交易成本概念在政府採購制度上的應用

由前所述，政府採購為一種在採購法規的規範下，政府與廠商經由契 約的簽訂及履行而完成財物或服務的交易行為。並由「交易成本理論」、

「代理理論」、及「新制度經濟學」的論點，歸納出採購效能及結果之影 響架構如圖，並依影響架構分析交易成本與政府採購之關連性及交易成本 問題之解決策略。（李靜宜，民 91 年）

圖 2-1 採購效能影響因素

【資料來源：李靜宜，我國政府採購制度之評估，頁 45】

採 購 效 能 及 結 果

衡 量 成 本 及 監 督 成 本

資 訊 對稱性

採 購 制 度

交 易 標的物

交 易 頻 次

額 外 投 入 程 度

（因交易標的規格特 殊，使交易雙方需 額外投入之成本）

採 購 標 的 的 標 準 性 與 專 業 性

標 的 品 質 可 辨 識 程 度

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2.4.1 交易成本與政府採購的關聯性

從交易成本的觀點，完整的交易行為包括尋求簽約對象、簽訂契約到 契約履行的完整過程。契約交易之所以可能，必須要訂定契約的兩造估測 能夠以較低的交易成本達成讓雙方信守契約的目標，以讓雙方認為訂定契 約以進行交易是值得的（North，1990）。

在交易的過程中，所涉及的成本包括簽訂契約前的「衡量成本」以及 簽訂契約後所產生的 「監督成本」。就政府採購而言，衡量成本代表政府 找尋承包廠商、瞭解承包廠商的交易能力以及與廠商進行契約內涵的交涉 及共識建立的過程所必須付出的時間、人力、物力及財力，其主要表現在 招標過程及訂約過程兩部份。監督成本則是從採購契約成立到採購標的物 驗收的期間，政府欲使廠商能依據契約內容採取行動，必需投入一定的資 源去監督和評估廠商的行為及行為產出，並且能對其偏離契約要求及未達 產出標準的行為施加必要且有效的處置所付出的交易成本。

在衡量成本部份，簽約的困難度，取決於採購標的物的性質、採購制 度的規定以及承包廠商的性質。採購標的物的性質，將影響採購廠商的意 願，採購制度對招標程序、廠商資格的規定，則影響契約簽訂之可能。而 一旦採購契約簽訂後，政府所面臨之課題，則是如何促使廠商能忠實履行 契約所規定之權利義務關係。依據「代理理論」的說法，在廠商追求利益 極大化而有投機主義傾向的行動主義下，契約履行過程中所涉及的監督成 本，將由政府與承包廠商間「資訊不對稱」（asymmetric information）

的程度來決定。一般而言，廠商由於掌握執行契約的專業能立及實務經驗，

所擁有與執行有關的資訊完整性較政府為高，使其有利用投機行為規避政 府的監督背信以謀一己之私的動機，資訊不對稱的程度越大，背信行為的 可能性越高。

交易兩造資訊對稱性，主要受到「交易標的物」及「交易頻次」二方 面之影響（吳思華,民89 年），其相互影響關係分述如下：

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1.採購標的物的標準性低或專業性高，則其資訊不對稱性程度將愈大，其 監督該類標的物契約履行之成本亦隨之愈大。

2.契約兩造在提供契約標的物的過程中，如需額外投入的程度愈大，則資 訊不對稱性程度將愈大，其監督該類標的物契約履行之成本亦隨之越大。

3.標的物品質可辨識程度愈低，則資訊不對稱性程度將愈大，其監督該類 標的物契約履行之成本亦隨之愈大。

4.契約兩造之間交易的頻次愈少，因較缺乏經驗學習與瞭解，則資訊不對 稱性程度將愈大，其監督該類標的物契約履行之成本亦隨之愈大。

由以上討論可知，在採購過程中，由於交易成本的存在，契約兩造之 間的關係便會影響交易成本的高低。而採購制度能否發揮降低不確定性以 減少資訊不對稱程度的功能，明確規範政府與承包廠商間的關係，確保必 要的合作關係及提供必要的訊息，便成為決定採購結果及品質的關鍵。同 時由於降低資訊不對稱程度導致資訊的公開並可以解決代理人的問題，有 效降低代理人逆向選擇與道德危險的問題。（李靜宜,民 91 年）

2.4.2 理想的採購制度及交易成本問題的解決

從交易成本的觀點上討論採購制度，發現理想的制度設計，必須要 能減少在制度下行動主體決策及互動的交易成本，以提升制度運作在資 源配置上的效率及達成預定目標的效能。可採取的主要策略如下：（李 靜宜,民 91 年）

1.資訊公開-降低不確定性，減少資訊成本

資訊公開策略的作用，是為了降低交易過程中的訊息成本。從契約 簽訂及履行的角度分析，蒐集資訊過程所花費的成本，是決定契約是否 能完成簽訂及簽約對象品質（是否具有適格性及充分履約能力）的主要 因素；而契約當事人間的資訊不對稱，則是決定契約內容能否被有效充 分執行的主因。

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理想的採購制度，必須能提供資訊公開的機制，以增加採購資訊的 充分性、正確性及流通性。資訊公開包括兩個層面，一是「統一的訊息 彙整機制」，包括所有相關廠商的基本資料，廠商的經營狀況，過去承 接政府採購案的紀錄等，作為政府選擇交易對象的參考，減少交易對象 隱瞞自身狀況以取得交易的道德危險問題，以及有關政府機關的招標內 容、預算金額、決標公告等資訊，作為廠商決定是否參與投標的參與依 據。另一方面，則是「行為的透明化機制」，在政府而言，也就是要能 有效瞭解廠商履行契約的進度、行為及內容的機制，使政府能確實掌握 履約的狀況，縮小雙方資訊不對稱的程度，減少廠商投機主義行為的動 機；而在廠商大眾而言，則在確保其權益不會受損，同時提供社會大眾 監督政府是否有綁標、圍標問題的機制。

2.彈性授權-降低行政羈束性，減少議價及決策成本

議價及決策成本代表簽訂契約的可性及困難度，其受到兩個層面影 響，一是制度本身的程序性限制，另一是組織結構的安排。在制度因素 層面，任何制度本身均會涉及有關程序、作業流程、文書樣式及資格要 件等規定。此類規定係維持制度穩定性即可預測性的必要設計。在政府 採購制度上，如超過其必要限度，而過於細密繁複且僵化，將使採購作 業趨於複雜，且喪失因應環境變化特性及實務需求的權宜性；另在組織 結構的安排層面，若組織的權威動線愈契合層級節制的安排，則第一線 的承辦人員所享有的自由度將愈小，同樣也會使採購過程喪失前述的權 宜性。

因此採購制度的設計，必須提供必要的彈性規定，在共通適用的規 定上，提供必要的例外條款，並適度將決策權限下授，使政府採購能與 政府層級節制命令指揮系統適度脫鉤，適度將決策過程水平化。

3.結果導向-降低專業不對稱性，減少監督成本

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監督成本產生原因，主要在於政府幾乎不可能確實掌握廠商履約的 細部行為，以及政府對於契約標的物所具備的專業性不足，以至驗收時 在履約結果品質的認定上存在困難，無法確實認定廠商最終產出的結果 確實符合契約的要求及採購本身所預定達成的目標，讓廠商有偷工減料 或欺騙的機會。

因此在制度上必須提供一套能明確界定對結果品質及規格要求的方 法，使政府及廠商在簽約時就能對應達成的結果獲致協議並彼此同意，

使廠商無法採取投機行為，減少在簽約時因為對結果的要求不明確，而 使政府被廠商宰制的危險。同時，政府也應該要對履約結果的認定設立 諮詢或專責認定的機構，減少個別機關在驗收時相對於廠商及專業性上 的不對等。

4.績效課責-在過程面提供彈性，減少監督方式的限制

「課責」是公共管理不可或缺的機制，並影響組織成員的工作心態 及行為，當採購制度採取彈性授權及結果導向的策略時，勢必無法再以 程序是否完備及是否依照標準作業程序等作為課責之依據，而必需從產 出面的實際採購績效為課責的依據；為使採購人員的權責明確化、制度 化，必需建立一套客觀公正的採購績效評估制度，使採購人員的關注焦 點，能從被動配合過程規定，轉而積極主動以創新方法追求採購品質的 提昇。

5.誘因機制-激發委託人積極減少資訊不對稱的行為

誘因是一種「特定條件滿足下給予的報酬」，也就是設定一定的行 為期望及規範，並對於滿足或符合此行為規範的行為者給予一定報酬或 回饋承諾，使其願意作誘因不存在的情況下不會做的行為。

在政府採購上，經由實質誘因的提供，使採購人員能願意採取較積 極的作為，彌補其與廠商之間資訊不對稱程度，監督廠商的履約行為是

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否確實依據契約內容進行以確保採購的品質。同時可使廠商願意盡力履 約，藉由本身的付出，降低政府因資訊的不對稱，而必須支出的監督成 本。基本上，只要提供誘因所需的成本小於採購過程的交易成本，誘因 機制就是有效且可採行的。