多元社會脈絡下的核廢論述：民間核廢論壇個案分析 - 政大學術集成

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(1). 國立政治大學公共行政學（系）研究所碩士學位論文. 多元社會脈絡下的核廢論述：民間核廢論壇個案分析政治大. 立. ‧ 國. 學. The Nuclear Waste Policy Discourse in a diverse society :. ‧. A Case Study of Citizen Forum for Nuclear Waste. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. n engchi U. iv. 指導教授：杜文苓博士研究生：謝蓓宜撰. 中華民國一〇五年六月.

(2) . 摘要核廢料到底要放在哪裡？這個結構簡單卻十分複雜的問題，涉及的不僅是科學資訊的問題，還包括政治、經濟、社會文化等層次，恐怕沒有人可以說出合適的地點。我國自 1982 年低階核廢料在蘭嶼開始存放以來，爭議已經延宕三十餘年，即使《低放射性廢棄物最終處置設施場址設置條例》自 2006 年通過迄今，候選地點一變再變，政府卻未能推動政策半步，現行存放有核廢料的地區，如蘭嶼、北海岸、屏東等地的民眾繼續承受為了全國穩定供電而貯存核廢料的犧牲。為了協助地方早日擺脫環境不正義的犧牲狀態，2016 年由全國廢核行動平台舉辦民間核廢論壇活動，前往各個與核廢料議題密切相關的地區，召集地方反核團體、公民團體、政治人物、村里長、一般民眾、教育者等背景的與會者，共同針. 政治大對我國核廢料政策進行討論，期望凝聚民間社會對核廢料的共識意見並產出對核立 ‧ 國. 學. 廢料的政策意見書。研究者發現民間核廢論壇有助於使民間社會網絡的聯繫更加. ‧. 緊密，論壇討論互動的過程產出具有社會脈絡的核廢政策建議，體現各地民眾在. Nat. er. io. sit. y. 核廢政策中所關心的價值面向。從各個地區的分區論壇到全國總場論壇的結論，. n. 各地區論壇因歷史脈絡不同的緣故，討論的側重面向與產出結論均各有不同，不 a v. i l C hengchi Un 過研究發現從不同的論壇建議之中仍然可以找出民間共同重視的價值與不信任. 的源頭，具體可以分成四個層次：（一）對科學知識的不信任（二）對政府制度的不信任（三）對環境正義的要求（四）對公民知情參與及否決權的要求。. 關鍵字：核廢料、犧牲的體系、科技政治、社會強健性知識、審議民主.

(3) . 目錄. 第壹章緒論 .............................................................................................. 1 第一節第二節. 研究背景與問題意識 .......................................................................... 1 個案介紹 .............................................................................................. 5. 第貳章文獻檢閱 .................................................................................... 17 第一節第二節第三節第四節. 核能科技的內在構造與社會影響 .................................................... 17 風險社會論述中對傳統科學的反省 ................................................ 24 科技政策與社會知識的交織互動 .................................................... 31 小結 .................................................................................................... 44. 第參章細數造成社會不信任的事件們：核廢政策歷史脈絡時間軸 46 核廢政策歷史脈絡時間軸簡介 ........................................................ 46 政治大立核災事件與管理失能造成的不信任 ................................................ 49 政策輕率造成的不信任 .................................................................... 53 小結 .................................................................................................... 56. ‧. ‧ 國. 學. 第一節第二節第三節第四節. sit. y. Nat. 第肆章研究方法及研究架構 ................................................................ 58 研究方法 ............................................................................................ 58 al 研究架構 ............................................................................................ 63 iv. 第一節第二節. 各場次論壇資訊及結論 .................................................................... 68 我們的不同之中有相同之處嗎？ .................................................... 86. n. er. io. 第一節第二節. n Ch engchi U 第伍章不同社會脈絡中的核廢論述 .................................................... 68. 第陸章從「分區」到「全國」 ............................................................ 92 第一節第二節第三節第四節. 全國總場資訊 .................................................................................... 92 弱弱相殘困局中的對立與妥協 ........................................................ 93 我們一致認同的價值 ........................................................................ 96 小結 .................................................................................................. 122. 第柒章研究發現與研究限制 .............................................................. 125 參考文獻................................................................................................ 132 附件. 136 I.

(4) . 表目錄. ‧. ‧ 國. 學. y. sit. n. er. io. 一境內外高低放射性廢棄物處置選項.......................................................... 10 二民間核廢論壇流程...................................................................................... 13 三民間核廢論壇大事記.................................................................................. 14 四模式一及模式二的知識類型對比.............................................................. 34 五核廢政策歷史脈絡時間軸圖示對照表.................................................... 47 六本研究第一手資料...................................................................................... 60 七非結構式訪談訪題...................................................................................... 62 八非結構式訪談紀錄盤點.............................................................................. 62 九北海岸場共識摘要...................................................................................... 69 十屏南場共識摘要.......................................................................................... 72 十一高雄場共識摘要...................................................................................... 74 十二台南場共識摘要...................................................................................... 76 政治大十三屏北場共識摘要...................................................................................... 77 立十四蘭嶼場共識摘要...................................................................................... 79 十五台東場共識摘要........................................................................................ 82 十六 NGO 場共識摘要 .................................................................................... 85 十七分區論壇不同側重面向分析歸納.......................................................... 87 十八全國總場論壇流程及用時...................................................................... 92 十九民間核廢論壇共識意見分析.................................................................. 97 al iv 二十研究發現彙整表.................................................................................... 126 C Un. Nat. 表格表格表格表格表格表格表格表格表格表格表格表格表格表格表格表格表格表格表格表格. hengchi. II.

(5) . 圖目錄圖圖圖圖圖圖圖圖. 一二三四五六七八. 2017 年廢核大遊行形象圖............................................................................... 6 民間核廢論壇工作小組架構............................................................................ 9 核廢論壇大事記 1........................................................................................... 15 核廢論壇大事記 2........................................................................................... 16 傳統科學應用到後常態科學的演化.............................................................. 28 核廢政策歷史脈絡時間軸.............................................................................. 49 民間核廢論壇共識意見產出流程.................................................................. 61 研究架構.......................................................................................................... 64. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. n engchi U. III. iv.

(6) . 第壹章緒論研究背景與問題意識 2016 年，蔡英文政府接掌執政，依循著民主進步黨長久以來的反核主張，她豎起「非核家園」的大旗，訂出 2025 年前讓台灣全面停止使用核能發電的目標。儘管台灣電力公司極力主張停止使用核電將造成台灣電力緊張，在暑期用電高峰即將到來的時期，台灣將因電力備轉容量不足而造成缺電危機，蔡政府仍屢屢重政治. 大立申不會改變非核家園立場。不過，在非核家園的主張之下，核電廠退役在即，蔡 1. ‧ 國. 學. 英文政府卻沒有提到該如何處理「核廢料（nuclear waste）」的問題。. ‧. 1970 年代台灣啟用核能發電以來，使用核電與否早已在國內引起諸多爭議。. y. Nat. er. io. sit. 本文不欲討論核能發電使用與否的諸多爭論，而將主題聚焦在爭議已久、窒礙難. a. n. v l C 行的核廢料政策。無論使用核能與否，核廢料在台灣都是不得不面對、無可迴避 ni. hengchi U. 的問題，特別是近年，核廢料的處理問題浮出檯面，迫在眉睫，乏燃料池爆滿2、乾式貯存設施無法通過水土保持審查3、蘭嶼核廢料遷出跳票4、核廢料再處理政策被擋下5等事件無一不挑戰傳統核能科技官僚僅重視技術的決策模式，要求在政策過程中納入更多的社會影響評估與不同領域的專家學者意見。在民間社會對政府決策模式信任不足的情況下，如何協調各方利害關係人，納入多元意見以彌補傳統決策模式的不足，考驗執政政府與科技官僚的能力與智慧。核廢料是在使用核子科技的過程中，無可避免會產生的「帶有輻射性的廢棄. 1. 蔡英文：2025 非核家園目標絕不改變，大紀元，2016 年 06 月 08 日，檢閱日期 2017 年 4 月 24 日，網址：http://www.epochtimes.com/b5/16/6/8/n7977280.htm 2 燃料池爆滿核一核二明年中恐停擺，自由時報，2016 年 11 月 29 日，檢閱日期 2017 年 4 月 24 日，網址：http://news.ltn.com.tw/news/focus/paper/1056857 3 核一廠二期核廢乾貯新址明年 3 月有譜，聯合財經網，2016 年 10 月 21 日，檢閱日期 2017 年 4 月 24 日，網址：https://money.udn.com/money/story/5641/2039693 4 核廢遷場方案屢跳票蘭嶼居民失信心，原住民族電視台，2017 年 02 月 16 日，檢閱日期 2017 年 4 月 24 日，網址：http://titv.ipcf.org.tw/news-27602 5 用過核燃料再處理能解決什麼問題？天下雜誌，2015 年 03 月 13 日，檢閱日期 2017 年 4 月 24 日，網址：http://www.cw.com.tw/article/article.action?id=5065557. 1.

(7) . 物」，依照我國行政院原子能委員會（下簡稱原能會）的分類，可以區分為低放射性的廢棄物6與高放射性廢棄物兩種類別，前者例如沾染上輻射的紙、衣物、手套、醫療用品等物件；後者則指核能發電使用的燃料棒，國際間通常的處置做法是先放置在燃料池中降溫，之後通過乾式貯存設施儲放，最後才以深層地質處置的方式處理，截至目前為止全世界尚無興建完成的高放射性廢棄物最終處置設施。細數台灣各地曾與核廢料有所牽扯的地點，除了目前已經放置低放射性廢棄政治. 大. 立. 物長達三十餘年的蘭嶼之外，尚有北海岸的核一、二廠、墾丁核三廠、桃園龍潭. ‧ 國. 學. 核能研究所等地，而諸如台東達仁鄉、金門烏坵鄉、澎湖望安鄉、屏東牡丹鄉等. ‧. sit. y. Nat. 地789都曾經被點名列入低放射性廢棄物處理場的候選場址；花蓮大南澳則在謠言. er. io. 中盛傳被選為深層地質處置的地點，引起地方民眾譁然10。其他在業務操作範圍. n. a. v. i l C 內使用到核能的產業，如醫界、學界、農業、工業界等，則或多或少有中低放射 Un. hengchi. 性廢棄物的存放。小小一座島嶼，與核廢料有關的地區竟從北到南到東、從本島到離島都有所牽連，然而這些廢棄物卻遲遲未能找到合適的處置地點，究其根本原因，難道純粹是政治因素或是補償回饋金額未談妥？其實不然，民眾難以信任專家學者的判斷與科技官僚的管制政策，相關政策的配套措施未能到位，恐怕才是政策延宕的主因。 6. 低放射性廢棄物，又可以分為乾性與濕性兩種類別。溼性廢棄物主要包括廢樹脂、濃縮廢液、及反應爐淨化水系統所產生的過濾殘渣等。乾性廢棄物包括污染泥土、保溫材、爐灰、水泥塊、防護衣物、手套、工具及廢金屬等。其中乾性廢棄物又分為可燃與不可燃。(資料來源：認識核廢料，台灣電力公司，檢閱日 2016 年 8 月 27 日，網址： http://wapp4.taipower.com.tw/nsis/2/2_4.php?firstid=2&secondid=4&thirdid=2) 我國處理低放射性廢棄物的方式包括減容與焚燒，在核二廠中設有減容中心與焚化爐，通過壓縮與焚燒來處理低放射性廢棄物；核三廠則設有焚化爐。低放射性廢棄物最終處置場的設計，則採用「多重障壁」的作法，通過六層障礙阻擋輻射外洩，如固化體障壁、廢棄物容器障壁、工程設施障壁、填充材料障壁、排水設施障壁、天然障壁等。(資料來源：低放射性廢棄物最終處置的安全管理，行政院原子能委員會，檢閱日 2016 年 8 月 27 日，縮網址： http://goo.gl/IHfrBQ) 7 澎湖台東選作核廢料貯存場址，蘋果日報，2009 年 03 月 18 日，檢閱日期 2017 年 4 月 24 日，短網址：https://goo.gl/MdQTvX。 8 〈南部〉台電核廢料恐置牡丹鄉，自由時報，2007 年 11 月 28 日，檢閱日期 2017 年 4 月 24 日，網址：http://news.ltn.com.tw/news/local/paper/171137。 9 烏坵核廢料場公投爭議，民報，2014 年 11 月 01 日，檢閱日期 2017 年 4 月 24 日，網址： http://www.peoplenews.tw/news/7f4c6d80-8f96-408d-937c-4d1d650020cc。 10 網媒:核廢料最終場址鎖定大南澳地區，原住民族電視台，2015 年 07 月 22 日，檢閱日期 2017 年 4 月 24 日，網址：http://titv.ipcf.org.tw/news-14120。. 2.

(8) . 與其他的汙染源、有害物質相較，核輻射無色無味、無知無覺，即便沾染上了輻射塵，若沒有精密儀器把關，恐怕誰也無法察覺，這樣的特性先天便使民眾難以輕易安心。而國際核子事故諸如車諾比核災、三哩島事故、福島核災等災難的發生，揭示高劑量輻射所帶來的巨大風險，一旦管理失當，恐怕萬劫不復。核災事故發生地可不像其他災害大多經過重建便可讓民眾返家，在看似與往常無異的風景之下，其實早已深受輻射汙染而不宜居住，危機四伏，卻無法輕易避免。更深入的說，目前科學上雖難以證實長期暴露於低劑量輻射值下對身體有所危害，但也無法證明並不會對身體健康造成影響，在不能絕對確保安全的情形下，民眾恐懼核輻射的心情無可避免成為核廢料政策難以迴避的要因。從我國過去核能政策的情況觀之，也可以窺見民眾對政府日漸喪失信心的種. 治. 政種跡象，不僅是管理失當、業務單位操作錯誤、廠區火災等事故，也包括傳統核大立. ‧ 國. 學. 工體系一脈相承，民眾批評為一丘之貉、球員兼裁判的不信任。已經存放有核廢. ‧. 料的地點，諸如蘭嶼、北海岸等地，未能得到妥善的地方治理政策，年年向政府. y. sit. er. io. 均、不公不義的討論。. Nat. 抗爭，要求更加公平的治理模式，卻沒有被加以重視，也引起許多風險分配不平. al. n. iv. n Ch 2006 年《低放射性廢棄物最終處置設施場址設置條例》（下稱選址條例）通 en hi U. gc. 過施行，詳細規定台灣低放射性廢棄物最終處置設施的選址流程，儘管法律立定，核廢政策看似前進了一大步，但實務上卻未能前進半步，台灣興建低放射性廢棄物處置場的計畫受到極大的阻力，從潛在場址的選定到選址小組決定候選場址地點，政府的計畫宛如樂隊指揮，指向哪裡，哪裡就爆發反對核廢料的抗爭聲浪。蕭代基、黃德秀（2007）雖指出當地方回饋金提高到一定比例，在地民眾會傾向同意選址的模型，但核廢料議題適合的政策工具卻不能僅僅以回饋金來應對，過往政策中，地方雖然得到回饋金，但針對回饋金的應用方式並未加以規範，以致於在地民眾多半不清楚用途，即便發放現金到民眾手中，也引起分裂鄉里、造成部落墮落的控訴。近年來，在核廢料處置政策中納入公民參與、公共辯論已經逐漸成為國際趨. 3.

(9) . 勢，以法國 cigeo 計畫為例，通過法國公共辯論委員會（Commission nationale du débat public，簡稱 CNDP）的協助，在 2013 年舉辦上百場的公共討論會，決定最終處置場 cigeo 計畫的內容11 。我國在《選址條例》通過之後，鑑於選址流程陷入僵局，分別於 2010 年、 2014 年由行政院原子能委員會分別委託學術機構舉辦「核廢何從─電視公民討論會」、「“核”你到永遠公民討論會」兩場審議民主論壇，就低放射性廢棄物的處置、地點、民眾關切的事項等議題深入討論，並預先請專家學者就較專業、技術性的事項講解，以確保與會民眾處於資訊對稱的狀態。研究者以為兩場論壇最重要的成果不僅僅是請民眾討論議題的內容論述，而是在討論過程中，與會的公民、受核影響地區鄉親真正在乎的公平正義原則、環境正義價值得以彰顯出來。治. 政. 大. 立然而，儘管大費周章舉辦審議式的討論會議，會議的共識結論、學術報告的 ‧ 國. 學. 成果發現等內容卻未被政府機關採納進核廢料的政策之中，相關決策依循著過去. ‧. 的政策框架，學術成果被置於書架中蒙塵，受核影響地區的民眾依舊承受不合理. y. Nat. er. io. sit. 的風險負擔，民間團體年年發起抗議，政府機關年年申請地方溝通經費，卻事倍. n. al 功半，依循傳統單線式、威權形式的溝通做法，這些溝通政策被批評為是政策宣 iv. Ch. n engchi U. 導，而不是平等地與民眾對話，引起地方社區民眾抗議，選址政策延宕十年，不得其法。全國廢核行動平台有感於我國核廢選址不可繼續延宕下去，為了改善膠著的選址情況，也為了凝聚反核社群、在地鄉親的共識意見，主動在 2016 年舉辦「民間核廢論壇」，分別在北海岸、屏東、高雄、台南、台東、蘭嶼、台北等地舉辦分區論壇，並在所有分區論壇結束之後舉行全國總場論壇，期望藉由民間主動討論議題，尋求共識的過程，將各地的反核社群連結起來，並產出一份民間對於核廢政策走向的意見書，提供未來政府參考。研究者有幸全程參與民間核廢論壇的籌辦與實際的活動過程，在參與過程中. 11. Projet CIGEO, CNDP, website: https://goo.gl/4CGq86 4.

(10) . 發現民間團體與受害社群討論核廢議題該如何處理的過程中，不乏理性的思辨與討論，在不排斥科學論述的情況下，納入對社會文化、對環境、生態的關懷，展現對弱勢地區的同情與相互理解，論壇產出的核廢議題論述，比起冰冷的政策建議，多了人情的連結與在地關懷，更有民眾屢屢說出台灣的核廢料處置政策應該要是一項「溫柔的政策」，不要再讓受害社群「弱弱相殘」的發言，引起在場多數人的贊同。研究者認為長期關注地方分配正義、區域正義議題的環保團體與受害社群的結合，會產出與政府既有想像截然不同的結論。本研究將以 2016 年民間核廢論壇為主要的研究重心，並結合第一手的田野觀察、質性訪談與論壇手冊、會議逐字稿等紀錄進行研究分析，釐清以下幾個問題：(一)與會民眾對核廢政策的共識意見，不同地區的與會者使用同樣的議題進. 治. 行討論，是否會產出類似的共識意見政，或者將因地區歷史經驗的差異，而有不同大. 立. ‧ 國. 學. 的關注焦點，比較各場次分區論壇結論的異同，為本研究意圖叩問的核心問題；. ‧. (二)「民間核廢論壇」有別於過往其他場次的審議論壇，並非由學術單位而是民. sit. y. Nat. 間團體主辦，有其特殊的背景成因與政治目的，這場系列論壇被視為是台灣民間. er. io. 社會展現自主性與能動性的範式。本研究欲了解民間核廢論壇可能造成的社會影. al. n. iv. n Ch 響與其角色定位，其規整出的論壇共識是否指出了我國核廢政策可能的方向，或 i U e. ngch. 呈現出民間社會對政策的期待。. 5.

(11) . 個案介紹一、全國廢核行動平台簡介. 政治大. 圖一 2017 年廢核大遊行形象圖. 立. 資料來源：全國廢核行動平台官方粉絲專頁（https://www.facebook.com/stopnukesnow）. ‧ 國. 學. 成立. ‧. 全國廢核行動平台於 2013 年 1 月 20 日成立，目前共有 6 個台灣各地的反核. Nat. er. io. sit. y. 聯盟12及遍佈於北部、中部、南部、東部的 126 個團體共同組成，進行反核團體. n. 的民間串連，以凝聚共識。2011a 年福島核災發生之後，激起我國民間反核情緒， iv. l C hengchi Un 在該事件發生前後，我國參與反核遊行的人數逐漸攀升，顯示我國民眾對於核能使用的風險意識提高，並且願意上街表達訴求。這樣的聲勢一直到 2013 年 3 月 9 日達到巔峰，這一天，全台各地的反核據點分別在北、中、南、東四個區域同時舉辦全國廢核大遊行，累計參與人數達 22 萬人，要求停建核四，創下反核遊行參與人數歷史新高。成員全國廢核行動平台主要收納的公民團體不限議題種類，環保、人權、工運、教育、性別、社福⋯⋯等團體，只要廢核理念接近，均可加入行動平台，以「團體」為主要的對象，但並不包含政黨。全國廢核行動平台成立之後，依照平台成員的. 12. 包含北台灣廢核行動平台、中台灣廢核行動聯盟、南臺灣廢核行動聯盟、台東廢核反核廢聯盟、苗栗縣環境監督聯盟、大嘉義廢核行動聯盟等。. 6.

(12) . 共識為基礎進行決議，定期舉辦例會、活動，包含每年的廢核遊行。此外，根據時事、政府政策的不同，廢核行動平台不定期舉辦記者會表達反核訴求與理念。聯絡方式全國廢核行動平台雖於 2013 年成立官方網站（http://nonukeyesvote.tw），但目前在網路上主要運作與聯繫的方式是運用 Facebook 臉書專頁「全國廢核行動平台」（https://www.facebook.com/stopnukesnow/），定期發布與核能、核廢相關的時事新聞、活動、新聞稿等紀錄，截至目前為止（2017 年 5 月 22 日）累計 9.9 萬點讚人次，有 9.6 萬人追蹤粉絲專頁。目前全國廢核行動平台分別在北部、中部、南部、東部成立秘書處，各有一個主要聯盟協助推動廢核行動： l. 治. 政，範圍包括台北、新北、宜蘭、新竹、桃北部「北臺灣廢核行動平台」大立. ‧ 國. 中部「中台灣廢核行動聯盟」，範圍包括苗栗、台中、彰化、南投、嘉. ‧. l. 學. 園、基隆，秘書處為綠色公民行動聯盟。. y. sit. er. 南部「南台灣廢核行動聯盟」，範圍包含高雄、台南、屏東，秘書處為. io. l. Nat. 義、雲林，秘書處為台灣生態學會、主婦聯盟環境保護基金會台中分會。. al. n. iv. n Ch 地球公民基金會、台灣人權促進會南部辦公室。 en hi U. gc. l. 東部「台東廢核・反核廢聯盟」，範圍包含花蓮、台東、蘭嶼、澎湖、金門、連江等地，秘書處是台東廢核・反核廢聯盟。. 二、民間核廢論壇舉辦背景及宗旨 2015 年 11 月，全國廢核行動平台召開工作小組會議，決定舉辦以全台灣為範圍的審議論壇——「民間核廢論壇」。自福島核災事件以來，我國政府在物議沸騰之下逐漸確立非核走向，然而長久以來忽視核廢處置政策的後果也在核電廠逼近除役年限、核燃料池爆滿、乾式貯存設施無法如期啟用等爭議之下浮現。台灣民間社會雖然在核能政策上有明確. 7.

(13) . 的反核意向，但反對的聲浪大多聚焦在核四議題上，被稱為「核能拼裝車」13的貢寮核四廠，在興建經費年年高漲、商轉風險極高的情況下，由當年的行政院長江宜樺在 2014 年 4 月 24 日宣布封存，自此在台灣的非核之路上立下一塊里程碑。全國廢核行動平台有感於過去台灣談論核廢料的聲音遠較討論核能政策要少，在核四封存之後，反核遊行訴求轉向能源轉型及重視核廢議題14，為了加強社會大眾對核廢料處置政策的重視，也因為過去各地反核社群主要以「非核」為理念，並未就核廢處置政策有更多的討論與共識，在 2015 年末推測極有可能政黨輪替的情況下，行動平台籌備舉辦民間核廢論壇，以凝聚各地反核社群對核廢. 政治大處置的共識意見，並且向新的執政政府提出民間對核廢處置政策的意見書。立 ‧ 國. 學. 為使各地有志於處理核廢料議題的團體、民眾均能採取與民間核廢論壇相同. ‧. 的舉辦形式、議題架構，並促成資料的透明公開與共享，在 2016 年 10 月 15 日. io. sit. y. Nat. 全國總場論壇結束之後，各分區論壇共識結論（包含大場、小組結論）、全國總. er. 場結論綜整、議題手冊、論壇舉辦方式及規則等資訊同步公布於【《民間核廢論 a. n. v l C ni U h i e n g c） h，開放公民社會的使用。壇》資料彙整區】（網址：https://goo.gl/YTe2jz. 13. 李遠哲：核四就是拼裝車安全堪慮，聯合新聞網，2016 年 9 月 24 日，檢閱日期 2017 年 5 月 22 日，網址：https://udn.com/news/story/9/1981170 14 2015 年反核遊行主題為「告別核電・能源新願」、2016 年反核遊行主題「告別核電・面對核廢」、2017 年反核遊行主題「核廢處置動起來節能綠能作伙來」。. 8.

(14) . 工作小組成員架構. 圖二民間核廢論壇工作小組架構. 政治大. 資料來源：本研究繪製. 立民間核廢論壇主辦單位為全國廢核行動平台，由北部、南部秘書處成員共同 ‧ 國. 學. 組成論壇內部工作小組，其中著力甚深的組織包括綠色公民行動聯盟、地球公民. ‧. 基金會等，並與各地反核聯盟（北台灣廢核行動平台、南台灣廢核行動平台、台. y. Nat. er. io. sit. 東廢核反核廢聯盟、蘭嶼部落文化基金會）磋商具體舉辦論壇的時間、地點、形. a. n. v l C 式等內容，在開啟分區論壇活動之前，預先舉行預備會議，針對審議論壇的舉辦 ni. hengchi U. 形式、議題方向等內容進行討論，主辦單位同時邀請在實務上頗有舉辦經驗的國立政治大學杜文苓教授、阿嬸議民主工作室成員呂家華成為顧問，徵詢專家意見，提供學術上的支援。論壇議題設定民間核廢論壇在議題設定上，分為兩大議題方向、四個子議題： 1.. 議題一：核廢處置應具備哪些條件？《選址條例》設定哪些地區可以成為候選場址的條件，引起民間社會的. 質疑，到底選址條件是由誰訂定？是基於科學上的理由還是政治上的因素，到底是純粹客觀的評估還是也包含主觀的判斷，過去民間所質疑的正是《選址條例》中看似中立客觀，但實則加深弱勢地區被選為候選場址可能的數項. 9.

(15) . 條款，例如第 4 條第 1 項第 4 款規定「處置設施場址，不得位於以下地區： ⋯⋯四、高人口密度之地區」率先排除了高人口密度地區獲選成為場址的可能，這意味著偏鄉地區、原住民族地區將極有可能成為候選場址。為了探討真正適合選址的地區，論壇希望在納入台灣特殊的自然環境、社會文化、歷史條件的脈絡思考下，找出到底哪些是最重要的選址指標？有沒有什麼條件是應該被視為選址過程的核心指標？能不能夠針對選址條件進行重要性的排序？為了進一步聚焦核心的思考，因此在此議題方向中提出兩個子議題： A.. 「子議題 1：核廢料處置場的選址條件」：不設限高放射性廢棄物或者低放射性廢棄物，希望能夠讓與會民眾跳脫. 政治大原本《選址條例》中以科學評估、地質條件為主要選址方向的思考方式，衡立 ‧ 國. 學. 量還有哪些價值是值得在選址過程中考量，能夠平衡社會的公平正義，為了. ‧. 提供與會民眾參考，民間核廢論壇彙整過往相關的論述、資料，整理出十大. Nat. er. io. sit. y. 選址條件，包含地質安全、科學環境評估、管理便利性、運輸安全便利性、. n. 經濟成本、人口密度、地方發展、地方接受度、原住民族保護、資訊公開。 a v. i l C hengchi Un B. 「子議題 2：高／低階境內或境外處理」：. 放射性廢棄物到底要放在哪些地區，是極為敏感的問題，因此在過去相關核廢審議論壇的討論中，經常不處理這項議題而做擱置處理。民間核廢論壇有感於選址地區的爭議未交付實質討論，政策便持續處於僵持的狀態，因此主動詢問與會民眾認為高放射性或低放射性廢棄物應在境內或境外處理？工作小組並整理了過去在核廢選址地點上曾經出現過的幾個選項，提供參考。表格一境內外高低放射性廢棄物處置選項. 低階放射性廢棄物 15. 境內. 境外. 台東達仁鄉（建議候選場址）. 中國（台電稱洽談中）. 15. 低階核廢料的內容物除了電廠運轉期間受污染的衣物工具及廢棄的零組件、設備、廢液殘渣、廢樹脂等，其他來源包括有醫院、工廠、學校、研究機構等，所接收的廢棄物包括廢射源、廢液、塑膠廢棄物、鉛罐、過濾器、壓克力、保麗龍及廢紙等。蘭嶼接收第一批的低階核廢料共計有 10008 桶。(資料來源：行政院原子能委員會，低放射性廢棄物來源與特性，縮網. 10.

(16) . 金門烏坵鄉（建議候選場址）. 北韓（未成案）. 深／淺層地質處置深層地質處置法國境外再處理（停滯）. 原廠除役乾式貯存. 高階放射性廢棄物. 無人島或準無人島（烏坵）. 資料來源：民間核廢論壇議題手冊，p16。. 2.. 議題二：核廢處置應該在何種機制與程序下進行？此題考量核廢料處理議題中，到底哪些人應該要被納入參與討論的範圍. 中，以及台灣的核廢料政策應該要由誰負責主導、監督。主要詢問的其實不. 政治大只是台灣目前尚欠缺哪些法條、哪些行政程序，而希望更深入地處理管理、立. ‧ 國. 學. 執行、監督等機關的定位。論壇也針對過去選址過程中被排除在流程外的利害關係人，例如在地民眾，詢問他們認為有哪些權利應該要被維護，如何確. ‧. sit. y. Nat. 保長期生活在核廢料處置設施週邊應得的權利？為了處理這些問題，論壇提. er. io. 出兩個子議題來進行聚焦：. a. n. A.. iv. l C 「子議題 3：台灣核廢料應由誰負責處理」 Un ： h. engchi. 台灣的核廢料到底應該由誰來處理、監督，誰要負責決策、執行？過去民間社會提出許多的質疑。目前台灣現行的制度底下，經濟部為處理核廢料的主管機關、台灣電力公司為執行機關，而行政院原子能委員會則是監督機關。但是在過去的核廢相關爭議事件中，經濟部的角色隱而不見，而原能會往往不能回應社會對核能安全監督的期望，在多次看似嚴重的核安事件中，採取與台電公司同樣的論調，強調核能安全無虞。儘管原能會能夠提出許多科學上專業的證據佐證「核能安全」，但卻無法回應民眾對安心、信任的要求，因此屢屢被批評為與台電的一丘之貉。此外，核一乾式貯存設施的設計發包給原能會底下的核能研究所設計、建造，也被批評是「球員兼裁判」，. 址：https://goo.gl/3mrDDM). 11.

(17) . 由原能會下轄的機構設計，再由原能會進行審核。面對這些爭議，民間反核社群屢屢提出希望能夠有更好的機制去專門處理核廢料問題，而不是完全交給台電公司處理。 B.. 「子議題 4：地方參與的權利有哪些」從低放射性廢棄物最終處置設施的選址爭議以來，許多經歷過選址驚魂. 的在地民眾，最大的印象無外乎是難以在選址的行政流程中提出意見，儘管是最大的利害關係人，卻最無法保障自己的權利，對於自己應該在選址過程中擁有什麼權利也沒有想像。因此民間核廢論壇提出子議題 4，希望讓民眾去思考在面對核廢料的選址、興建、營運，甚至是最終的封存，整個核廢料處置的生命週期間，在地居民在和核廢料長期共存的情況下，應該必須要具. 治. 政備哪些權利來保障自己生活的安全、安心。大立. ‧ 國. 學. 參與者選擇. ‧. 由於民間核廢論壇希望促成各地反核社群在核廢料議題上的意見整合、釐清. sit. y. Nat. 彼此之間的差異，也為了避免議題討論被導向使用核能與否之爭，因此在設計參. er. io. 與成員時，特地指定邀請對象以反核團體、在地民眾為主，根據各地區情況不同，. al. n. iv. n Ch 也有在地村里長、公民團體、一般民眾，甚至政治人物到場的情況。實際參與者 en hi U. gc. 北海岸場 20 名、屏南場 20 名、高雄場 19 名、台南場 17 名、屏北場 16 名、蘭嶼場 17 名、台東場 24 人、台北場 16 名，共計 149 人。論壇會議規則與舉辦流程根據共識預備會議的結論，衡量一般民眾的討論習慣與專注力持續時間，民間核廢論壇每個分區場次的時間均為一個上午或一個下午，共計 4 個小時。在會議開始討論之前，由主辦單位全國廢核行動平台先說明舉辦論壇的原因、宗旨、希望達到的目標，讓與會民眾瞭解會議舉辦背景，知悉能夠貢獻什麼建議。接著進行各項議題的簡報內容說明，儘管會議手冊均在論壇開始兩週前寄發給與會者，但從以往的操作經驗得知，事前閱讀手冊的與會者並不多，也有給予資訊太多而造成民眾難以閱讀消化的情況，因此在每個場次進入小組討論之前，都由. 12.

(18) . 主辦單位進行 15 分鐘的議題說明，作重點式的摘要整理。小組討論階段以議題一、二區分，議題一共用時 50 分鐘，議題二則因概念相對抽象，用時較長，有 65 分鐘。每次小組討論完，回到大場階段，由各小組進行報告，大場主持人收攏階段結論，並在最後階段進行論壇的結論總結與檢討建議。小組組別的人數平均為 5-6 人，根據各地與會人數的不同而有所調整。為了確保小組內成員的討論不受意見領袖或政治聲望較高的與會者影響，在分配小組組員時依據主辦單位的判斷，進行平衡的調整分配，減少強勢與會者主導小組討論內容的局面。表格二民間核廢論壇流程. 內容. 用時. 開場說明議題一簡報. 立. 議題一小組討論. 15 分鐘 50 分鐘. ‧ 國. 學. 議題一各組分享. 10 分鐘 15 分鐘. 議題二簡報. y. Nat. n. al. er. io. 總結檢討. sit. 議題二小組討論議題二各組分享. 30 分鐘. ‧. 休息. 10 分鐘. 政治大. Ch. engchi U. v ni. 65 分鐘 30 分鐘 15 分鐘. 資料來源：本研究整理。. 為使討論能夠順利進行，主辦單位在介紹審議民主相關概念之餘，也規定了討論時的準則，包含抱持「開放」、「合作」、「對話」的態度進行溝通，需要做到「說理」，進行理性的討論，陳述自己的經驗與想法，以說服他人；也需要做到「聆聽」、「理解」，面對他人不同自己的意見，用心聆聽，理解他們的想法，認同彼此之間的差異，以形成共同行動方案的意願。民間核廢論壇大事記以主辦單位邀請各地反核團體、地方社群前來參與會議為歸納基準，民間核廢論壇共舉辦一個場次的共識預備會議，於 2016 年 2 月 2 日舉辦、八個場次的分區論壇，時間自 2016 年 3 月 26 日的北海岸場次開始，一直到 2016 年 9 月 23. 13.

(19) . 日台北 NGO 場次結束，約有半年的活動期間，舉行地點從北到南分別為北海岸、台北、台南、高雄、屏北、屏南、台東、蘭嶼。全國總場於 2016 年 10 月 15 日在台北舉辦。表格三民間核廢論壇大事記. 時間. 場次. 2016.02.02. 共識預備會議. 2016.03.26. 北海岸場. 2016.04.30. 屏南場. 2016.05.14. 高雄場. 2016.05.21. 台南場. 2016.06.05. 屏北場. 2016.08.14. 蘭嶼場. 2016.09.03. 台東場. 2016.09.23. 立. 2016.10.15. NGO 場全國場次. ‧ 國. 學. 資料來源：本研究繪製. 政治大. ‧. 為使民間核廢論壇能夠順利運作成形，內部工作小組成員於 2015 年 11 月. sit. y. Nat. 12 日正式成立並召開工作小組會議，進行審議論壇舉辦的前置作業，就資料收. er. io. 集、盤點利害關係人網絡、議題設定、會議流程、邀請成員名單等內容展開討論。. al. n. iv. n Ch 據統計，自工作小組成立到全國場次的民間核廢論壇舉辦完成，工作小組共舉行 en hi U. gc. 七次針對分區論壇的會議，各地區主辦單位分別進行論壇說明、工作人員培訓計有九次、台北場次暨全國總場工作會議九次，其中並有數次的信件往返匯報工作。從工作小組會議舉辦的次數可知若要進行相關論壇的完善規劃，需要付出的能量與精力不在少數，從民間核廢論壇公開的大事記圖表的密度便可知悉。在論壇開始之前，全國廢核行動平台於 2016 年 2 月 2 日舉辦核廢論壇共識會議，廣邀各地活躍的反核團體加入，受邀參加的團體有宜蘭人文基金會、地球公民基金會、綠色公民行動聯盟、北海岸反核行動聯盟、北海岸青年諾努客營、主婦聯盟環境保護基金會、公民監督國會聯盟、屏東環境保護聯盟、台東廢核反核廢聯盟、人民火大行動聯盟、台灣環境保護聯盟等來自北海岸、蘭嶼、台東、屏東四地的團體。通過解釋論壇舉辦的背景原因、欲達到的目標等介紹，希望促. 14.

(20) . 成全國反核社群對論壇的支持與理解，並探討其他團體對論壇的議題設定有無其他建議。共識預備會議討論主軸有二，第一是共商核廢審議論壇的舉辦形式、流程、議題內容等，以預先徵得其他團體對論壇舉辦的共識。其二，在共識預備會議中邀請團體現場製作民間核廢大事記，盤點台灣各地區與核廢相關經驗、事件，通過與會成員口述、整理記錄的形式，分享給在場其他團體知情。進行這項活動的主要原因在於各地環保團體雖然近年常常共同串聯活動，但在核廢料議題上對於彼此的處境並不熟悉，尤其許多在地事件並未有公開紀錄，通過製作時間軸的形式，團體才知道各地不同的狀況，例如直到 1982 年蘭嶼放置核廢料的時候，當地竟然尚未有電網供電。這件事就引起在場團體譁然。通過各地團體互相就自身. 治. 政經驗闡述在地遭遇的情況、處境的做法，為民間核廢論壇訂下民間反核社群相互大立. ‧. ‧ 國. 學. 體諒、形成共識的基調。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. n engchi U. iv. 圖三核廢論壇大事記 1 資料來源：《民間核廢論壇》資料彙整區，論壇舉辦大事記。. 15.

(21) . 立. 政治大. ‧ 國. 學. 圖四核廢論壇大事記 2. 資料來源：《民間核廢論壇》資料彙整區，論壇舉辦大事記。. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. n engchi U. 16. iv.

(22) . 第貳章文獻檢閱核能科技的內在構造與社會影響 2011 年 3 月 11 日，高達芮氏 9 級的東北大地震襲捲日本，雖然地震發生當下，日本福島核一廠六個機組已經自動停機，但隨後而來的海嘯卻使緊急備用的柴油發電機失效，造成反應爐無法維持冷卻，爐心溫度升高熔毀，這起震驚國際社會的事件被稱為「日本福島核災事故」。. 一、支撐起核能產業的「犧牲體系」. 治. 政東京大學教授高橋哲哉自福島事件之後，反省日本核工體系與國家機器、民大立. ‧ 國. 學. 間社會、受核影響地區之間的關係，撰寫成《犧牲的體系：福島‧沖繩》一書，. ‧. 書中將核能產業喻為「犧牲的體系」，他認為日本使用核能科技之後，對社會造. sit. y. Nat. 成了四重犧牲，這四重犧牲過往被國家的「絕對安全神話」所包裹而難以得見，. er. io. 但福島核災的發生卻使犧牲的體系昭然若揭。他指出這四重犧牲包括：(一)事故. al. n. iv. n Ch 的犧牲；(二)受曝勞工的犧牲；(三)採掘鈾礦伴隨的問題；(四)核廢料處置造成的 en hi U. gc. 犧牲（高橋哲哉，2014：37-62）。高橋哲哉（2014：21-22）定義「犧牲的體系」為：「某（些）人的利益是從犧牲他者（們）的生活（生命、健康、日常、財產、尊嚴、希望等）之中產生並維持下去的。沒有犧牲者的犧牲，要求犧牲的那方不可能產生利益，也不可能維持利益。但這個犧牲通常不是被隱蔽起來，就是作為一個共同體（國家、國民、社會、企業等）的「尊貴之犧牲」而被美化，或正當化。」他提到犧牲的體系包含四個要素：犧牲者、利益者、神話、意識形態。在犧牲體系之中有著一批為了核工產業而犧牲的人民，其犧牲是成就產業與國家的利益，而國家以「絕對安全」的神話與「犧牲小我、完成大我」的意識形態來引誘這群犧牲者，使他們甘願為. 17.

(23) . 國家付出。其概念與日本「靖國神話」16的想像有著密不可分的關係，在「為國光榮犧牲」的概念之下，要求被指定為核設施所在地的民眾犧牲，以提供足夠的電力給全國。儘管不會有人膽敢這樣具體直言，但事實就是如此。福島核災發生之後，「50 死士」冒險進入核電廠搶修，也使得靖國神話在核電產業發展的脈絡更加明晰。在犧牲的體系中，到底誰犧牲了？有誰得利？誰要為此負責？具體且明確的犧牲者自然是核設施所在地的居民，除此之外，為了維護核電廠的日常運作，進入電廠維修的核電工人、包商，也是不可忽視的犧牲者。而促成核工體系發展的政治人物、科技官僚、支持核電的專家學者、宣傳核能的大眾媒體，甚至支持核政治. 大立電廠進駐地方的在地民眾與對議題漠不關係的民眾，都在高橋哲哉指責應為犧牲 ‧ 國. 學. 體系負責的範圍之內。具體而言，政治人物、科技官僚、專家學者都曾經為了說. ‧. 服民眾而替「核電絕對安全」的說詞添磚加瓦；大眾媒體則是擴散該項訊息的主. sit. y. Nat. io. er. 要媒介；一般社會大眾享受著來自偏鄉地區的電力，卻對偏鄉的犧牲漠不關心，. a. n. v l C 作為得到利益的一群人，自然也需要為此負責。此外，為了回饋金的利益而支持 ni. hengchi U. 電廠的民眾也不能迴避這項責任（但高橋哲哉也指出在地民眾是因為信任政府「絕對安全」的說法才採用核電），高橋哲哉看似將全民都納入了犧牲體系之中，這卻不是一種無理取鬧或者地圖砲17的行為。. 二、核能科技對社會文化的影響事實上，採用新興的科技技術將對社會文化造成不可迴避的影響，早已有學者撰文論述，指出政府在採用新興科技時應該更加謹慎。顧忠華（2001）認為在工業化與軍事體制的搭配下，科學技術會成為統治者傳播意識形態的工具，通過. 16. 孫江(2016)，〈軍國主義的死灰復燃：解構靖國神社的神話〉指出「靖國神話」乃是靖國神社以祭祀戰爭軍人的作法，塑造為國犧牲的光榮形象。具體概念為：「靖國信仰隱瞞戰死的悲慘和恐怖，在將死神聖化的同時，向陷入悲哀、無奈和怨天尤人的情緒之中的遺屬們提供了「光榮戰死」的意義，從而剝奪瞭遺屬作為普通人對親人之死抱有的悲痛情感。」(資料來源： http://www.gegugu.com/2016/07/31/12523.html) 17 「地圖砲」為網路用語，意指「大範圍且無差別的攻擊」。. 18.

(24) . 將政治議題化約為技術問題，統治者可以藉由技術物的掩護偷渡思想。比方汽車的使用象徵尊貴與上層階級，當掌權者認為這項發明有利於自己，他可以在國土規劃中以汽車使用者的便利性作為主軸，去規劃道路、景點、建築設計。技術物本身含有權力，得以控制外部環境的變化，也隱晦地控制人們的思維模式。表面上技術物的發明象徵進步與解放，但實際上技術物能否實踐於民生之中，與政治經濟的權力無法脫鉤（Winner, 1998，方俊育、林崇熙譯，2004）。回饋金帶來發展？不同的科技物內在有著不同的政治特質，科學研發出各種各樣的技術物，代表現代社會於物質界的進步，但技術物會不會普及化，掌握資源者恐怕擁有最後的決定權。不同的技術物，會改變人們的生活型態，影響極有可能是不可逆的，. 治. 政核能產業與軍事的連結就是最好的例子。做為一種不容許一絲誤差的精密產業，大立. ‧ 國. 學. 核能科技勢必得用高度集權的軍事化方式進行管理，這也造成地方民眾不可能再. ‧. 有其他的社會文化形式（Perrow, 1985；Winner, 1986，方俊育、林崇熙譯，2004；. sit. y. Nat. 杜文苓，2015：165-169），當一個核能設施在社區落址，就意味著地方的社會經. er. io. 濟文化均要和核能掛勾在一起。. al. n. iv. n Ch 然而，核能產業對在地經濟是否有所貢獻，恐怕需要打上一個大大的問號， en hi U. gc. 高橋哲哉（2014：182）引述前福島縣知事佐藤榮佐久的著作《扼殺知事──被捏造的福島縣貪汙事件》，指出「在核電之後的地域振興，還是要訴諸於核電」，核電在地方發展之後，雖然帶來地方工作就業機會，但後續的發展卻從此離不開核電體系。地方政府在財政上越仰賴核電體系，經濟就越無法獨立。蕭代基、黃德秀（2007）提出當回饋金越高，地方民眾越有可能接受核能相關設施的模型，弔詭的是正因為偏遠地區發展不足，才會人口流失、成為弱勢地區，地方部分人士卻為了發展資金，主動選擇核能相關設施，迫於經濟上的誘因而接受核設施，替那些享受便利電力的人們承受了核能可能的風險，在接受回饋金補助的情況下，承受了外界對他們拿了補助卻又頻頻抗議的污名─這在處境上加深了地方的弱勢─形成了一種惡性的循環。. 19.

(25) . 而核電產業本身大型技術系統的內在特性造成它一但啟動就難以減緩或暫停（張國暉，2013），影響擴及社會、政治、經濟各個層次，牽一髮而動全身，若在地方社區建造並且實際運作，除非有重大事件發生，否則要使這項產業移出社區恐怕是困難重重。人口密度與安全神話的詐術在犧牲體系中，被犧牲的一方經常位於弱勢偏鄉地區，這源自於核設施選址時的基本條件─必須位於人口密度低的地區，我國《低放射性廢棄物最終處置設施場址設置條例》第 4 條明文規定「處置設施場址，不得位於以下地區：……四、高人口密度之地區。」不可否認從科學家的角度來說，這是為了降低核災發生時造成的損傷規模，陳瑞樺（2015）認為核電廠的審查方針跟設置基準都將發生事. 治. 政故的處置列入重要考量，因此必須與人口密度相互扣連，設施所在地和人口密集大立. ‧ 國. 學. 區需要間隔一段距離。然而，在可能發生事故的邏輯思維下進行選址，卻和核電. ‧. 體系長期宣稱的「絕對安全」說法相互矛盾，構成核電犧牲體系關鍵的一環。. sit. y. Nat. 為了使民眾能夠接受核設施，核工體系下產、官、學界無不在宣導政策時採. er. io. 用「絕對安全」、「產業帶來發展」的說法，以提升民眾對政府政策的信心，其宣. al. n. iv. n Ch 傳手法不乏拍攝專家檢查核設施的影片、展現核設施管理有規律有秩序的一面、 en hi U. gc. 強調核設施帶來的經濟發展、在地社區的敦親睦鄰政策等畫面的影片，強調接受核設施選址會為地方帶來幸福、快樂。面對民間團體對核設施風險、管理事故的質疑，無論是原能會或是台電均採用「絕對安全」、「無安全疑慮」的說詞，在過往案例中俯拾即是。然而，核能產業果真是「絕對安全無虞」嗎？ Perrow（1984）提出「常態的意外（normal accidents）」的概念，現代高科技產業高度精密與複雜網絡連結的特性禁不起一點意外的發生，即使設計許多緩衝措施，一但操作失當，可能造成難以估量的重大災難（杜文苓，2015：167）。科學家雖然聲稱絕對安全，但我們難道能保證所有的操作人員都像機器一樣完全不發生錯誤？不能。因此最後發生無可挽回的憾事只是時間早晚問題，「意外」的發生一點也不意外。核能本身高風險的性質，讓它一旦在建築、日常管理、營運. 20.

(26) . 或者維護出現什麼差錯，就可能導致無可挽回的巨大災難，而要求絕對不能有任何差錯的科學，本身就是一項不可能的事情。事實上，「核能安全神話」之所以會被地方居民接受，並非民眾真正相信專家能夠掌握核能帶來的高風險，而是因為弱勢的處境讓他們「選擇相信」這樣的說法（高橋哲哉，2014；陳瑞樺，2015）。這是「都會中心」與「偏遠地區」之間的結構性歧視，是資源分配不均、風險分配不均帶來的後果。. 三、解構「核能村」的結構：科技與政治的互動關係「核能村」並非指稱一座真實存在的村莊，高橋哲哉（2014:79）將支持並促成核能產業發展繁榮的利益結構稱為「核能村」，成員不僅包含推動核能政策的. 治. 政中央政府、政治人物、原子能委員會、政府官員、電力公司、專家學者，還將核大立. ‧ 國. 學. 能村的範圍擴大到大眾媒體、司法體系、漠不關心的一般市民以及接受利益並掉. ‧. 以輕心的在地居民。通過核能村的運作，核電體系在政治上變得更有影響力，仰. io. y. sit. Nat. 賴這項產業的利益共生集團也變得更加穩固。. er. 科技政治中的科學專家霸權與政治、經濟的關係. al. n. iv. n Ch 張國暉（2013）認為核能具有「科技政治（technopolitics）」的特性，所謂科 en hi U. gc. 技政治意指「利用科技的設計或使用，進而建構、執行及具體化某些政治目的的策略性操作」，Hecht & Allen（2001:14）則定義「透過科技的權力展現即是科技政治」。「科技政治」中的「政治」一詞特指政治目標的達成，需要實質性地仰賴這些物質性及人造性的產出。在科技政治的論述中，科學家不再只是窩在實驗室中完全客觀中立的角色，而是具有左右政策方向的利害關係人。如果我們想要知道一項科技政策是如何促成，必須檢視政治人物、科學家、工程師與大型財團彼此的互動過程，觀察國家的科技能力是否因為充滿政治性的關係有著創新或侷限，該項科技或物質是否高度影響現實政治目標的有效性；另一方面科技政治也突顯科學家與工程師通過擴張自身的政治影響力，來獲取經濟資源並影響決策的能力（張國輝，2013）。. 21.

(27) . Jasanoff（1990）以「第五部門」描述專業科學家組成的科學諮詢委員會在政府治理中的角色，由於現代管制政策中經常仰賴「理性客觀」的專業科學分析、評估與建議作為政策決定的依據，因此專家的角色在政府治理中愈發重要。然而科學家是否能夠公正客觀的回應政府需求卻受到質疑，政策中蘊含的風險越高，科學事務中不確定性的爭議可能越多，加上不同規範與價值之間的衝突，致使科學家難以客觀宣稱科學證據的可靠。科技官僚為了順利推動政策，一方面強調科學作為決策基礎的知識權威，一方面則結合政治目的產出政策（Jasanoff, 1990；周桂田，2014：250），當科學作為決策的基礎卻無法就現實政策問題提供解釋或建議，這就成為現代風險政策中最大的問題關鍵所在。另一方面，科學、政治與經濟之間的關係，建構在科技官僚的專業霸權基礎. 治. 政之上，周桂田（1998）指出專家主導論述的霸權，也支配性地生產其「專業」的大立. ‧ 國. 學. 知識產品，甚至規劃人類的生命權利。科學專家及科技官僚利用社會意識形態的. ‧. 優先性以及其先天既有的統治權力，正當化其知識的中心權威。科學家對知識權. sit. y. Nat. 力的支配與政治、經濟間有著十分糾葛難纏的關係，一方面科學結論的產出引導. er. io. 了政治與經濟的發展，但另外一方面政治經濟的結果也支配了科學論述的方向。. al. n. iv. n Ch 為了維護科學理性專業的地位，專家知識經常依循一套「專業邏輯」的統計數據 en hi U. gc. 與說詞來驗證科學決策的正當性，讓科學的門外漢無從置喙，從而穩固科學政治的正當性。核能科技與政治的互動核能產業的發展在世界各國都充滿了政治性，Jasanoff & Kim (2009)指出美國總統艾森豪為了在 1953 年為了保留核能科技帶來的利益，發表「原子能的和平用途（Atoms for Peace）」一文，文中主要論述三項要點：（一）原子能的非戰爭用途。（二）美國有能力妥善使用核能技術。（三）遏止人民對核能的恐懼。通過這份文書要求民眾將實踐國家未來願景的想像交付給專家與官僚，將核能科技的發展塑造出一個美好的形象，並基於技術理性至上的思考邏輯，將論述核能的話語權集中在核能專家與科技官僚手上，一般民眾難以觸及議題的核心內容。. 22.

(28) . 戰後許多國家將核能產業發展轉向發電為主的和平用途，但是在發電之餘，卻又希望維持著國家製造核彈的能力。張國暉（2013）以法國核電的發展為例，闡述法國在選擇核電工具的過程中充滿了政治性，國內的核能科技專家各自抱持著對國家發展不同的想像，區分為兩派，一派認為應該有發展核子武器的能力，另外一派則是傾向經濟發展為重。在選擇使用核反應爐的形式以及採用哪一種原料的決定之下，並非是科學家單純評估採用哪種方式對核能發電最為有利，反而是根據政治上的需求。為了確保國家的自主性，保留法國製造核彈的能力，最初政府選擇有利於發展核子武器的「氣冷石墨反應爐（gas-graphite reactor ）」，而非適合用來發電的美國輕水式核反應爐。在燃料使用上，則排除了未來可能要仰賴美國的濃縮鈾（enriched uranium），以法國境內及非洲殖民地有生產的天然鈾. 治. 政（natural uranium）為主要的燃料。不過核子武器派並非一直佔上風，兩派核能大立. ‧ 國. 學. 專家的爭論直到 1969 年總統戴高樂下台，支持發電派的龐畢度上台之後才漸漸. ‧. 平息，定案以經濟發展、穩定發電的核反應爐作為法國主要使用的反應爐。. sit. y. Nat. 與法國發展核電的脈絡不同，東亞各國發展核能的狀態下並未出現競爭性的. er. io. 論述，諸如南韓、日本及我國的核能發電，是在美國發表「Atoms for Peace」計. al. n. iv. n Ch 畫之後，由美方監督並培養東亞國家核能產業而成，而這三個國家也都採用威權 en hi U. gc. 式的做法來管理國家其他的重要部門。在威權式的管理作法之下，政府夥同科學家、工程師、外國勢力、大財團或電力公司，成為核能產業中唯一的領導角色（Jasanoff & Kim, 2009；張國暉，2013）。現代高科技產業的高專業度具有極高門檻，常人不易瞭解專業內涵，因此決策的政府官員是否擁有足夠的專業知識判斷科學家所言正確與否，則成為討論的另一個關鍵。試想若決策者對專業知識完全不熟悉，如何判斷科學家所給予的資訊是否有隱匿或者不足的面向，當決策者所有的資訊都來自科技專家時，則難以避免專家把持政治的問題產生。張國暉（2013）指出國家對於核電的處理與認知方式和極權專制國家相似，通過封閉的決策過程、隱瞞資訊甚至欺騙的手段來發展政策，造成民間社會對政策過程黑箱的批判。為了維繫政府政權以及核能產業. 23.

(29) . 的運作，這些在核電產業中的領導角色牢牢把持著對核能科技的詮釋權，並以科學中立、專業知識門檻太高等理由排斥外界對核能的批判，使社會大眾無從知悉產業內部的實際情況，與政治經濟層面中盤根錯節的關係，特別是隱藏在政府幕後的科技官僚與技術專家對政府的決策具有決定性的影響力，卻無法在風險災害發生之後受到課責，因此有著決策正當性的問題（周桂田，1998）。福島事故帶來的反省，不僅僅是核能產業鏈下隱藏的犧牲體系與對核能產業在政治、經濟及社會影響力的反思，它同時也強化了風險社會不容忽視的印象。「低機率高風險」的核子事故，雖然發生事故的機率很低，卻有著難以彌補的巨大風險，福島核災宛若一個迴力鏢，在世界各國積極發展核電的趨勢下，給予核能產業一記重創，迫使政府、民間社會不得不面對核能可能的風險與對社會的影. 治. 響，重新檢視、批判過往風險政政策的得失大，稱之為「風險的文明化. 立. ‧ 國. 學. （Risikozivilisation）」（周桂田，1998）。. ‧. 風險社會論述中對傳統科學的反省 sit. y. Nat. er. io. 風險社會的出現，對當代社會來說是無可迴避的重要議題。十八世紀發展迄. al. n. iv. n Ch 今，工業社會進步理性的外衣在貧富差距擴大、環境汙染、資源耗竭種種因素侵 en hi U. gc. 蝕下，逐漸剝落，展現出內部單向式的、經濟發展掛帥的、對大自然予取予求、以犧牲弱勢為根基的侵略性格。. 一、不得不面對的風險迴旋鏢長期消耗式、壓迫式的發展之下，無論是自然環境或是弱勢族群均難以繼續忍受下去，紛紛反撲，當前的社會必須面對的是過往未曾深思的政策副作用，包括發展政策過程中未去面對的汙染、風險分配不均等問題，在現代社會中都不得不去面對、不得不去解決，人們必須要學習如何裁量風險、預防、避免風險的危害，通過自律、自省的方式，重新建構對風險治理的價值體系，風險的文明化是建立在人們有意識的反省之上，Ulrich Beck（2004，汪浩譯）稱為「反省式現代. 24.

(30) . 化（Reflexive Modernization）」。「反省式現代化」的概念是與「簡單的現代化」對照而產生。所謂的「現代化」意味自啟蒙時代、科學革命、工業革命以來，社會在政治、經濟、科學技術、文化、社會心理等面臨的史無前例的變化，對人們的生活方式造成巨大變遷。而支持這些發展一脈相承的理性主義，認為能夠將「不確定」的事情，比方風險成因、結果、預防方法等等，藉由科學知識做成完善的規劃，科學的神話在此彰顯無疑，在「簡單的現代化」之中，人們信任科學能夠解決一切的問題（周桂田， 1998；顧忠華，2001；汪浩譯，2004，原著 Ulrich Beck）。 1994 年 Back, Giddens & Scott Lash 共同撰寫《反省式現代化》一書，認為現代化發展至今已經從「簡單現代化（simple modernization）」轉換為「反省式現代. 治. 政化」。Beck 指出反省式現代化是為了回應現代化的「自作自受（Selbstanwendung）」，大立. ‧ 國. 學. 也就是說，「現代化」是以「傳統」作為變革對象的話，「反省式現代化」就是以. ‧. 「現代化」作為變革的對象。如果將「簡單現代化」稱為「第一現代」，那麼今. sit. y. Nat. 日的風險社會所稱的「反省式現代化」就必須要與「後現代」有所區隔，因為現. er. io. 代尚未進入「後現代」虛無、解構的情況，反而是一種激進的現代化，是對簡單. al. n. iv. C「第二現代」現代化的反撲，因此 Beck 將之稱為 Un h e n h i （汪浩譯，2004；劉維公，2001；. gc. 周桂田，2001；顧忠華，2001）。現代社會發展迄今，過去在簡單現代化中單向式的因果關聯已經無法詮釋社會上複雜多元的議題，在這些議題裡面，科學的角色不可謂不重。在「第一現代」中科學為工業、經濟發展而服務，少有思考政策後果與潛在的副作用，缺乏自我反省的精神，因此當社會逐漸從簡單邁入複雜，過往未重視的副作用便逐一浮現，成為不容忽視的一塊惡瘤。倘若要進一步談論從簡單現代化到反省式現代化的意義，必須先釋明風險的概念如何在當代社會中被認知。「風險」的概念究竟為何？詢問科學家、社會學家、心理學家或者是一般的市井小民，得到的定義可能是不同的。原因在於風險是難以預測的、不確定的、也具有變異性的（Renn，2005），它是有機率的，一項災難（比如核災）的發生，. 25.

(31) . 可能在你的有生之年出現，也可能在你的下一代出現，甚至可能完全不會出現。在這樣的情況下，即便是最「精準」的科學，也因為本身知識生產過程中有許多不確定性（Ascher, Steelman & Healy，2010），而無法斷言風險何時來臨，許多風險政策的爭議都根源於此。現代社會財富分配的過程中，其實也是將風險進行分配。風險的分配會加重弱勢的處境，隨著時間經過，風險卻會成長，最後反撲掌權者（Beck，汪浩譯， 2004）。以火力電廠為例，做為供應電力的一種便宜能源，所產生的空氣汙染卻極為嚴重。火力電廠通常不會設置在都會中心，將電廠設置在偏鄉，是將空氣污染的風險交由偏鄉地區居民承擔，通過風險的分配不正義，加重了弱勢地區的處境。而掌權者、得到利益者雖然在一開始迴避了空氣品質的惡化，但隨著環境問. 治. 政題日益嚴重、火力電廠設置的配套措施未規劃好，掌權者終將體會到空氣汙染的大立. ‧ 國. 學. 惡果。. ‧. 這樣的情況同樣適用於核能設施的設置，地區民眾必須承擔輻射外洩的風險，. sit. y. Nat. 而電廠產出的電卻是送到都會區，場址周邊社區享受不到多少利益。不過風險本. er. io. 身的迴力鏢性質，讓當權者即使將風險的承擔轉移到偏鄉地區，也無法迴避掉風. al. n. iv. n Ch 險的反撲。Beck 形容：「現代化風險遲早會吞噬那些它自己所生產出來的，或因 en hi U. gc. 著它而獲利的部分」（Beck，汪浩譯，2004），前一節本文以福島核災為例，決策者（政治人物、科技官僚）、獲利者（東京電力公司）在核災發生之下，無可迴避要為此負責，並且為了這難以彌補的嚴重後果付出巨大的成本。資源的分配與風險的反撲，呈現的是工業社會的「自作自受」，也正是「反身性現代化」闡述的主軸，我們必須反省過往政策規劃、資源分配的形式，檢討過去以來的社會發展機制，才能檢視在風險政策中，哪些是做的不夠、做的不好的，「反身性現代化」正是針對「現代化」的一種檢討。. 26.

(32) . 二、從捉襟見肘的常態科學決策到後常態科學的決策傳統科學決策為人所詬病之處在於官員決策大多依循科學數據、科學家建議，將複雜的風險問題簡化成單純的技術問題，因此和民間的溝通從來不在同個脈絡上，雙方各說各話。現代風險治理需要面對過往政策副作用的反撲，但由於現代社會的專業分工過細，使得政策之間無論是政府內部的橫向或是中央政府與地方政府縱向的聯繫、與民間社會的溝通對話都顯得困難重重。 Beck（2004，汪浩譯）指出依循原本的決策模式，僅採用單向的解決方法，恐怕是只有看到表面的問題成因，而未能看到根本的原因，貿然採取解決方案，極有可能會產生「問題─解決─問題─製造」鏈，意即政府發現政策副作用之後，試圖用一種專業去解決它，但是在解決過程中又出現了問題，於是又需要再由另政治. 大立一種專業去解決這項副作用，一而再再而三地為副作用所困擾。對現代社會來說， ‧ 國. 學. 專業化的程度越高，反而也使副作用的廣度、數量與不可預測性更大。. ‧. 在風險社會中，我們注意到科學受到諸多批判，無論是科學鑲嵌在現今社會. y. Nat. er. io. sit. 的位置，受到何者的影響；或者是科學體系內部，從設定問題到產出研究成果，. a. n. v l C 科學家如何決定何者應該研究、得到哪些資源的挹注、是否有上位者干預實驗的 ni. hengchi U. 產出、研究成果是否被刻意導向某個結果、是否有不利當權者的因素從實驗中被排除？當民間向科學專家提出質問，其所在乎的不見得是數據的正確與否，反而是科學實驗室利基在何種價值觀、是否足夠客觀中立等層次。也就是說，站在社會建構的角度看待科學政策，恐怕沒有人可以挺直背桿直言科學研究並未受到政治社會的影響，傳統科學決策的正確性飽受質疑。 Funtowicz & Ravetz（1992：254）提出「後常態科學（Post -Normal Science）」的概念，用來補充傳統科學（常態科學）無法解釋的地方。他們主張議題具有高度複雜性、高度異議、高度不確定性，議題具有價值爭議、利害關係人非常多，在事實無法提供判斷基礎的情況之下，必須做出一個緊迫的決定。有這些特色的科學，就能夠被列入「後常態科學」的行列。. 27.

(33) . 圖五傳統科學應用到後常態科學的演化資料來源：Funtowicz & Ravetz（1992）. 在三個層次中「應用科學」可以決定的利害程度較小，相關變數較低，主要處理較技術性、爭議不大的問題，又被稱為「共識的科學」。當議題的程度開始複雜，利害關係人越趨多元，從應用科學到後常態間的過渡是「專家諮詢」，特. 政治大色在於議題牽涉的價值趨於複雜，對議題有不同意見的人增加，為了降低爭議，立 ‧ 國. 學. 納入多元觀點，各個專家針對科學知識進行解釋、諮商，以減少可能的風險。在. ‧. 「後常態科學」階段，社會系統的不確定性、風險都很高而社會沒有共識，科學. Nat. er. io. sit. y. 技術本身不再是單純的科學問題，它可能涉及不同變數、不同價值判斷，並非單. n. 一學門足以判斷，政策的風險評估應該要納入社會影響評估、環境生態評估與科 a v. i l C hengchi Un 學風險判斷（Funtowicz & Ravetz, 1992；周桂田，2014）。. 三、納入社會脈絡的風險治理典範面對風險極高、涉及利害關係人很多、高度複雜的風險議題，有必要在政策前期階段就將多元利害關係人、多元專家、決策者、民間團體都找進議題討論，除了多元專家可以呈現不同領域觀點，互相補足無法解釋的部分之外，利害關係人的進場，有助於將在地經驗納入決策過程，提供更切實、更適當的決策方向。這意味著，我們需要新的風險治理模式。. 28.

(34) . 國際社會中的風險治理方向 2001 年的歐盟治理白皮書（European Commission 2001）指出，參與風險評估審查的觀點應該要包含科學、政策、社會、經濟、性別、環境、法律、文化等面向的觀點。在專業科學領域上，應該要納入官方專家、產業界專家及抱持對抗性論述的專家學者（against expert），分成不同的領域、不同層次進行風險評估。針對風險評估的架構，則可以分成四個層次：（一）打破單一學科的風險評估方式：形塑跨學門、跨領域的風險評估方式。（二）在專業民主化原則下，納入多元領域、不同立場的專家學者，甚至是將抱持社會運動立場的專家也納入，重新界定「專家」的意涵。（三）對於風險認定（identification of risk）有不同的解釋方式，除了科學解釋外，也納入政治、社會、倫理的詮釋，以提供不同的認定準則、框架。（四）針對科技風險的爭議事件，同時採取科學風險評估與社會經濟政治. 大立風險評估，發展成本利益分析（cost-benefit analysis）為主的經濟效益評估與社會 ‧ 國. 學. 倫理的價值影響評估方式（周桂田，2014：261-262）。值得注意的是，歐盟治理. ‧. 白皮書並未排斥「常民知識」（lay knowledge）及「在地知識」（local knowledge）. er. io. sit. y. Nat. 對風險評估的助益。. a. n. v l C 事實上，將常民知識納入決策中，一方面能夠減少決策過程中可能的分配不 ni. hengchi U. 正義問題，另一方面也確實能為政策帶來好的影響。1995 年，美國 EPA 執行的一項累積暴露計畫（Cumulative Exposure Project, CEP）在 Watchperson Project 這個組織的協助之下，串連起社區民眾，收集地方以釣魚維生的民眾意見，得知了專家從未想到的知識─社區民眾會因為吃下河裡的魚而暴露在有毒物質的風險中─得知這項資訊之後，專家得以在健康風險報告中納入這項經驗，使政策更為完善。這項計畫若是依循最初的決策模式，僅依靠專家「想像」來進行風險評估，對中產階級出身的科學專家來說，城市中的魚可能僅具觀賞性質，他不會想到城市中有一群人是通過捕捉河裡的魚來維生，也因此在 CEP 報告中便忽略了這項變數（Corburn, 2005），這將導致無法及時發現對社區民眾可能的健康風險危害，若政策貿然執行下去，可能就會造成難以彌補的損害。這項計畫也顯示，常民知. 29.

(35) . 識可能補足傳統科學評估的不足，特別是當科學證據不足以提供判斷時，適當引入在地經驗可能會有奇效。 2005 年「國際風險治理協會」(International Risk Governance Council, IRGC) 提出比歐盟更進一步的風險治理架構，包含兩個層次：（一）治理的社會脈絡。（二）進行風險決策時相關的風險知識、不同價值的參與納入。前者意味著在風險治理過程中，必須要考量社會政治、組織制度、文化方面的影響，衡量不同行動者結構如何互動產出不同的風險感知，進而影響社會。後者則強調對於風險的定義、風險政策的框架，會受到不同參與者、社會文化加入的影響，產出風險治理的架構與知識論（周桂田，2014：264-265）。具體而言，無論是歐盟治理白皮書或者是 IRGC，在風險治理上均強調納入多元利害關係人、多元專業領域觀點. 治. 政的重要性，在高度複雜、高度不確定的風險議題之中，納入多元觀點的做法有助大立. ‧ 國. 學. 於提升公眾信任，特別是當雙方的溝通對話順暢，專家將批判意見、民間意見視. sit. y. Nat. 台灣脈絡下的風險治理. ‧. 作平等地位互相交流，將有助於完善風險評估的脈絡，提升整體政策的品質。. er. io. 在歐盟治理白皮書及 IRGC 對風險治理架構的討論中，分別強調納入與科技. al. n. iv. n Ch 知識不同體系的價值觀點，包含政治、經濟、社會、倫理等層面，通過補足專家 en hi U. gc. 知識的社會脈絡，來形塑回應風險議題的政策內涵。我國政府在面對風險議題時經常難以回應民間的要求，在民間社會罵聲連連之下，政府不是無所作為就是回應手忙腳亂，被批評為隨著民粹起舞。但在過往的政策之中，也並非完全沒有在政策過程中納入社會脈絡的操作過程，2006 年 9 月 5 日中科三期聽證會、2016 年 12 月 25 日「日本核災後食品風險危害評估及管理及茨城、櫪木、千葉、群馬食品開放與否公聽會」都是政策在治理過程中納入民眾意見的案例。這兩場會議分別邀請了專業的聽證主持人進行主持，與傳統公聽會或聽證會各自表述的形式不同，在專業主持人的帶領之下，讓官方、科學專家、民間社會互相提出疑問、證據，進行言詞上的攻防，並就爭議點釐清資訊，結束時整理出會議總結，載明與會者的同意或不同意處（杜文苓，. 30.