影響政府資料開放推動因素之探討 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學公共行政學系碩士論文. 政治大影響政府資料開放推動因素之探討立 ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 指導教授：朱斌妤博士研究生：吳冠翰撰. 中. 華. 民. 國. 一. 百. 零. 五. 年. 七. 月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v.

(3) National Chengchi University Graduate Program in Public Administration Master Thesis. The Analysis of Organizational 政治 Factors Affecting. 大. Implementation立 for Open Government Data Policy. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. Advisor: Dr. Pin-Yu Chu Graduate Student: Guan-Han Wu. July, 2016.




(7) 謝誌在這趟論文之旅中，沿途所遇到的貴人與美景不勝枚舉，首先最感謝的當然是朱斌妤老師，非常感謝朱老師在我決定留職停薪回到學校時，仍然願意繼續指導我，不管是在論文撰寫、待人處事和研究資助上，朱老師總是大方豪不吝嗇，並且亦師亦友般的引導，讓我獲益良多。以前的我比較急躁，只想把事情完成，但朱老師讓我知道細節這件事情的重要性和必要性，使我在後來做事的方法與思考上有很大的幫助，真的很感謝朱老師的耐心與指導。來到貓大念書的開始與結束，都有不少的貴人幫忙著我，感謝愷伶在我大學時的鼓勵，促使我繼續往學術路邁進；感謝小飯團的團友們，儘管大學後很難常聚，但你們總是我最熟悉且最能讓我忘憂的出口；感謝來到貓大後的碩班同學們：承訓、. 政治大. 哲丞、儀文、美樺、旻青、文婕、郁婷、庭吟、俊樺、蓓宜、成之、建佑、存鎰、品樺、政豪，與你們的相處，除了讓我大開眼界深感佩服外，也讓我來到這陌生的. 立. 城市不感到孤單，不論是準備考試和學術上，都給予了我莫大的幫助；感謝臺北市. ‧ 國. 學. 政府衛生局秘書室的同仁們，尤其是百卿股長、嘉惠股長和王錦娟主任，感謝你們在我工作期間的耐心教導與指引，雖然業務繁忙，但你們總是很有耐心地幫我解決各種菜鳥難題，並且支持我回到學校完成學業，真的是萬般感謝；感謝老師研究室. ‧. 團隊的夥伴們：睦仁、宜臻、奕安、王王學姊，每次的開會閒聊總是很開心，繁雜. y. Nat. 的 coding 工作也有賴於你們才得以完成，也很感謝憲立學長在論文 SEM 方法上的. sit. 指導，讓我從完全沒有基礎的狀態得以上手；感謝口試委員蕭乃沂老師和李仲彬老. al. er. io. 師，不論是在提綱和口試的鼓勵與建議，都成為我突破寫作盲點的重大幫助。. n. iv n C 涵、品諭、靜茹、佩儒，在研究室這個空間，雖然時常出現學術路途上的沉悶哀號， hengchi U 但卻也是大家互相打氣的美好空間，在這個空間為了報告努力著，為了研究爭論著，最後我想要感謝研究室的夥伴們：明倫、菀婷、宏暐、婉晴、銘澤、正源、思. 為了玩樂開會，為了生日創造驚喜，在研究室的美好回憶我此生難忘，感謝你們塞滿我的相機記憶卡跟硬碟，儘管只有短暫一年不到的相處，卻猶如多年好友一樣，感謝有你們，讓我在研究所最後一年感受到無比的溫暖。最後的最後，感謝我的父母跟家人，感謝你們不求回報的付出勞力與心力供應著我，沒有你們就沒有現在的我，雖然你們總是很難理解我念的學科，雖然現在我的能力尚還不足供你們不愁，但我會持續努力，讓自己跟家裡更好。最後最重要的，謝謝一路到現在陪我走過一半人生以上的盈霖，妳總是我最好的伴侶與提醒燈，在我自負時打我巴掌，在我需要協助時伸出溫暖的雙手，謝謝妳為了我做的任何決定與包容，這趟旅程因為有妳才更顯特別，感謝妳一路上的扶持。於. 臺中東門. 2016 年夏末.


(9) 摘要近年來，政府治理的發展逐漸走向開放、公民參與的發展趨勢，政府資料開放(Open Government Data, OGD)成為政府、企業與公民社會共同關注的議題，政府資料的開放及加值，有助於提升大眾信任感，促進商業的創新發展，以及強化公民社會的協作功能，體現開放政府在透明、參與和協作之公共價值。我國目前已針對政府資料開放作業原則、組織推動以及授權條款進行相關法規之訂定，機關資料集開放數量也逐漸成長，然而政府資料開放政策的落實，非只在於機關資料集數量的成長，須從整體開放政府的各環節進行投入與問題改善。故了解我國在政府資料開放政策的整備投入與影響人員推動因素之關係，將. 政治大. 有助於機關在資料開放工作之推動。本研究提出影響推動政府資料開放政策之因. 立. 素模型，使用三個機關(財政部、經濟部、內政部)之次級資料，透過結構方程式. ‧ 國. 學. (Structural Equation Modeling, SEM)分析方法進行模型驗證，找出影響機關人員推動資料開放工作的關鍵因素，並探討三個機關資料開放策略之特性與人員推動之. ‧. 關係。. Nat. sit. y. 研究結果顯示，機關在行政及法規、組織開放文化及技術諮詢的支持，能提. al. er. io. 升人員對於資料開放工作之認同與控制能力，以及降低機關人員在資料開放工作的風險感受，則有助於提高人員的推動意願。本研究透過模型實證與三個機關分. n. iv n C 析結果，針對我國在資料開放法規面向、技能培訓策略規劃、提高人員認同度共 hengchi U 識及重視資料開放文化上提出政策建議，並給予後續研究在模型修正與範圍的相關建議。. 關鍵字：電子治理、開放政府、政府資料開放、結構方程式.


(11) Abstract Open government data (OGD) has become a major issue for government, enterprise, and citizens. The release of open government data enhances our public trust, facilitates business model innovation, and strengthens the collaborative ability in civic society. In addition, the implementation of open government data also reflects the public value of transparency, participation, and collaboration. The related regulations of open government data such as the guidelines for public agencies, consultative organization, and licensing have been drawn up for Taiwan government. Meanwhile, the quantity of open government data is gradually increasing. But, for implementing better open government data policy, not only the quantity matters. 政治大 important to clarify the relationship 立 between the level of readiness of OGD and the. but also the degree of readiness and the supporting programs are essential. Therefore, it is. ‧ 國. 學. intention of personnel behaviors for the government to have better policy implementation, and enhance the provision of public service.. ‧. By reviewing the literature and related reports, this research proposes a causal model for the empirical examination of OGD policy implementing factors in Taiwan. Through. Nat. sit. y. data analysis, the study findings highlight the supporting from the administration and law,. er. io. organization’s open culture, and technique consulting would strengthen the ability and recognition of personnel towards open government data policy. Moreover, to lower the. n. al. Ch. i Un. v. risk in OGD work would also increase the willingness of the personnel. The study also. engchi. provides some suggestions for improving Taiwan’s OGD policy and further studies.. Key words: E-governance, open government, open government data, organizational factors, SEM.


(13) 目錄目錄................................................................................................................................ I 圖次............................................................................................................................... II 表次............................................................................................................................. III 第一章緒論................................................................................................................ 1 1.1 1.2. 政府資料開放的重要發展趨勢.................................................................... 1 我國目前推動政府資料開放現況................................................................ 3. 1.3 1.4. 研究目的與問題............................................................................................ 6 研究流程與方法............................................................................................ 7. 第二章文獻回顧........................................................................................................ 8. 政治大. 政府資料開放的定義 .................................................................................... 8 重要國家在政府資料開放之推動 .............................................................. 11 重要國際組織在資料開放之推動 .............................................................. 18 政府資料開放政策評估研究 ...................................................................... 26 政府資料開放的阻礙與影響因素 .............................................................. 30. 立. ‧. ‧ 國. 學. 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5. 第三章研究設計與方法 ......................................................................................... 40 模型採用之理論構念.................................................................................. 41 影響推動政府資料開放因素模型.............................................................. 47 次級資料介紹.............................................................................................. 52 資料分析方法.............................................................................................. 57. n. al. er. io. sit. y. Nat. 3.1 3.2 3.3 3.4. Ch. engchi. i Un. v. 第四章資料分析...................................................................................................... 60 4.1 4.2 4.3 4.4. 樣本資料分析.............................................................................................. 60 各衡量變項描述性統計分析...................................................................... 63 差異性分析.................................................................................................. 71 測量模型之驗證分析.................................................................................. 82. 4.5 4.6. 影響推動政府資料開放因素模型之驗證.................................................. 85 多樣本結構方程模式分析.......................................................................... 93. 第五章研究結論與建議 ........................................................................................... 99 5.1 5.2 5.3. 研究結論...................................................................................................... 99 政策建議.................................................................................................... 106 研究限制與建議........................................................................................ 109. 參考文獻.................................................................................................................... 112 I.

(14) 圖次圖圖圖圖圖圖圖圖. 1 2 3 4 5 6 7 8. 研究流程 ............................................................................................................. 7 政府資料開放三大基礎 ..................................................................................... 9 政府資料開放的循環模式 ............................................................................... 33 HEEKS 價值鏈模型 ........................................................................................... 42 科技接受模型 ................................................................................................... 44 計畫行為理論 ................................................................................................... 46 UTAUT 理論模型............................................................................................. 47 影響推動政府資料開放之因素模型 ............................................................... 50. 圖 9 「推動政府資料開放因素模型」符號示意圖 ................................................ 59 圖 10 「影響推動政府資料開放因素」模型驗證 .................................................. 86. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. II. i Un. v.

(15) 表次表表表表表表表. 1 2 3 4 5 6 7. 政府資料開放的各層面意涵 ........................................................................... 10 重要國際組織發展之資料開放評比 ............................................................... 25 政府資料開放之政策評估構面 ....................................................................... 30 政府資料開放於資料釋出與執行之挑戰 ....................................................... 34 政府資料開放於組織管理之挑戰 ................................................................... 37 影響人員推動資料開放政策之影響因素 ....................................................... 40 「影響推動政府資料開放因素模型」模型構面設計對應表 ........................ 47. 表表表表. 8 9 10 11. 表表表表表表. 12 政府資料開放整備與投入各衡量變項描述性統計分析表 .......................... 63 13 三機關樣本在整備度與投入各衡量變項之描述性統計分析 ...................... 65 14 受測人員參與推動認知之各衡量變項描述性統計分析表 .......................... 67 15 三機關樣本參與推動認知各衡量變項之描述性統計分析表 ...................... 69 16 人員參與推動政府資料開放意願之衡量變項描述統計分析表 .................. 70 17 三機關樣本參與推動政府資料開放意願之衡量變項描述性統計分析表 ... 70. 表表表表表表表表表表. 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27. 本研究所使用之測量題目 ............................................................................... 53 內政部、財政部及經濟部資料開放現況 ....................................................... 55 整體樣本基本資料分析表 .............................................................................. 60 三機關受測者基本資料分析表 ...................................................................... 62. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. Nat. y. sit. n. al. er. io. 三機關樣本之差異性分析 .............................................................................. 74 不同業務受測人員之差異性分析 .................................................................. 76 不同職等受測人員之差異性分析表 .............................................................. 79 不同職務之差異性分析 .................................................................................. 81 測量模型參數估計表 ...................................................................................... 83 各潛在變項之相關係數矩陣 .......................................................................... 84 潛在變項之信效度分析 .................................................................................. 87 整體模型適配度 .............................................................................................. 87 本研究假設驗證結果 ...................................................................................... 92 第一階段各機關 CFA 模型適配度 ................................................................. 94. Ch. engchi. i Un. v. 表 28 多樣本恆等性分析契合度評估表 .................................................................. 95 表 29 三機關在各變項路徑因素負荷量差異表 ...................................................... 98. III.

(16) 第一章緒論 1.1 政府資料開放的重要發展趨勢自 1970 年代起，西方各民主國家紛紛通過資訊自由法案 (Freedom of Information Laws, FOI)，希冀透過政府資訊的公開，提升國家的政府透明程度，政府資訊公開成為實踐開放政府(Open Government)的主要手段之一。人民可自由取得政府資訊，監督政府施政是否基於公共利益運行(Yu & Robinson, 2012)。經濟合作暨發展組織 (Organization for Economic Co-operation and Development, OECD)認為，政府資訊公開有助於提升政府信任感、效率、施政公平以及促進國. 政治大. 家經濟活動的發展(OECD, 2011)。我國於 2005 年通過「政府資訊公開法」，期望. 立. 透過主動公開政府資訊，達成前述效益。然而政府機關透過官方網站進行資訊公. ‧ 國. 學. 開之服務，已無法滿足多數的民眾使用者，在資訊爆炸以及行政業務日漸繁雜之下，傳統政府資訊公開服務之效益有限（陳舜伶、林珈宏、莊庭瑞，2013），政. ‧. 府資訊公開若流於形式，將與便利人民利用政府資訊、提升施政透明度及促進公. y. Nat. er. io. sit. 眾參與等良善立意相違背。. 隨著近年來，政府治理的發展逐漸走向開放、公民參與的發展趨勢，政府在. al. n. iv n C 推動電子治理策略上，也隨著此一浪潮發展各種開放策略與新興服務。而當中政 hengchi U. 府資料開放(Open Government Data, OGD)，成為政府、企業與公民社會共同關注的議題。OGD 是政府將大量的資料集數值，提供數位化的原始完整資料，以公開之開放格式供民眾免付費下載、閱讀、使用，並以非專屬格式以利民眾使用、再利用，提升民眾參與政府治理與提升監督政府施政的能力。此外，政府機關透過與民間協力，更能助於政府資料活化運用，產出各式加值服務以及改善政府服務效能。施行政府資料的開放及加值，將有助於體現開放政府在透明 (transparency) 、參與 (participation) 和協作 (collaboration) 之公共價值 (Jessen, Charalabidis, & Zuiderwijk, 2012; McDermott, 2010)。政府領導者透過釋出開放資 1.

(17) 料，提升大眾信任感；資料開放對於企業環境產生深遠影響，促進商業的創新發展；公民社會則透過資料開放的開放協作，解決社會問題。政府資料開放所能帶來的民主化效益、社會協作以及經濟效益，被視為實踐開放政府的重要一環 (Gurin, 2014)。政府資料開放政策在世界各國已成為主流推動政策，2009 年美國 Obama 總統頒布「透明與開放政府」(Transparency and Open Government)備忘錄，由美國管理與預算辦公室為政府資料開放專責機關，並且更進一步成立 Data.gov 網站，貫徹資料開放政策的執行，以期望達成政府透明、公民參與以及協同合作的目標；英國首相 Cameron 於 2010 年任內提出「至各政府部門關於開放資料之信件」，明確推動英國「透明化及開放資料」政策，期望達成強化政府透明、減. 治政少政府赤字以及提升公共支出價值，並透過公共資料的加值，給予民間創造重大大立經濟利益與創新，英國政府也成立 Data.gov.uk 資料開放平台，並且不限定公部 ‧ 國. 學. 門的開放資料，私部門也能提供開放資料於平台上，以提升資料加值的潛在性；. ‧. 除英美國家外，世界各國包含：日本、加拿大、紐西蘭等國也都陸續跟進制定相. y. Nat. 關資料開放政策，國際組織包含歐盟、聯合國等，都將資料開放視為主要發展政. er. io. sit. 策。資料開放的國際組織也相繼成立，諸如開放政府聯盟(Open Government Partnership, OGP)、開放知識基金會(Open Knowledge Foundation, OKFN)及英國開. al. n. iv n C 放資料學院(Open Data Institute, ODI)等，都致力於推動資料開放與共享合作，以 hengchi U 發揮政府資料開放之綜效，創造各種加值可能，強化政府之服務品質與實踐公共價值。根據開放知識基金會的統計，全球目前已有 97 個國家投入資料開放1。歐盟提出「開放資料策略(Open Data Strategy for Europe)」，預估每年可為歐洲地區創造 400 億歐元的產值2；另根據美國麥肯錫公司(McKinsey & Company)於 2013 年所做的研究報告指出，透過各國政府資料的開放，預估每年會有超過 3.2 到 5.4. 1 資料來源：http://index.okfn.org/ 2 資料來源：https://stli.iii.org.tw/ContentPage.aspx?i=5735 2.

(18) 兆美元的產值3。Jessen, Charalabidis, & Zuiderwijk (2012)透過深度訪談之方式，提出政府資料開放將有助於三層面的效益：(1)政治與社會層面－提高政府課責性、民眾信任感、公民參與以及民眾滿意度；(2)經濟效益－資料開放加值，提供創新服務，諸如美國紐約大學 Governance Lab 主持的 Open data 5004計畫，收集了使用政府開放資料作為商業應用的 500 間公司，針對不同應用類別或資料來源，提供各領域所發展的創新產品及服務；(3)技術與運用層面－提升政府部門對於資料治理的重要性，藉以提升管理技術，建構系統化的管理流程。政府部門致力於發展政府資料開放與加值，可對於組織內外部產生正面效益，有助於體現公共價值的展現以及促進經濟成長。. 政治大由上述各國與國際組織推動政府資料開放的效益而言，政府資料開放除了有立. ‧ 國. 學. 助於提升政府透明和公民參與之外，更能有助於經濟產業之加值與商業創新模式之發展。我國亦不得忽視政府資料開放的重要性，近年來也陸續進行各種資料開. ‧. 放政策的規劃與策略，在攸關政府資料開放的技術、法規及組織管理層面上進行. n. al. Ch. sit er. io. 1.2 我國目前推動政府資料開放現況. y. Nat. 調整，以利推動我國政府資料開放的發展。. i Un. v. 隨著資通訊科技的發展，資通訊設備可觸性門檻逐漸降低，網際網路逐漸普. engchi. 遍之下，民間社會對於既存的政府資訊公開已不能滿足，對於政府資料開放的需求日漸擴增。在 2010 年開始，陸續有不同的公民團體發起資料開放活動，包含渴望開放資料計畫(Hopendata.org)、OpenStreetMap Taiwan 等民間團體所提出之資料開放活動，提供國內外政府資料開放的發展訊息，共同倡導政府資料開放的重要性（蕭景燈，2012）。當時的行政院研究發展考核委員會5開始針對政府資料. 3 資料來源：http://www.opendata4tw.org.tw/article_detail.php?id=6&aid=44 4 資料來源：http://www.opendata500.com/ 5 配合組織改造，原行政院研究發展考核委員會(簡稱研考會)已於 103 年 1 月 22 日與經建會及部分工程會等單位，共同整併成為「國家發展委員會」，簡稱國發會。 3.

(19) 開放之議題，廣納民間社群、企業以及學界之意見，針對資料開放之趨勢進行討論（研考會，2011），並將政府資料開放政策納入我國第四階段電子化政府計畫中，包含其中的旗艦計畫二「基礎資料庫擴增」與旗艦計畫四「行動電子化政府」，透過將國土資訊、地政、財政、戶政等基礎資料庫進行整合，並提供單一行動化入口網站服務，以及行動化應用服務。2012 年 11 月 8 日，行政院 3322 次院會決議，行政院所屬各級機關將藉由「資料開放民眾與企業運用」、「以免費為原則、收費為例外」、「資料大量、自動化而有系統的釋放與交換」3 步驟，配合「主動開放，民生優先」、「制定開放資料規範」、「推動共用平臺(data.gov.tw)」、「示範宣導及服務推廣」等 4 大焦點策略推動政府資料開放工作（宋餘俠、李國田，2013）。. 治政在 2013 年 4 月，行政院公布「行政院及所屬各級機關政府資料開放作業原則」，大立並將我國政府資料開放平台(data.gov.tw)正式對外公布，並要求各部會逐步進行 ‧ 國. 學. 資料盤點及開放，參酌開放資料五星發展評估模式的三星等作為最低門檻，在. ‧. 2013 年底各部會必須至少開放 50 項資料，經過多次的改版以及修正，至 2016 年. y. Nat. 6 月底，我國政府資料開放平台已有超過 17000 筆資料集，411 個系統介接程式. n. er. io. al. sit. (Application Programming Interface, API)。. i Un. v. 為使各機關有效推動資料開放工作，行政院頒布「政府資料開放諮詢小組設. Ch. engchi. 置要點」，在行政院以及所屬中央二級機關設置各級諮詢小組，各級諮詢小組之執掌為擬定該機關所屬資料開放之發展策略，並針對所屬機關在資料開放工作進行規畫指導，建立機關組織內外部諮詢及溝通管道機制，行政院以及二級機關諮詢小組之組成，除了機關首長、法制、業務、主計以及資訊單位主管之外，還包含了來自產業、社會團體、學界具有實務經驗之代表，期望透過諮詢小組之建立，在機關內有效推動資料開放工作，針對資料級之分級、隱私、收費等相關疑義進行諮詢與協調，並建立與民間多元領域代表進行溝通與諮詢，以強化政府資料開放的推動成效（國發會，2015）。. 4.

(20) 除政府供應端策略之外，在產業需求端的策略上，我國為鼓勵資料開放應用產業之發展，在與民間團體之聯盟以及國際合作上也有所投入，包含由經濟部工業局推動成立之 Open Data 聯盟(ODA)，目前國內已有 203 家公司進行結盟，並且 ODA 也與英國開放資料研究院(Open Data Institute)、美國白宮智能信息批露小組(White House Task Force on Smart Disclosure)、韓國開放資料中心(NIA-ODC) 簽訂合作協約，針對資料開放進行國際合作與交流，另也透過工業局所推動之資料服務產業應用推動計畫進行資料產業輔導，至 2015 年為止，共輔導 21 家企業，估計帶動投資產值達 1.4 億元，並且也辦理各項創新應用競賽培育新創產業，約超過 300 件的作品，並促成 8 家新創產業（國發會，2015）。在 2015 年由英國. 治政開放知識基金會(Open Knowledge Foundation, OKFN)針對全球 122 個國家的開放大立資料內容進行技術與法律面向的評比，包含交通、政府預算、地理圖資等十三個 ‧ 國. 學. 資料項目，我國排名耀升為全球第 1 名，相較於 2014 年的第 11 名有大幅成長，. ‧. 可謂我國自 2012 年起推動資料開放政策的重大突破。. sit. y. Nat. 雖在國際評比中我國政府資料開放政策具有重大突破，然資料開放政策的核. n. al. er. io. 心價值，在於體現開放政府的公共價值：透明、參與及協作，資料開放政策的實. v. 務落實，非只在於開放資料集的數據成長(OKFN, 2015)6，而須從整體開放政府的. Ch. engchi. i Un. 環境審視，改善機關資料開放各推動環節的問題，包含業務調整、人員訓練、法制授權以及資源配置等問題，也為資料開放政策核心宗旨落實之處。致力於推動資料開放的國際組織陽光基金會(Sunlight Foundation, 2015)認為，資料開放除了經濟利益產出的重視之外，也必須重視資料開放的發展對於複雜的社會及政治環境所帶來的改變，包含政府機關在資料開放政策的推動中，對於人事、活動、法規以及策略的改變。政府資料開放政策作為開放政府的催化劑，對於政府機關的開放文化、思維具有潛移默化的影響效果，於此，政府機關於資料開放政策的投. 6 資料來源：http://goo.gl/rYo6Mp 5.

(21) 入與開放文化生態的建立，將影響資料開放政策之落實與成效。 1.3 研究目的與問題政府資料開放政策的落實，將有助於政府透明及課責程度的提升，並且創造經濟加值的效果，豐富產業之創新程度，政府與民間社會進行協作提供公共服務，有助於提升公共服務品質，以及增進政府與社會的協作與信任程度，資料開放政策的落實將帶來政治、經濟與社會的效益影響(Karolis, 2013)。但資料開放政策在政府機關的推展，由於其所擁有的開放文化特性，對於具備固有官僚氣息的政府機關而言，在組織、文化、法規以及技術等各層面上，都面臨了一定程度的挑戰. 政治大開放文化的知覺、機關主管的開放領導風格、人員職能的建立及資料品質的監督立. 與阻礙，包含組織的任務分工、法規範的完備程度、預算與軟硬體資源的配置、. ‧ 國. 學. 等等(Lee & Kwak, 2012; Verma & Gupta, 2013; Albano, 2013; Albano & Reninhard, 2014)，機關組織面臨資料開放政策的挑戰所進行的因應改變，以及政策資源的. ‧. 投入狀態，對於機關人員在資料開放政策的推動意願上產生一定之影響(Parycek,. io. sit. y. Nat. Höchtl & Ginner, 2014; Wirtz, Piehler, Thomas, & Daiser, 2015)。. n. al. er. 政府資料開放政策對於我國而言尚屬新興政策，針對機關在資料開放政策的. Ch. i Un. v. 整備投入與影響人員推動的因素研究尚不足，機關針對資料開放政策施行所需的. engchi. 各層面軟硬體資源的投入，對於機關人員的推動意願及政策施行成效之影響，包含經濟面向上，機關針對資料開放進行人員的安排、訓練及軟硬體設備的更新；在組織管理面向上，內部流程的規範、組織分工、資料管理和跨單位聯繫的作業流程，都必須設法融入資料開放原則；在組織文化面方面，開放文化的建立及首長的支持將決定機關資料開放的積極程度。故發展資料開放政策的重點，除重視資料開放的數據提升之外，還必須了解機關資源投入狀態與人員推動意願上之關係，釐清資料開放政策在機關內部的推動狀態和阻礙，以及影響人員推動意願的因素，將有助於機關資料開放工作的推動，以及提高政策之成效。 6.

(22) 故本研究結合電子化政府價值鏈模型(E-Government Value Chain) (Heeks, 2006)中針對科技計畫整備與投入的評估構面，以及探討組織人員行為意向的計畫行為理論 (Theory of Planned Behavior, TPB) (Ajzen, 1995) 和科技接受模型 (Technology Acceptable Model, TAM) (Davis, 1986)，作為研究架構之基礎，針對政府機關資料開放政策投入與人員推動資料開放工作的關係，建構一探討影響機關人員推動政府資料開放政策之因素模型，透過次級資料分析，進行模型的建構與驗證，找出影響機關人員推動資料開放工作的關鍵因素，另外也針對樣本資料進行差異性分析以及多樣本結構方程式分析，以了解不同樣本在執行資料開放工作之特性，作為後續提出政策建議之參考。 1.4 研究流程與方法. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 本研究針對現有探討資料開放政策之文獻進行回顧，包含重要國家的資料開放政策現況、國際組織的資料開放評比架構、資料開放政策評估研究、資料開放. ‧. 政策挑戰以及影響政府資料開放發展之因素文獻，釐清影響政府資料開放政策發. sit. y. Nat. 展的關鍵因素，應用前述所提及之科技政策評估模型，從機關組織推動電子化政. n. al. er. io. 策的組織整備投入，以及人員認知意向之構面，建立一探討影響機關推動資料開. v. 放政策之因素模型。接著透過次級資料，以結構方程模式(Structural Equation. Ch. engchi. i Un. Modeling, SEM)進行因果模型之分析，針對該模型可用性進行驗證，找出影響機關推動資料開放政策的關鍵因素，研究流程參見圖 1：. 圖 1：研究流程. 7.

(23) 第二章文獻回顧 2.1 政府資料開放的定義政府進行治理以及各項政策施政時，必須依據大量的公部門資訊(Public Sector Information, PSI)作為根據與基礎，公部門資訊的形成，來自於政府資料的蒐集、分析及整理後而來，經濟合作暨發展組織(Organization of Economic Cooperation and Development, OECD) (2006)將公部門資訊(PSI)定義為：「由政府所產製、創造、收集、處理、保存、維護、傳播的資訊，包括所衍伸之資訊產品及服務，且使用上可能具法律限制。」我國政府資訊公開法則廣泛的將政府資訊定. 政治大. 義為「政府機關於職權範圍內作成或取得而存在於文書、圖畫、照片、磁碟、磁. 立. 帶、光碟片、微縮片、積體電路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或以技術、. ‧ 國. 學. 輔助方法理解之任何紀錄內之訊息。」政府資訊公開是為了保障人民知的權利，使得人民有效監督政府施政，並且參與政治，維護個人權利。然而除了公開結構. ‧. 化的資訊之外，非結構化的資料內容，更能夠達到原始透明、參與以及活化使用. y. Nat. io. sit. 的目的，更能夠提高透明程度及再使用性(reuse)，將原始資料進行開放，透過資. n. al. er. 料數位化的公開格式，於政府網站不受限讓人民所閱覽，才為實踐實質的政府資. i Un. v. 訊公開，政府資料開放(Open Government Data, OGD)，將過去政府大量蒐集與保. Ch. engchi. 存的資料，透過活化之應用，將能有助於提高政府效能，提高決策品質，透過加值運用，可做為產業加值，提高經濟效益，更能朝向開放政府(Open Government) 的實踐作為。政府資料開放，除了為政府資訊公開的重要的一環外，更為開放政府理念的伸張，2009 年美國 Obama 政府提出了開放政府行動(Open Government Direct)之後，闡述了開放政府三大原則：透明(transparency)、參與(participation)、協作 (collaboration)，並致力將政府資料開放，作為開放政府理念施政的重要手段。然開放政府並非新名詞，早於 1950 年代，美國國內針對「資訊自由法」的施行進 8.

(24) 行政治辯論時，開放政府一詞就被提及作為人民爭取政府資訊公開權利的概念，而近年來伴隨著資訊科技的發展，開放政府的概念更被逐漸強化，在美國提及開放政府行動之後，世界各國如英國、加拿大、澳洲等國，皆針對國內自由資訊法案進行修法，以呼應開放政府之精神，國際組織諸如世界銀行(World Bank)、聯合國(United Nations)及歐盟(European Union)等，都相繼針對開放政府進行方案行動的規劃（楊東謀、羅晉、王慧茹、項靖，2013），聯合國國家更建立開放政府夥伴關係(Open Government Partnership, OGP)，與民間組織共同致力於開放政府的發展與應用(OGP, 2015)。政府資料開放的概念(OGD)主要來自於三大基礎：開放、政府以及資料，. 政治大徑（參見圖 2），包含(1)政府資料途徑：政府作為政府資料最大的收集者、使用立. Heeks & Gonzalez-Zapata (2015)認為，此三大基礎發展出了三種 OGD 的觀察途. ‧ 國. 學. 者以及保存者，並且也為最大資訊生產者，作為其輸送政府服務的主要利基，此一途徑關注的是政府如何將政府資料作為公共服務的重要資源，以利公部門進行. ‧. 公共服務方案的設計；(2)開放資料途徑：開放資料與資通訊發展之創新與應用有. y. Nat. 著相當大的關聯程度，開放資料必須能夠更便民且更容易被使用，此一途徑關注. er. io. sit. 的是消除開放資料應用所會面臨的各種阻礙；(3)開放政府途徑：開放政府再進行政策制定的各個階段，必須重視透明以及參與，此一途徑關注的是增加公民之賦. n. al. Ch. i Un. v. 能，以及提升市民社會的協作發展，強化開放政府的運作。. engchi. 圖 2：政府資料開放三大基礎資料來源：Heeks & Gonzalez-Zapata (2015) 9.

(25) 根據此三途徑及綜合相關文獻，Heeks & Gonzalez-Zapata (2015)指出政府資料開放之意涵具有四種層面，包含：(1)行政層面(bureaucratic perspective)、(2)技術層面(technological perspective)、(3)政治層面(political perspective)以及(4)經濟層面(economic perspective)，其歸納出政府資料開放政策在各層面的構成要素，包含各層面特性、政策目標、策略、利益以及主要行為者（參見表 1）。從政府資料開放的四個層面意涵可知，政府資料開放具有多元目標導向之特性，並且皆離不開透明、參與以及公民課責之方向。但要具體落實政府資料開放的推展，不只為政府資料開放各層面特性之強化，完善的政府資料開放政策，除了政府資料開放平台的建立、開放資料格式的可近用性及正確性，更需仰賴政府機關的完善整備. 政治大府機關應完備組織推動資料開放政策所需之資源與措施，強化人員的技術能力與立. 投入措施、公民社會的主動參與及民間企業或專業社群的參與(Ubaldi, 2013)。政. ‧ 國. 學. 開放知覺，擬定推動計畫，並且加強促進與市民社會之合作，建立開放資料生態系統(Open Data Ecosystems)，以促進資料開放之發展與刺激公民參與及社會創新. 表 1：政府資料開放的各層面意涵. Nat. 政府資料開放的原則、策略與流程. 透過良好的資料管理流程提升政府服務效率與效能. 公務員；資訊部門人員(操作者). 技術層面. 政府資料系統的技術創新. 提升政府資料架構品質. 資訊部門人員(設計者與操作者). 政治層面. 政府資料的取得權利. 透過增加政府透明、課責性、參. 公民(使用者). 行政層面. n. al. Ch. 主要行為者. sit. 驅使動能與利益. io. 層面特性. er. 層面. y. ‧. (Zuiderwijk, Janssen, & Davis, 2014)。. engchi. i Un. v. 與性與賦能，提供更好的治理能力經濟層面. 以資料經濟為主的加值機制. 透過資料加值提供新服務、產品、獲利及工作. 資料來源：Heeks & Gonzalez-Zapata (2015) 10. 私部門、企業(使用者).

(26) Zuiderwijk & Janssen (2013)將政府資料開放定義為由政府出資以及提供給公眾無格式、使用用途之限制，且非涉及隱私、爭議性之資料，政府資料開放政策的執行，將有助於政府資訊透明以及確保公民對於政府資訊的獲取權利。曾擔任白宮專責智能信息披露小組(White House Task Force on Smart Disclosure)召集人 Gurin (2014)認為，資料開放的最佳定義為：可取得的公開資料，讓人們、公司以及組織可用以創立新事業、分析型態與趨勢、做出資料導向決策，以及解決複雜問題，開放資料是有使命的資料，其目的是提供開放、免費、透明的資料，運用這些資料，可以改變企業經營、政府的運作模式，開放資料除可達成民主化目標外，更可以創造出龐大的經濟資源，以及管理此龐大資源的基礎建設。. 政治大綜觀上述政府資料開放之觀點，政府資料開放意指由政府機關針對其所握有立. ‧ 國. 學. 的資料進行盤點，經過一定的法律規範及隱私權遮蔽程序後，在特定平台加以對公眾開放，以利資料集的加值運用及透明化政府的效益。政府資料開放之定義由. ‧. 三大成分所構成：第一，政府資料集之開放，來自於政府機關運作及服務時所蒐. sit. y. Nat. 集之資料；第二，政府資料之開放，必須在法律規範之範疇內，包含隱私保障法、. n. al. er. io. 機密法及資料安全法等範疇；第三，政府資料開放對全民公開，並且要確保方便、. i Un. v. 不設限的使用方式，利用單一平台且多格式的開放方式供大眾閱覽及使用。. Ch. engchi. 2.2 重要國家在政府資料開放之推動 2.2.1 美國. 西元 1966 年，美國成為世界上第二個發布「資訊自由法」的國家，晚於瑞典兩個年頭，但卻無減其自由國家先驅的地位，在 1970 年代，美國國家海洋與大氣管理局(National Oceanic and Atmospheric Administration)就開始釋出氣象資料，可以說是最早的政府資料開放，之後在 1983 年，雷根總統宣布將當時還在發展中的 GPS 系統，開放供民間使用，直到柯林頓總統在職時終於完成 GPS 資料開放的落實，時至今日，美國政府的天氣資料每年創造超過 300 億美元的商業 11.

(27) 價值，而 GPS 資料則每年創造約 900 億的商業價值，還可能更高(Gurin, 2014)。在 2009 年 Obama 總統上任後，開始積極推動開放政府(Open Government)，簽署「透明與開放政府備忘錄」 (Memorandum on Transparency and Open Government)，要求各聯邦政府朝向透明(transparency)、參與(participation)、協同合作(collaboration)三大面向的改革方向，並且陸續提出許多開放計畫與法規的修正案，諸如成立 Data.gov 網站、發布「開放政府指令」(Open Government Directive)，作為開放政府政策施行的政策主軸，要求全國一百多個聯邦機構進行資料系統的整合，以符合開放資料的機器可讀格式，成就政府資料開放政策推動的基礎. 政治大世紀數位政府」(21st Century Digital Government)的電子化政府計畫，將政府資料立（Kamensky, 2010；張家生，2012）。在 2012 年 5 月，美國聯邦政府通過了「21. ‧ 國. 學. 開放為主要的發展策略，要求聯邦資訊長與行政管理和預算局 (Office of Management and Budget, OMB)擬定數位政府策略(Digital Government Strategy)，. ‧. 推動政府處理資料方式的現代化，以及轉化政府資訊服務，發展新型態的數位公. y. sit. Nat. 共服務內容（楊東謀、羅晉、王慧茹、項靖，2013）。. n. al. er. io. 2013 年的 5 月，Obama 總統在造訪德州的科技中心時，發布了「落實開放. i Un. v. 及機器可判讀之新設政府資訊」(Making Open and Machine Readable the New. Ch. engchi. Default for Government Information)的行政命令，以及開放資料政策(Open Data Policy)，主要係為了促進更有效的政府資料管理，並界定出政府資料開放政策的原則，確保政府資料開放的開放性與價值性，其要求政府機關在進行資料蒐集及創造時，資訊系統要確保資料的可再利用性(reuse)，包含機器可讀、開放格式、資料標準及詮釋資料的建構，並且要在隱私及安全過濾的嚴謹保全處理後，才得以開放讓公眾使用政府資料。期望透過政府資料管理系統及法規範的強化，促進 Data.gov 網站的政府資料資源，及提高政府機關人員的參與，加強與外部團體合. 12.

(28) 作的機會，進而發展更多元及高品質的公共服務(White House, 2013)7。 2014 年，美國聯邦政府頒布「資料開放行動計畫」(U.S. Open Data Action Plan) ，其希望透過四個主要原則促進政府資料開放的推動：(1)開放機器可讀、可使用及無法察覺的資料；(2)與公共組織和公民社會共同擬定資料開放優先性； (3)支持開發者進行政府資料開放的應用與創新；(4)持續強化資料集的開放與優先性8。2015 年，聯邦政府更頒布了「開放政府國家行動計畫」(Open Government National Action Plan)，除了持續強化政府資料開放之外，其更強調政府要落實其開放思維，透過更積極性的行動計劃落實公共服務，提高就業率、教育普及、法. 政治大放政府夥伴關係的基礎之下，推動區域間的穩定發展。立. 治環境以及提升政府的開放性與可課責性，並重視與其他國家的合作，期望在開 9. ‧ 國. 學. 美國政府資料開放政策發展至今，Data.gov 網站上的資料集數量已來到 183,429 筆（截至 2016 年 6 月），包含 78 個政府組織，14 個資料及分類，包含：. ‧. 農業、商業、氣候、消費、生態、教育、能源、金融、健康、地方政府、工業、. y. Nat. sit. 海洋、公共安全及科學研究資料，以及 8,061 個 API，其開放的資料集不收取費. n. al. er. io. 用，並且提供多種格式類型。而為提高使用者使用，美國政府會不定期在 Data.gov. Ch. i Un. v. 上發布黑客松活動(Hackathon)，邀請開發者針對政府資料進行開發應用，提高政. engchi. 府開放資料的應用程度，此外，Data.gov 也與知名的開放代碼網站 GitHub 合作，提供開源程式代碼供更多開發者使用。美國政府期望聯邦政府與地方政府的資料開放政策的落實，能夠為創業者提供機會，在不同的專業領域，打造創新的產品或公共服務(Gurin, 2014)。. 7 資料來源：https://goo.gl/WDkNKv 8 資料來源：https://goo.gl/S0lY53 9 資料來源：https://goo.gl/boCTuq 13.

(29) 2.2.2 英國 2006 年，英國媒體衛報(Guardian)要求英國政府應該完全開放英國地理調查機構所擁有的地理資訊，多家的民間公司也指控，英國政府長期對於地理調查資料收取不當規費，限制了發展與市場競爭，英國內閣辦公室隨即在 2007 年與民間共同進行「資訊力量研究」(Power of Information Review），探討民眾對於政府資訊的需求，並且檢討長期以來民眾利用政府資訊所會面臨到的困難與阻礙，研究結果認為，政府應該極大化政府資訊的價值，與政府資料的再利用，作為保障公民權益以及提高政府透明（陳舜伶等，2013）。. 政治大府資料入口網站 Data.gov.uk，作為彙集政府資料的平台網站。英國政府在 2010 立 2008 年，英國內閣辦公室成立政府資料開放專案小組，並在 2009 年架設政. ‧ 國. 學. 年 Cameron 首相上任後，積極推動政府資料開放的相關改革，成立公部門透明委員會，作為建立政府資料標準以及提供公部門在資料分享上的工作協助：英國也. ‧. 在 2011 年的聯合國大會上，主導於其他國家成立「開放政府夥伴」(Open. sit. y. Nat. Government Partnership, OGP)，參與的國家必須積極推動國家政府資訊的透明，. n. al. er. io. 提高公民對於資料的取用權益，提高公民參與；在國內，英國政府也陸續公布政. v. 府資料開放政策的施政方針，在 2012 年，公布「開放政府資料白皮書」，並在同. Ch. engchi. i Un. 年成立「開放資料學院」(Open Data Institute)，落實政府資料開放的存取，透過與民間合作，期望提高政府服務效能，以及尋求更多的開發創意，追求經濟與社會的進步。在 2013 年開放政府高峰會上，也提出了英國國家行動計畫(UK National Action Plan)，提出五個策略來改善政府資料的釋出，包含：(1)預設必須開放政府資料；(2)良好的品質與數量；(3)所有人都可以使用；(4)為了改善管理而釋出資料；(5)為了創新而釋放資料（項靖、楊東謀、羅晉、王慧茹，2014）。直到 2015 年，英國資料開放學院發表了「2015 英國開放資料藍圖」，針對未來的英國資料開放政策提出方針，包含(1)持續的擬定更為緊密的資料開放策略，諸如將資料管理融入現有的政府資訊服務中；(2)開放更多的資料，包含更多對於社 14.

(30) 會與經濟有利的高價值資料集；(3)支持更多的資料再利用，投入一千萬歐元針對政府、企業與公民進行各項訓練資源的輔助10。 Data.gov.uk 網站，目前已包含了 36,876 筆資料集（截至 2016 年 6 月），並且涵蓋了 1388 個釋出機關，目前在官方上已有 396 個應用程式展示，資料集除了包含十種的分類外，另外也提供了圖像化的地圖搜尋方式，讓使用者可以更容易地找到不同地區機關的資料，另外在網站上也設置了討論專區，除了主動提出相關議題討論外，同時也提供了相關的開放及使用指引，讓機關以及一般使用者更能了解資料的應用範圍與方式。 2.2.3 日本. 立. 政治大. 相較於歐美國家，日本在資料開放政策上呈現較為謹慎的態度，在開放時程. ‧ 國. 學. 上不若歐美快速，但在政策研擬與法規修訂上也有一定之進展，在 2011 年 311 大地震之後，更是激起日本政府以及人民對於災害資料/資訊的關注，逐漸體認. ‧. 到資訊流動與資料再應用的重要性與發展性。其實在 2010 年，日本政府就宣告. y. Nat. sit. 為促進施政透明，強化公民參與決策的模式，制定出新資訊通訊策略(Information. n. al. er. io. and Communication Strategy)，並在同年建置 Openlabs.go.jp 網站11，作為政府資. Ch. i Un. v. 料開放的實驗性網站，除主導進行政府資料開放的相關研究之外，也建置意見徵. engchi. 詢專區，提供政府機關以及民間團體針對資料開放進行建議與諮詢（資策會， 2014）。根據此一基礎，日本 IT 戰略本部在 2012 年發布「開放資料戰略」，積極促進政府資料之開放，並且採取相關措施鼓勵民間應用，做為強化日本民眾生活品質與促進國內經濟發展，其戰略主要原則包含：(1)政府主動釋出資料；(2)開放資料以機器可讀取的格式發布；(3)鼓勵商業與非商業的應用；(4)強化資料即時性，. 10 資料來源：http://goo.gl/qABlKz 11 資料來源：http://goo.gl/rQtNQy 15.

(31) 累積應用成果之經驗(IT Strategic Headquarters, 2012)。日本政府強調政府資料開放的應用，以使用者為核心，要不斷探求使用者與產業的需求，透過網站使用者的設計思維，讓民眾方便參與，去提供建議與回饋意見，機關可針對修改建議，進行內部資料產出的流程修正，並謹慎處理資料隱私與安全12。為落實政府資料開放之應用，日本在 2013 年提出「開放資料推動發展藍圖」，針對資料開放所要投入的軟硬體資源以及法制度規範進行擬定，另在當年，世界 G8 高峰會議提出了「開放資料憲章」，日本政府作為 G8 一員，提出「日本開放資料憲章行動計畫」（Japan Open Data Charter Action Plan），日本政府承諾將促進. 政治大會福利資料等等，並提高與其他國家和組織之交流，更擬定「公共資料的開放現立關鍵的資料集，以及具高價值的資料集進行開放，包含選舉資料、犯罪資料與社. ‧ 國. 學. 況與時程安排」，針對現有政府資料開放格式的規範、授權條款、收費規範等等進行推動。在 2014 年，日本政府正式將 Data.go.jp 網站上線，並提出「政府資料. ‧. 開放使用須知」(Government of Japan Standard Terms of Use)，進一步針對資料開. sit. y. Nat. 放的使用與授權提出規範（資策會，2014）。日本政府在推動政府資料開放上，. n. al. er. io. 各行政機關以及地方政府的速度比起中央機關快速許多，這樣的特性除了反映其. i Un. v. 民間力量的團結與紮實程度之外，更能適時地制定出更為合適的資料開放政策與發展策略13。. Ch. engchi. 截至 2016 年 6 月為止，Data.go.jp 網站已有 16,329 筆資料集，涵蓋 22 個中央政府組織，主要包含 17 個資料集分類，分別為：土地與氣象、人口與家庭、勞力與薪資、農業畜產與漁業、礦業與製造業、國內消費與服務、住宅與土地、商業金融與經濟、能源與水資源、教育文化與運動、運輸與觀光、資通訊科技、社會安全與保險、政府行政與財政、司法與環境、國際貿易與其他資料集。目前. 12 資料來源：http://goo.gl/rQtNQy 13 資料來源：http://www.ithome.com.tw/news/89381 16.

(32) 以政府財政和運輸資料為大宗。 2.2.4 韓國14 韓國政府發展資料開放的契機來自於民間發展應用程式時所面臨的法規授權問題，在 2009 年韓國首爾本地的高中生發展了一套免費的首爾市公車手機應用程式，但由於使用資料的介接方式以及授權問題，遭到了當地政府以侵犯版權問題，使得該應用程式服務失效，此舉引發大量的市民群起抗議要求回復該應用程式，而當地政府也迫於民眾壓力，將公車應用程式回復。公車事件的發展，使得韓國政府部門開始重視資料開放的重要性，並且體現. 政治大. 到政府資料開放專法的必要性。在 2013 年 10 月，韓國議會通過公共資料開放與. 立. 使用法(The Act on Provision and Active Use of Public Data)，專法的目的為確保資. ‧ 國. 學. 訊公開的權利保障，以及公眾或團體對於資料的可近性與可使用性，致力於提高資料開放的應用，促進生活品質以及經濟效益。根據此專法，設置資料開放策略. ‧. 會議(Open Data Strategy Council)，由國家總理擔任主席，並且指派人員擔任策略. y. Nat. sit. 會議委員。韓國資料開放政策的主要幕僚機關為韓國安全行政部(Ministry of. n. al. er. io. Safety and Public Administration, MOSPA) 下的國家資訊安全機構 (National. i Un. v. Information Society Agency, NIA)，其提出為期四年(2013－2017)的政府資料開放. Ch. engchi. 計畫(Open Public Data Directive, OPDD)，此計畫明定中央政府部門以及地方政府，都必須建立資料開放施行計畫，計畫內容必須包含：(1)針對資料開放的提供與使用進行年度績效評估；(2)資料開放活動計畫；(3)針對資料開放工作的年度預算管理計畫；(4)其他攸關施行政府資料開放計畫所必需的施政策略。政府機關的施政計畫書必須在年初提交至資料開放策略會議，針對機關針對資料開放工作的管. 14 整理自：Jung, K., & Park, H.W. (2015) A semantic (TRIZ) network analysis of South Korea's “Open Public Data” policy .Government Information Quarterly,32(3),353-358.. 17.

(33) 理、協作程度以及經濟加值目標進行審理進行審議。韓國政府除了希望能夠提高政府資料開放集的數量，更期望建立資料開放的經濟生態鏈，連結新創產業的發展，資料開放計畫(OPDD)更劃分了 15 種策略性發展領域，透過不同領域的產業商業模式的建立，藉此提高產業的創新以及收益 (Jung & Park, 2015)。韓國資料開開放平臺 data.go.kr 自 2013 年上線至今，截至 2016 年 6 月，該平台已有 14,701 筆資料集，涵蓋 657 個政府組織，提供 1,908 個 API 程式，該平台供 16 種資料集分類，並依據資料集分類提供共 863 筆應用程式展示，讓使用者可以清楚得知資料集應用的現況與可應用的服務內容。. 政治大. 2.3 重要國際組織在資料開放之推動. 立. 2.3.1 世界銀行. ‧ 國. 學. 世界銀行(World Bank)在 2010 年逐步推動開放資料計畫，世界銀行長期以來蒐集了各國的重要數據，並成為其重要的資產，但過去尚未體認到資料開放的重. ‧. 要性以及必要性，故直到 2010 年 Robert Zoellick 擔任世界銀行總裁後，開始積. y. Nat. io. sit. 極推動世界銀行的資料開放，其認為將資料進行開放，可以有助於世界銀行與各. n. al. er. 專業領域的研究者、公民團體以及地方社群針對當地的發展問題找出解決辦法，. Ch. i Un. v. 透過資料開放，有助於決策者做出更好的決策，提供更好的服務，提升各國的經濟與民主發展15。. engchi. 在 2010 年宣布推動開放資料計畫之後，世界銀行隨即也提出了諸多開放資料計畫，包含資料取閱政策(Access to Data Policy)，除了列出不公開清單內的資料外，世界銀行所持有的資料皆以公開為原則，此項政策的施行，有助於外界檢視世界銀行在世界各國所進行的援助計畫，另外世界銀行也宣佈，其所進行的各項研究計畫，都必須使用 CC16姓名標示的授權方式，強化其資料開放政策的落. 15 資料來源：http://goo.gl/vvTZf2 16 創用 CC 授權條款，由美國 Creative Common 組織所提出，為給予著作權人授權他人使用的 18.

(34) 實（江思穎，2014）。世界銀行的資料開放平台 Data.worldbank.org 自 2010 年上線至今，已涵蓋了超過 200 個國家、國際組織以及經濟體的資料集，並且包含了超過 8000 筆的指標資料，世界銀行的資料開放平台，提供了國家、主題以及指標的分類方式，以及透過視覺化圖表的方式，呈現最新的資料集或是發展指標資料。資料平台的使使用者也可透過平台向世界銀行進行申請，世銀會針對受理情況，在平台上提供後續追蹤的機制。除了資料集資料外，還提供了應用世界銀行資料的相關研究以及成果，供使用者知悉。此外在平台下方，世界銀行平台也提供了三大主要功能，. 政治大與其他國際組織在世界各國所投入的援助金流方向以及其應用方式；世界消費指立. 包含援助流(aidflows)的視覺化資訊平台，讓使用者可以很明白的了解世界銀行. ‧ 國. 學. 標資料庫以及資料銀行(databank)則提供了重要的經濟指標數據，並且提供多種格式以及 API，讓使用者可以輕易地進行加值應用。. ‧. 世銀的資料開放平台，還提供了政府開放資料檢測工具(Open Government. y. Nat. io. sit. Data Toolkit)，作為幫助各國以及世界銀行的成員，去檢視其政府開放資料的整. n. al. er. 備度及執行情形，進而去協助各國共同推動資料開放計畫，包含提供開放資料的. Ch. i Un. v. 基本原則、資料開放計畫施行的要點、技術準備要點、探求民間需求的步驟、提. engchi. 升資料品質、整備度檢驗工具以及技術與資金的協助計畫，期望提高各國在政府資料開放上的突破，提升政府透明以及公民參與，並且用以強化經濟產出，提升國家競爭力。世銀在 2015 年的 Open Data for Sustainable Development 報告書17指出，各國可以從資料開放中得到四個主要效益，包含(1)促進經濟成長與工作機會的創造；(2)提升公共服務的效率與效能；(3)增加政府透明、可課責度與公民參. 方式，透過 4 大授權要素的排列組合，包括「姓名標示」、「非商業性」、「禁止改作」以及「相同方式分享」，共組成了 6 種便利使用的公眾授權條款，資料來源： http://creativecommons.tw/explore 17 資料來源：http://goo.gl/u0w6wk 19.

(35) 與；(4)提供政府部門更好的資料分享模式。其認為世界各國不斷強調資料治理的現今，政府作為主要的資料提供者，除了持續地開放資料外，還必須設法去提升資料的使用程度以及便利性，並且提供更為完善的法治與政策規劃，強化重要資料集的品質，才能有助於資料的再使用性，才能有助於上述的效益發生，產生更高的生活品質與居住環境。 2.3.2 網際網路基金會－Open Data Barometer 網際網路基金會(World Wide Web Foundation)自 2013 年起主持調查 Open Data Barometer，此調查主要目標為探討世界各國在政府資料開放推動的趨勢與. 政治大資源，不只對於政府部門是具有意義的，對於企業及公民而言都是具有高度價值立影響，其主要核心概念認為，政府開放資料應該被視為可被分享及再使用的公共. ‧ 國. 學. 的資源18。Open Data Barometer 主要透過專家調查、資料提供的技術評估以及次級資料分析等主要三種調查方法，針對各國在開放資料的整備度(readiness)、資. ‧. 料開放的執行(implementation)以及資料開放所帶來的影響(impact)進行分數評比，. sit. y. Nat. 各面向總分為 100 分，再加以平均得出總分。. n. al. er. io. 在 2015 年的第二版，Open Data Barometer 共檢視與評估 86 個國家，其在. i Un. v. 2014 年間對於開放政府資料推動的狀況，前五名分別為：英國、美國、瑞典、法. Ch. engchi. 國以及紐西蘭。其所提出的評估面向，包含：(1)整備度(readiness)：檢視各國在法律、政治、經濟、社會、組織以及基礎技術是否足以支持政府資料開放的提供與使用之狀況；(2)執行面向(implementation)：則是列舉出 15 個關鍵資料集，去檢視其可用性，以及資料集是否符合「開放」定義與政府資料開放之原則；(3)影響層面(impact)：透過媒體與學術對開放資料的使用與影響進行衡量。 Open Data Barometer 將評分結果以集群分析方法，將所評比的 86 國分為四. 18 資料來源：http://goo.gl/xCWTI7 20.

(36) 類，分別為高職能(high-capacity)、新興和精進(emerging & advancing)、受限制的發展能力(capacity constrained)、單方面倡議(one-sided initiatives)。Open Data Barometer 認為，政府資料開放能夠提升政府的課責性，提高社會協作，激發新創商機，推動資料革命，並強化各國政府在透明與績效上的成就，Open Data Barometer 提出下列關鍵步驟，提供各國政府在資料開放政策上的建議(World Wide Web Foundation, 2015)： (1) 政府機關由上而下的推動，由高層承諾主動釋出具高價值的公部門資料，能夠有效促進政府課責(accountability)。 (2) 政府部門應持續投入各項支援與提供訓練，讓更多公民與企業能夠了解與更有效率地使用政府資料。. 政治大. 立. ‧ 國. 學. (3) 各國應因地制宜，針對自身的環境脈絡，探求機關與民間需求，進行開放資料的開發，例如於在識字率較低的國家，採用視覺化方式呈現資料。. ‧. (4) 各國應持續支持地方層級機關進行資料開放，貫徹國家政府資料開放的政策方案，並鼓勵多元發展。 (5) 因應政府資料開放，進行法規範的修改與調適，確保各國公民對於資訊/資. Nat. sit. y. 料的主張權利，並持續加強對於個人資料的隱私保護與安全。. n. al. er. io. 2.3.3 資料開放學院－Benchmarking Open Data Automatically. i Un. v. 資料開放學院(Open Data Institute, ODI)是在 2012 年由英國政府協助成立的. Ch. engchi. 非營利組織，創立之初由英國資料開放專家 Tim Berners-Lee 擔任執行長，此組織致力於促進料開放的創新發展，除了定期進行資料開放相關研究外，也協助政府機關、非營利組織、公民團體在資料開放上的教育訓練、技術協助、政策諮詢及專案合作，並且也致力與其他國際組織進行合作19。在 2015 年，為促進各國政府檢視自身政府資料開放政策的發展，有效改善政策執行與發展的問題，提高資料開放計畫的成效，英國資料開放學院提出. 19 資料來源：http://theodi.org/about-us 21.

(37) Benchmarking Open Data Automatically 評比計畫，此評比計畫由資料開放學院主持，並與世界銀行和開放知識基金會合作，該評比計畫參酌網際網路基金會與紐約大學治理研究室在 2014 年所共同提出的評比架構：Common Assessment Methods for Open Data，主要評估四個面向：(1)環境脈絡(context/ environment)：包含法規、組織、政治願景/領導、技術；(2)資料(data)：衡量開放資料的特性與品質，包含八大原則、資料集分類、品質；(3)使用(use)：衡量開放資料如何與為何被使用，包含使用者、目的、行動；(4)影響(impact)：衡量開放資料所帶來的效益，包含社會、環境、政治/治理、經濟/商業。分析資料的來源主要分為三種，分別為全球績效指標(Global Performance Indices, GPIs)、政府資料(government. 治政 data)和各平台的詮釋資料(portal metadata)，研究方法為次級資料與內容分析法。大立 ‧ 國. 學. ODI 提出該評比計畫，並無實際進行各國之評比，其主要目的是希望建構一個自動化的評比架構，去協助各國政府或非營利組織，去檢視各國在資料開放政. ‧. 策的執行狀況，去瞭解資料開放政策在各面向上的樣態，並針對執行問題進行改. sit. y. Nat. 善，提高資料開放政策的執行，與釋出資料的品質，加強所可以帶來的效益，該. n. al. er. io. 評比計畫希望可以在未來提供更大規模、常態性及低成本的評比制度。該評比計. i Un. v. 畫最後也針對現有的資料開放評比機制提出建議：認為各國政府或是國際組織，. Ch. engchi. 應建立或引進自動化的開放資料品質評比機制，讓資料釋出者或資料使用者，可以輕易去檢視資料的品質，以利提出改善，或可多加利用現有的評比工具，並納入自動化的評比機制(ODI, 2015)。 2.3.4 開放知識基金會－The Global Open Data Index 開放知識基金會(Open Knowledge Foundation, OKFN)於 2004 年在英國劍橋所創立，為長期致力於數位發展與開放資訊/資料的非營利組織，該組織發展至今，在全球 30 多個地區皆有分會，並且近年來更著重在各國開放資料政策的發展，與當地的政府機關或社群在資料開放上進行合作，或發展相關推動計畫，並 22.

(38) 也透過相關研究，提出研究成果，促進資料開放的推廣與教育。其主要目標是希望促進公民在資訊的可近性，以及提升其應用資訊的能力，進而促使生活品質及經濟改善，透過資訊的公開與資料的近用，去解決全球化問題20。開放知識基金會，長期致力於開放政府與資料開放的推廣，自 2013 年起開始進行全球資料開放的普查，制定出全球資料開放普查指標(Global Open Data Index)，作為了解各國政府在資料開放的發展現況。其評比構面包含兩大構面：法制與技術，前者內容包含民眾是否可直接取得資料集、是否需經過申請或許可、或者是否需要收費；後者則是資料集是否以數位方式呈現、線上可否存取、開放. 政治大. 資料有無使用開放格式、可取用性、可讀性、完整性以及即時性。. 立. 全球資料開放普查主要針對其所提出的政府資料類型進行評比，2013 年評. ‧ 國. 學. 比九大類型，2014 年則評比十大類型，而 2015 年則擴增為十三個項目，評比資料類型的變換，是為了選擇具有民主和社會價值的資料集，2015 年的十三個項. ‧. 目包含國家統計資訊（經濟和人口資訊）、政府預算、法規資料、公共採購資料、. y. Nat. io. sit. 選舉成果、國家地圖、天氣預報、環境汙染排放量、商業登記、地籍資料、水質. n. al. er. 資料、土地所有和政府支出資料。該指標設定資料類型外，在普查開始前的準備. Ch. i Un. v. 階段，OKFN 會廣納民間社群與公民團體，開辦工作坊，針對普查方式與內容進. engchi. 行設計，設定資料類型的級距要求，作為打評分數的依據。其主要評比方法分為兩個階段，在第一階段，開放知識基金會從全球分會的成員中，招募普查的評比者(volunteer submitters)，評比者要在網站上提出指定類型的資料集內容，並且針對評比指標的要求，進行回覆；第二階段，則由學者專家(volunteer expert reviewers) 就前者回覆的正確性進行審查，查看回覆內容是否符合指標設定的要求，最後再根據審查結果，透過系統設定之級距進行分數的自動加總，進行各國的排名。全. 20 資料來源：https://okfn.org/about/. 23.

(39) 球資料開放普查在 2013 年推動時，只涵蓋了 60 個國家，直到 2015 年，已涵蓋了全球 122 個國家，評筆資料集的總數也從 597 筆躍升至 1,586 筆。開放知識基金會認為，全球資料開放的普查，主要目的在於了解政府是否釋出了對於社會跟經濟發展具有民主價值的資料集，從全球的觀點來了解資料釋出的落差，但資料集開放的完備程度，並不等同於開放政府的唯一要件，其認為評比的目的不在於只是排名，而是希望了解現況，釐清發展問題，進而促進政府與公民社會的協作。本研究整理上述四個重要國際組織所發展之資料開放評比架構，包含世界銀行、網際網路基金會、英國資料開放學院以及開放知識基金會，參見表 2。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 24. i Un. v.

(40) 表 2：重要國際組織發展之資料開放評比開放知識基金會. Open Data Readiness Assessment 提供各國作為發展資料. Open Data Barometer. Benchmarking Open Data Automatically 建構一個自動化的評比架. The Global Open Data Index 全球資料開放的普查，. 開放政策的檢測工作，以利檢視其整備度以及執行情形. 開放推動的趨勢與影響，檢視不同的發展模式以及提供經驗. (7) 資料開放生態 (8) 預算及設備投入 (9) 技術投入. 作為了解各國政府在資料開放的發展現況. 政策的執行狀況與發展態樣. al. Ch. engchi. (7) 政治影響 (8) 經濟影響 (9) 社會影響. (1) (2) (3) (4) (5) (6). 資料集可近性、資料集開放性、關鍵資料集及. y. 授權. 法規、組織政治願景領導技術支持資料集品質資料集分類資料集使用度. sit. 政府整備度市民社會整備度商業與企業主整備度資料集可近性資料集創新性透明與課責. 環境脈絡、資料集、使用以及影響. er. (1) (2) (3) (4) (5) (6). n. 可負擔資源領導能力制度與職能資料管理需求管理公民參與. 整備度、執行與影響. io. (1) (2) (3) (4) (5) (6). 立. 政治大構，協助各國或非營利組織，以利檢視在資料開放. ‧. 整備度. 探討世界各國在政府資料. Nat. 評比指標. 資料開放學院. 學. 評比面向. 網際網路基金會. ‧ 國. 評比目標. 世界銀行. i n U. v. (7) 資料集開發活動 (8) 社會、環境影響 (9) 政治、經濟影響 25. (1) (2) (3) (4) (5) (6). 資料集直接取得資料集許可資料集收費數位方式呈現線上存取開放格式. (7) 可近性 (8) 完整性 (9) 即時性.

(41) 2.4 政府資料開放政策評估研究政府資料開放政策係現今開放政府的重大公共政策之一，公共政策的品質會影響政府施政的成效，其效益更影響國家整體競爭力，故重視公共政策的評估，去檢視政府投入龐大資源後所能獲得之效益，有助於避免資源的浪費，更能促進施政上的改善，創造更大的社會利益（朱斌妤、蕭乃沂，2013）。政府資料開放政策的施行，在準備以及執行階段上，政府部門都必須投入大量的財政與人事資源，故發展該政策的評估模式，有助於政府在資料開放政策的發展，促進開放政府所欲帶來的透明、參與和協作效益。. 政治大. 合理的政府電子治理政策的評估，應包含過程評估(process evaluation)與影響. 立. /結果評估(impact/outcome evaluation)（朱斌妤、蕭乃沂，2013），在政府資料開放. ‧ 國. 學. 政策評估的相關研究，也深受電子治理政策評估的影響，其中電子化政府成熟度評估模型(E-Government Maturity Model)經常被援用(Susha et al., 2014)，該模型指. ‧. 出，電子化政府在發展過程中，會依循特定的階段目標或條件進行發展，與階段. y. Nat. io. sit. 發展論(Stage of Growth)相關，不同的電子化政府階段，會面臨不同的環境以及. n. al. er. 不同的目標設定，型塑出不同階段的電子化政府樣態。電子化政府成熟度的評估. Ch. i Un. v. 模型，其所設定的衡量指標，過去多從政府供給面向出發，諸如政府在組織、設. engchi. 備與技術資源的功能整合，較為強調政府在電子化治理的整合供給面。然電子化治理開始逐漸走向開放參與，強調與外部團體和公民的協作，以利更多公共服務的推動，有論者認為，電子化政府成熟度的評估面向，還應包含以使用者為中心的成熟度指標，整合公民參與的導向，在政策執行與成效上，加入使用者利益導向的評估，故除了政府在電子化政府整備度的投入與執行評估之外，還尚須包含經濟與社會利益的產出(Andersen, Henriksen, & Medaglia, 2012)。 2.4.1 政府資料開放成熟度評估模型研究政府資料開放政策相較於電子化政府治理而言是較為新穎的政策，但也深受 26.

(42) 電子化政府評估模型之影響，並更重視開放特性，在資料開放政策評估研究上，形成政府資料開放成熟度的評估模型。Kalampokis, Tambouris, & Tarabanis (2011) 參酌電子化政府成熟度模型，提出政府資料開放階段模型(stage model for open government data)，以組織及技術層面進行分析，了解不同的資料開放政策發展階段，政府機關、組織管理、技術投入與人員職能發展的程度，此模型有助於了解政府機關在組織與技術層面上的整合性評估，但較為缺乏資料使用後端評估，包含公民社會與企業再使用的評估面向。 Solar, Concha, & Meijueiro (2012)透過文獻回顧及專家訪談等方式，提出資料. 政治大的管理、技術投入與法制整備外，還包含了公民與企業使用等三大評估架構，透立. 開放成熟度模型(open data maturity model)，提供更為全面的觀點，除了政府組織. ‧ 國. 學. 過 9 個次評估架構（策略及領導、法規制度規範、行政管理、安全和可近性、可接觸性、資料品質、資料再利用、應用發展及參與協作），33 個變數，主要設定. ‧. 了 4 個成熟等級，以評比政府組織資料開放的成熟度能力等級，然該成熟度模型. sit. y. Nat. 主要的評比指標對於機關人員是否了解資料開放所帶來的效益仍尚缺乏，組織機. n. al. er. io. 關只要遵循上級資料開放政策的要求，就可能被評比為較為成熟的發展階段。. v. Lee & Kwak (2012)以個案探討、訪談、文獻回顧以及專家訪談等研究方法，. Ch. engchi. i Un. 提出開放政府成熟度模型(open government maturity model)，以美國聯邦衛生機構之開放政府計畫做為研究對象，提出主要四個衡量指標：透明程度、互動性、參與性以及協作性，並認為開放政府會有主要五個等級：初始階段、資料透明、開放參與、開放協助以及無所不在的參與，其認為政府資料的開放、完整及透明程度，為主要型塑不同等級的開放政府之要件，此模型更為完整，涵蓋了資料開放原則的主要元素，該模型期望讓政府機關了解自身的開放等級，針對自己的開放等級去加強組織、技術上的能力，以達成開放政府的理念價值，但在實際衡量的適切性上，仍需再更強化操作定義，以吻合衡量指標與分類等級的適切程度。. 27.