國 立 交 通 大 學
工學院專班－營建技術與管理學程
碩 士 論 文
地方政府設置統一發包中心功能評估之研究
-以新竹縣政府為例
Evaluation of Unified Contracting Center For Local Government - Using Hsin-Chu County Government as Example
研 究 生 : 王 金 倉
指導教授 ： 王 維 志 博士
I
中文摘要
政府採購為國家施政計畫之具體執行，因此採購制度之良窳，和政策 推動之成敗息息相關。自民國八十八年五月二十七日政府採購法施行以 後，對於政府採購環境產生了革命性的影響，政府各項採購如工程、財物 及勞務之採購過程，已較以往更為公平、公開、透明及制度化，尤其在促 進競爭、減少浪費方面，發揮了相當大的功效。惟根據相關研究調查，目 前國內仍有諸多機關在執行採購作業時，往往因為採購專業能力或人力不 足，以致採購效率低落，影響採購品質，甚至容易衍生爭議等問題，尚待 檢討改善。 基於「統一發包機制」之推行具有增進採購效率、降低採購成本、減 少採購爭議、落實專業專責採購施政目標之功能，惟地方政府之推動實施 並無明確法源依據，致其整體效益無法顯現。為瞭解發包中心作業功能之 效益，本研究針對中央與二十五個地方政府之發包策略以及地方政府施政 特性進行探討，藉由多準則決策及層級分析法，研擬作業評估模式，以評 估作業功能之效益，作為決定地方政府發包中心功能推動之策略。 本研究以新竹縣政府發包中心為評估案例，利用建構之效益評估模 式，以四項施政目標為評估準則、十五項評估項目為指標，由組織專業人 員對地方政府可具備之十二項作業功能進行政策評估，決定出作業功能發 展優先順序，並驗證發包中心任務應以採購執行面之整合及監督管理為 主，藉以檢討地方政府目前推動之策略方向，提供未來施政重點與發展之 建議，並提昇新竹縣政府整體施政效能。 關鍵字：統一發包、集中採購、層級分析法II
英文摘要
National procurement is the fulfillment of promises of national policy execution. The excellence of a procurement system will decide the execution performance of a national policy. Since the national procurement act was promulgated on May 27th, 1999, there has
produced a revolutionary impact on the national procurement environment. Such various national procurement items as construction, financial and labor items have already been more equal, open, transparent and systematic. Especially, market competition and waste reduction have been highly promoted and improved. However, according to relevant survey, many government’s institutions’ procurement efficiency and quality are still low, because many institutions lack enough professional procurement staff, or manpower. Some contentious problems resulting from incomplete procurement system do need to be reviewed and solved. It is already confirmed that the fulfillment of “Unified contracting out mechanism” can promote procurement efficiency, lower procurement cost, reduce procurement debates, and address the functions and goals that procurement jobs are responsible and executed by relevant professional staff. However, as the local governments lack confirmed law for fulfilling procurement, the overall performance efficiency can’t be improved. For understanding the functions and efficiency of the Unified Contracting Center’s operation, this research aims at analyzing and reviewing the contracting strategies of the central government and 25 local governments. A proper operation mode is evaluated through multiple-principle decision-making and hierarchal analysis methods for assessing the efficiency and function of the related procurement operation and also for the local governments’ contracting centers to make strategies for promoting efficiency.
This research takes Hsinchu county’s contracting center as an evaluating example. The efficiency obtained from our suggestion modes is used as evaluation mode. Four national government’s policies are used as evaluation principles, while 15 appraisal items are used as indexes. Professional staff are organized and teamed for evaluating 12 items of operation functions which can be fulfilled by local governments. The operation function development priority sequence is then decided. The mission of contracting centers shall be examined that the integration of executing procurement and monitoring and management shall be the major issues. Reviewing the strategy trends being by local governments is used for making suggestion for the development of futuristic policy makings and for enhancing the overall policy fulfillment efficiency of Hsinchu county government.
III
誌 謝
在這歲末年初之際，又到了人生旅程的另一停靠站，很慶幸地可以提 筆作謝詞，回首三年多以來所歷經之路程，或許並無傲人之特殊研究成果 或貢獻，但師長們的教誨、同儕間的相處，歷歷在目點滴在心頭。雖然學 習歷程中的成果很重要，但更重要的是過程中的淬練及對人生經歷的體 驗，讓我甘於承受工作、學業與家庭三方之壓力而不退卻。 在整個學習過程中，當然應感謝那些曾經協助我完成學業的服務機 關、學校師長及支持我再次進修的家人。首先，感謝服務之機關新竹縣政 府，提供可以進修之工作環境，讓我可兼顧工作事業與在職進修；另感謝 提供進修管道之學校及曾經教導我的所有師長，讓我在工作多年以後，可 以重拾書本以補學能之不足；最後感謝家人的支持與鼓勵，分擔了我應盡 之家庭責任，讓我得以無後顧之憂。對於曾經協助我的人，在此不一一稱 名，謹致誠摯萬分之謝意。IV
目 錄
頁次 中文摘要 ...I 英文摘要 ... II 誌 謝 ... III 目 錄 ...IV 表目錄 ...VIII 圖目錄 ...IX 第一章 緒 論... 1 1.1 研究動機... 1 1.2 研究問題... 2 1.3 研究目的... 2 1.4 研究範圍與名詞定義... 3 1.5 研究方法與流程... 4 第二章 文獻回顧... 6 2.1 政策執行與評估... 6 2.1.1 公共政策的意義與類型... 6 2.1.2 政策執行的意義與具體作為... 7 2.1.3 政策評估的意義、目的與步驟... 9 2.2 我國政府採購制度概要... 10 2.2.1 政府採購法之立法背景... 10 2.2.2 政府採購法的特色... 12 2.2.3 政府採購法實施之影響... 14 2.3 政府採購制度改革的理論基礎... 16 2.3.1 政府採購的交易性質... 16 2.3.2 交易成本的理論分析... 17V 2.3.3 代理理論... 21 2.3.4 新制度經濟學... 24 2.4 交易成本概念在政府採購制度上的應用... 25 2.4.1 交易成本與政府採購的關聯性... 26 2.4.2 理想的採購制度及交易成本問題的解決... 27 2.5 相關研究回顧... 30 第三章 統一發包機制概要... 33 3.1 政府採購作業與策略... 33 3.1.1 採購與政府採購... 33 3.1.2 政府採購管理策略... 35 3.1.3 採購制度與統一發包... 37 3.2 集中採購之概念... 37 3.2.1 集中採購之意義... 37 3.2.2 集中採購之特性... 38 3.2.3 集中採購之優缺點... 39 3.3 統一發包與集中採購... 42 3.3.1 統一發包之意義... 42 3.3.2 統一發包與集中採購之策略... 44 3.3.3 統一發包與集中採購相關規定概述... 46 3.4 採購績效評估指標... 49 3.5 政府採購角色之探討... 51 第四章 政府採購統一發包之現況檢討... 56 4.1 中央機關統一發包之推動與現況... 56 4.1.1 我國政府機關統一發包推動沿革... 56 4.1.2 中央機關統一發包與集中採購推動政策... 57 4.1.3 統一發包及集中採購實施方案概要... 60 4.1.4 統一發包及集中採購推行現況... 66 4.2 地方政府統一發包之推動與現況... 69 4.2.1 地方政府統一發包推動概念... 69 4.2.2 統一發包之推動政策... 70
VI 4.2.3 統一發包之推動現況... 72 4.3 私人企業推動統一發包之概況-以台塑企業為例 ... 82 4.4 統一發包與集中採購之現況檢討... 87 4.4.1 中央機關統一發包運作之探討... 87 4.4.2 地方政府統一發包作業功能探討... 90 4.4.3 統一發包機制之組織功能... 93 第五章 統一發包中心設置功能之評估模式... 94 5.1 評估之意義與目的... 94 5.1.1 績效評估之意義... 94 5.1.2 績效評估之目的... 95 5.2 績效評估方法... 96 5.3 層級分析程序法... 102 5.3.1 層級分析程序法之特色... 103 5.3.2 層級分析程序法之基本原理... 104 5.3.3 層級程序分析法之權重計算... 106 5.4 功能評估模式... 108 5.5 案例評估... 112 第六章 地方政府統一發包機制之檢討-以新竹縣為例 ... 122 6.1 新竹縣政府統一發包現況... 122 6.1.1 採行統一發包機制之思考演進... 122 6.1.2 組織定位與執行策略... 122 6.2 統一發包中心運作之評估分析... 125 6.2.1 決策問題與評估目的... 125 6.2.2 評估成果分析... 126 6.3 統一發包中心功能運作機制之檢討... 129 6.4 統一發包機制之實施建議... 130 第七章 結論與建議... 133 7.1 結論... 133 7.2 建議... 133
VII 參考文獻 ... 136 附錄一 統一發包中心作業功能「評估項目」之調查問卷 ... 139 附錄二 地方政府設置統一發包中心效益評估問卷 ... 143 附錄三 評估項目確認之彙整意見... 155 附錄四 效益評估問卷權重計算表... 157 附錄四 功能效用評估表... 158 附錄五 論文審查意見表... 159
VIII
表目錄
表 2-1 交易成本屬性與種類……..……….19 表 2-2 國內相關採購文獻資料…..……….32 表 3-1 統一發包及集中採購策略態樣之比較………...45 表 3-2 採購角色與流程關係………..……….55 表 4-1 統一發包及集中採購中心計畫方案推動步驟及期程…..………….64 表 4-2 國防部採購局辦理所屬各機關集中採購門檻金額一覽表.……….67 表 4-3 中油公司採購處專責辦理採購執行規定一覽表………..…….67 表 4-4 國工局辦理專責採購門檻金額一覽表………..…….68 表 4-5 各縣市設立採購組織一覽表………..…….75 表 4-6 各縣市統一發包作業規範………..…….77 表 4-7 地方政府統一發包業務分類………..…….80 表 4-8 縣市政府發包中心設置功能比較表………..…….81 表 5-1 多準則評估方法優缺點比較………..…...100 表 5-2 評估方法比較表………..…...101 表 5-3 評估方法適用時機比較表………..…...101 表 5-4 AHP 法相對重要性尺度表………..…104 表 5-5 Satty 之隨機指標建議值……….……….108 表 5-6 功能評估項目效用表……….111 表 5-7 採購作業功能之分類……….113 表 5-8 問卷填寫示範例……….115 表 5-9 評估目標重要性排序表……….116 表 5-10 評估目標重要性程度比對表……….116 表 5-11 評估準則權重結果彙整表……….120 表 5-12 評估項目權重結果彙整表……….120 表 5-13 作業功能效用表……….121 表 6-1 依評估人員分類功能排序表………128 表 6-2 新竹縣政府發包中心執行現況比較表……….…129IX
圖目錄
圖 1-1 研究流程圖………5 圖 2-1 採購效能影響因素……….25 圖 3-1 統一發包與集中採購態樣示意圖……….45 圖 3-2 採購作業流程圖……….53 圖 4-1 統一發包及集中採購中心組織架構圖……….61 圖 5-1 多準則評估方法分類圖……….97 圖 5-2 多準則評估方法準則權重分類圖……….98 圖 5-3 權重設定方法分類圖……….99 圖 5-4 基本層級架構圖………106 圖 5-5 比對矩陣建立與重要性尺度決定示意圖………110 圖 5-6 評估項目層級結構圖………115 圖 5-7 目標相對重要性比對矩陣………1171
第一章 緒 論
本研究緒論部分主要介紹研究之動機、問題及目的，並由研究範圍之 界定，提出研究之方法及流程。 1.1 研究動機 政府採購為國家施政計畫之具體執行，因此採購制度之良窳，和政策 推動之成敗息息相關。自民國八十八年五月二十七日政府採購法施行以 來，對於政府採購環境產生了革命性的影響，政府各項採購如工程、財物 及勞務之採購過程，已較以往更為公平、公開、透明及制度化，尤其在促 進競爭、減少浪費方面，發揮了相當大的功效。惟根據相關研究調查，目 前國內仍有諸多機關在執行採購作業時，往往因為採購專業能力或人力不 足，以致採購效率低落，影響採購品質，甚至容易衍生爭議等問題，尚待 檢討改善。 基於「統一發包機制」具有增進採購效率、降低採購成本、減少採購 爭議、落實專業專責採購施政目標之功能，行政院已於九十一年九月四日 正式核定公共工程委員會提報之「推動成立統一發包及集中採購中心計畫 方案」，並於同年十一月全面開始運作。 在地方政府方面，政府採購法實施以前，即有部分縣市採行統一發包 機制，惟大多數為政策考量以臨時編組方式存在，並無明確法源依據。政 府採購法實施後，統一發包機制雖有增加之趨勢，但因定位不甚明確，致 其整體效益無法顯現，加以地方政府組織之特性，並無建構運作標準及設 置評估模式，致各地方政府對於統一發包機制之建立，常因人因事差異極 大，因此為達到統一發包機制之目標功能，必須針對地方政府之組織特性， 探討如何研擬設置統一發包中心之功能評估，為本研究之動機所在。2 1.2 研究問題 政府採購依採購作業方式分類可分為集中採購與分散採購；依採購標 的分類則分為工程、財物及勞務等三種。本研究探討之「統一發包」為集 中採購之一種態樣，探討之採購標的以辦理工程方面之採購為主，部份擴 及與工程相關之技術服務業務。因此在採購觀念及相關文獻之探討上，仍 以集中採購之部份觀念，作為統一發包機制之說明。 在問題研究上，由於目前採購及相關法規上並無述及有關「統一發包」 機制，因而係視其為採購作業之應用態樣，惟在作業之設計應用上應予考 量的是必須能符合公平、公開之採購程序，且有利於增進政府施政之效能。 因此地方政府在「統一發包」之施政運作上，必須評估其政策推動之 可行性，考量能否整合於現有組織、業務及經費之中，以避免在現有組織 架構下疊床架屋，非但無法達成目標功能，更衍生其他採購弊端。所以本 研究主要乃以地方政府之角度，以工程採購為對象，探討設置統一發包機 制之功能效益及所產生組織影響的問題為主要研究對象。 1.3 研究目的 由於地方政府在政府採購法實施以前，即有部分縣市採行統一發包機 制，惟大多數為政策考量以臨時編組方式存在，並無明確法源依據。政府 採購法實施後，統一發包機制雖有增加之趨勢，但因定位不甚明確，致其 整體效益無法顯現。為瞭解地方政府設置統一發包中心之角色定位及功能 效益，本研究針對目前地方政府可具備之採購功能研訂評估模式進行效益 分析，以探討「統一發包機制」之組織定位、推動策略等相關課題，期以 減少對既有組織之不良影響，達到「統一發包機制」應具有之目標功能， 並提升政府整體施政效能。
3 1.4 研究範圍與名詞定義 1.研究範圍 由於行政院推動成立「統一發包及集中採購中心」計畫方案，係於行 政院下以任務編組方式成立「統一發包及集中採購中心督導小組」，不定 期會商與統一發包及集中採購事務有關之推動事項及負責督導、協調發包 中心業務，並將責請行政院所屬各一級機關加強檢討其所屬機關之採購專 業能力，達到專業採購之理想目標。按上述方案構想，其中與「統一發包 機制」較相關之組織，主要為指定代辦採購機關及各部會行處局署專責採 購單位，至於地方政府應如何推動統一發包機制，並無明確指示規範，因 此本研究將以地方政府統一發包機制為主要架構，並以縣（市）政府採購 為主要範圍，研擬採購管理與發包中心發展策略之評估分析，作為制度建 構之檢討依據。 2.名詞定義 (1) 中央政府 依憲法規定我國政府體制分為中央及地方政府，中央政府包含五院 及國民大會、總統府、國家安全會議及其所屬各二、三、四級機關。 (2) 地方政府 依「地方制度法」之規定，直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）為地 方自治團體。自治事項涉及跨直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）事務時， 由共同上級業務主管機關統籌指揮各相關地方自治團體共同辦理。 (3) 統一發包中心 發包為將工程發交給包商建造之意，發包中心為居於發包業務之重 要地位並辦理工程發交給包商建造之組織，有集中統合之意。統一發包 中心則係辦理數個單位或機關之工程發包業務。 (4) 採購中心 採購依政府採購法係指工程之定作、財物之買受、定製、承租及勞
4 務之委任或僱庸等；採購中心則係包含工程、財物及勞務之主管或集中 採購之業務。 1.5 研究方法與流程 本研究將蒐集相關中央及地方政府發包制度，針對集中採購部分予以 整合探討，並嘗試引進民間機構之集中採購制度推行經驗，最後以新竹縣 之實際案例進行評估分析與檢討，希望藉由整合中央與地方之推動策略及 民間機構之活力及效率，於現有地方政府組織架構之下，在人員、組織編 制及財源支出上可與政策推行取得平衡。本研究之方法與流程分述如下： 1.研究方法 (1) 文獻回顧法 蒐集現行相關法令予以整理分析以及藉由文獻之探討，分析地 方政府辦理統一發包機制是否完善。 (2) 比較分析法 針對國內各地方政府辦理統一發包機制加以比較分析，並藉由 學術上對於正當法律程序之探討，以改進目前制度缺失之參考。 (3) 專家問卷法 透過主管業務及決策人員專家問卷調查方式，評估及檢討統一 發包機制之推動方向，以驗證本研究之可行性。 (4) 演繹法 利用文獻回顧以及比較分析及專家問卷歸納出之結果加以探討 分析，演繹推論出地方政府辦理統一發包機制所應注意之原則與程 序。 2.研究流程 在研究目的確認後，本研究擬定之研究流程如圖 1-1。
5 圖 1-1 研 究 流 程 圖 政府採購管理機制 及相關文獻蒐集 相 關 文 獻 回 顧 及 整 理 中 央 機 關 統 一 發 包 推 動 與 現 況 調 查 地 方 政 府 統 一 發 包 推 動 與 問 題 之 探 討 民 間 機 構 集 中 採 購 成 效 調 查 統 一 發 包 功 能 效 益 評 估 模 式 之 建 構 統 一 發 包 機 制 評 估 與 檢 討 結 論 與 建 議
6
第二章 文獻回顧
由於目前政府採購等相關法規並無述及有關「統一發包」之機制，因 而「統一發包」係視為採購作業之應用方式，本章乃就政府機關之政策執 行與評估及目前政府採購制度之實施概要、制度改革的相關理論基礎與交 易成本理論在制度改革之應用等相關文獻探討回顧，作為後續「統一發包」 之研究基礎。 2.1 政策執行與評估 為瞭解政策執行與評估，本節將就公共政策的意義及類型、政策執行 的意義及作為以及政策評估等課題分別探討。 2.1.1 公共政策的意義與類型 1.公共政策的意義 公共政策（public policy）指政府機關為解決某項公共問題或滿足 某項公眾需求，決定作為或不作為，及如何作為的相關活動。此項定義 揭示數項要點（國家文官培訓所，民 93）： (1) 公共政策係由政府機關所制定的。 (2) 制定公共政策的目的在解決公共問題或滿足公眾需求。 (3) 公共政策包括政府所決定作為或不作為為活動。 (4) 政府以各種相關活動表示公共政策的內涵，如法律（如公民投票法）、 行政命令（如挑戰二○○八國家重點計畫）、規章、方案（如推動成 立「統一發包及集中採購中心」計畫方案）、計畫、細則（如國家賠 償法細則）、服務（如提供社會福利及醫療服務）、產品（如興建國 民住宅等）。 由上面公共政策的定義可進一步獲知，它涵蓋各級機關的作為與不 作為決定，例如中央政府的國防外交政策、省市政府的施政計畫、縣市7 政府的施政計畫，乃至鄉鎮公所的年度工作計畫等。其次，它所涵蓋的 範圍極為廣泛，如國防、外交、內政、教育、文化、經濟、農林、環保、 醫療、衛生政策等均包含在內。 2.公共政策的類型 為了促使政策順利的執行，我們必須了解政策類型，因為零和賽局 型的政策，在執行時很容易引起抗拒。相關類型分述如下：
(1) 非零和賽局型政策（non-zero-sum game policies）
分為分配性政策與自我管制性政策；分配性政策係指政府機關 對不同標的人口作利益或成本的分配，基本上不會造成一方之所 得，乃是一方之所失之結果，如老農津貼、殘障補助等。自我管制 性政策係指政府機關對某一特定標的的人口（團體）之活動僅作原 則性的規定，而由標的的人口自行決定活動的方式。
(2) 零和賽局型政策（zero-sum game policies）
分為管制性政策與重分配性政策。管制性政策係指政府機關對 某一特定標的的人口（團體）之活動或行為，施予強制性規範，基 本上它會剝奪該標的人口的既得利益，故會引起反彈，如環境保護 管制措施等。重分配性政策則指政府機關將某一標的的人口之利 益、財富、權力或、成本、義務，轉移給另一標的的人口享受或承 擔的政策，如綜合所得稅等。 2.1.2 政策執行的意義與具體作為 1.政策執行的意義 政策執行（policy implementation）指政策方案合法化後，確定專 責機關，擬定施行細則，配置必要資源，以適當管理方法，採取必要相 對活動，推動政策方案以達成預定目標或目的之所有相關活動的動態過
8 程，如挑戰二○○八國家重點計畫的執行內之觀光客倍增計畫等。 2.政策執行的具體作為，包括： (1) 確定推動政策的專責機關（由那個單位負責）。 (2) 訂定詳細執行政策的作法。 (3) 配置執行政策所需的資源（包括人力、物力、經費、資訊、權責等）。 (4) 採取適當的管理方法執行政策（如計畫、組織、指揮、協調、管制等 方法）。 (5) 採取必要的對應行動（包括對標的人口及執行人員採取獎勵與懲罰措 施）。 3.政策執行成敗的重要影響因素 (1) 政策問題所具的特質 政策問題的特質涉及問題的相依性、主觀性、動態性、時空性、 及受影響標的人口的特性。 (2) 政策規劃的合理程度 政策方案基本上是由行政人員主導，透過專家學者的協助，徵 詢相關人員的意見後融匯而成的。但實際規劃時，如有參與者疏漏 的情況時，則在執行時常會有抗拒或抵制的情形發生。 (3) 政策合法化的周延程度 政策方案取得合法地位，主要方式有透過行政系統經由行政首 長或決策委員會予以批准及透過立法部門的審議通過而批准。 (4) 執行者對政策目標共識的程度 一般言之，執行者如對政策目標共識較高，將具有較大的認同 感，則執行時意願及配合程度也就愈高，所遭遇困難也就較少。 (5) 執行機關所具的特性 執行機關所具的特性是影響政策執行成敗的最重要因素。包括 政策資源配置情形、執行人員的意願、及機關組織規範等。
9 (6) 執行人員執行政策意願的高低 執行人員如具有高度執行意願，自然較易使政策執行成功；相 反的，如果執行人員「陽奉陰違」，政策難免遭到失敗的命運。 (7) 機關組織間的溝通與活動執行的狀況 執行機關如果擁有暢順的溝通管道，對於政策內容、績效標準、 目標及目的、具體做法較能有了解與共識，對政策執行極有助益。 (8) 政策執行的監督情況 欲使政策執行按照既定目標與作法執行，必須輔以有效的監督 措施。 (9) 標的人口順服政策的程度 有效的執行政策，需要標的的人口順服政策，採取合作的態度 加以配合。 (10) 政治、經濟、社會、文化等環境因素 執行機關所面對的政治、經濟、社會、文化等環境狀況，會直 接影響所採取之行動。 2.1.3 政策評估的意義、目的與步驟 1.政策評估的意義 政策評估（policy evaluation）指政策評估人員利用科學方法與技 術，有系統的蒐集相關資訊，評估方案之內容、規劃與執行過程及執行 結果的一系列活動。 2.政策評估的目的 評估係為監督計畫執行之忠實性，觀察是否按照原先程序來執行， 並衡量對社會環境之影響，包括預期與非預期的，並以其實施結果與預 定目標的差距情形，考慮是否採行變更、中止或其他改進補救措施，以
10 達成原定目標或修訂新目標。其操作目的分為： (1) 為規劃方案及排列方案優先順序而評估。 (2) 為調整方案執行作法而評估。 (3) 為衡量方案執行績效而評估。 3.政策評估的步驟 (1) 確定評估目的與評估者（由機關內或機關外的評估人員負責）。 (2) 選擇評估資料的蒐集方法：評估人員可視政策性質單獨或合併採用如 檢視方案執行紀錄（文獻探討法）、晤談法（interview method）、 問卷法（questionaire method）、觀察法（observation method） 等資料蒐集方法。 (3) 進行政策執行結果的比較：將政策執行結果的資料與原定評估標準 （包括一般標準與特殊標準）相互比較。 (4) 依處理評估結果，進行政策方案調整（adjustment）、繼續執行政策 方案（continuation）、終止政策方案執行（termination）、重組政 策方案問題（restructuring）等處置。 2.2 我國政府採購制度概要 政府採購為國家施政計畫之具體執行，因此採購制度之良窳，和政策 推動之成敗息息相關。政府採購法之立法及施行，在政府採購制度的革新 上，更具有劃時代的意義，以下將就政府採購法之立法背景、立法特色及 可能產生之衝擊與負面效應加以說明。 2.2.1 政府採購法之立法背景 「政府採購」係指政府機關、公立學校及公營事業所為非供轉售之用 的「定作工程」、「買受、定製、承租財物」及「勞務的委任或僱傭」（政 府採購法第二條、第三條）行為之統稱。依據世界貿易組織的估計，一國
11 政府採購約佔其國民生產毛額的百分之十到百分之十五，在我國則約為百 分之十三。對於一國景氣刺激及就業機會增加，甚或產業發展均有十足的 影響力。但政府採購究竟與一般買賣契約（或租賃、承攬、委任等）有相 當程度的差異，自然需要有一套法規對於政府機關進行採購時予以規範。 鑒於以往（民國 88 年 5 月 27 日政府採購法施行前）各機關所據以辦 理採購之「審計法」、「審計法施行細則」、「機關營繕工程及購置訂製 變賣稽查條例」等法規，隨時代之變遷，已漸不敷需要，而中央及省市政 府各自訂定行政命令過於紛雜，機關及廠商人員難以適從，加以我國積極 參與國際經貿活動及經濟自由化與市場開放之壓力，必須因應國內外經 濟、政治環境的變化，加速政府採購制度的改革，並配合我國加入世界貿 易組織（WTO）簽署政府採購協定（GPA），有必要從宏觀角度，訂定一套 順應時代潮流，且符合國際社會要求之政府採購法律，營造公開、透明、 公平、競爭、有效率、分層負責而且兼具興利防弊之政府採購制度。有鑑 於此，政府爰研擬政府採購法，經立法院三讀通過後，於八十七年五月二 十七日總統公佈，並自八十八年五月二十七日起實施。 政府採購法之立法及施行，對於政府採購制度的革新上，實具有劃時 代的意義，其立法主要目的在建立健全的採購制度，一方面配合我國加入 世界貿易組織，並為將來政府簽署政府採購協定預作準備，使我國之採購 規範符合國際的採購規定；另一方面，則為取代實施已久以防弊為主的採 購三法令，期使建立一套「以興利為主防弊為輔」，並提昇「行政效率」 為著眼的標準採購程序，並一改過去因缺乏統一的政府採購主管機關，致 政府採購法規部分夾雜於審計法規體系，部分由行政部門自行訂定，無法 對政府採購所發生的問題，就政策、法令及實務作業各方面進行通盤管理 的情形，期許改善國內長期紊亂的採購環境及不健全的法令制度，以建立 經濟自由化及市場開放之目標。
12 2.2.2 政府採購法的特色 為了統一政府採購有關的程序，減少廠商在進入採購程序時因資訊的 不足及程序上的不公平所需額外付出的成本，並為因應複雜多樣的採購環 境，有效達到防堵採購弊端的目的，乃有政府採購法的制定。茲將其較具 特色之要點列述如下：（戚其光,民 86 年） 1.健全政府採購體制 (1) 釐清行政與監察權限：為配合「稽查條例」之修正，政府採購法規定 各機關辦理採購，由審計機關事後審計。即各機關之採購行政程序 及事前審計部分劃歸行政部門，監察部門負責事後審計，以提昇採 購效率。 (2) 確定適用對象及適用範圍：政府採購法規定適用的對象，包括各級政 府機關、公立學校、公營事業機構及非政府機關接受政府機關補助 辦理採購者，皆予納入，俾使其採購預算支用程序能符合公開、透 明、競爭、公平一致之原則。適用範圍包括工程之定作、財物之購 置、定製、承租及勞務之委任或僱庸等。 (3) 設立主管機關統一事權：為統一政府採購事權，強化管理職能，明定 行政院採購暨公共工程委員會為主管機關，掌理採購政策之研訂、 採購法之修訂、標準採購契約之檢討、採購資訊之蒐集、公告、統 計及人員訓練以及採購申訴之處理等，以利健全政府採購體制並利 監督其運作。 (4) 建立監督管理體系：明訂公告金額以上之採購，應由其主（會）計及 有關單位會同監辦；查核金額以上之採購則另有上級機關監辦程 序；未達公告金額之採購，則分別視其為中央或地方，授權主管機 關政府定之。 2.採購程序公開化、透明化 (1) 發行政府採購公報：使政府採購資訊公開化、透明化。 (2) 規定招標規範及廠商資格之訂定原則：使承辦採購人員有明確之依
13 循。 (3) 規定合理等標期：給予廠商合理之備標時間，俾增作業之週延及促進 競爭，並避免機關故意縮短等標期，遂行綁標之弊端。 (4) 規定招標方式：配合政府採購協定之規定與國內作業方式及習慣，規 定招標方式為公開招標、選擇性招標、限制性招標等三種。 (5) 規定底價之訂定原則：規定機關訂定低價，應由規劃、設計、需求或 使用單位提出預估金額及其分析後，由承辦採購單位簽報機關首長 或授權人員核定，免由審監人員會核訂定；另如訂定底價確有困難 之特殊或複雜案件、以最有利標決標之採購及小額採購得不訂低價。 (6) 規定開標、決標原則：訂定辦理開標原則及改進決標以低價內最低為 得標之原則，避免底價成為決標唯一關鍵，可免造成廠商低價搶標， 導致降低品質危害安全，不符政府採購效益。 3.履約管理制度化 (1) 統一訂定採購契約要項條款：主管機關得就一般性及共通性之事項訂 定契約要項條款，俾供各機關辦理採購之依據，並利契約之執行。 (2) 加強轉包及分包之管理：工程、勞務之採購，為避免廠商變相借牌， 規定得標廠商應自行履行工程、勞務契約，不得轉包；其有分包之 必要者，應依契約規定辦理。非現貨供應之財務契約亦準用之。 (3) 加強品質管理：為落實廠商品質管理工作，規定機關辦理工程採購， 應執行品質管理、環境保護、施工安全衛生之責任，並對重點項目 訂定檢查程序及檢驗標準；財物或勞務採購需經一定履約過程，而 非以現成財物或勞務供應者準用之。 (4) 加強廠商管理：為端正社會風氣，維持公平交易採購秩序，對於圍標、 綁標行為明文加以處罰；另外並可拒絕不肖廠商參與投標或不列為 決標或分包對象及相關迴避制度，藉以營造公平、公開、透明的競 爭環境。 4.創立異議及申訴制度
14 政府採購作業流程包括招標、審標、決標、履約及驗收等程序，其中 任何一階段都有可能產生爭議，形成糾紛，由於政府採購行為過去一向被 認為私經濟行為，因此廠商與機關之間如有爭議，本應循民事訴訟程序解 決，但其處理程序冗長、時間延宕，尤其以招標、審標及決標階段，與機 關並無契約關係，尚無可資提起訴訟之標的，為解決廠商投訴無門之窘境， 特創設此一制度，並設立公正專業之採購申訴審議委員會，以專責處理申 訴事件。 5.訂定防弊條款 (1) 訂定防制綁標、圍標條款：對於採購過程中，綁標、圍標或妨礙公平 競爭之不當行為，嚴予處罰，最重可處以七年徒刑，如果致人於死， 可加重處予無期徒刑，以遏止弊端。 (2) 訂定利益迴避條款：為避免發生公務員親戚承包公共工程或採購的情 事，明定機關承辦採購、監辦採購人員，對於與採購有關事項，涉 及本人、配偶、三親等以內血親或姻親或共居親屬之利益時，應行 迴避，以防杜各項採購流弊及避免發生利益輸送情事。 (3) 訂定請託關說之處理條款：防止請託或關說行為影響政府採購之運 作，衍生弊端，規定請託或關說宜以書面為之或作成紀錄。 2.2.3 政府採購法實施之影響 政府採購法整體來看是一項具有前瞻性之法律，是政府採購制度上的 一大變革與創新，對於政府採購環境有著革命性的影響，但其仍有以下幾 點衝擊與負面效應，值得加以關注，亦必須妥為因應，以防未蒙其利反受 其害之結果發生，茲分述如下：（李允傑,民 91 年） 1.開放競爭衝擊大，處理不當將失序 我國加入世界貿易組織（WTO），並簽署政府採購協定（GPA），其 基本精神為不歧視、不排除同享最惠國優待。屆時勢必門戶大開，而國
15 內廠商不論在規模或是技術上，部分尚欠缺與外國競爭之能力。 2.主管機關或單位首長，授權彈性增加之隱憂 政府採購法有諸多條文賦予主管機關或主辦單位首長甚大之權限， 若因政黨輪流執政，基於政黨選舉壓力或個人操守等因素，均會影響此 法之穩定性及推行。尤其，地方主管機關，若無相關配套措施加以控管， 恐將形成雜亂不同的作業方式，亦嚴重影響採購績效，甚或造成弊端之 溫床。 3.採購人員壓力困擾大，導致作業延宕 政府採購法係採興利防弊兼顧，且基本上以「人性本善」之立場看 問題。然而，其中賦予機關首長及授權人員更大之行政裁量權，督欠周 延且不明確，若無妥善規劃研擬配套措施，屆時採購人員為求明哲保身， 遲不做決定，將嚴重影響採購效率，加上事後審計之原則，將使採購之 功能面臨考驗。 4.作業狀況更複雜化，勢必增加處理成本 政府採購法相較與前稽查條例或其他審計法規，不論在適用範圍、 採購方式、底價訂定、決標方式、廠商家數及資格、招標期限、保證方 式、協商制度、異議申訴、爭議處理、不法行為之處罰等均有相當程度 之差異和創新，採購人員必須熟悉及適應，並投入龐大之人力、物力、 經費來進行訓練及處理之工作。 5.底價核定的迷思 地方公共工程發包，規定授權由機關首長核定底價，在其專業能力 普遍不足的情況下，大部份均隨其好惡以打折方式處理，實無法反映合 理價格；甚或為配合不肖廠商圍標，而有刻意壓低或拉高底價之情事。
16 綜上所述，政府採購法係以營造公開、公平競爭、透明化及有效率之 環境，而且兼具「興利防弊」之採購設計制度。惟其中仍有若干條文在制 定過程中牽涉到部會協調、政黨協商或立委個人變相主張等政治外力之不 當介入和扭曲，導致若干條文不符立法體制，法令本身不合理及執行困難 等缺失值得探討，在施行後已陸續出現部份法令極具爭議性，推動上亦出 現窒礙難行之窘境，急待研擬健全可行之配套措施，以求解決上開問題。 2.3 政府採購制度改革的理論基礎 政府採購行為基本上係政府機關與外部廠商之間所產生的交易行為， 本研究係以「新制度經濟學」或「組織經濟學」中有關交易成本的理論作 為分析基礎。 2.3.1 政府採購的交易性質 在分析理論基礎方面，係將政府採購視為一種交易行為，所謂「交易」 （transaction），是指「技術上獨立買賣的雙方，基於自立的觀點，對所意 欲之產品或服務，基於雙方均可接受之條件，建立起一定契約關係，並完 成交換的活動。」（吳思華,民 89 年）而在交易的過程中，交易的當事人 除採購標的的生產成本以外，必須付出其他與生產品質無直接相關的成 本，如資訊蒐集、條件談判（議價）與監督交易實施（品管）等各方面之 時間、金錢、人力、物力、及風險付出，即是所謂的交易成本（林水波,施 能傑,葉匡時,民 82 年）。作為政府運作之一環，採購無疑是一受到「制度」 （Institution）所限制的行政行為。制度決定了政府採購過程中相關行動 主體的機會、限制、資格及彼此之間可能的互動型式；遵循制度而採取行 動，為政府的運作帶來正當性，同時減少不確定性。然而制度經由限制行 動主體行動選擇的可能性，進而影響了行動主體行動及彼此互動的結果。
17 從交易行為來看政府採購具有下列特徵（李靜宜, 民 91 年）： 1.就行動主體而言，互動關係的兩造，分別包括需求者（政府）及提供者 （民間廠商），且係由政府單方面發動邀約。 2.就相互關係的性質而言，政府與民間廠商間關係的建立，係以簽訂契約 為內涵，契約規範彼此之間權利義務關係。 3.政府與民間廠商間建立契約關係的目的，係基於滿足政府施政的需要而 發動的交易行為。 4.契約的建立，除了交易雙方就契約內容的合意外，更受到相關法令規章 的規範，政府和民間的廠商在簽定採購契約的過程中，對於契約如何簽 定並不擁有完全的自主性，而是在政府採購制度許可的範圍內為之。制 度的規範，影響了契約的可能型式、內容、履約的方式步驟、以及廠商 的資格條件。 由以上的討論可知，政府採購在本質上也是一種特殊類型的交易行 為，採購制度的設計及規範內容，將影響政府採購過程中所產生的交易成 本及最後採購之結果，因此公平合理及有效率的採購制度，將能有效減少 採購過程的不確定，減少交易成本，並能獲得所需的貨品及服務品質。 2.3.2 交易成本的理論分析 在經濟學的研究上，對於成本的概念上，除了生產成本與勞務成本存 在外，尚有交易成本的存在，交易的過程中如果無法把此一交易成本計算 在內，將過於低估從事經濟活動的成本，而使交易的結果無法達到資源運 用極佳化的均衡結果。 交易成本理論，依相關的研究分述如下： 1.交易成本的屬性及種類 有關交易成本的屬性及種類如表 2-1，將交易成本依其屬性可區分為
18 事前交易成本與事後交易成本，前者指的是由於有資產特定性與投機主 義等問題，為了防止交易失敗，所必須付出的訂約、談判成本，此種成 本由於涉及衡量是否要簽定契約，可稱之為「衡量成本」（measurement cost）；後者則是指建立與維持管理架構，以及保證契約承諾與監督履行 契約所投入的成本，可稱之為「監督成本」（oversight cost）。 在交易成本之類型化，依相關研究上又可以區分為五種：（Dahlman, Carl J.,1979）
(1) 搜尋資訊的成本（Searching Information Cost）：為達成交易尋找 願意交易的對象所產生的成本。
(2) 議價談判和決策成本（Bargaining & Decision Cost）：與可能達成 交易對象議價協商、談判，並作成決策所產生的成本。 (3) 合約成本（Contracting Cost）：交易雙方進行簽定合約時，對合約 內容磋商所產生的成本。 (4) 交易過程所需成本（Policing Cost）：交易雙方互相監視對方是否有 投機行為所產生的成本。 (5) 執行與確認成本（Enforcement Cost）：進行必要檢驗以確定對方是 否遵守合約，當對方違背合約時，強制對方履行合約等所產生的成 本。 上述交易成本，不論是以何種區分方式，交易的過程都必須以資訊 （information）為基礎，因此我們也可以將交易成本視為交易及生產過程 中所有因蒐集、生產、流通及解讀訊息所花費之成本。
19 表 2-1 交易成本屬性與種類 屬性 種類 內涵 搜尋資訊的成本 欲交易者，尋找願意與之交易的對象所產生的成本。 議價談判和決策成本 欲交易者，與可能達成交易對象議價協商、談判，並作成決 策，這種情況所產生的成本屬之。 ︵ 事 前 ︶ 衡 量 成 本 合約成本 交易雙方進行簽定合約時，對合約內容磋商所產生的成本。 交易過程所需成本 交易雙方互相監視對方是否有投機行為所產生的成本。 ︵ 事 後 ︶ 監 督 成 本 執行與確認成本 進行必要檢驗以確定對方是否遵守合約，當對方違背合約 時，強制對方履行合約等所產生的成本。
資料來源：Dahlman, Carl J.,(1979),The Problem of Eternality ,Journal of Law and Economics ,Vol.22(1) P.141-162 轉引自：李靜宜，我國政府採購制度之評估，國立台灣大學政治學研究所碩士論文，九 十一年七月，頁38-39。 2.交易成本的成因 從相關研究歸納，影響交易成本之因素可以分成兩方面：一為人性 因素，另一為環境因素。在人性因素部分，又可分成「有限理性」（Bounder Rationality）表示人有智窮之時，理性有其極限；另一為「機會主義」 （Opportunitism），即所謂人多為自私自利，有機可乘時絕不會放過。這 兩項因素，分別各有一項環境因素與之相呼應，有限理性面對的是環境 的不確定與複雜；機會主義則面對的是交易常會逐漸的陷入只有少數人 或組織能夠繼續為交易的往來對象（林水波，施能傑，葉匡時，民82 年）。 由於人性及環境因素的存在，使經濟活動不可避免的將會存在交易 成本（Williamson O,1975），另一方面交易標的物的特性及交易頻次， 亦是影響交易成本高低的重要因素（吳思華,民 89 年）以下將就各種因 素的內涵分析如下： (1) 交易過程中的不確定性：指交易雙方均無法預見或控制的環境改變， 這是造成市場不穩定的動態因素。 (2) 少數交易對象（Small-number bargaining）：係指一旦長期契約簽定 後，正常的市場機能將受到干擾，契約雙方將較那些在市場上尋找 而尚未獲得契約者，因有較多的經驗與特定資源服務雙方，而處於 較優勢地位，即正常市場的競爭性減少了。
20 (3) 有限理性：人類於作決策時蒐集與處理資訊的能力是有限的，無法完 全認知環境發展的各種可能性，且其對外在環境所做的各種預測與 判斷，都只有部分的正確性及可信度，對於資訊及可能行動方案的 搜尋亦無法窮盡，此即所謂「有限理性」（Bounder Rationality, Forester J.,1984）。當交易越複雜時，人們因有限理性產生的限制 就越可能發生，因而導致交易失敗。在政府採購過程中，不論政府 人員或廠商其實都是有限理性（Simon , Herbert A ,1957）。
(4) 投機主義：係一種「狡黠的追求自利」（Self-interest seeking with guile）的行動傾向，將導致交易參與者的互不信任。投機主義的出 現部份是由於互動過程中的不確定性，以及參與者的有限理性。例 如採購過程，廠商浮報價格或提供錯誤資訊等，都是投機主義的展 現。 (5) 資產特定性（Asset specificity）：係指一項資產重新被其他使用者 做其他用途，而不會犧牲其生產價值的程度。當一個組織本身所提 供服務的資產特定性越高，代表對特定交易對象的依賴越深，進而 增加契約的風險，一方面容易陷入少數議價的窘境，另一方面則由 於撤除交易的可能性降低，而可能被其交易對象提出超出契約的要 求，而無法拒絕，蒙受損失。 (6) 資訊阻塞（Information impactedness）：係指交易的一方較對方擁 有較完整的資訊，此種資訊分配的不對稱狀況，需花費大量成本去 克服，因而阻塞交易的進行。 (7) 交易商品的獨特性：一般而言，交易商品若屬標準品，例如一般購買 的日常用品牙刷、牙膏，由於有客觀的價值、價格指標，交易困難 度很低，如交易的商品屬於獨特品，則需要投注於搜尋、議價與監 督的心力自然甚高。 (8) 買賣雙方額外投入的程度：在某些情形中，買賣雙方在從事某一項交 易時，除了交易的標的外，還需要配合對方的需要，投入一些額外
21 的努力。包括對於產品的特殊規格、零件及技術輔導等。如此一來， 當買賣雙方存有相當程度的互相依賴關係，往往需花費相當心力來 訂定一份複雜的契約，而雙方為了防止對方產生投機行為，還需支 付相當之防治成本。 (9) 品質的辨識程度：某些交易標的物的品質，無法以簡單的方式來辨 識，買賣雙方便會產生風險承擔，或道德危險的問題。 (10) 交易頻次：由於每一次交易均會產生交易成本，在其他條件不變的 情況下，交易頻次越多，其累計的交易成本自然越大。然而若交易 係針對同一廠商進行多次交易，因累積學習經驗，將可降低彼此間 的資訊不對稱程度。 2.3.3 代理理論 有關代理理論，本節分為理論概念、代理人問題及代理成本之管制機 能予以說明。 1.代理理論之概念 代理理論源自於Alchian 及 Demswtz (1972)的研究，主要討論的問題 是組織設計中委託人（Principal）和代理人（Agent）的關係，用來解釋 組織管理者與所有人間的歧異性，以及此種歧異性對組織目標達成的影 響。 組織管理者與所有者由於所處立場的不同，往往有不同的利益考 量，組織所有者的目的當然是追求組織目標的最大程度實現，以企業而 言就是獲利的極大化，管理者則期望能有長期性的成長及合理的高報酬 回饋，由於彼此之間利益考量之不同，以及管理者相較於所有者對組織 狀況的瞭解優勢，使管理者有可能犧牲組織所有者利益的行為來追求自 我利益的極大化，而影響組織目標的實現。為避免此種情況的發生，代 理理論強調如何設計一個誘因機制，使得在監督成本並不太高的情況 下，讓代理人與委託人的利益相結合（李靜宜,民 91 年）。所以，代理
22 理論所討論的問題也是交易成本的問題。 一 般 民 眾 在 普 遍 追 求 知 的 權 利 及 公 共 利 益 之 情 形 下 ， 授 權 （delegation）行政機關採行採購政策以及民意機關監督政府採購預算 的執行；此等三邊的互動關係，亦可以代理人理論加以論述分析，其間 關係一旦建立，便可能產生「代理人問題」。所謂「代理人問題」乃發 生在交易活動中，某一交易人（當事人）授權另一交易人（代理人）來 進行交易；當代理人的交易選擇會影響到當事人的權益時稱之。（Arrow, 1985） 就代議民主的政治體制下，官僚多半只須滿足政治上的出資者 （political sponsors）如國會議員，而非最終的消費者（選民）。其 次，出資者亦可透過利益交換的方式，從增加的預算中獲得好處；如此 使得出資者並無太大的誘因，去刻意阻擾官僚增加預算，進而形成雙邊 代理人獨占之樣態。另外，官僚易於達成擴大預算規模的企圖之另一重 要原因是，官僚擁有服務或產品供給成本的充分資訊，而出資者卻缺乏 這類資訊。因此政府採購的執行，往往被有心的官員和民意代表利用代 理人獨佔的優勢，從中竊取政治或不當的利益（劉榮堂,民 91 年）。 2.代理人問題 從政府採購授權的委託－代理（principal-agent）關係之建立，可 能產生之「代理人問題」，其中包括（李允傑,民 88 年）： (1) 隱藏資訊（hidden information） 代理人負責實際執行工作，擁有完整的細節資訊，委託人在資 訊上處於相對劣勢；例如公共工程發包情形，政府若未主動公告資 訊，人民均難以得知。 (2) 隱藏行動（hidden action） 由於委託人無法時時刻刻監視代理人的一舉一動，代理人可能 隱藏其有損委託人利益的行動；例如公共工程官商勾結或暗中圍
23 標，若未被揭發，民眾實無法獲知。 (3) 麥迪遜難題（Madisons Dilemma） 委託人賦予代理人若干權力與資源，原期使提升執行效率，惟 代理人或可能藉此擴張權力，導致委託人難以掌控之窘境。而採購 機關與民意代表亦可能透過條件交換的方式共謀營私舞弊；因而採 購弊端的叢生，實非一般民眾所能掌控和改善的。 (4) 道德風險（moral hazard） 由於委託人與代理人之間資訊不對稱，代理人往往並未全力以 赴而有所保留，以致怠忽職守，甚或產生投機行為。例如政府採購 法存在諸多條文賦予機關首長較大的裁量空間，若無法適時提出防 範措施以降低道德風險，投機行為勢必因應而生。 3.代理成本之管制機能 為避免不當採購產生的投機行為，嚴重危害公眾利益，勢必規劃、 設計相關的防範措施以為因應，而這必然引發監督的成本問題，此種成 本即稱為「代理成本」。如何設計一個有效的制度來降低「代理成本」， 文獻中公認有兩項主要的管制機能，可以有效要解決代理問題，分述如 下： (1) 資訊系統（Information system） 資訊系統的發達，可以使委託人更有效的掌握代理人的行為， 使代理人在無法隱瞞其行為的情況下，減少投機行為。（如建立採購 預算制度、採購資訊透明化等） (2) 結果基礎契約（Outcome-based contract） 訂定依結果給予代理人報償（例如採購績效獎金制度）契約， 讓代理人與委託人雙方利益漸趨一致，而降低雙方目標的衝突。不 過代理人也同時承擔了風險。 代理理論企圖以提供誘因的策略，使管理者能致力於組織擁有者利益
24 的極大化，其運用到公部門而言，人民及執政者相當於公共服務的委託人， 而執行公共服務的公共管理者及私人單位，則為代理人的角色，由於代理 人對於公共服務相對於委託人具有專業性，如果欠缺適當的工具，確定代 理人能依據民眾及執政者的意志執行政策，實現其利益及願望，往往會產 生官僚體系的尋租行為（rent-seeking），導致偏離民主行政原則及政府服 務品質不佳的行政病態，因此需藉由代理問題的解決，尋求有效控制官僚 體系的策略與方法，奠定民主政體發揮實質效果的基礎。 2.3.4 新制度經濟學 交易成本理論及代理理論，係從個體經濟的分析層次，經交易成本的 概念運用於經濟組織的研究。新制度經濟同樣關切交易成本的問題，但其 討論的主題，卻是超越個別行動主題的「制度」。制度是一種中界層次的 變數，是一種人為制定的限制，包括人類制定來規範人際互動關係的各種 形式的限制，凡是社會中所存在約束對人際互動關係的發展機會及可能的 各種正式的或非正式的規則，都可視其為制度（North，1990）。 新制度經濟學假定行動主體是追求效用的極大化者，強調在面對有限 理性、不完全資訊及監督及執行契約的困難情況下，制度將提供經濟交易 活動必要性的可預測性及穩定性，且由於制度的存在對經濟活動所帶來的 效益超過維持制度所需付出的成本，因此制度才能永續的存在於實際的經 濟生活中（Lowndes，1996）。 新制度經濟學認為制度的存在與經濟成就之間具有相當的關聯性，其 分析重點在於什麼形式的制度組合最能降低交易成本，促進交換利益，創 造經濟價值的累積。制度的良窳，會影響一國經濟活動所涉及的交易及生 產成本的多寡，進而影響一國的經濟成就。制度一但建立，就決定經濟活 動的各種機會及成本，從事經濟交易的主體，不僅在制度所提供的穩定及 低交易成本環境下完成各種交易，更能經由談判力量的動員而造成制度的
25 變遷，進而影響未來的經濟活動及成就。（李靜宜,民 91 年） 綜合言之，制度會決定行動主體經濟活動過程所必須面對的交易成 本，制度經由限制行政主體的可能行動形式及範圍，提供經濟交易的穩定 性及可預測性，進而降低交易成本，使經濟活動更有效率，使交易的利益 能不被交易過程中不必要的成本支出而滅損，進而促進整體經濟成就的提 升與成長。 2.4 交易成本概念在政府採購制度上的應用 由前所述，政府採購為一種在採購法規的規範下，政府與廠商經由契 約的簽訂及履行而完成財物或服務的交易行為。並由「交易成本理論」、 「代理理論」、及「新制度經濟學」的論點，歸納出採購效能及結果之影 響架構如圖，並依影響架構分析交易成本與政府採購之關連性及交易成本 問題之解決策略。（李靜宜，民 91 年） 圖 2-1 採購效能影響因素 【資料來源：李靜宜，我國政府採購制度之評估，頁 45】 採 購 效 能 及 結 果 衡 量 成 本 及 監 督 成 本 資 訊 對稱性 採 購 制 度 交 易 標的物 交 易 頻 次 額 外 投 入 程 度 （因交易標的規格特 殊，使交易雙方需 額外投入之成本） 採 購 標 的 的 標 準 性 與 專 業 性 標 的 品 質 可 辨 識 程 度
26 2.4.1 交易成本與政府採購的關聯性 從交易成本的觀點，完整的交易行為包括尋求簽約對象、簽訂契約到 契約履行的完整過程。契約交易之所以可能，必須要訂定契約的兩造估測 能夠以較低的交易成本達成讓雙方信守契約的目標，以讓雙方認為訂定契 約以進行交易是值得的（North，1990）。 在交易的過程中，所涉及的成本包括簽訂契約前的「衡量成本」以及 簽訂契約後所產生的 「監督成本」。就政府採購而言，衡量成本代表政府 找尋承包廠商、瞭解承包廠商的交易能力以及與廠商進行契約內涵的交涉 及共識建立的過程所必須付出的時間、人力、物力及財力，其主要表現在 招標過程及訂約過程兩部份。監督成本則是從採購契約成立到採購標的物 驗收的期間，政府欲使廠商能依據契約內容採取行動，必需投入一定的資 源去監督和評估廠商的行為及行為產出，並且能對其偏離契約要求及未達 產出標準的行為施加必要且有效的處置所付出的交易成本。 在衡量成本部份，簽約的困難度，取決於採購標的物的性質、採購制 度的規定以及承包廠商的性質。採購標的物的性質，將影響採購廠商的意 願，採購制度對招標程序、廠商資格的規定，則影響契約簽訂之可能。而 一旦採購契約簽訂後，政府所面臨之課題，則是如何促使廠商能忠實履行 契約所規定之權利義務關係。依據「代理理論」的說法，在廠商追求利益 極大化而有投機主義傾向的行動主義下，契約履行過程中所涉及的監督成 本，將由政府與承包廠商間「資訊不對稱」（asymmetric information） 的程度來決定。一般而言，廠商由於掌握執行契約的專業能立及實務經驗， 所擁有與執行有關的資訊完整性較政府為高，使其有利用投機行為規避政 府的監督背信以謀一己之私的動機，資訊不對稱的程度越大，背信行為的 可能性越高。 交易兩造資訊對稱性，主要受到「交易標的物」及「交易頻次」二方 面之影響（吳思華,民89 年），其相互影響關係分述如下：
27 1.採購標的物的標準性低或專業性高，則其資訊不對稱性程度將愈大，其 監督該類標的物契約履行之成本亦隨之愈大。 2.契約兩造在提供契約標的物的過程中，如需額外投入的程度愈大，則資 訊不對稱性程度將愈大，其監督該類標的物契約履行之成本亦隨之越大。 3.標的物品質可辨識程度愈低，則資訊不對稱性程度將愈大，其監督該類 標的物契約履行之成本亦隨之愈大。 4.契約兩造之間交易的頻次愈少，因較缺乏經驗學習與瞭解，則資訊不對 稱性程度將愈大，其監督該類標的物契約履行之成本亦隨之愈大。 由以上討論可知，在採購過程中，由於交易成本的存在，契約兩造之 間的關係便會影響交易成本的高低。而採購制度能否發揮降低不確定性以 減少資訊不對稱程度的功能，明確規範政府與承包廠商間的關係，確保必 要的合作關係及提供必要的訊息，便成為決定採購結果及品質的關鍵。同 時由於降低資訊不對稱程度導致資訊的公開並可以解決代理人的問題，有 效降低代理人逆向選擇與道德危險的問題。（李靜宜,民 91 年） 2.4.2 理想的採購制度及交易成本問題的解決 從交易成本的觀點上討論採購制度，發現理想的制度設計，必須要 能減少在制度下行動主體決策及互動的交易成本，以提升制度運作在資 源配置上的效率及達成預定目標的效能。可採取的主要策略如下：（李 靜宜,民 91 年） 1.資訊公開-降低不確定性，減少資訊成本 資訊公開策略的作用，是為了降低交易過程中的訊息成本。從契約 簽訂及履行的角度分析，蒐集資訊過程所花費的成本，是決定契約是否 能完成簽訂及簽約對象品質（是否具有適格性及充分履約能力）的主要 因素；而契約當事人間的資訊不對稱，則是決定契約內容能否被有效充 分執行的主因。
28 理想的採購制度，必須能提供資訊公開的機制，以增加採購資訊的 充分性、正確性及流通性。資訊公開包括兩個層面，一是「統一的訊息 彙整機制」，包括所有相關廠商的基本資料，廠商的經營狀況，過去承 接政府採購案的紀錄等，作為政府選擇交易對象的參考，減少交易對象 隱瞞自身狀況以取得交易的道德危險問題，以及有關政府機關的招標內 容、預算金額、決標公告等資訊，作為廠商決定是否參與投標的參與依 據。另一方面，則是「行為的透明化機制」，在政府而言，也就是要能 有效瞭解廠商履行契約的進度、行為及內容的機制，使政府能確實掌握 履約的狀況，縮小雙方資訊不對稱的程度，減少廠商投機主義行為的動 機；而在廠商大眾而言，則在確保其權益不會受損，同時提供社會大眾 監督政府是否有綁標、圍標問題的機制。 2.彈性授權-降低行政羈束性，減少議價及決策成本 議價及決策成本代表簽訂契約的可性及困難度，其受到兩個層面影 響，一是制度本身的程序性限制，另一是組織結構的安排。在制度因素 層面，任何制度本身均會涉及有關程序、作業流程、文書樣式及資格要 件等規定。此類規定係維持制度穩定性即可預測性的必要設計。在政府 採購制度上，如超過其必要限度，而過於細密繁複且僵化，將使採購作 業趨於複雜，且喪失因應環境變化特性及實務需求的權宜性；另在組織 結構的安排層面，若組織的權威動線愈契合層級節制的安排，則第一線 的承辦人員所享有的自由度將愈小，同樣也會使採購過程喪失前述的權 宜性。 因此採購制度的設計，必須提供必要的彈性規定，在共通適用的規 定上，提供必要的例外條款，並適度將決策權限下授，使政府採購能與 政府層級節制命令指揮系統適度脫鉤，適度將決策過程水平化。 3.結果導向-降低專業不對稱性，減少監督成本
29 監督成本產生原因，主要在於政府幾乎不可能確實掌握廠商履約的 細部行為，以及政府對於契約標的物所具備的專業性不足，以至驗收時 在履約結果品質的認定上存在困難，無法確實認定廠商最終產出的結果 確實符合契約的要求及採購本身所預定達成的目標，讓廠商有偷工減料 或欺騙的機會。 因此在制度上必須提供一套能明確界定對結果品質及規格要求的方 法，使政府及廠商在簽約時就能對應達成的結果獲致協議並彼此同意， 使廠商無法採取投機行為，減少在簽約時因為對結果的要求不明確，而 使政府被廠商宰制的危險。同時，政府也應該要對履約結果的認定設立 諮詢或專責認定的機構，減少個別機關在驗收時相對於廠商及專業性上 的不對等。 4.績效課責-在過程面提供彈性，減少監督方式的限制 「課責」是公共管理不可或缺的機制，並影響組織成員的工作心態 及行為，當採購制度採取彈性授權及結果導向的策略時，勢必無法再以 程序是否完備及是否依照標準作業程序等作為課責之依據，而必需從產 出面的實際採購績效為課責的依據；為使採購人員的權責明確化、制度 化，必需建立一套客觀公正的採購績效評估制度，使採購人員的關注焦 點，能從被動配合過程規定，轉而積極主動以創新方法追求採購品質的 提昇。 5.誘因機制-激發委託人積極減少資訊不對稱的行為 誘因是一種「特定條件滿足下給予的報酬」，也就是設定一定的行 為期望及規範，並對於滿足或符合此行為規範的行為者給予一定報酬或 回饋承諾，使其願意作誘因不存在的情況下不會做的行為。 在政府採購上，經由實質誘因的提供，使採購人員能願意採取較積 極的作為，彌補其與廠商之間資訊不對稱程度，監督廠商的履約行為是
30 否確實依據契約內容進行以確保採購的品質。同時可使廠商願意盡力履 約，藉由本身的付出，降低政府因資訊的不對稱，而必須支出的監督成 本。基本上，只要提供誘因所需的成本小於採購過程的交易成本，誘因 機制就是有效且可採行的。 2.5 相關研究回顧 在採購的相關研究上，採購學係在研究採購的過程中，包括事前的規 劃（Planning）、事中的執行（Doing）以及事後的控制（Seeing），以達 到維持正常的產銷活動，降低產銷交易成本。因此，採購最主要之目的， 即在研究如何以各種不同途徑、取得方式等，以取得採購標的物的使用權 或所有權，滿足役用之需求。工程採購招標制度之健全，應包含上述三個 過程，除了法令規章之建立完整外，更有賴於執行面之貫徹實施，在執行 上須考量如何以通暢之作業模式，以減少違背採購法令之規章。統一發包 中心之設置，並不在法令規章之建立，其重點為執行技術之應用。以往有 關工程招標制度之探討，學者、專家之研究大多針對法律及規章之建立居 多，純粹以執行作業方式進行研究探討者並不多見，僅就所蒐集國內之相 關著作、系所論文及雜誌資料摘錄如表 2-2。 上述文獻資料主要以工程採購為範圍，其中有關以統一發包中心設置 評論分述如下： 1.解決採購問題部分 (1) 統一發包中心設置可改善現階段不具採購專業能力機關辦理採購作 業之弊病，進而提昇政府整體施政效能。（林崇一） (2) 招標制度是否健全，關係到採購人員之權責問題與安全保障，採行公 開招標之發包中心機制，較能保障並強化執行的合法性。（李允傑） (3) 成立區域發包中心作為組織活化策略，再造採購效率。（蕭家進） (4) 成立發包中心可節省公帑、減省人力、降低廠商投標成本及縮短招決
31 標流程。（王和源、、周達成） (5) 建構發包資訊統籌中心與發包中心，可解決緊急發包之需求避免產生 採購弊端並兼顧落實招商之審標作業。（王維志） 2.產生疑義部分（李建中） (1) 統一發包違反權責合一的基本精神，不但加長作業程序，切割作業流 程，增加行政介面，一但發生弊端也製造更多推責的機會及藉口。 (2) 統一發包缺乏法源，如強制各機關以切割的方式交出招標、決標之權 利，其法律基礎是不夠堅強的。 (3) 統一發包造成角色的混淆，原政府採購法中的「招標機關」會因時因 地而產生混淆，引致機關與機關間責任不明確（李建中） (4) 統一發包所需成立場地及購置各種設備、借調人力將增加政府的負 擔。 (5) 統一發包的設立，象徵權力的集中，也代表利益集中，就政府整體而 言，也可能導致風險集中，一但有所疏失，事將造成整體信譽的崩 潰。 由以上國內相關採購文獻中，可看出其主要研究範圍，大都為政策學 理之探討，甚少進行政策執行評估，因此本研究乃嘗試研擬建構政策執行 評估模式，依政府施政之個別差異性，加入不同評估項目之權重，並以量 化方式評估其效能，期許在有限資源條件下擬定政策發展之優先性，發揮 整體施政效能。
32 表 2-2 國內相關採購文獻資料 區分 類別 作者 年份 著作名稱 出版單位 論述重點 備註 論文 林育民 92 政 府 採 購 統一 發 包 機 制 之研 究 台灣科技大學 z 探討統一發包機制之建置型態、組 織定位、運作模式等相關課題。 z 擬議統一發包績效評估架構。 z 研 訂 地 方 政 府 統 一 發 包 作 業 流 程、相關準則及推動策略宣導計 畫。 論文 周達成 92 地 方 政 府 設置 統 一 發 包 暨採 購 中 心 機 制之 探 討 － 以 台東 縣政府為例 高 雄 應 用 科 技 大學 z 以台東縣政府採購發包中心流程 及實施具體成效實例分析 研究計畫 林崇一 李得璋 91 統 一 發 包 機制 之研究 行 政 院 公 共 工 程委員會 z 探討中央與地方政府機關建置統 一發包機制之可行性，及研議實施 方案。 z 研議統一發包機制之推動策略與 推廣、宣導計畫。 論文 劉榮堂 91 健 全 地 方 政府 工 程 採 購 招標 制度之研究 東華大學 z 探討現行地方政府採購制度所存 在之問題、分析招標制度之利弊。 z 研擬政策解決機制 論文 李靜宜 91 我 國 政 府 採購制度之評估 台灣大學 z 探討我國現行政府採購制度之設 計及運作是否有助於政府採購效 率及效能之提昇。 z 研擬修法意見 報章雜誌 王和源 周達成 91 政府採購-效能 工 作 圈 及 發包 中 心 之 成 效評 估 第 六 屆 營 建 工 程 與 管 理 研 究 成 果 聯 合 發 表 會 z 發包中心成效評估。 z 建構合理採購流程 報章雜誌 李國榮 黃國立 吳大川 91 承 辦 採 購 業務 歸屬之探討-以 縣市政府為例 營建管理季刊 z 探討縣市政府承辦採購單位業務 組織型態 z 研擬適合現行政府採購法架構 報章雜誌 李國榮 黃國立 吳大川 91 採 購 作 業 不良 品 質 之 型 態探 討 品管月刊 z 探討招標致決標期間採購作業之 相關錯誤態樣 論文 蕭家進 89 我 國 公 共 工程 採 購 執 行 效率 再造之研究 東海大學 z 探討公共工程採購執行影響因素。 z 研提改善策略與方法。 報章雜誌 李建中 89 設 立 統 一 發包中心之平議 財 團 法 人 國 家 政 策 研 究 基 金 會 z 中央機關統一發包中心設立之平 析 報章雜誌 王維志 88 緊 急 發 包 系統雛型之探討 營建管理季刊第41 期 z 探討因應緊急事件之急迫性且兼 顧落實招商之審標作業之發包系 統。 研究計畫 林能白 85 台 北 市 政 府工 程 預 算 與 統一 發 包 制 度 之研 究 台 北 市 政 府 研 究 發 展 考 核 委 員會 z 探討台北市政府公共工程之預算 與管理問題 z 探討統一發包中心之運作原則 資料來源：本研究整理
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