(86 年制. 政治大要點(83 年制訂)、民間投資建設大眾捷運系統辦法(78 年制訂，104 年廢止)及大立訂)、鼓勵公民營機構興建營運垃圾焚化廠作業辦法(85 年制訂)、開放電業作業. ‧ 國. 學. 眾捷運法(77 年制訂)、促進產業升級條例(79 年制訂，99 年廢止)、商港法(69 年制訂)、國有財產法(58 年制訂)等等諸多法令，於促參法公布施行後，符合促參法. ‧. 要件而適用促參法之民間投資公共建設案件將優先適用促參法 2。於此同時，為. sit. y. Nat. 避免促參案件之甄審程序於興建營運等事項與早先公布施行之政府採購法相衝. n. al. er. io. 突及發生適用法規之爭議，促參法並同時規定依促參程序由民間興建及營運之公. i Un. v. 共建設不適用政府採購法之規定3，因此，促參法自公布施行後即成為我國民間. Ch. engchi. 參與公共建設之通則法令而優先適用，其餘民間參與公共建設之方式或案件類型則適用如政府採購法(詳後述)及其他法令規定。依之，本章擬就我國促參法之起源輔以外國法令之比較，及我國促參法適用至今之規劃方式、項目類型、甄審流程、營運態樣及民間投入促參案件之投資現況加以研究，梳理促參法於我國之現今概況。. 1 2 3. 促參法第 3 條參照。促參法第 2 條參照。促參法第 48 條參照。. 6. DOI:10.6814/NCCU202000168.

(18) 第一節. 促進民間參與公共建設之起源及各國民間參與公共建設之實務運作. 英國為最早推行公私協力(Public Private Partnership，下稱「PPP」)制度之國家，我國現行之促進民間參與公共建設制度亦為 PPP 制度之一種方式，因此，作為 PPP 制度之起源，自有加以瞭解之必要。同時，就我國周遭其他國家之 PPP 制度實務，亦得加以參考作為我國之借鏡。以下茲就各國 PPP 制度加以介紹。. 第一項. 外國 PPP 制度. 一、. 學. ‧ 國. 政治大第一款英國 PPP 制度立英國 PPP 制度之起源與發展. ‧. 英國自 1979 年(68 年)由柴契爾夫人推動民營化(privatization)政策後，英國. y. Nat. io. sit. 政府即透過委託外包 (contracting out) 、業務分擔 (load shedding) 、共同生產. n. al. er. (coproduction)、或解除管制(deregulation)等方式，將政府之公行政任務部分轉交. i Un. v. 由民間經營，此為 PPP 案件之濫觴4，然當時雖推動國營企業民營化，但鮮少有. Ch. engchi. 將民間資金引入公共建設投資之構想。1981(70 年)威廉．萊禮爵士(Sir William Ryrie)所主持之國家經濟發展委員會(National Economic Development Council， NEDC)，則就民間資金參與國營企業一事訂定了萊禮法則(Ryrie Rules)，以穩定金融並控制政府財政支出。前揭萊禮法則之內容主要分為三點： (一) 公平性政府在引入民間資金時，不應給予民間投資者較一般民間投資案更為優惠的待遇，如：政府保證與獨佔的地位。. 4. 游適銘，英國促參最新推動與啟發，民間參與公共建設電子報，2018 年 7 月。. 7. DOI:10.6814/NCCU202000168.

(19) (二) 提昇效益因為民間資金成本較高，因此效率或利潤是否能提昇是判斷民間參與的必要條件。 (三) 替代性接受民間投資的項目，政府必須同額的減少對該項目的投資。又這項法則雖然原本是針對國營企業的投資而訂，但英國財政部事實上將這個法則應於所有的民間融資案件之評估，是英國當時很明顯是希望藉著這項規定限制英國八十年代民間資金參與公共服務項目的投資5。英國於 1993 年保守黨政府執政時，由財政部成立專門負責相關業務的民間. 治政融資小組(Private Finance Panel)，來推行前一年由梅傑(John 大 Major)政府提出的民立間融資提案 (Private Finance Initiative，下稱「PFI」)制度，將政府由公共服務的 6. ‧ 國. 學. 「提供者」或「生產者」之角色，轉變為公共服務之購買者，即政府將提供公共. ‧. 服務之工作轉由民間機購辦理，政府再出資向民間機構購買公共服務 7。此時英. sit. y. Nat. 國政府以「民間參與必須帶來實質的風險移轉效果」以及「民間自付投資損失，. io. er. 政府不應給予保證」兩項原則推動 PFI 案件，並以上開兩原則評估 PFI 案件之可行性；英國政府更於 1995 年之政府預算中編列 94 億英磅推行 PFI 案件以推動民. al. n. iv n C 間參與公共建設及服務，英國的地方政府也在 U 年成立半官方組織 4Ps 公司 h e n g c h i1996 (Public Private Partnerships Program Limited)，協助地方政府推動 PFI 專案，但整體成效卻不如預期8。然而，起先遭到在野的工黨強烈批評的 PFI 政策，在 1997 年大選改由工黨政府上台後，PFI 反而成為工黨的公共建設投資政策。工黨政府為推動 PFI 案件，. 王明德、張倩瑜，邱必洙、荷世平，財團法人台灣營建研究院，行政院公共工程委員會委託辦理計畫，民間參與公共建設政策之績效評估制度及其運作機制之建置（第一期），頁 2728，2004 年 12 月。 6 另有譯稱為民間融資創建，惟本文採行政院公共工程委員會之譯名。 7 黃明聖，英國與日本 PFI 制度比較之研究，臺灣經濟論衡，第 8 卷第 12 期，頁 34，2010 年。 8 郭瑤琪、徐櫻君，行政院公共工程委員會 93 年度英國倫敦 PPP 制度及案例考察報告，行政院公共工程委員會，頁 6，2005 年。 5. 8. DOI:10.6814/NCCU202000168.

(20) 即指派財政部主計長(paymaster general at the Treasury)負責 PFI 政策之推動，並委託馬可．貝茲(Malcolm Bates)爵士針對前保守黨政府推動 PFI 之制度設計進行檢討(Bates Review)，檢討結果於 1997 年 6 月出爐，發現先前保守黨政府推行 PFI 政府不順利最重要的影響在於推動組織。先前成立之民間融資小組是採取委員會形式，而委員均為兼職，運用相當有限的時間協助執行單位、參與研討會與撰寫文章等方式推動 PFI，然而由於委員會組織本質上相當鬆散，長期而言無法提供推動 PFI 所需的動力，因此貝茲爵士建議先建立一個二年期的 PFI 推動小組(PFI Taskforce)，然後進一步評估其成效以決定後續發展，因此 PFI 小組順利於 1997 年 9 月正式成立。由於 PFI 小組在原本規劃上的存續期僅兩年，因此英國政府繼. 治政續委託貝茲爵士於兩年期間內追蹤 PFI 小組之成效，而貝茲爵士的報告於 1999 大立年 7 月公佈。報告中發現經過一年餘之推動，執行成效應進一步強化，貝茲爵士 ‧ 國. 學. 建議以政策說明書(policy statement)的方式宣示政府的執行決心，並建議英國政. ‧. 府保留 PFI 小組的政策部門，而將負責專案輔導的部門轉型成立永久的獨立組. sit. y. Nat. 織，彌補執行單位在策略規劃、專案管理、財務評估與長期的合約管理等方面的. io. er. 不足。英國財政部乃依據貝茲爵士之建議，於 2000 年成立 PUK 公司(Partnership UK)，做為中央(包括英格蘭及蘇格蘭政府)的 PFI 輔導機構，辦理 PFI 政策及制. al. n. iv n C 度之研擬、專案輔導等事宜，同時將小組調整為政府商業署，專責 PFI 政策 h e PFI ngchi U 相關事宜9。. 嗣後於 2001 年，英國政府將 PUK 公司之股份釋出，轉型為公私合營之公司，由政府(財政部與蘇格蘭政府各佔 44.6%及 4.4%)佔 49%的股份，民間(包括投資銀行、保險公司、土地及基礎建設開發公司等)則佔 51%的股份。而 PUK 公司之工作範圍，一為顧問之角色，為中央部會之 PFI 推動研擬政策、規劃案件，或經中央政府指定協助地方政府的 4Ps 公司辦理專案，並從中收取顧問服務費用；如為中央部會之 PFI 專案，則視 PFI 案件是否順利決標決定是否收取費用，. 9. 同前揭註 8，郭瑤琪、徐櫻君。. 9. DOI:10.6814/NCCU202000168.

(21) 如案件流標 PUK 公司將不會收取費用，並共同分擔前置招標作業衍生之成本，如順利完成簽約則視案件規模與複雜程度收取費用。又因 PUK 公司原本是英國財政部 PFI 工作小組中負責專案輔導的單位，並已與皚政部訂有架構協定 (framework agreement)，當小組內之成員轉至 PUK 公司後，仍依原架構協定辦理，是各部會可以直接委託 PUK 公司擔任顧問而不需要再經公開招標程序。二則當有大型合資案件或開發案件時，PUK 公司亦能依政府機構之邀請，參與投資成為合夥人，並從中獲取投資收益10。依之，將英國 PFI 政策推動之組織整理如表 1：表 1 英國 PFI 推動組織沿革. 立. 治 PFI 政策推動輔政中央政府導單位大. 地方政府 PFI 政策推動輔導單位. 財政部民間融資小組 (Private Finance Panel). ‧ 國. 學. PFI 推動小組 (PFI Taskforce). er. io. al. y. PUK 公司 (Partnership UK). sit. 財政部政府商務署 (Office of Government Commerce, OGC) 財政部 HMT (Private Finance Unit). 4Ps 公司 (Public Private Partnerships Program Limited). ‧. 2003. PFI 政策主管機關. Nat. 組織年度 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002. v. n. 資料來源：黃明聖，英國與日本 PFI 制度比較之研究11. Ch. engchi. i Un. 邱大展、丁育群等，98 年臺北市政府促進民間參與公共建設出國報告，臺北市政府，頁 29，2009 年。 11 黃明聖，同前揭註 7，頁 36。 10. 10. DOI:10.6814/NCCU202000168.

(22) 二、. 英國 PPP 制度之成果. 英國在經歷 1990 年代初期試行 PFI 制度，然 PFI 模式在推動初期進展的相當緩慢，從 1993 到 1994 年，只有 3 項建設計畫完成簽約，總投資額僅 500 萬英鎊；不過自 1995 年起，因保守黨政府提出強烈的政策推動意願，使得案件數量開始快速增長，再加上 1997 年工黨接手執政後，明確表達對 PFI 制度的支持立場，且在重新進行制度檢視並改善相關運作程序及組織後，PFI 制度的運用更是迅速開展並顯現出具體的成效，可見法制面的完善與否對 PFI 制度的運用發展所造成的顯著影響。在 PFI 制度順利運作之後，此一增長趨勢一直持續至 2000 年，. 治政在 PFI 制度漸趨成熟的同時，英國政府將 PFI 制度運用於公共建設方面之普及程大立度也越來越高，年度總投資金額已由 1995 年的 6 億 6,750 萬英鎊提高為約 6 倍 ‧ 國. 學. 的 39 億 3,420 萬英鎊。接著從 2001 年之後，案件數雖然開始逐年減少，不過總. ‧. 投資金額不減反增，此現象顯示出英國政府在 PFI 案件的推動上，首先是廣泛但. sit. y. Nat. 較小規模的運用，如英國財政部將 PFI 案件擴大適用到都市再生、廢棄物循環利. io. er. 用、環保能源之發展、休閒遊憩設施及住屋計畫等範疇之建設，等到累積多年經驗且相關制度與技術規範皆有一定的成熟度後，便開始推動較大規模的計畫，尤. al. n. iv n C 其於 2003 年與 2004 年相繼簽約完成的三項倫敦地鐵更新維護計畫，總投資金額 hengchi U. 即高達 162 億 6,100 萬英鎊。總體而言，至 2005 年底為止已有 677 項專案簽約完成、總投資金額將近 427 億英鎊的豐富經驗12，使英國在 PFI 制度的制度面與實務面上，均理所當然成為重要的標竿國家，亦可見英國政府運用 PFI 制度之正面效益13。依據英國政府財政部統計如圖 1，英國政府在推行 PFI 制度成熟後，截至 2017 年 3 月底已經推動 715 件 PFI 案件，該等案件之投資金額亦達 591 億元英張倩瑜、黃明聖，財團法人臺灣營建研究院，DBFO 模式在我國運用之研究，行政院公共工程委員會專案研究計畫，頁 25，2006 年 4 月。 13 張蔚宏，民間參與公共建設之制度分析，國立台北大學碩士論文，頁 3-1 至 3-2，2004 年 7 月。 12. 11. DOI:10.6814/NCCU202000168.

(23) 磅，其中於 2010 年前簽約推動之 PFI 案件為 631 件，投資金額則為約佔 86%之 506 億元英磅。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. al. 英國 PPP 制度之方式. sit. Nat. 三、. y. 圖 1 英國截至 2017 年 3 月之 PFI 案件數量與投資金額14. i Un. v. 鑑於英國政府實行 PFI 制度之成熟，PFI 制度作為 PPP 公私協力方案之一. Ch. engchi. 種，自有加以瞭解作為我國參考之必要。PFI 制度是指政府與民間機構間訂定長期契約方式，約定由民間機構投資、建設及營運公共設施，而當民眾使用民間機構營運之公共建設時，政府向民間機構購買符合約定品質之公共服務，並給付民間機構費用之一種民間參與公共建設模式。其關係以圖 2 表示之。. 引自英國政府網頁， https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/6960 91/PFI_and_PF2_projects_2017_summary_data_March_2018_web.pdf，頁 7，最後瀏覽日 2019 年 4 月 29 日。 14. 12. DOI:10.6814/NCCU202000168.

(24) 政府（主辦機關）政府（主辦機關）. 契約訂定. 租金關係(rent) 使用/規費關係(fee) 稅金關係(tariff). 編列預算. 服務規範. 簽訂 PFI 契約依服務績效給付費用. 民眾付費（納稅）義務人. 民間機構提供服務. 公共服務需求者. 興建、營運公共建. 政治大自上圖圖示之政府、民間機構與民眾間之三方關係，可知主要參與者即政府、立圖 2 PFI 模式下政府、民間機構及民眾三方關係圖15. ‧ 國. 學. 民間機構與民眾間之權利義務關係。然而一件 PFI 案件，其背後尚有其他單位之參與，才能夠讓 PFI 案件從設計、建造、營運階段均能順利推動，因此，整理 PFI. ‧. 案件參與者如圖 3：. Nat 資金提供者. 資金協議. y. sit. 特許. n. al. Ch. 貸款契約. 協議. engchi. 保險契約. i Un. v. 投資契約. 特許公司 SPV. 設計建築契約. 保險公司. er. io. 資金協議. 政府機關. 贊助人. 經營服務契約. 承包廠商. 營運廠商. 圖 3 PFI 案件之參與者關係圖16. 梁開天、范雪梅、李書孝，環宇法律事務所，民間參與公共建設推動議題改進之研究－政府如何獲取長期公共服務，行政院公共工程委員會專案研究計畫，頁 6，2006 年 12 月。 16 整理自前揭註 13，頁 3-9。 15. 13. DOI:10.6814/NCCU202000168.

(25) 在瞭解促參案件各參與者之關係，即需轉回認識英國辦理 PFI 案件之流程。在案件初始階段，政府須就 PFI 的成果規範、績效評估及付款機制妥善設計，因為民間機構的服務成果需要符合成果規範之規定，政府再透過績效評估民間機構提供之服務品質，並依照績效評估的結果決定付款金額。而上揭說明，仍需要配合檢視公帑節省價值之成效，一併納入辦理 PFI 案件之流程中，詳細的流程則如下圖 4 及圖 5。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 14. DOI:10.6814/NCCU202000168.

(26) 建立專案需求. S O C. 策略評估策略綱要計畫書(SOC). VfM1. 立案原則建立. 成立 OBC 團隊. 政治需要大. 市場合理性測試. 立. 補助主管部會初審. ‧. ‧ 國. 評估採購系統. 學. 取得原則性支持. Nat. 主辦機關審查. n. 主管部會及財政部專案審查小組. er. io. al. 需要補助. y. VfM2. 綱要計劃書(OBC). sit. O B C. i n C獲得 U h ePFI n gcredit chi. v. (PRG). PIN(Prior Information Notice)& OJEU 公告. 公告及事前審. 發送相關文件(含 Output Specification)及資格問卷給有興趣之潛在投標者(bidders who responds. 查. to the OJEU Notice). 招商說明會. 事前資格審查 15. DOI:10.6814/NCCU202000168.

(27) 競爭性對話及協商. 評估綱要解決方案並選出 3-4 投標者進入短名單. 不合格淘汰. 進入短名單投標者提出組部解決方案. 評估、澄清及和進入短名單投標者對話. 學. 評選. ‧. 評選. ‧ 國. 治政大評估就續結束競爭性對談立. Nat. n. F B C. sit er. io. al. 其他進入短名單投標者淘汰. y. 選出最優申請人，必要時可選次優申請人. Ch. engchi. 全計劃書(FBC). 融資契約(Financial Close) 簽約簽約(Commercial Close). i Un. v. VfM3 4. 有時可同時完成. 資料來源：王子安、林貴貞、高瑞琪，民間參與新型服務模式初探─以 PFI 提供長照服務為例 17. 16. DOI:10.6814/NCCU202000168.

(28) 圖 4 英國 PFI 案件流程圖. 閘門管制 (Gateways). 計劃書提報流程. •策略評估需要改變/策略審查閘門管制 0 初步合意. •業務理由 (立案原則確立). 綱要計劃書. 閘門管制 1. 審查、發展及測試. •交付決策閘門管制 3. 全計劃書(FBC). VfM Process Stage 1：計畫評估階段  以過去採購經驗作為基礎的高度估計值  採購部門需要建立一定數量劇參考價值的案件  定性及定量分析 Stage 2：個案評估階段  綱要計劃書的一部分  更清楚的瞭解案件的採購過程，取得更細節之定量資料  定性及定量分析 Stage 3：採購評估階段. Financial close 前持續評 •投資決策政治 大在估(FBC、Financial close 前 2 次) 立閘門管制 4  確認風險分攤適當且可達成. 審查、發展及測試.  定性及定量分析. ‧ 國. 學. 資料來源：王子安、林貴貞、高瑞琪，民間參與新型服務模式初探─以 PFI 提供長照服務為例 18. ‧. 圖 5 VfM 評估作業流程圖. 英國 PPP 制度之類型. er. io. sit. y. Nat. 四、. al. n. iv n C 英國的 PFI 制度屬於 PPP 公私協力制度的民間參與公共建設方式之一，因 hengchi U. 此自然需要先從 PFI 制度之類型加以參考。英國常見之 PFI 態樣包含19： (一) 政府購買服務契約(Contract for Services)：. 亦即 PFI，為英國政府最廣泛採用的類型，英國政府自民間機構購買符合標準之公共服務，民間機構則自行負責設計、取得資金、建造及後續營運維護，民間機構則由英國政府給付之費用中回收成本及賺取利益，案例如. 王子安、林貴貞、高瑞琪，民間參與新型服務模式初探─以 PFI 提供長照服務為例，中華技術，第 100 期，頁 193，2013 年 10 月。 18 王子安、林貴貞、高瑞琪，同前揭註 17，頁 194。 19 楊舜宇，日本 PFI 法下民間參與公共建設之法制與實務，國立臺灣大學法律學院法律學研究所碩士論文，頁 14，2017 年 8 月。 17. 17. DOI:10.6814/NCCU202000168.

(29) 北威爾斯幹線道路 A55 線。此類型多用於道路等交通類別之公共建設，英國政府內之主辦機關先依據契約期間預估使用道路之車輛數，計算影子費用/率(shadow toll)並向民間機構支付。契約期間內由民間機構負責道路之營運、建置與維護等相關工作，民間機構亦得透過不受限於公部門之限制，提升營運之效率以追求更高之收益。又此種 PFI 案件類型除交通類型之外，也有運用在監獄、學校、醫院、行政機關之廳舍等案件中。 (二) 特許開發權(Concession)或自立型(Financially free standing projects)：此類型之 PFI 案件是由民間機構負責設計、取得資金、建造、營運之工作，並由民間機構向利用公共服務之民眾收取使用費用以回收成本賺取利益，. 治政且民間機構擁有公共設施之所有權。政府機關於此種類型中只負責 PFI 案大立件計畫之訂定、PFI 案件中相關許可之核發及案件期間內之監督工作，PFI ‧ 國. 學. 案件之盈虧風險則由民間機構自行承擔，民間機構同樣得自行追求經營績. ‧. 效與彈性以增加獲利。此類型之 PFI 案件如倫敦市東方之收費道路伊莉莎. sit. y. Nat. 白二世橋樑，政府與民間機構之契約期間為 20 年，但因橋樑過路費之收. io. er. 益年年增加，故不到 20 年之時間民間機構即已回收該案投入之成本。另外此類型之 PFI 案件也有應用在藝術與文化資產之相關領域，例如美術館、. n. al. ni Ch 博物館等，除此之外亦有停車設施之案例 U engchi. v. (三) 公私合營(Joint Venture)：. 此種類型之 PFI 案件是由政府機關與民間機構合資建設公共建設。前階段由政府機關處理出資、融資、入股、提供輔助設施或提供補助金等方式參與公共建設之建置，後續事業之經營則由民間機構主導。公私合營之案例如政府提供軍方戰時的倉儲設施，在和平時期提供民間經營，提高使用率，如遇戰爭則予收回20。或如倫敦港區(Dockland)之地鐵延伸工程，該延伸工程之經費即是由英國政府、該地鐵行經倫敦市內之行政區與民間提供補助. 20. 同前揭註 8，頁 4。. 18. DOI:10.6814/NCCU202000168.

(30) 金建設而成。另一公私合營案件則是英法海底隧道，英國政府提供建設工程中及工程完工後兩年之補助金。而就上揭英國政府最廣泛採用的 PFI 模式中，或有民間機構自行向民眾收取服務費用者，亦或有民間機構向政府機構間接收取費用之情況，故就三種 PFI 類型之比較整理如下表：表 2 三種 PFI 類型之比較. 民間機構建設公共設施，民間機構建設公共設施，並有公共設施之所有權並有公共設施之所有權與經營權。與經營權。. 直接向民眾收取使用費。政治大民間機構僅受該案件計畫與相關法律之約束。. 直接向民眾收取使用費。原則上政府機關僅為出資或提供補助，不介入經營。. 學. 案例較少，如伊莉莎白二世橋樑。. ‧. 案例居次，如英法海底隧道及曼徹斯特 PFI 住宅計畫。資料來源：本文整理. Nat. 五、. io. n. al. 英國 PPP 制度之特性. y. 案例. 立. 公私合營. sit. 公私關係. 特許開發權. er. 民間機構收入來源. ‧ 國. 事業之所有權及營運權. 政府購買服務契約民間機構建設公共設施，公共設施之所有權則視各別案件計畫而定。不直接向民眾收取使用費。民間機構須提供合於約定品質之公共服務，故除相關法律外，管理與服務亦會受政府機關監督。案例較多，如監獄、學校、醫院、行政機關之廳舍、地鐵及住宅等。. v. 英國政府以 PFI 作為實施 PPP 之方式，透過政府與民間機構間訂定之長期. Ch. engchi. i Un. 契約，由民間機構設計、建設公共設施並負責營運及自負盈虧，政府則向民間機構購買符合約定品質之公共服務，且給付相對應費用以達成政府提供公共服務之目的(以政府購買服務契約類型為例)。是以，英國 PFI 類型之具有如下之特性21： (一) 強調公帑節省價值(Value for Money)22 在 PFI 模式案件中，政府須在民間機構提供符合於約定品值之公共服務下提供後，編列相對應之預算以支付民間機構費用。而英國政府何以不採用如政府如傳統政府採購方式，或以委外經營之方式辦理，而以 PFI 模式提. 陳盈蓉等，100 年度參加英國 Infrastructure UK 機構進階訓練課程出國報告，頁 12-13，2011 年 10 月。 22 另有譯為政府公共財政支出價值，同前揭註 12，頁 14。 21. 19. DOI:10.6814/NCCU202000168.

(31) 供公共服務，究其原因，在於採用 PFI 模式時相較於傳統之政府採購更能發揮財政支出之效益。易言之，在相同花費之情況下，民間機構能提供比政府更優質之服務；或是在服務品質相同之情況下，民間機構則能擁有更高之效率或更靈活之彈性。反面言之，如果公共服務之提供不具有節省公帑價值之優勢時，則政府機關自行辦理則會是較好的選擇。 (二) 以公共服務為導向採用 PFI 模式之目的，是為了使民間機構能夠提供比政府機關更好且合於約定品質之公共服務，而非使民間機構取得公共設施之所有權。因此，在整個 PFI 案件之生命週期中，政府仍應監督民間機構，確保公共服務之提. 治政供與品質之穩定。英國政府為確保公共服務之品質，發展出以下方式大立 1. 制訂服務成果規範(output specification). 23. ：. ‧ 國. 學. 政府機關對於公共服務之品質要求，應以具體之公共服務成果加以規範，. ‧. 作為要求民間機構服務內容之標準。至於民間機構該如何達成約定之服務. io. 2. 服務績效回饋(performance based reward). al. er. 實行有別於政府機關之靈活與創新。. sit. y. Nat. 品質與成果，則交由民間機構自行發揮，留給民間機構足夠之彈性與空間. n. iv n C 為了確保民間機構確實提供符合於所要求品質之公共服務，最有效之辦法 hengchi U. 即為政府機關依照民間機構提供服務之績效給付費用，將給付費用之數額與民間機構之績效連結。一般來說，檢視服務績效包含兩項因素： (1)可用性(availability) 用以確保民間機構提供之公共服務符合約定之品質，且維持穩定並能不中斷。 (2)使用量(usage) 依照民眾使用公共服務之使用量計算。. 23. 同前揭註 15，頁 8-9。. 20. DOI:10.6814/NCCU202000168.

(32) 依經濟誘因而言，政府機關依照民間機構之績效付款，能促使民間機構具有強力之誘因提供穩定且優質之服務。 (三) 重視生命週期成本(Life Cycle Cost) (四) PFI 案件之選擇，並不是僅在乎最低的建造成本，而是整個 PFI 案件自設計、興建、營運及維護更新之整體生命週期下追求最低之政府成本與最高之支出效益。而民間機構在此目的下，只要符合相關法令規定與契約約定，均可自由規劃採用較低興建成本但管理維護成本較高昂之方案辦理，或是興建成本較高昂但是管理維護成本較低廉或簡易之方式辦理，均視民間機構之能力、技術與財務規劃而定。因此，PFI 案件之成本乃是依該計畫之. 學. ‧ 國. (五). 治政整體生命週期來加以考量，而非僅著重在興建期之花費。大立強調風險合理配置. (六) 在 PFI 模式中，政府機關需先確認該案件可能遭遇之各種風險，計算該風. ‧. 險對於財產上產生影響之價值，並將風險配置後據以估算民間機構相對應. sit. y. Nat. 之成本。因各民間機構因應風險之成本與承受風險之能力均不相同，是政. io. er. 府機關自需妥善配置風險，以避免在民間機構無法承受風險時造成民間機構、政府及民眾三輸之狀況。. al. n. iv n C PFI 模式基於案件具有以上之特性，因此並不是任何政府機關之公共服務任 hengchi U. 務均適合透過 PFI 模式轉交由民間機構辦理，依據英國之經驗，適合使用 PFI 模式之案件應符合以下條件24：整理自 Value for Money Assessment Guidance 2004，HM Treasury，頁 7。原文為 • a major capital investment programme, requiring effective management of risks associated with construction and delivery; • the private sector has the expertise to deliver and there is good reason to think it will offer VfM; • the structure of the service is appropriate, allowing the public sector to define its needs as service outputs that can be adequately contracted for in a way that ensures effective, equitable, and accountable delivery of public services into the long term, and where risk allocation sharing between public and private sectors can be clearly made and enforced; • the nature of the assets and services identified as part of the PFI scheme are capable of being costed on a whole-of-life, long-term basis; • the value of the project is sufficiently large to ensure that procurement costs are not disproportionate; • the technology and other aspects of the sector are stable, and not susceptible to fast-paced change; • planning horizons are long-term, with assets intended to be used over long periods into the future; and • there are robust incentives on the private sector to perform. 24. 21. DOI:10.6814/NCCU202000168.

(33) (一) 風險管理因 PFI 案件涉及重大之資本投資，故興建與營運階段之風險均應妥善管理。 (二) 公共服務內容能以具體成果檢視 PFI 案件中民間機構應提供之公共服務內容，應能夠以具體之成果形式加以規範，並以此作為契約之內容，使公共服務能夠長期有效提供。另外，就 PFI 案件中政府機關與民間機構就風險之分配與分擔，亦應清楚記載於契約中以利執行。 (三) 適用生命週期成本規劃該 PFI 案件中民間機夠興建之公共設施與公共服務，應能夠以長期之觀點. 學. ‧ 國. (四). 治政透過生命週期成本加以規劃，使 PFI 案件充分發揮效益。大立 PFI 案件之規模. 因 PFI 案件具有類似規模經濟之效果，即規模越大時，單位資本投資成本. sit. y. Nat. 磅。. ‧. 將會下降。因此，英國政府即規定 PFI 案件之投資金額最少為 2,000 萬英. io. er. (五) 專案所涉技術穩定. 在 PFI 案件中，不論是工程、科技或其他相關之技術因素均應穩定，使 PFI. al. n. iv n C 案件之公共設施或公共服務不致因技術之變動而影響公共設施或公共服 hengchi U 務之可利用性，損及民眾權益及減少民間機構之收益。 (六) 公共服務內容為長期需求. PFI 案件所提供之公共設施或公共服務確實為社會長期之需求，而不會因為外在因素如政策使該公共設施或服務於生命週期中即不被民眾所需要。六、. 從 PFI 到 PF2. 英國政府自 1992 年採行 PFI 制度作為實行 PPP 的途徑之後，歷經二十年，英國政府有鑑於部分公共投資計畫執行之效率不佳或財務狀況不透明等，致使政 22. DOI:10.6814/NCCU202000168.

(34) 府機關之支出未獲得如預期之公帑節省價值；如因案件財務狀況不良致需提前終止契約者，政府機關反而需支付更高額費用購回公共設施或繼續提供公共服務，形成更高之財政壓力。相關 PFI 案件逐漸不如預期之狀況，如以興建是否逾期而言，2003 年時 PFI 案件中有 88%案件能即時興建完成，非 PFI 案件則為 30%， PFI 案件之興建控管狀況遠良於非 PFI 案件；但到了 2007 年時，PFI 案件即時興建完成之比率為 69%，非 PFI 案件之即時興建完成率則為 65%，兩者已無太大之差異。另外如預算執行之精確程度方面，2003 年時 PFI 案件之預算執行精確度為 79%，遠高於非 PFI 案件之 28%；但在 2009 年時，PFI 案件之預算執行精確程度只剩 65%，非 PFI 案件之預算執行精確程度則成長為 54%，兩者間的差距已. 治政大幅縮小。依此可見，PFI 模式隨著實行之時間經過，其效益已逐漸在降低，而大立與非 PFI 案件如傳統政府採購之差距縮小至無明顯之差異。 25. ‧ 國. 學. 因此，英國財政部長 George Osborne 於 2012 年 12 月 5 日向國會發表之秋. ‧. 季演說(Autumn Statement)中首次公開第二代 PFI(Private Finance 2,PF2)概念，意. sit. y. Nat. 在保留現行 PFI 模式之基本架構與優點，改善長久以來為人垢病之缺失，如提供. io. er. 更廣泛之融資管道以因應 PFI 案件之規模、長期債務與獲利資訊之透明度、簡化行政程序等，希望透過 PF2 能繼續發揮 PFI 制度之功效。而為了改善過往緩慢且. al. n. iv n C 欠缺效率的招商及締約過程、提升案件執行之透明度、明確揭露案件之風險提高 hengchi U 民間機構之誘因並減少承擔之風險等要素下，PF2 提出了以下改革重點26： (一) 減少政府投資比重，吸引長期股權投資者參與創造長期穩定之公私部門合作機制，減少政府機關在 PFI 案件中共同投資 (co-investment)的比重，確保政府機關如有投資時能有更高的投資效率，於此同時亦減少政府機關同時兼具投資者及監督者之利益衝突。另外，引進股權資金競爭機制(equity funding competition)，以及簡化文件準備等前置 25. Daniel Albalate，The Privatisation and Nationalisation of European Roads: Success and Failure in Public-Private Partnerships，2014，p206。 26 朱紀燕，革新公私部門合作關係─英國 PF2 制度簡介，當代財政，第 26 期，頁 82 以下， 2013 年 2 月。. 23. DOI:10.6814/NCCU202000168.

(35) 行政作業成本，以鼓勵長期資金參與 PFI 案件，尤其在 PFI 案件之初始階段即投入資金。此環節之主要內容為： 1. 在 PF2 機制下，政府機關雖為 PFI 案件共同投資人，但盡可能極小化政府機關投資之比重，以確保風險移轉予民間機構承擔；於此同時，政府機關給予民間相對追求獲利之空間與誘因，以創造更高之 VfM。 2. 英國財政部成立獨立之小組管理 PF2 計畫之投資相關事宜，該小組不介入計畫審查、招商投標、案件執行等，以區分權責及避免產生投資者、執行者及監督者立場間之利益衝突。 3. 導入股權資金競爭機制及多樣化融資管道，吸引追求穩定之長期股權投資 27. 者投入資金。. 立. 政治大. (二) 簡化行政程序，提高行政效率. ‧ 國. 學. 過往 PFI 案件之行政程序十分冗長，自案件計畫開始到實際執行之平均時. ‧. 間為 2 年，甚至有高達 5 年才開始執行之案件。PF2 模式朝向推動長期公. sit. y. Nat. 共投資合約模式，但長期投資合約較原本的 PFI 機制可能會更延長行政程. io. er. 序與時間，故英國政府透過簡化相關法令與行政程序，以提高案件之效率並減少所需之各種成本：. al. n. iv n C 1. 修正基礎建設相關法規，及成立單一政府窗口，以節省行政時間、流程並 hengchi U 提高行政效能。. 2. 簡化 PF2 案件從計畫到決定得標之民間機構之程序，並訂定政府機關於各階段之審查時程表，審查流程非經許可不得超過 18 個月。 3. 制定 PF2 案件標準作業流程、指導原則及統一申請格式，提高行政效率。 4. 引進商業模式計畫審查前置作業，確保 PF2 案件之執行效率。 (三) 縮減適用範圍，提高計畫彈性及透明度. 過往 PFI 案件於初始階段之風險較高，部分長期資金如退輔基金因較為保守而不願參與，參與者多為金融機構及民間企業。 27. 24. DOI:10.6814/NCCU202000168.

(36) 承接提高行政效率之目的並同時追求 PFI 案件之彈性，英國政府將縮減 PF2 模式之適用範圍，將部分公共服務改以短期之方式與民間機構訂定契約，給予政府機關在契約轉換時能因應現狀加以調整： 1. 將清潔、團膳、保安及郵務等軟性服務(soft service)排除於 PF2 之適用範圍。 2. 賦予執行機關在簽約或營運階段有更多增加或刪除後續微型修繕服務 (minor maintenance)，如牆壁、天花板、窗戶及照明之維護等。 3. 機關可以根據資產狀況，在契約結束前新增要求以提高契約彈性。 4. 引進服務定期檢討及服務產出標準執行機制，以提高服務品質與效率。 (四) 提高資訊透明度. 立. 政治大. 提高 PFI 案件之透明度，為 PFI 跨向 PF2 的重要課提之一。為此，英國政. ‧ 國. 學. 府提出數項策略，如透過增加計畫揭露相關案件資訊提供人民查詢，及公. ‧. 開政府就案件計畫之審查流程等，使民間機構能及早知悉結果，亦能強化. sit. y. Nat. 民眾對於政府之信賴：. io. er. 1. 契約中約定引進資產負債表以外項目之監控制度。. 2. 要求民間機構公開執行 PFI 案件之報酬與支出等相關財務資訊。. al. n. iv n C 3. 每年度公布國有財產投入 h PFI 案件之財務資訊。 engchi U 4. 於財政部網頁公開 PFI 計畫審核流程。 5. 改善契約範本之資訊提供條款。. 6. 引進獲利分享機制，確保契約終止前民眾可以共享 PFI 之獲利。 (五) 妥善分配風險政府機關與民間機構之公私協力，需要有效的風險分配及管理機制才能使 PFI 案件的推動順利進行，並提高公帑節省價值。因此，在 PF2 模式下，英國政府透過移轉不可預期之因素致生之額外資本支出之風險，以提高 PFI 計畫之公帑節省價值： 25. DOI:10.6814/NCCU202000168.

(37) 1. 因不可預期因素衍生之額外資本支出、消費性設備支出等由政府機關承擔。 2. 政府機關提供土地時，該土地受到外部干擾之風險由政府承擔。 3. 執行 PFI 案件之政府機關負有對於 PFI 案件需用土地相關權利之調查責任，並提供民間機構相關擔保以減少民間機構取得土地之風險 4. 修正現行對於營運階段風險分攤必要擔保之相關法令，允許政府機關分攤較大風險並視情況降低民間機構因應市場變化而提存之準備金。 5. 改以政府機關補償民間機構因天災或戰爭所受之損失，取代過往由民間機構自行投保或自行負擔。 (六) 修正公帑節省價值之評估機制. 治政政府機關及民間機構就 PFI 案件中之設計、建造及營運等階段訂有各種評大立估機制，公帑節省價值之衡量方式亦隨各契約內容而異。為提高公帑節省 ‧ 國. 學. 價值，英國政府於 2013 年推出修正後之評估準則，並結合 PF2 機制檢討. sit. y. Nat. (七) 未來債務融資機制. ‧. 已推動之 PFI 案件，以改善執行效率與透明度。. io. er. 在過往 PFI 案件中，提供融資之民間企業或金融機構需暗對 PFI 案件不如預期所生損失之風險，如民間機構無法依約興建或營運期經營不善等，政. al. n. iv n C 府機關僅作為監督者而不用負擔相關費用。然而，此一作法造成提供融資 hengchi U. 者較易採取保守態度，使得 PFI 案件缺乏彈性，亦可能因缺少融資而難以推動案件之進行而前功盡棄。因此，PF2 將提供更多的彈性及鼓勵長期融資者加入 PFI 計畫，如民間企業或金融機構能夠扮演 PFI 計畫之融資角色，政府機關即可將重心置於提高公帑節省價值之工作上，達成多贏之局面。. 26. DOI:10.6814/NCCU202000168.

(38) 七、. PF2 的終點. 雖然英國政府致力於修正過往 PFI 的缺點，希望藉由導入 PF2 使 PFI 制度能夠運作更加順利，然而自 PF2 推行上路以後，至 2018 年時採用 PF2 之案件數僅僅只有 6 件，且運作中的 PFI(含 PF2)模式之契約數量中亦有高達 86%為 2010 年前所簽訂，可見 PFI 制度於英國已非推行初期般風光。此外，採用 PFI 或 PF2 契約後，如發生契約提前終止情形，政府機關須依約買回公共建設，導致仍須支付高額費用，不僅造成更高之財政壓力，同時凸顯 PFI 或 PF2 契約難以調整的不靈活性而飽受批評。是預算責任辦公室(Office of Budget Responsibility)亦表示 PFI 28. 模式對政府的財政具有風險. 立. 治政。大. 因此，英國財政部考量整體 PFI 模式運作之情況，以及 PF2 仍有造成財政風. ‧ 國. 學. 險之缺點下，於 2018 年 10 月 29 日宣布不再採用 PF2 制度作為 PPP 之實行方. ‧. 式；然於此同時，英國政府並不會終止現行運作之 PFI 及 PF2 契約(The. sit. y. Nat. Government has announced that it will no longer use PF2, the current model of Private. io. er. Finance Initiative (PFI). Existing PFI and PF2 contracts will not end because of this announcement.)29。不會終止現行契約之原因則是考量契約終止所生之高額補償，. al. n. iv n C 將使 PFI 或 PF2 不具公帑節省價值。英國以 PPP 之方式，成 U h e n g c hPFIi 模式作為推動為許多國家參考取經之對象，在英國政府宣布以後不再採行 PFI 模式後，是否改回採行傳統政府採購自辦公共服務，又或是推動全新的 PPP 措施作為提供公共建設與服務之手段，仍需持續關注。. 資策會科技法律研究所，英國財政部宣布將不再採用二代民間融資，網址： https://stli.iii.org.tw/article-detail.aspx?no=64&tp=1&i=176&d=8135&lv2=176，最後瀏覽日：2019 年 6 月 8 日。 29 HM Treasury，Private Finance Initiative (PFI) and Private Finance 2 (PF2): Budget 2018 brief， 2018 年 10 月 29 日，網址：https://www.gov.uk/government/publications/private-finance-initiativepfi-and-private-finance-2-pf2-budget-2018-brief，最後瀏覽日：2019 年 6 月 8 日。 28. 27. DOI:10.6814/NCCU202000168.

(39) 第二款. 一、. 日本 PPP 制度. 日本 PPP 制度之起源. 日本在 1990 年代初期採取擴張性財政政策，不斷加大基礎公共建設之投資以期待帶動經濟成長，從宮澤喜一內閣到村山富市內閣的 1991 至 1995 年間，日本政府總計投入 64 兆日元；在經過四任首相之後，除了持續加強基礎公共建設之投資外，亦增加實施減稅政策，使日本整體經濟走向復甦。而在一連串的擴張性財政政策之後，日本政府認為日本經濟已走向持續復甦及成長的道路上，加上. 治政先前擴張性財政政策大舉投資，導致日本政府之財政狀況已趨惡化，所以日本政大立府決定實行緊縮性財政政策，包含調升消費稅、停止發行國債、降低政府支出及 ‧ 國. 學. 大幅減少基礎公共建設投資計畫等。其中橋本龍太郎內閣於 1997 年提出「五大. ‧. 構造改革」，在三年之內減少 15%基礎公共建設之政策嚴重衝擊日本營建業。並. sit. y. Nat. 造成負面影響，使日本之經濟狀況隨之反轉而陷入低迷30。. io. er. 為了因應急轉直下的經濟狀況，日本政府在 1997 年 11 月發表的「開拓 21 世紀之緊急經濟對策」即提出有必要正視公共建設之支出並思考引入 PFI 制度之. al. n. iv n C 必要性。1998 年 2 月，日本政府設置「民間資本主導的社會資本整備推進調查 hengchi U. 會」，同年 5 月日本政府發布的「21 世紀的國土計畫」中也提倡應活用民間機構的活力於基礎公共建設之投資，以擴大國內需求；同年日本政府經濟企劃廳設置「PFI 推進研究會」，其他有關之部會機關亦傾全力配合進行 PFI 制度之引進、法制化之滯礙與其他法令競合之處及基礎公共建設現狀與需求等相關調查及研究工作。經過相關討論、調查及研究後，參眾兩院於 1999 年 7 月通過「藉由民間資金等活用以促進整備公共建設等之法律」(民間資金等の活用による公共施. 30. 黃明聖，同前揭註 7，頁 37。. 28. DOI:10.6814/NCCU202000168.

(40) 設等の整備等の促進に関する法律，下稱「PFI 法」)31，並定於同年 9 月 24 日施行。同年 10 月，日本「民間資金活用事業推進委員會」上線運作，其業務為制定各種 PFI 之相關基本方針。因此，日本至 1999 年底時，PFI 已成為日本政府及民間機構辦理公共建設制度之一環32。日本至制訂 PFI 法前，日本政府與國會相關作業如表 3：. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 陳彥勳、趙緝熙，建業法律事務所，日本 PFI 法、基本方針及標準契約（日譯）專業服務案，行政院公共工程委員會專案研究計畫，2012 年 7 月。 32 楊舜宇，同前揭註 19，頁 26。 31. 29. DOI:10.6814/NCCU202000168.

(41) 表 3 PFI 法立法時序表33 年度. 國會動作. 政府機關動作 10 月通產省設置「民間主導型基礎建設研究會」 11 月發表「拓展 21 世紀之緊急經濟對策」 11 月建設省設置「誘導民間投資新型社會資本整備檢討委員會」. 1997 年 (平成 9 年) 2 月自民黨設置「民間本主導之社會資本整備(PFI)推進調查會」 3 月在野黨設置 PFI 計畫小組 5 月第 142 次國會提出 PFI 法草案 6 月國會會期閉會中於建設委員會議決繼續審查. 立. 6 月第一次 PFI 關聯機關聯絡會議準備會 6 月通產省研究會期中報告發表「為實現日本版之 PFI」. ‧ 國. 學. 7 月第 143 次國會交付眾議院建設委員會. 8 月第二次 PFI 關聯行政機關聯絡會議準備會 9 月經企廳設置「PFI 推進研究會」. n. al. Ch. engchi. 9 月 PFI 法施行. y. 11 月第三次 PFI 關聯行政機關聯絡會議準備會 1 月發表經企廳研究會期中整理. sit. io. 1999 年 (平成 11 年). ‧. Nat. 10 月眾議院建設委員會理事懇談會 11 月眾議院建設委員會理事懇談會 12 月眾議院建設委員會視察(東京灣橫斷公路等) 1 月第 145 次國會交付眾議院建設委員會 3-5 月學習會 6 月眾議院建設委員會撤回 PFI 草案，提出 PFI 法案新案動議並通過 7 月參議院國土．環境委員會中通過 PFI 法案 7 月參議院本會議中通過 PFI 法案成立 7 月 PFI 法公布. er. 1998 年 (平成 10 年). 3 月發表全國綜合開發計畫「21 世紀的國土計畫」月提出「綜合經濟對策」政治 4大 5 月建設省委員會期中報告發表「日本版 PFI 基本方針」. i n U. v. 8 月發表經企廳研究會報告書 8 月總理府內政審議室設置民間資金等活用事業推進室 9 月 PFI 法關連政令公布 10 月第二次 PFI 關連機關聯絡會議. 民間資金等活用事業推進委員會第 1 回民間資金等活用事業推進委員會資料 2（1999.10.8），轉引自國土交通省「国土交通省所管事業へのＰＦＩ活用参考書」，頁 4-5，2006 年 3 月。PFI 活用參考書全文見國土交通省網頁，網址 http://www.mlit.go.jp/kisha/kisha06/01/010314_.html，最後瀏覽日 2019 年 6 月 14 日。 33. 30. DOI:10.6814/NCCU202000168.

(42) 而另一個影響日本政府引進 PFI 制度的因素，則是和早年採取以第三部門 (第三セクター)提供公共建設或公共服務政策以失敗告終有關。依據日本總務省之定義，第三部門是指由「由地方公共團體所出資之商法法人及民法法人加上地方三公社(地方住宅供給公社、地方道路公社及土地開發公社)」三者合稱為第三部門34。換句話說，所謂第三部門即為「由公共團體(地方自治團體)和民間團體共同出資，採股份公司的形態共同經營的組織，以提供民眾具有效率性及公共性之服務。日本政府於 1980 年代為了改善各地區間的經濟差距，並配合當時日本社會環境在技術、資訊化與國際化等各方面之進展，遂於 1986 年制訂「運用民營企. 治政業活力加速興建特定公共設施臨時措施法」(民間事業者の能力の活用による特大立定施設の整備の促進に関する臨時措置法，下稱「民活法」) ，對於第三部門在 35. ‧ 國. 學. 大型娛樂設施之的修建、整頓及保養上提供各種經濟優待措施，包含補助百分之. ‧. 五的建設費用、減免固定資產稅、由日本開發銀行提供低利融資等等；隔年日本. sit. y. Nat. 政府又再通過綜合保養地域整備法(総合保養地域整備法)，日本政府即依據該法，. io. 三部門法人即如雨後春筍般相繼設立36。. al. er. 在稅務、金融及相關許可事務上提供相當豐厚之優惠措施。有見於此，各地之第. n. iv n C 日本政府最先期待透過第三部門之方式，能夠結合地方自治團體之公益性及 hengchi U. 民間機構的效率，兩者互相發揮長處，而有別於傳統官方的限制及欠缺靈活性等. 負面因素，以具有彈性及機動性之經營模式提供公共服務37。然而，大部分第三部門在成立之初雖然都有不錯的成效，但後來卻多面臨經營不善的狀況。究其原因，在於第三部門之經營效率(以 ROA 為指標，Return on Asset，總資產利益率= 利率/總資產餘額)普遍低於民間企業；其次，因地方政府會給付第三部門補助，. 深澤映司，第三セクターの経営悪化要因と地域経済，レファレンス，，頁 63，2005 年 7 月。 35 昭和 61 年 5 月 30 日法律第 77 號，此部法律並於 2006 年廢止。 36 深澤映司，同前揭註 34，頁 64-65。 37 新構想研究会，図解やさしくわかる PFI ビジネス，日本能率協会マネジメントセンター，頁 64，1999 年 3 月。 34. 31. DOI:10.6814/NCCU202000168.