中央機關統一發包運作之探討

「統一發包中心」是陳水扁總統在台北市長任內引以為傲的重要措施 之一。因而陳總統乃於其就職總統前表示將成立工程統一發包中心，以節 省工程經費，做為社會福利財源，這也是中央機關積極推動此一政策的重 要理由。台北市政府發包中心雖因採購法實施後裁撤，但為探討中央機關 統一發包之運作，以下仍將就台北市政府發包中心設置功能與執行困難說 明分析，再就現行中央機關運作檢討分析。

1.台北市政府發包中心作業功能

過去台北市政府於採購法施行前所成立之發包中心，發包作業主要 之作業功能如下（林能白，民 85 年）（李建中，民 89 年）：

(1) 底價評議委員會之設置，除了能有效防止如底價洩漏等弊端外，委員 會對設計人員也有了監督的效果，由於委員會質疑制定底價之過程 與方式，使得設計人員在估算參考底價時，不敢草率行事。

(2) 由於「底價評議委員會」之委員約有百人，擁有各項專長，依其所審 核之底價比機關首長所定之底價較能符合市場行情。

(3) 由於採購需經審議員會審查及採購發包之規章，係經統一研擬、修訂 及解釋，可減少規格規範綁標之疑慮。

(4) 採購統一採購刊登作業，可減少錯誤，避免無謂之爭議。

(5) 發包中心訂定統一的發包程序，使得過去各單位自行辦理發包時，程 序會有因人而異有所改善，且發包中心制定統一的發包文件規格與 公告形式，使發包作業制度化。

(6) 由於發包中心與後續工程之訂約與執行無關，加上標單之購買為無記 名，投標且郵寄，對於防止圍標及作業透明化很有幫助。

台北市政府發包中心之成立，除了為上述功能外，其最大之施政理 念，係為達公開化、制度化與透明化，以避免黑道介入、圍標等弊端，

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且必須具備專業性，以解決非具專業性單位之採購。

2.台北市政府發包中心執行困境

發包中心除了作業功能外，其在執行上仍伴隨者下列執行困境。

(1) 由於不是正式編制的組織，因此結構功能不健全，人員都由其他單位 兼派支援，易生指揮考核上的問題；且統一發包是長期例行性的工 作，以臨時任務編組型態執行，組織功能將無法完全發揮。

(2) 沒有固定經費來源，行政管理支出均由各工程單位之工程管理費向下 支援，但沒一定額度。

(3) 各單位兼派支援人員，如係採輪調方式派任，致使業務無法熟悉，無 法即時進入狀況。

(4) 底價審核時間較長，難以考量機關採購之時效性；且多次招標，如逐 次訂定底價，將十分費時。

(5) 統一招標作業若未能依次順利發包，則退回機關重新檢討，將影響採 購效率。

台北市政府發包中心於採購法實施前裁撤，不同於縣市政府於採購 法實施後之大量增設，係對於政府採購法實施觀點之不同，但總體來看 經檢討其優點在於弊端及錯誤減少，缺點為行政效率之折損。

3.現行中央機關發包中心運作之檢討

目前中央機關基於「統一發包機制」具有增進採購效率、降低採購 成本、減少採購爭議、落實專業專責採購施政目標之功能，已成立「統 一發包及集中採購中心」，並已全面開始運作。

依原實施之方案係擬籌設「行政院統一發包中心」以集中專業人力 及地點方式辦理統一發包業務，後因年度相關預算遭刪除，致成立運作 計畫未能達成；乃調整計畫將原組織定位角色由計畫業務執行者轉變為 政策制定者、監督管理者及資訊提供者，而將業務執行者之角色，交由

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各部會專責採購單位及經審定認定具備專業採購能力之代辦機關擔任，

雖已達成專責專業採購之政策目標，惟仍有部分可以檢討調整之空間，

分述如下：

(1) 發包中心之角色

依目前成立之「統一發包及集中採購中心」，雖係以發包中心之 名稱存在，然其主要功能係以採購業務之推動與督導為主，仍屬於 政府採購法主管機關掌理之事項，其角色與主辦機關之權責重疊，

其成立乃宣示作用大於實質作用。

(2) 專責採購部分

依目前中央機關推動設立之專責採購單位，僅為行政院各部會 行處局署，並未將地方政府納入，且目前中央機關已設立之專責採 購單位，大部分僅為採購業務之對口單位，尚未真正達到實際專責 採購之單位，對於採購事務之整合，並未達整體制度之考量，其應 有之政策目標，並無法充分之發揮。

(3) 專業採購部分

目前中央機關推動之「統一發包及集中採購中心」在專業採購 部分，為指定專業機構代辦採購，認為由專業機構代辦採購就可解 決部分機關採購專業能力不足之問題，其實此為治標之方法並未能 有效根本解決機關採購能力不足問題，並有可能導致作業程序之加 長，切割作業流程及增加行政介面，一旦發生弊端時，也製造更多 推諉的機會及藉口。

4.現行中央機關發包中心運作之建議 (1) 發包中心角色定位

依目前「統一發包及集中採購中心」暨已調整為政策制定、監 督管理及資訊提供者之角色，則其與政府採購法之主管機關所掌理 之事項權責完全重疊，似無成立之必要，依發包中心成立之特性，

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其主要應係為執行業務之推動角色，如由主管機關兼具業務執行推 動，確實將導致權責不清。因此，行政院統一發包及集中採購中心 之任務，應調整為輔導其所屬機關成立專責採購單位，強化其採購 職，並評估其採購作業之績效，以達到落實專責採購之目標。

(2) 政府採購法之修正

目前中央機關統一發包中心之設立為政策之執行，在執行過程 中必須確定推動政策的專責機關，擬定施行細則，配置必要資源，

以適當管理方法，採取必要對應活動，以達成預定目標。從中央機 關推動專責採購之方案上，並未將地方政府內入之觀點來看，可由 政府採購法之立法來解釋，依政府採購法之規定所稱之主管機關僅 為行政院採購暨公共工程委員會（行政院公共工程委員會），與一般 行政法規之立法，通常會將地方政府納入主管機關迥異，致中央無 明確法源將地方政府納入業務之指揮監督，這亦是目前發包中心無 法連結整合之原因，因此，未來建議在採購法修正上，應將地方政 府訂為地方採購管理機關，將地方政府指定為採購業務之專責機 關，將有利於採購業務之推動。

(3) 專業代辦部分

在專業採購之政策目標下，目前為指定代辦機關以解決部分機 關專業能力不足問題，從專責機關的觀點來看，如專責機關善盡職 責，將採購制度建立完善，則並無專業採購之問題，蓋法令規章明 確，並無需指定特定機構辦理採購，自然可達成專業採購，由採購 機關在符合法規及主管機關監督下自由選擇是否委託代辦。