日本核電訴訟法律判斷基準之探討

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(1)國立高雄大學財經法律學系碩士論文. 日本核電訴訟法律判斷基準之探討 A Study on the Legal Criteria of Nuclear Power Lawsuits in Japan. 研究生：張裕芷. 撰. 指導教授：簡玉聰. 博士. 中華民國 105 年 7 月.

(2) 致謝辭當三年的碩士生，終於到一個段落了，一路走來，內心充滿感謝。謝謝曾經幫助過我的所有人，因為有你們的存在，我才有前進的動力。感謝我的家人（含貓）共五人，一直以來包容我尋找自己人生方向的任性以及支持，雖然至今還是不斷的尋找，但這個目標越來越明確，感謝你們無論從遊學、供給我取得學位到尊重我的任何決定，打從心裡的無限感激。謝謝指導教授簡玉聰老師，從碩一擔任老師的教學助理、後來加入日文特訓班以及碩士論文的指導教授，論文是在老師的啟蒙下，才有前進的方向。從日文 0 開始到能引用日文文章寫出這篇論文，都要歸功於老師的教導。碩班修業階段，曾發生令我想要逃避休學的事情，也是因為老師的關心，才讓我振作起來，老師對我已經不單是指導教授，更是人生的導師，真的非常謝謝您。從政法系到財法系的老師，很感謝你們從我大學到碩班期間，在法學教育與人生的道路上，每一位老師所給予的諄諄教誨，我都會銘記在心。心茹謝謝，系辦工讀時旁邊是妳真的是件開心的事，未來要更幸福噢！唐、小鱷、宥瑋、孟君、姮姮有時還有串門子的如意，很懷念和你們一起的研究室，無論是唸書、做報告、聊天、吃飯、いざかや的日子，現在大家都走在自己的道路上，希望大家在未來都能依照自己的想法前進，能夠認識你們，真的很棒。宣，有時候我們都會迷惘，但是只要持續努力，有一天會知道什麼是真正適合自己的，一起加油吧！給在日本的雅婷，一直以來我們都彼此打氣加油，未來也要如此，我相信我們都會變得更好。最後，給自己。這只是碩士的尾聲，並非是學習的尾聲，記得成為社會新鮮人時的憤慨，記得所擁有的武器，要成為有意義的人，要做更有意義的事情，不成功只是還不到時候，不要灰心，只要努力就能夠到達任何想去的地方。張裕芷. 謹誌於國立高雄大學民國一Ｏ五年七月. I.

(3) 日本核電訴訟法律判斷基準之探討指導教授：簡玉聰. 博士. 國立高雄大學財經法律學系. 學生：張裕芷國立高雄大學財經法律學系. 摘要近來台灣因是否繼續使用核能電廠而爭論不休，核電涉及立法權與行政權界限之問題，立法權藉由法規授權予行政權，行政權在其裁量權底下為決策，核電問題所涉及之人民基本權係屬核心基本權事項，是否完全能交由行政權加以裁量不無疑問。核電事項具有二面向，其一為政策領域，其二即為安全性事項，倘核電廠不具備安全性，更甚者，其本身之存在即具備一定危險，人民之基本權將有受侵害之虞，有侵害即應有救濟，故應可藉由裁判制度加以介入。以台灣現有之核電訴訟而言，大致可以整理出訴訟類型不足、原告適格認定過於狹隘、舉證責任未妥適分配以及具體危險性之判斷基準不明確等問題，倘日後因核電問題持續加溫，勢必須藉由行政訴訟尋求根本解決，惟目前因相關裁判案例過少，無法作出較妥適之評析，因此藉由引入日本就核電訴訟之相關裁判，針對上述該等問題加以整理，力圖尋求未來台灣就核電訴訟可能依循之走向，並作為台灣核電訴訟之借鏡。. 關鍵字：核電訴訟、無名訴訟、行政裁量司法審查、舉證責任分配、原告適格實質擴大. II.

(4) 目錄致謝辭............................................................................................................................ I 摘要............................................................................................................................... II 目錄.............................................................................................................................. III 圖目錄..........................................................................................................................VI 表目錄..........................................................................................................................VI 第一章前言.................................................................................................................. 1 第一節研究動機與問題意識.............................................................................. 1 第二節研究課題與範圍...................................................................................... 4 第三節研究目的與方法...................................................................................... 7 第四節研究架構.................................................................................................. 9 第二章台灣目前核電爭議及其訴訟問題................................................................ 11 第一節核能發電相關爭議與問題.................................................................... 11 第一項核能電廠共通爭議問題................................................................ 12 第二項核四廠之爭議問題........................................................................ 15 第三項各該爭議可能解決方式................................................................ 16 第二節訴訟實務操作造成核電訴訟之問題.................................................... 22 第一項原告適格嚴格認定........................................................................ 22 第二項舉證責任未妥適分配.................................................................... 23 第三項法院審查密度未依涉及基本權調整............................................ 24 第三節探討日本核電訴訟之理由與必要........................................................ 24 第一項對無名訴訟態度之消極與否認.................................................... 24 第二項審查基準不明確............................................................................ 25 第三項核電訴訟裁判數過少.................................................................... 25 第四項探討日本核電訴訟之必要............................................................ 26 第三章日本核電訴訟之機制.................................................................................... 27 第一節無名抗告訴訟之利用－以禁制訴訟為中心........................................ 27 III.

(5) 第一項肯認與否爭議................................................................................ 28 第二項實務上之利用................................................................................ 30 第三項行政事件訴訟法修法後之明訂.................................................... 31 第二節現行核電訴訟主要類型........................................................................ 33 第一項日本核電訴訟機制........................................................................ 33 第二項以政府為被告之行政訴訟............................................................ 39 第三項以民營電廠為被告－禁制訴訟.................................................... 43 第三節日本核電訴訟主要爭點........................................................................ 46 第一項程序爭點........................................................................................ 46 第二項實體爭點........................................................................................ 47 第四章核電訴訟之原告適格判斷基準.................................................................... 48 第一節行政訴訟上第三人作為原告之許可性................................................ 48 第一項法律上的利益................................................................................ 49 第二項法規是否有保護個人意旨之爭議................................................ 50 第三項伊方核電廠一號機事件地方裁判之原告適格評析.................... 52 第二節「周圍」之認定.................................................................................... 53 第一項疏散範圍形式認定欠缺妥當性.................................................... 54 第二項具體認定基準................................................................................ 57 第三項原告適格之未來展望.................................................................... 59 第五章舉證責任之分配............................................................................................ 61 第一節一般訴訟................................................................................................ 61 第一項民事訴訟上舉證責任分配之相關學說........................................ 62 第二項行政訴訟上舉證責任分配之相關學說........................................ 64 第三項實務舉證責任之分配－伊方核能發電廠一號機最高裁判決評析 ...................................................................................................................... 66 第二節核電訴訟................................................................................................ 67 第一項待證事實特殊................................................................................ 68. IV.

(6) 第二項核能發電廠所涉及之基本權衝突................................................ 69 第三項緩和與義務所在............................................................................ 70 第六章具體危險性判斷基準.................................................................................... 75 第一節裁量理論與司法審查............................................................................ 75 第一項裁量理論........................................................................................ 75 第二項司法權與行政權間之衝突、調適................................................ 79 第二節日本核電訴訟著名案例之具體危險性判斷基準................................ 84 第一項伊方核能電廠訴訟事件之判斷基準............................................ 84 第二項東海第二核能電廠核子反應爐設置許可處分撤銷訴訟之判斷基準.................................................................................................................. 86 第三項文殊訴訟之判斷基準.................................................................... 87 第四項福島第二核能電廠訴訟事件之判斷基準.................................... 89 第五項志賀核能發電廠二號機運轉禁制事件地方裁判之判斷基準.... 90 第六項大飯核能電廠運轉禁制事件之判斷基準.................................... 91 第七項高浜核能發電廠三、四號機聲請禁制運轉假處分命令事件之判斷基準.......................................................................................................... 93 第八項應判斷事項.................................................................................... 93 第三節核能事項之具體危險性判斷演變與基準............................................ 95 第一項. 具體危險性之審查基準.............................................................. 95. 第二項具體危險性判斷過程統制方式演變............................................ 98 第七章結論－以日本目前實務狀態論台灣核電訴訟之展望.............................. 102 第一節日本學說對司法審查之建議.............................................................. 102 第二節台灣核電訴訟未來發展之建議.......................................................... 103 參考文獻.................................................................................................................... 107. V.

(7) 圖目錄圖 1 福島核災後日本各地銫 134、137 偵測圖 ................................................ 56. 表目錄表 1 日本核電訴訟統計表（1973 年至 2016 年） ............................................. 34 表 2 核電訴訟具體危險性判斷 ............................................................................ 95. VI.

(8) 第一章前言第一節研究動機與問題意識核能電廠之設置、運轉與營運等兼具二面向，分別為國家政策性事項及高科技判斷領域事項，立法院就該等事項為原則性立法，運用不確定法律概念，使相關事項多委由行政機關加以判斷，在此情形下，行政機關享有極大之裁量權。大法官釋字五百二十號解釋涉及核能電廠興建之爭，背景為立法院通過龍門核能發電廠（下稱核四）之興建預算案，惟行政院卻全面宣布停建核四，以行政命令方式不執行該項預算案，立法院將此案送至大法官會議請求釋憲，大法官認為此事涉及立法權與行政權間憲法上權責分配之爭議，非屬司法所能介入解決之範疇。此事反映台灣就核電政策於政黨間之衝突以及司法無力解決之問題。目前運轉中之核電廠有三座，封存中之核電廠有一座，核一至核三廠之使用期限已陸續屆至，是否延役、繼續封存或使用，將取決於執政黨之政策走向，惟核能電廠本身具有高危險之特性，即使不發生事故，平時運轉即可能對人民造成影響，如此緩不濟急之態度是否能有效保障人民權利？倘國家行為涉及人民基本權利時，事前應符合法律保留原則之適用、程序上須符合正當法律程序要求以及事後人民得以利用司法加以救濟，今核電廠之續建、設置、續營運與否均涉及政策決策及高科技判斷領域之裁量權空間，司法在此二面向之審查空間似被認為均受侷限。惟人民權利若受到核電廠之設置、興建、運轉等處分而有受到侵害之虞時，應如何於司法上尋求救濟？核電廠相關問題雖屬行政機關針對高科技事項所為之專業判斷決策，但原則上行政機關所為之行政處分法院均得審查，以符合法治國原則中司法救濟之要求，而核電事項於司法上之救濟應著重於事前之預防，一旦核災發生，造成人民生命權、身體健康權等侵害具有無法回復之特性外，亦對環境權、財產權等之侵害存在難以回復之特性。有關於此台灣行政訴訟法以主觀. 1.

(9) 訴訟為主軸，當事人適格判斷之法律基準有二，其一為相對人理論，因處分致權利或法律上利益受有損害者，作為適格當事人；其二係以大法官釋字第四百六十九號解釋理由書所提出之保護規範理論，作為判斷相對人以外之第三人是否具有當事人適格，以上二種方式作為形式要件之主要審查認定方式。實體審理則依早期大法官釋字第三百十九號解釋所提出之裁量理論，導出原則上對於行政機關之裁量均得審查，但倘若遇到核電事件相關決策時，則認為高度專業技術、預測評估性以及高度政策性事項且該決策係由獨立之原子能委員會所為，司法機關應尊重行政機關之第一次判斷，僅在程序違誤、事實錯誤、有裁量逾越或濫用權限可能時，始能加以審酌，惟仍不得自行為判斷代置。進一步依照大法官釋字第五百五十三號解釋理由書意旨，當單純不確定法律概念之解釋涉及科技、環保領域之解釋，對原判斷之尊重即有差異，若該事項又涉及人民基本權限制，自應採較高之審查密度。但該號解釋中，並未進一步指出其具體處理方式，僅針對各該事項逐一列舉，該號解釋是否真為裁量事項之審查方式，學說上亦存疑問1。台灣截至目前為止約有八起與核能電廠相關之裁判，其中僅三起與本文所欲探討主題有相關性，其餘皆為台電因核能電廠與政府間因應罰鍰而起之紛爭。相關三起裁判中，分別為人民與環保團體請求撤銷核二廠之重啟2、聲請核二廠停止執行3以及對於聲請停止執行駁回之抗告4等。在結果上，前者以原告不適格駁回，後二則以無法證明是否具有具體危險性而予以駁回，台灣法院認定第三人是否為適格之原告論理依據為保護規範理論，核電訴訟中，法院用來作為保護規範判斷依據者普遍認為為行政院原子能委員會所公布之核子事故緊急應變計畫區中之疏散範圍。但，以此作為認定原告適格判斷基準是否適當？訴訟過程中法院 1. 高仁川(2015)，〈判斷餘地理論於臺灣環評訴訟之適用──最高行政法院一 OO 年度判字第一 O. 二二號判決的比較分析〉，《月旦法學雜誌》，237 期，頁 235。 2 台灣高等行政法院台北分院 102 年度訴字第 201 號，司法院法學檢索系統， http://jirs.judicial.gov.tw/FJUD/（最後瀏覽日 06/28/2016）。 3. 台灣高等行政法院台北分院 102 年度停字第 9 號，司法院法學檢索系統，. http://jirs.judicial.gov.tw/FJUD/（最後瀏覽日 06/28/2016）。 4 台灣最高行政法院 102 年度裁字第 1779 號，司法院法學檢索系統， http://jirs.judicial.gov.tw/FJUD/（最後瀏覽日 06/28/2016）。 2.

(10) 未妥適運用其訴訟指揮權分配舉證責任，雙方當事人間之地位是否公平？最後，針對實質要件，法院認為其乃專門委員會所為之專業決策，應加以尊重，未如密度理論就各事項所涉及人民之基本權進行其審查範圍調整。再者，核電爭議訴訟法院應如何審判？在利用訴訟類型上較為僵化之情形下，台灣之行政訴訟僅得以處分之無效或撤銷進行訴訟，但若遇到對人民具有高度侵害基本權疑慮之事實行為，是否能透過一般給付之訴加以解決，再者，行政訴訟上亦欠缺較易於被利用之永久性訴訟禁制機制。上述問題應如何透過現有之管道尋求適切之解決方式，本文認為應參酌外國法院及實務學說上就核能發電廠相關爭議訴訟之見解以助解決台灣核能發電廠爭議問題之僵持窘境。台灣整體環境因素與日本極為相似，公法領域亦多參考德國及日本法，日本自 1973 年提起、1992 年為裁判之第一起核電訴訟5起，至今約有 46 件核電訴訟，大致上以伊方訴訟事件作為其審判上之參考，該訴訟建立了日本核電訴訟之認定基準，諸如原告適格之認定判準、舉證責任分配及危險性判斷基準等，近來判決則就起訴審查採取較寬鬆態度，大飯核電訴訟6對於專家判斷餘地及危險性判斷等方面亦與過去採取之見解不同；除實務上不斷地演進，學說亦針對各種關於科技訴訟領域如裁量密度、法院管制、原告適格及舉證責任等提出相當多討論，與台灣為數不多之訴訟與學說見解相比，日本經歷眾多之核電訴訟，並在科技訴訟之領域，學說上亦存有豐碩成果，除了能藉由日本歷來之核電訴訟作為台灣之借鏡外，亦可汲取日本相關實務經驗與學說之提倡，冀能更妥適、迅速、多方參考以助解決台灣未來核能發電廠可能之爭議。. 5. 伊方発電所原子炉設置許可処分取消事件，平成 4(1992)年 10 月，昭和 60(行ツ)133，民集第. 46 巻 7 号 1174 頁。 6. 日本裁判例情報，大飯原発 3、4 号機運転差止請求事件，平成 26(2014)年 5 月，平成 24(ワ)394， http://www.courts.go.jp/app/hanrei_jp/detail4?id=84237 (最後瀏覽日 06/29/2016)。 3.

(11) 第二節研究課題與範圍日本核電訴訟主要訴訟類型，針對行政機關所發給之許可處分，以行政事件訴訟法為依據，提起撤銷訴訟，撤銷行政機關所給予之行政處分或提起無效確認訴訟，確認行政機關該當處分係屬無效7等二類；民事請求方面，係藉由民事保全法第 23 條二項8，以電力公司作為債務人提起保全性之禁制訴訟9，禁止電力公司興建、運轉等。台灣電力公司經營結構與日本不同，採取國家經營模式，倘若以電力公司作為被告，則應向行政法院提起訴訟。台灣行政訴訟中，欠缺較容易適用之預防性訴訟類型，雖廣義而言，分別得以確認之訴或是一般給付之訴作為向法院請求禁制行政機關作某行政處分或某事實行為之訴訟類型；而民事訴訟法上亦存在暫時性之預防性訴訟，但實務運作過於保守，導致訴訟類型之運用僵化，使得高科技訴訟事件較難以成功藉由訴訟獲得保障或即使能透過民事訴訟法透過暫時性之預防訴訟獲得保障，但仍處於一不安定之狀態，在法律未修訂之情況下，法院該如何透過審判發揮司法續造之功能？2004 年日本行政事件訴訟法全面修訂，對其核電訴訟造成一定影響，修訂前，採取撤銷訴訟中心主義，但實務雖嚴格認定無名抗告訴訟之運用，但仍存在少數肯認無名訴訟之利用，故可認為此得作為解決台灣訴訟類型僵化之參考。當事人適格乃進入訴訟之第一道門檻，原告適格應如何判斷？早期周圍住民所提起之核電訴訟屢因原告不適格而受駁回10，法院所採行之當事人適格判斷，修法前以法律上保護之利益說作為判定當事人適格之基準11，人民以行政機關給. 7. 市橋克哉、榊原秀訓、本多滝夫、平田和一合著(2010)，《アクチュアル行政法》，頁 262，日本：法律文化社。. 8. 原文「仮の地位を定める仮処分命令は、争いがある権利関係について債権者に生ずる著しい損害又は急迫の危険を避けるためこれを必要とするときに発することができる。」。 9 原文差し止め訴訟，因其內涵具有禁止或制止行政機關為某一行為，認譯為禁制訴訟較能涵蓋其意涵。新藤宗幸(2012)，《司法よ！おまえにも罪がある──原発訴訟と官僚裁判官》，頁 38，日本：講談社。. 10. 11. 見上崇洋、小山正善、久保茂樹、米丸恒治合著(2012)，《レクチャー行政法》，第三版，頁 132-136，日本：法律文化社。 4.

(12) 予電力公司之許可處分作為撤銷對象提起訴訟，因非屬行政處分之相對人，故人民須具有法律上之利益始能該當原告適格，修法後藉由法條明定，擴大當事人適格之範圍，使得人民毋須透過解釋即可藉由行政事件訴訟法第九條第二項成為適格之原告；「周圍」住民該如何認定，伊方訴訟係以具有生命、身體健康等權有受到核電廠蓋然性之侵害者，即得作為周圍，文殊訴訟以核子反應爐為中心半徑 20 公里內之住民有蓋然性之侵害12；志賀核電訴訟之地方法院裁判則以半徑 700 公里作為原告適格範圍13，上訴至高等法院時，高等法院則認為半徑 60 公里之居民始具原告適格14，超出此範圍之居民，皆認定為不特定之多數人以原告不適格駁回。由 2011 年之福島核災可以確定，受到反應爐內放射物質暴露影響之範圍為距離反應爐約 250 公里左右，故此範圍內之居民較容易主張其為適格之原告，惟原告適格認定以此作為劃分基準是否即為已足，或應進一步考量核能發電一事對人民之潛在傷害，確認何種起訴方式最為適當，本文認為有探討之必要。日本核電訴訟亦存在專家判斷餘地之問題，此類事件法院常以應予尊重作為駁回理由；舉證上，有時認為不充分而予以判決駁回。法院間判斷亦存在差異，川內核電廠運轉禁制訴訟假處分15聲請事件中，法院認為藉由最新科技以及安全標準，就火山噴發與地震發生具因應能力，亦以地震紀錄認定震度均屬輕微，不認為有停止必要，予以裁定駁回；在大飯核電廠三、四號機運轉禁制請求事件16 中，則假設大於基準震動之地震發生，核電廠不具萬全之因應能力而判定原告勝訴。此二事件判決時間接近，但認定方式卻截然不同。法院審理核電訴訟之標準為何？有認為法院應從防範角度進行審查或就違法時點之判斷，應從現在科學角. 12 13. 最高裁判所判決，平成 4(1992)年 9 月 22 日，民事判例集 46 巻 6 号 571 頁，1090 頁。金沢地裁，平成 18(2006)年 3 月 24 日，判例時報 1930 号 25 頁。. 14. 名古屋高裁金沢支判，平成 21(2009)年 3 月 18 日，判判例時報 2045 号 3 頁。. 15. 福岡高裁宮崎支部，平成 27(2015)年 4 月 22 日，平成 26(ヨ)36，川内原発稼働等差止仮処分. 申立事件。 16. 福井地裁，平成 26(2014)年 5 月 21 日，平成 24(ワ)394，大飯原発 3、4 号機運転差止請求事. 件。 5.

(13) 度認定當初核電廠所為準備是否充分17等。最後，關於舉證責任之分配亦應有所檢討，訴訟之舉證責任多由原告負擔，惟核電訴訟握有詳細資料者為被告方，且此些證據多為被告方營業秘密或內部事項，非原告能輕易取得；再者，電廠為私營企業，不存在如政府資訊公開法之規制必須公開透明。如此懸殊之證明能力，原告方自然無能為更詳盡之舉證，一味將舉證責任賦予原告未免過苛；伊方訴訟時，法院基於上述考量，要求被告方亦須負擔舉證，一般認為被告方負擔事案解明義務，非舉證責任之轉換，後續法院亦多採取相同之手段，使被告亦應負擔舉證。至今學說對於伊方訴訟中要求被告負擔舉證是否真為事案解明義務，抑或是舉證責任之轉換存有疑問。核電訴訟涉及人民生命、身體健康等核心基本權與核電廠之經濟自由權之爭議，舉證責任之分配僅作為法院之職權事項是否已足？實務上，志賀二號機運轉禁制事件，高等法院一反地方法院之見解，將賦予被告之證明責任降低，造成原告突襲致舉證不足而敗訴；在大飯核能事件中，透過公眾周知之事實，也就是地震之發生與否以現今科學並無法預測，故透過科學方法所得之地震數據並不可信賴，因此，法院自行透過經驗法則認定即使過去不曾發生，未來未必不可能發生；倘若發生，因核電廠所使用之原料本身具破壞性，除嚴重侵害人民之生命、身體、財產以及環境等權利外，亦為不可逆之損害18。一般而言，學說對於科學之危險性採取相對的安全性，該相對的安全性（危險性）須在人民可容忍之範圍內，始承認合法19；但在核電廠爭議訴訟仍採取相對的安全似並不足以保護人民，必須採取絕對的安全性，蓋因其對於人民生命、身體、財產以及環境等權侵害過大外，甚至亦有學者認為，以核能發電，本身即可能為違憲的存在20。日本自伊方核電訴訟以降，法院對於核電訴訟之相關審理事項已漸趨明朗， 17. 斎藤浩 (2013)，《原発の安全と行政、司法、学界の責任》，頁 72-79，日本：法律文化社。. 18. 小出裕章、海渡雄一、島田広、中嶌哲演、河合弘之(2014)，《動かすな、原発。－大飯原発. 地裁判決からの出発》，頁 50-51，日本：岩波書店。 19. 斎藤浩 (2013)，《原発の安全と行政、司法、学界の責任》，頁 74，日本：法律文化社。. 20. 磯村健太郎、山口栄二(2013)，《原発と裁判官―なぜ司法は「メルトダウン」を許したのか》，頁 196-198，日本：朝日新聞。 6.

(14) 本文分別就形式要件審查、舉證責任之分配以及具體危險性審查等為探討，冀以整理出伊方核電訴訟開始至 2011 年福島核災過後核電廠絕對安全神話之瓦解21，法院對於核電訴訟所採取立場之轉變。. 第三節研究目的與方法一、研究目的核能發電一事對於生命、身體、財產及環境等權利具有巨大之影響，只要該萬分之一機率實現，將造成無回復可能之損害，而該事項又涉及科技高度專業事項，法院應如何調整其審查密度？從訴訟之開始即原告適格判斷到實體審理，其過程無處不存在對於行政機關裁量判斷事項之考量，無論採取何種判斷方式，其必然遇到下述應證明事項，（１）核能電廠運轉時，輻射物產生之可能（２）發生事故時，輻射物排出之可能（３）輻射物質擴散之可能（４）輻射物質是否有干擾原告之可能（５）原告受到侵害之可能等，關於此五點應如何藉由法院運用訴訟指揮權分配其舉證責任，法院對於該等事項應如何審查方能同時兼顧尊重行政權之第一次判斷與人民基本權之實質保護，本文將藉由整理日本之核電訴訟判決及各類學說，分就學說對於科學技術等專門領域行政機關所為裁量之審查方式，與至今核電訴訟之形式與實質要件認定方式等，並分析、統整未來台灣法院得以利用之標準，作為台灣未來核電訴訟之發展走向參考。日本核電訴訟類型，主要有行政事件訴訟法之撤銷訴訟、處分無效確認訴訟與民事訴訟法上之禁制訴訟，台灣具有前二種訴訟類型之存在，但無論是行政或民事訴訟，禁制訴訟在台灣並無相對應之訴訟，較接近者，有民事訴訟法第五百三十八條第一項，對於係爭法律關係，為防止重大之損害或亦免急迫之危險或有其他相類情形而有必要時，得聲請惟定暫時狀態之假處分；以及行政訴訟法上定暫時狀態假處分。惟該二種類型皆屬於程序裁定，不具終局性之既判力，在此情況下，該如何透過無名訴訟達到救濟目的？日本修法前有關之無名訴訟於實務上 21. 新藤宗幸(2012)，《司法よ！おまえにも罪がある──原発訴訟と官僚裁判官》，頁 12，日本：. 講談社。 7.

(15) 之運用，應可作為台灣目前於法律尚不完備之實務處理方向。二、研究方法（一）外國法研究關於核電訴訟目前台灣就核電訴訟方面之案件十分稀少，與本文具有相關性之人民與原子能委員會產生之相關訴訟僅有 3 起，在此情形下並無法做出一系統化之統整，而因日本於 1973 年第一起之伊方訴訟奠下標竿化之判斷基準，至目前為止大約已有 46 件之訴訟案件，在如此多之訴訟判決中，將純粹以日本於核電訴訟中具代表性之案件，諸如作為建立原告適格、舉證責任分配以及具體危險性法律判斷基準等之標竿化判決伊方訴訟、第一起獲得勝訴之文殊訴訟、具有突破性地位之志賀核電訴訟地方裁判、最新之大飯核電訴訟以及高浜核電訴訟…等，將透過分析此等案例，就其形式及實體判斷基準進行統整，並藉此對於台灣現況提出未來發展之建議。（二）文獻分析法本文主要將透過蒐集日本有關核電訴訟之相關實體判決、原告適格、舉證責任之分配、裁量判斷餘地之法院判斷基準以及對比 2004 年行政事件訴訟法修法前後，日本國對於無名抗告訴訟，尤其以禁制訴訟做為中心等相關課題之資料，資料內容包含判決、專書、碩博士論文、法學期刊雜誌、統計資料、政府報告等文獻，並就司法實務以及學界所提出之各項論點加以整理、分析並做類型化整理，究其利益得失進行分析，藉此統整出最截至目前為止之發展脈絡。資料來源簡述如下：一、學說論述：如學者之專書、專書論文、期刊論文等二、司法判決：日本之核電訴訟相關司法判決。三、政府出版品：日本各相關行政機關所發布之審查基準、研討會報告書、事故鑑定報告以及研究報告等。四、網路資源：包含網路新聞以及其他具有公信力之非政府組織所發布之相關資料。 8.

(16) 第四節研究架構本文各章內容，除第一章「緒論」涉及本文之研究目的及動機外，其餘各章內容約略如下：（一）第二章. 台灣目前核電訴訟之概況及其問題. 自台灣核電廠事實層面問題出發，核電廠所適用之法規，分別針對設廠選址、管理監督以及產生之廢料等層次進行討論，並針對台灣目前所存在之一起判決及二起裁定22進行分析，提出台灣核電訴訟之問題。（二）第三章日本核電訴訟之機制先針對日本修法前關於抗告訴訟之無名訴訟利用並以台灣不存在之禁制訴訟為中心進行探討，其中包含分析禁制訴訟之著名案例，後表列核電訴訟案例，統計使用之訴訟類型，再就修法後關於核電訴訟所運用之抗告訴訟類型要件進行介紹以及從形式與實體面向總結核電訴訟並提出日本與核電訴訟所著重之問題點及審理架構。（三）第四章核電訴訟之原告適格判斷基準本章將就原告適格判斷分為處分相對人以外之第三人是否得為適格之原告以及周圍住民應如何劃定等二部分，前者探討行政事件訴訟法第九條修法前後，對核電訴訟之影響，將時間溯及伊方訴訟前，實務對於原子力基本法、原子爐等規制法是否有保護第三人之意旨之爭議進行討論，最後將評析伊方訴訟事件之原告適格判斷，作為此部分之總結，再者，因無論民事或是行政訴訟皆會觸及到周圍之劃定，故併於第二部分討論，周圍住民之劃分在福島核災後，除實務上專業委員會所提出受蓋然性侵害之範圍內之住民無疑為周圍住民，學說更提出因涉及人民權利侵害過大，導向全面開放之可能。（四）第五章舉證責任之分配. 22. 台灣高等行政法院台北分院 102 年度訴字第 201 號、台灣高等行政法院台北分院 102 年度停字第 9 號、台灣最高行政法院 102 年度裁字第 1779 號，司法院法學檢索系統， http://jirs.judicial.gov.tw/FJUD/（最後瀏覽日 06/28/2016）。 9.

(17) 專門領域訴訟中，證據多偏在被告一方致原告無法為詳盡舉證，核電訴訟中，此種狀態更為明顯。本章除針對在一般訴訟下之舉證責任分配以及在伊方訴訟所建立之舉證責任分配基準進行探討、檢驗一貫以來認為伊方訴訟中舉證責任分配之方式是否恰當，並進一步提出關於核電訴訟之特殊性，以明確舉證責任之真正義務所在。（五）第六章. 具體危險性判斷標準. 本章從行政機關具有判斷餘地理由出發並就行政與司法間權限衝突之調適進行討論，進入法院對於科學領域專業判斷之審查模式、範圍，整理歷來法院對核電訴訟之判斷事項與重點並評析，最後就法院審查方式、範圍變化作出統整。（六）第七章結論－以日本目前實務狀態論台灣核電訴訟之展望最後將總結日本學說對於司法審查之相關問題討論，統整出日本核電訴訟現況及發展可能，藉此對台灣目前訴訟類型不足與司法實務之缺陷，提出修法及審查之建議。. 10.

(18) 第二章台灣目前核電爭議及其訴訟問題台灣核電廠事實上之爭議主要原因在於人民對其安全性之疑慮以及淪為政治鬥爭下之產物，發電原理乃透過鈾燃料棒於反應爐內進行核分裂產生熱能，將水加熱成為蒸氣後推動蒸汽機及發電機後產生電能23。問題在於鈾分裂時，除產生熱能外，同時亦生成游離輻射，該游離輻射將干擾人體內 DNA 之連結，導致人體產生不可逆性損害24。運轉時對人體影響甚鉅，遑論核災事故發生時之後果，因此，核電廠安全之控管更顯重要，除台灣現正運轉之核電廠弊端不斷發生外，核四廠興建已逾越 17 年，將近使用年限之一半，如此建構出之核電廠在使用上是否安全無虞？憲法保障人民之居住權與環境權處於隱性危險，人民該如何透過訴訟確保憲法上所保障權利之安全？本章旨在探討台灣核能電廠相關爭議，首先，第一節分為二部分，分別就運行中及封存中之核電廠，內容從核電廠之法規適用、設廠選址、運轉到核廢料之存放等監督、執行層面，探討缺失與目前之救濟管道，帶入訴訟救濟案例討論；第二節則以台灣目前訴訟案例過少而僅能粗略歸類出應判斷之事項，最後導出第三節研究日本核電訴訟之必要及其理由。. 第一節核能發電相關爭議與問題相關爭議可由二面向討論，其一為核電廠事實爭議，其二為核電訴訟進行之現況，一併在本節中進行處理，以封存中及運轉中作為區分，就核四廠與核一至核三廠之探討。台灣核電廠皆由台灣電力公司（下稱台電）營運，台電為國營事業，因此提起之訴訟類型為行政訴訟之撤銷訴訟及處分無效確認訴訟為主，民國 97 年至民國 102 年為止，共提起八起與核電有關裁判，其中有四起25係以台電為原告，主 23. 行政院原子能委員會，http://www.aec.gov.tw/webpage/service/other/files/book_19.pdf（最後瀏覽. 日：12/01/2016）。 24. 泛科學(03/18/2011)，核輻射如何對人體造成傷害，http://pansci.asia/archives/1847（最後瀏覽. 日：12/01/2016）。 25 分別為台北高等行政法院判決 97 年度訴字第 2635 號、台北高等行政法院 98 年度訴字第 340 號、台北高等行政法院判決 98 年度訴字 2805 號、台北高等行政法院判決 102 年度訴字第 18 號、 11.

(19) 管機關為對造，要求撤銷罰鍰處分，另一起為逾期提起訴願是否有違法定不變期間之裁定26，與本文所欲探討之內容較無關聯，故僅討論其中三起27以人民與環保團體作為原告之核電裁判，分別為一起撤銷核二廠之重啟以及兩起與前述事件相同之聲請核二廠之停止執行。第一項核能電廠共通爭議問題台灣之所有核電廠，皆存在下列共通之爭議問題：一、核電相關法規不足由俄國車諾比核災、美國三哩島核災及日本福島核災，在在反映出核電廠並非絕對安全，事故多來自於微小之差錯，故更顯政府控管之重要，台灣核電相關事項乃透過立法者立法為原則性之框架立法，授權主管機關為行政上之裁量、制定規則，但在法規中常出現未詳盡之立法，但卻又未授權予主管機關，此時之缺漏應如何處理？分別針對設廠選址以及安全管理之各項缺失進行討論。（一）設廠選址設廠選址之規範規定在核子反應器設施管制法第四條，其僅針對人口一事進行實際之規範，授權予主管機關之事項僅限於禁制區以及密度劃分，並未針對斷層、火山、海嘯、地震等事項進一步為立法，惟由於台灣位於地震活躍之環太平洋火山帶，本島之地質破碎，全台約有 36 個活動斷層，但在設廠選址一事上並未針對此部分加以斟酌，而依照經濟部於核能安全議題之問答中提及台灣之核電廠乃係依照美國核能管制委員會（NRC）於 1975 年所頒布之核能電廠選址準則為選址，規定廠址半徑 8 公里內不得有長度超過 300 公尺之斷層經過，1998 年 NRC 取消斷層長度之限制，僅要求半徑 8 公里內不得有斷層經過，台灣核電廠半徑 8 公里內皆有活斷層經過28，該選址是否真符合規範？ 26. 台北高等行政法院裁定 98 年度訴字第 2114 號，司法院法學資料檢索系統，. http://jirs.judicial.gov.tw/FJUD/（最後瀏覽日 06/28/2016）。 27. 台北高等行政法院 102 年度訴字第 201 號判決、台北高等行政法院 102 年度停字第 9 號、最. 高行政法院 102 年度裁字第 1779 號，司法院法學資料檢索系統，http://jirs.judicial.gov.tw/FJUD/ （最後瀏覽日 06/28/2016）。 28. 核三廠距離斷層約 700 公尺，見 ETTODAY 東森新聞雲(05/06/2013)，恆春斷層在核三廠裡？台 12.

(20) 若以低放射性廢棄物最終處置設施場址設置條例第四條29為例，核廢料貯存廠禁止設立在活動斷層或地質條件足以影響處置設施安全之地區，更何況各核電廠距離活動斷層極近。縱今日無法規明文禁止核電廠與斷層間距離，但舉輕以明重，足認為台灣之核電廠從根本之選址即充滿爭議，但縱使不符合規範，在電廠興建設立完畢，開始運轉情況下，縱使成功進入訴訟，台灣之法院亦有可能透過情況判決認定核電廠得以繼續營運，在此情況下，人民該如何確保自身之權利不受到侵害？（二）安全管理關於核能發電設施之管理，台灣法規就經營中之管制，規定於核子反應器設施管制法第十條30，核子事故緊急應變之管制，則規定於核子事故緊急應變法第六條31，其中是否有發生核災之虞等事實之判斷，事實上多交由核電廠自行為之，以核三廠二號機於 2015 年 11 月初進行大修，在退出螺樁時無法順利退出為例，此種情形即已發生異常，卻未通知屏東縣政府，縱台電發言人以未影響核安，符. 大教授：離反應爐恐僅 700 公尺，http://www.ettoday.net/news/20130506/202515.htm（最後瀏覽日 01/26/2016）；全台約有 36 個活動斷層，核一廠與核二廠距離山腳斷層（第二類活斷層）分別約 8 公里及 4.5 公里，台灣生態學會電子報(08/09/2013)，台灣核 1、2 廠旁的金山斷層，應為第 1 類活動斷層，政府刻意掩蓋事實，嚴重影響核安，http://enews.url.com.tw/ecology/74351 （最後瀏覽日 25/01/2016）；核四距離枋腳斷層 1.3 公里，經濟部中央地質調查所， http://fault.moeacgs.gov.tw/MgFault/Home/pageMap?LFun=1（最後瀏覽日 01/25/2016）。 29. 「處置設施場址，不得位於下列地區：一、活動斷層或地質條件足以影響處置設施安全之地區。二、地球化學條件不利於有效抑制放射性核種污染擴散，並足以影響處置設施安全之地區。三、地表或地下水文條件足以影響處置設施安全之地區。四、高人口密度之地區。五、其他依法不得開發之地區。前項地區之範圍及認定標準，於本條例施行後六個月內，由主管機關會商相關機關定之。」。 30 「經營者應依主管機關之規定提出有關運轉、輻射安全、環境輻射監測、異常或緊急事件報告、立即通報、放射性廢棄物產生紀錄及其他經指定之報告；其中異常事件報告及立即通報之時間、方式、內容及其他應遵行事項之辦法，由主管機關定之。」。 31 「為有效執行核子事故緊急應變，核子事故發生或有發生之虞時，依事故可能影響程度，中央主管機關成立核子事故中央災害應變中心及輻射監測中心；國防部成立核子事故支援中心；地方主管機關成立核子事故地方災害應變中心。前項核子事故中央災害應變中心及輻射監測中心成立時機、作業程序及編組等相關事項，由中央主管機關定之；核子事故支援中心編組及作業程序等相關事項，由國防部定之；核子事故地方災害應變中心編組及作業程序等相關事項，由地方主管機關定之。核子反應器設施經營者應設核子事故緊急應變專責單位，並於核子事故發生或有發生之虞時，成立核子事故設施內緊急應變組織；核子事故緊急應變專責單位之設立與設施內緊急應變組織成立時機、作業程序及編組等相關事項，由核子反應器設施經營者擬訂，報請中央主管機關核定。中央主管機關於必要時，得結合全民防衛動員準備體系，實施相關緊急應變措施。」。 13.

(21) 合核子事故分類與應變及通報辦法第六條32，無須通報33，雖該辦法存在規則表，惟該規則表之判斷由台電自行為之34，欠缺第三方監督機制進行監督，縱使今日台電知情不報在事實上亦無人知悉，此種情形猶如球員兼裁判是否真能有效管制。此外，法規中雖設有罰則，但必須事故發生後始能加以懲處，惟核能發電等高科技事件管制，係著重於預防而非事後補救，當事故發生後，才針對業者加以處罰是否早已緩不濟急，而無法確保安全之管理？二、核廢料處理核廢料分成高輻射性核廢料與低輻射核廢料，高輻射核廢料乃是不能再使用之燃料棒，一年至一年半即須更換，目前台灣針對低放射物廢棄物之最終處理訂有條例，依照低放射性廢棄物最終處置設施場址設置條例第四條35，核廢料貯存廠禁止設立在活動斷層或地質條件足以影響處置設施安全之地區，台灣本島即為斷層帶密布之島嶼，根本無法找到合格之永久貯存場36，無論編列多少預算皆無法執行，其餘高輻射性核廢料如用畢之燃料棒仍置於燃料棒池中以水持續冷卻，曾經申請製作並使用乾式貯存桶之方式貯存，但目前仍為計劃階段尚未執行，惟 32. 2016 年 1 月修正前條文「核子事故發生或有發生之虞時，經營者依本法施行細則第十三條及第十四條規定辦理通報。」，修法後，該法規更名為核子事故分類通報及應變辦法，並增訂第二項「通報前項核子事故發生時，應註明依國際核能事件分級初判事故級別及廠界環境輻射監測值。」。 33 自由時報(11/21/2015)，三廠歲修出包未告知屏縣府批拿人命開玩笑， http://m.ltn.com.tw/news/life/paper/933987（最後瀏覽日 01/27/2016）。 34. 核一廠核子事故歸類及研判程序、核二廠核子事故歸類及研判程序、核三廠核子事故歸類及研判程序以及龍門廠核子事故歸類及研判程序，台灣電力公司， http://www.aec.gov.tw/%E7%B7%8A%E6%80%A5%E6%87%89%E8%AE%8A/%E6%94%BF%E5%BA%9 C%E5%B9%B3%E6%99%82%E6%BA%96%E5%82%99/%E6%95%B4%E5%82%99/%E6%A0%B8%E5%AD %90%E4%BA%8B%E6%95%85%E7%B7%8A%E6%80%A5%E6%87%89%E8%AE%8A%E7%9B%B8%E9%9 7%9C%E6%B3%95%E8%A6%8F%E8%88%87%E6%87%89%E8%AE%8A%E9%AB%94%E7%B3%BB/%E6 %A0%B8%E5%AD%90%E4%BA%8B%E6%95%85%E5%88%86%E9%A1%9E/%E5%8F%B0%E9%9B%BB% E5%85%AC%E5%8F%B8%E5%90%84%E6%A0%B8%E8%83%BD%E9%9B%BB%E5%BB%A0%E6%A0%B8 %E5%AD%90%E4%BA%8B%E6%95%85%E6%AD%B8%E9%A1%9E%E5%8F%8A%E7%A0%94%E5%88% A4%E7%A8%8B%E5%BA%8F--5_43_155_892_1482_2942.html （最後瀏覽日 06/29/20116）。 35 「處置設施場址，不得位於下列地區：一、活動斷層或地質條件足以影響處置設施安全之地區。二、地球化學條件不利於有效抑制放射性核種污染擴散，並足以影響處置設施安全之地區。三、地表或地下水文條件足以影響處置設施安全之地區。四、高人口密度之地區。五、其他依法不得開發之地區。前項地區之範圍及認定標準，於本條例施行後六個月內，由主管機關會商相關機關定之。」。 36 天下雜誌(03/26/2015)，核電的隱藏成本， http://opinion.cw.com.tw/blog/profile/30/article/2572（最後瀏覽日 01/30/2016）。 14.

(22) 即便乾式貯存方式可行，仍為暫時性貯存，若欲終局性之解決該等問題，除科學上之不可能外，關於其相關法規係透過放射性物料管理法進行管制，其亦多授權由主管機關定之，惟目前僅有乾式貯存設施之申請及報告，但該項計畫尚未執行，但縱使執行，其亦僅為暫時性之貯存，以目前階段而言無法有效終局性解決核廢料問題37。第二項核四廠之爭議問題除前項核電廠共通問題外，台灣之核四廠尚有下列爭議問題：一、分包工程核四採取分包方式，核島區設備提供者分由三間公司得標，最後再由無獨立興建核電廠經驗之台電公司進行最困難複雜之統籌整合工程，此種分包結果，造成元件間之介面複雜度提升，系統紊亂難以掌控，且將十三個獨立運作之儀控系統整合成單一數位化系統，造成即使知道訊號異常，卻不知問題所在，而無法順利排除。核四乃依政府採購法規公開招標，因法規限制產生諸多因素，例如價格偏離及各國廠商考量等，致設備採購不順，即使係順利得標之設備，卻因工程延宕，形同過早抵廠，因而引發惡劣環境下的儲存問題。期間又逢颱風淹水，設備泡水嚴重，其保固期效亦已過期38；施工管制層面上，核四施工前半期，工地主任毫無核電廠施工經驗，且多數工地人員為約雇人員，品管一事則由各承包廠商自行品管，無外部獨立之品保監督，而興建過程中歷經停建與復建，其中顧問公司及國內承包商之人員遣散再新募39，事後倘發生不幸，應由何人負該等責任？二、機組本身設計. 37. 世界各國對於高輻射核廢料處理及最終貯存方法尚無法完全解決，曾被認為是世界核廢料貯存希望之美國內華達州猶卡山所進行之猶卡山核廢場計畫，在 2010 年被美國能源部以「not workable」宣布撤回其執照，其他國家如英、法、日等國，則是採用重新處理之技術，將核廢料中之鈽元素濃縮提煉後貯存，而目前用畢之燃料棒仍置於燃料棒池中以水持續冷卻，曾經申請製作並使用乾式貯存桶之方式貯存，但目前仍為計劃階段尚未執行，惟即便乾式貯存方式可行，仍為暫時性貯存，林俊義(2012)，《解構核能安全神話－邁向非核家園的藍圖》，頁 23，台北：新台灣國策智庫有限公司。林宗姚(2011)，《核四論》，頁 2，http://e-info.org.tw/node/69036（最後瀏覽日 05/03/2016）。. 38 39. 林宗姚(2011)，《核四論》，頁 3-4，http://e-info.org.tw/node/69036（最後瀏覽日 05/03/2016）。 15.

(23) 核四看似最新，科技應最為先進，更為安全，惟事實不然，該原子爐係由日本輸出之改良型沸騰水型原子爐，該爐之安全性備受爭議，蓋因該型原子爐為將建設費降低而將緊急安全系統裝置縮小，日本柏崎刈羽核電廠採用同型原子爐，從 1986 年開始，發生近五起停止事故40，目前該電廠因廠址下方發現斷層，宣布停機後至今尚未恢復運轉，此外，台電亦曾在未知會原廠情形下擅自更改設計，假使未來核四機組產生核災或其他事故，因與顧問公司之奇異公司業已解約，該顧問公司亦可不予協助處理41，台灣台電是否有能力獨立解決，令人存疑。第三項各該爭議可能解決方式一、公投前行政院長江宜樺曾表示將核四之存廢由公投決定，唯一與核四有間接相關之訴訟，乃人民因提付公投遭受公投審議委員會駁回而提起之行政訴訟。公投看似為能順利解決該等裁量、政治性決策之方式，但因公投法之設計存在問題，退步言之，縱交付公投亦無法解決核電問題。公投法被諷為鳥籠公投，存在門檻過高問題，縱順利通過門檻，尚須經公投審議委員會評估，方得逕付公投，惟公投審議委員會存否於學說向來具爭議42；若順利交付民眾公投，依公投法第 30 條，須半數以上之投票權人投票且有效票數須超過二分之一為同意方為通過，反之，若未達半數之投票權人投票、有效票數未達二分之一、抑或是有效票數超過二分之一不同意時，即為否決。此種設計上，反應出透過公投加以廢除核四幾近不可能。退步言之，縱使鳥籠公投之弊端受到解決，核四之營運或廢棄一事進入公投，是否即能妥善解決核四存廢之問題？結果上將產生廢棄核四或是核四營運之二種可能性，其一為廢棄，若廢棄核四當然係屬於合憲狀態，蓋因該結果並不侵犯. 40 41. 伊藤孝司(2000)，《台湾への原発輸出》，頁 16-18，日本：風媒社。賴韋傑、趙家緯、房思宏、徐詩雅、王舜薇合著(2013)，《為什麼我們不需要核電：台灣的核. 四真相與核電歸零指南》，頁 74，台北：高寶國際；林宗堯(2011)，《核四論》，頁 12， http://e-info.org.tw/node/69036(最終瀏覽日 06/29/2016)。 42. 公投法之問題非屬本文所欲探究之範疇，故不深究。 16.

(24) 到任何人民之生命、身體健康等基本權，但若得到營運之結果時，該結果是否合憲尚有疑義。民主體制下，包含間接民主及直接民主二種制度，其一為代議制度，議會立法過程中容許不同聲音透過遊說、施壓等方式進入議會，透過磋商協調之過程，使得少數人之聲音得於法案中實現；其二是直接民主，亦即公投，公投係屬一種具有一元性、排他性之制度，與代議制度不同之處在於公投有排擠少數人之聲音，形成多數暴力之可能，倘若今以公投通過某法案，但該法案卻對少數人造成基本權上之損害，此時少數人應如何救濟？在瑞士、法國等國家認為，公投乃是人民主權之行使，並且其為人民直接意志之展現，故其並不受司法違憲審查。但如此之導向是否妥當？公投雖為人民憲法主權之展現，但其是否即無所忌憚？以德國、美國等國家為例，認為縱使經過公投，仍必須要透過違憲審查制度加以制衡43，蓋因民主有其界限，不能以多數人之選擇決定，卻宣稱其乃全體人民之意志，忽略少數個體存在44，因此在通過公投後，該公投事項仍應經過司法合憲審查制度確認，惟台灣目前之大法官審查制度，以集會遊行法之釋憲為例，約莫三年時間審理該案，如此緩不濟急之態度該如何給予基本權直接受到侵害之虞者救濟？最後，倘若該議題不幸通過合憲審查，則周圍住民即應透過訴訟，以該電廠具有具體危險性為由，撤銷營運許可、確認營運之處分係屬無效或是透過禁制訴訟禁制該電廠之營運，以資救濟。綜上所述，在立法權將核四等相關決策交付予行政權，行政權又不作為時，公民力量又無法藉由公投加以介入，或介入失敗將導致無法有效保障人民基本權之情況下，似乎僅剩訴訟一條路。二、訴訟目前台灣與核電有關之裁判共有八起，其中四起為台電以原能會為被告所提起撤銷罰鍰之裁判，一起為逾期提起訴願是否有違法定不變期間之裁定，僅三起 43 44. 吳志光(2002)，〈公民投票與司法審查〉，《輔仁法學》，第 24 期，頁 3-8。李俊增(2016)，〈公民投票及其隱含之人民概念〉，《高大法學論叢》，第 11 卷，第 2 期，頁. 200-205。 17.

(25) 與本文具相關性，分別為台北高等行政法院 102 年度訴字第 201 號判決、台北高等行政法院 102 年度停字第 9 號裁定及最高行政法院 102 年度裁字第 1779 號裁定。事實上，此三起裁判皆為同一事件，第一起為人民與環保團體以原能會作為被告，提起撤銷訴訟；後二起為原告另提起之停止執行聲請。（一）台北高等行政法院 102 年度訴字第 201 號判決 1. 本案事實台電核二廠一號機組進行例行性第 22 次大修，於民國 101 年 3 月 23 日檢修時發現反應爐內 1 支支撐用螺栓斷裂，隔日清查剩餘 119 支螺栓，發現 2 支幾近斷裂，4 支經由超音波檢測發現裂紋，深度約 2.5mm。後經原能會派員視察並邀請專家學者組成審查小組進行技術性審查，召開 4 次審查會議，會議中台電提出說明與補充，認為以螺栓更換、檢查並經評估，即可確保安全。原能會與審查委員會同意，要求台電作成安全評估報告，以核字第 1010009127 函告台電准予備查；並於同年 5 月 22 日召開 22 次大修後之再啟動前會議，該次會議要求台電針對反應爐爐心側板水平焊道評估報告，並將安全分析報告提送予原能會作為啟動條件之一。台電於同年 6 月 18 日檢送完成機組臨界前工作項目之大修作業品質報告及稽查報告，經原能會核准同意核二廠一號機進入臨界（處分一）；同年月 20 日，檢送完成機組併聯前工作項目之大修作業品質報告及稽查報告後，原能會同意一號機組併聯（處分二）。而本案以人民為原告，原能會作為被告，台電為參加人。由人民經訴願後向行政法院提起撤銷訴訟，並以確認原處分違法作為備位之訴。 2. 爭點提出 (1) 程序上爭點 A. 原告適格，以「核子事故緊急應變法」之緊急應變計畫區判斷原告是否為法律上之利害關係人。 B. 民國 101 年 5 月 18 日所提起之公聽會程序是否有瑕疵足以影響本件處分之效力。 18.

(26) C. 原告係針對第 22 次大修之處分提起撤銷訴訟，惟參加人就該核二廠一號機之第 23 次大修亦已完成，本件之原處分規制效力是否存在？先位訴訟是否有理由？ D. 審查委員會組成是否合法？ (2) 實體上爭點 A. 處分之作成是否應適用裁量理論或不確定法律概念之判斷？ B. 第 22 次大修計畫之報告中，關於「反應爐錨定螺栓斷裂」、「爐心側板出現持續成長裂痕」、「燃料匣彎曲」、「幾次大修停機過程均發生控制棒插入困難」等四個安全性問題，是否符合「核子反應爐設施停止運轉後再啟動管制辦法」第 9 條第 2 至 4 款及第 11 條第 2、3、5 款之規定？ 3.法院判斷 (1) 程序上爭點 A. 針對原告適格部分，原告因非處分相對人，法院以「核子事故緊急應變法」斷定緊急應變區 8 公里以外之原告亦非為利害關係之第三人而欠缺主觀公權利，不具當事人適格，駁回部分之訴。 B. 認為所舉行之聽證會及程序，不影響原處分之效力。蓋有關核電反應爐停機大修後再啟動，涉及之行政行為並無法規規定應經聽證程序。本件中，被告所召開之聽證會乃依據立法院教育及文化委員會之決議所為，並非立法院院會決議，故非行政程序法第 54 條所指之其他法規而須適用聽證程序。本件屬高科技專業事項，法既無明文應依行政程序法所規定之嚴謹程序，且被告於作成處分時已針對民眾所提出之事項進行考量，足認充分尊重民意並提出專業意見，亦使資訊公開且透明。本件作成過程既已公開透明，應無不當，退步言之，縱聽證程序瑕疵亦不影響處分之效力。 C. 本件因先位訴訟所欲撤銷之處分已執行完畢，已失其規制效力，符合原處分已執行完畢而無回復可能，故原告得提依行政訴訟法第 6 條第 1 項後段提起備位確認之訴。 19.

(27) D. 審查委員會之組成雖無法源依據，但被告於組成該委員會時，以依據該處分所涉及之領域進行選擇委員，並於決定委員時，業已經篩選程序進行排除不當之人選，故無原告所稱違反行政程序法第 32 條須利益迴避之必要。 (2) 實體上爭點 A. 肯認本件被告有判斷餘地適用。原處分涉及高度科技專業風險評估，且為複雜之風險判斷，被告乃核電廠主管機關，就審查核電廠發電機停機大修後運轉，就「核子反應器設施管制法」中之安全影響、異常事件等不確定法律概念，應予主管機關判斷餘地，行政法院應僅得就其合法性進行審查，而非以自我評價予以取代。 B. 本件之處分為合法。本處分乃依據評估後所為，依據評估報告所述，該處分未基於錯誤之事實所為，亦非基於無關事實為考量、原處分程序亦無不合法、亦未不遵守法定程序且無違反平等原則及一般公認價值判斷標準等情事，故認為原處分合法。（二）台北高等行政法院 102 年度停字第 9 號裁定 1.本案事實本件乃聲請人認原能會核准核二廠一號機進入臨界之處分及核准核二廠一號機組併聯之處分違法損及聲請人之權利或利益，經提起訴願後遭駁回，提起台北高等行政法院 102 年度訴字第 201 號判決，並同時提起停止執行之聲請 2.聲請理由與法院認定 (1)聲請理由 A. 原處分合法性顯有疑義原能會於聽證程序未完成即作成行政處分，有違行政程序法第 108 條應斟酌全部聽證之結果；再者，審查委員會之委員有兩名來自承包該處分涉及之當事人，違反行政院原子能委員會會議規則第八條第 2 項之利益迴避原則；其三，依環境基本法第 3 條但書及 23 條可知核子事故對於環境有嚴重之影響及危害，倘事故 20.

(28) 有發生之虞，應優先考量環境保護；其四，運轉安全影響評估標準，依核子反應器設施管制辦法第 14 條一項，應確保無危害公眾健康與安全或生態環境之虞，非以確實發生為標準；最後，原能會於諸多安全尚未釐清即基於不完整資訊所為之行政處分，決策過於草率且任由全民承擔核災風險，顯有違比例原則。 B. 原處分之執行將發生難以回復之損害倘發生核災，將致距離核二廠半徑約 30 公里內 580 萬居民被迫撤離家園，或因無法撤離而被迫居於高輻射汙染環境中，生命、身體、健康及財產權將受到難以回復情事；再者，核二廠距離翡翠水庫約 26 公里，倘核災發生，飲用水勢必遭受汙染，且無替代水源，將造成大台北地區供水中斷；其三，依核子損害賠償法第 24 條一項，核子設施經營者對於單一之核子事故，最高賠償額上限為 42 億元，若以 580 萬居民計算，平均一人僅能獲賠 724 元，過度限縮核子事故賠償責任，根本無法填補因核災引起之損害；最後，反應爐運轉除會產生核廢料外亦有輻射廢氣、廢水及異常輻射外洩等風險存在，目前核二廠設備老舊，外洩可能性極大；台電就低階核廢料，係以焚燒方式加以處理，焚燒過程中將產生之輻射廢氣，對人體健康與環境將造成難以回復之損害。 C. 原處分之執行有釀災之急迫情事 1909 年於核二廠附近曾發生近 1G 之強震，核二廠耐震設計僅 0.4G，日前發生用於提高耐震度、降低爐心熔解機率之反應爐錨定螺栓大量斷裂之事故，且爐心側板有 4 道裂痕且持續龜裂，此外，台灣東北部易受海嘯侵襲，又位於大屯火山噴發落塵範圍內，諸多核安危害因素聚集一反應爐，認有隨時發生核災之風險，確有急迫情事存在。 D. 原處分之執行非為維護重大公益所必要核二廠一號機裝置容量為 98.5 萬瓦，101 年度全國總系統裝置容量 4140.1 萬瓦，其發電裝置容量僅占全國總需求之 2.38%；且自 101 年 3 月 16 日停機大修以來，其中亦經歷核三廠一號機之停機大修 42 天，仍無缺電問題傳出。足見台灣台電設施投資過剩，容許處分之繼續進行，顯非維護重大公益之必要。 21.

(29) (2)法院認定 A. 本件處分形式觀之並未違法，實質上是否違法非本停止執行程序得為審理之範圍。 B. 聲請人並未具體說明依據何種科學原理推論，執行原處分將造成核子事故種類、損害程度、緊急事故程度。 C. 聲請人所指電廠老舊造成之各項設備問題，距今已有相當時日，難認有急迫情事；就地震或海嘯，聲請人未具體舉出本案訴訟裁判前可能發生之地震規模；民國 100 年 6 月 30 日台電已為防海嘯工程，海嘯來襲時是否無法因應？大地震發生時，強震自動停機系統是否真無法因應？等多項疑問多屬聲請人之臆測而無從確認本件停止執行究有何急迫之情事。（三）最高行政法院 102 年度裁字第 1779 號裁定 1.本案事實本件乃抗告人不服台北高等行政法院 102 年度停字第 9 號裁定提起抗告。 2.裁定理由認為行政處分合法性顯有疑義乃指行政處分之違法明顯、不待調查即得認定，若行政處分尚須經審查始知是否違法，即不屬之。抗告人所指原處分違法之處，須待兩造主張並依相關事證綜合判斷，難認原處分之合法性顯有疑義，此所主張者為本案撤銷訴訟應為審查之對象。故抗告人認原裁定違誤，請求廢棄，尚難認有理。. 第二節訴訟實務操作造成核電訴訟之問題本文就觀察前述三件核電訴訟實務見解之結果，大致可以歸類問題有三，分別在本節中提出。第一項原告適格嚴格認定針對處分外之第三人是否能成為訴訟關係中之原告，係透過大法官釋字第 469 號解釋中所提出之保護規範理論，所採取之內容乃是公益吸收論，其劃分是. 22.

(30) 否具有法律上之利益，須存在具有保護該第三人意旨之相關法規始有可能具有法律上之利益，否則即為反射利益。法院就原告適格之認定係以緊急應變疏散計畫區之 8 公里作為範圍，惟緊急應變疏散計畫區並非確實疏散範圍或核電事故可能造成影響之範圍45，以 8 公里作為緊急應變計畫區之目的，在於確保緊鄰核電廠之居民不受確定性之範圍侵害，若將計畫區擴大，反不利於周邊民眾之防護行動有效性46，法院僅以緊急應變疏散計畫區作為原告適格範圍之認定，惟該法規並未否定保護大於八公里外之居民，而法院並非透過是否存在蓋然性之危險作為認定方式，而係逕以該計畫區之範圍作為原告適格之範圍，對人民提起訴訟要求權益保護之地位有保護不足之嫌。第二項舉證責任未妥適分配行政訴訟法之舉證責任準用民事訴訟法之規範，實務採取規範說立場，在事實不明情形下，主張權利之人，於有疑義時除法律另有規定，原則應就權利發生事實負舉證責任47。此種規範未考量當事人間公平、事件之性質及事物舉證之難易度，行政法規乃為規範國家行政活動而存在，在立法之際未必已充分設想舉證責任分配，故行政訴訟之舉證責任準用民事訴訟法之規範而未考量行政訴訟法之特性是否妥當值得令人深思。縱在某些判決中，法官透過職權行使將舉證責任加以倒置，惟此種倒置權限仍掌握於法官之手中而未形成判例加以規範時，易對於人民造成突襲性裁判。以專利法為例，其考量舉證困難而將責任加以倒轉，以保護被告之財產權，蓋於核電事件中，行政行為所侵害者乃人民核心之基本權，舉輕以明重，若在低階經濟自由權之侵害皆得使用法規加以轉換，而為何在侵害人民生命身體健康等基本權時，仍須透過法官積極介入才得以享有舉證責任倒轉之利益？此乃目前台灣核電訴訟所面臨之重要問題。. 45 46 47. 行政院原能會，《核子事故緊急應變計畫區範圍檢討報告》，102 年 4 月，頁 2。行政院原能會，《核子事故緊急應變計畫區範圍檢討報告》，102 年 4 月，頁 7。陳清秀(2012)，《行政訴訟法》，五版，頁 481，台北：元照。 23.

(31) 第三項法院審查密度未依涉及基本權調整前述判決與裁定多肯認本件被告有判斷餘地適用。但卻以原處分涉及高度科技專業風險評估，乃屬複雜之風險判斷，被告乃核電廠主管機關，就審查核電廠發電機停機大修後運轉，就「核子反應器設施管制法」中之安全影響、異常事件等不確定法律概念，應予主管機關判斷餘地，行政法院最後作出其審查之方式僅以處分之合法性進行審查，而非以自我評價予以取代。釋字五五三號解釋理由書中提及「…事件之性質影響審查之密度，單純不確定法律概念之解釋同時涉及科技、環保、醫藥、能力或學識測驗者，對原判斷之尊重即有差異。又其判斷若涉及人民基本權之限制，自應採取較高之審查密度。…」等語，亦即倘專業領域事項涉及人民基本權之事項時，縱需承認行政機關之裁量判斷餘地，但在審查密度亦須隨之調整，核電訴訟之情況下，核電之利用對於人民生命、身體健康等權具有高度危險性，台灣法院在審理核電訴訟之時，針對如 102 年度訴字 201 號判決中，原告所提出之安全影響爭執事件，恰符合釋字五五三號解釋理由書中指稱關於審查密度應隨事件所限制之基本權內容加以調整，但台灣法院並未遵從之，僅以該等事項乃屬於不確定法律概念，亦應適用判斷餘地不予審查，該等審查方式是否適當不無疑慮。. 第三節探討日本核電訴訟之理由與必要第一項對無名訴訟態度之消極與否認台電目前屬國營事業，欲以其為被告提出訴訟，應適用行政訴訟法，惟有學者對於營造物之利用關係是否非為公法關係不可存在疑義48。行政訴訟法之類型目前僅有撤銷訴訟、處分無效確認訴訟、課予義務訴訟及給付訴訟。可能作為核電訴訟以終局解決核電問題之訴訟類型僅有撤銷訴訟、處分無效確認之訴等二者，惟此二種訴訟皆須以處分存在為前提。核電訴訟則屬新型態科技型訴訟，此類型之訴訟應著重於預防，非事後救濟， 48. 李仁淼(2012)，〈在學關係中之權利救濟──釋字第六八四號評析〉，《月旦裁判時報》，第 13 期，頁 20。 24.

(32) 倘若須以事件發生作為提起訴訟之前提，核電事故一旦爆發，其後果已非人類所能容忍之範圍，針對預防性之訴訟，台灣目前僅存暫時性保全程序，而終局性訴訟類型仍不存在，故在立法者未修法明定之情形下，無名訴訟應如何利用成為台灣核電訴訟無法有效解決核電廠問題之一大課題，此等問題涉及台灣行政訴訟法第三條乃列舉說49或是例示說之爭議，但台灣最高行政法院於採取列舉說之情況 50. 下，現狀應如何突破？. 第二項審查基準不明確核電廠相關營運處分由專門主管機關決策，一般而言，在專業領域中之判斷決策，法院給予行政機關過多之裁量空間，壓縮法院對相關事實之審查密度，對於該等事實行政法院僅有低度審查權51。大法官釋字 553 號解釋後，確立密度理論存在，該理由書中表明密度理論之內容，惟法院遇同時涉及裁量與人民重大基本權時，對所欲保護人民之權利性質多未斟酌，核電訴訟涉及生命、身體、環境與經濟自由等權，是否法院不能審酌？倘若突破裁量理論後，勢必碰觸審查實體要件，該等問題涉及事實或科技層面，法院審查模式及範圍未有定論，縱使今日對於核電訴訟形式要件放寬，進入實質要件審理時，仍可能因判斷基準不明確致原告所需舉證之事項準備不足，造成訴訟上突襲而致敗訴使得權利無法保護。第三項核電訴訟裁判數過少台灣目前核電訴訟之裁判過少，僅前述所及之最高行政法院 102 年度裁字第 1779 號裁定、台北高等行政法院 102 年度停字第 9 號裁定及台北高等行政法院 102 年度訴字第 201 號判決等三起，各該判決對於專業領域範疇之判斷仍採取判斷餘地理論，且不存在突破性核電事項判斷餘地之訴訟實務見解存在，因此無法 49 50. 陳愛娥(2000)，〈以行政行為類型為中心的行政訴訟類型〉，《萬國法學》，第 112 期，頁 28。最高行政法院 99 年度 3 月份第 1 次庭長法官聯席會議，該決議以法條作為區分訴訟類型之方. 式，採取透過解釋現有之訴訟類型達到救濟之目的，該決議中雖未明示所採取之學說，但根據「以現有之訴訟類型達到救濟之目的」推論，可以得知應是採取列舉說。黃錦堂(2009)，〈高度科技專業性行政決定之司法控制密度－兼評台北高等行政法院九六年訴. 51. 字第一一一七號判決〉，《東吳法學報》，第 21 卷，第 1 期，頁 96-97。 25.

(33) 藉由台灣人民與台電之核電訴訟整理出系統化之討論。此外，核電相關法規過於薄弱，討論核電相關之法規學說、見解亦相當有限，核電所涉及之基本權利事項過於廣泛且嚴重，卻甚少有相關理論提出。對於人民侵害日亦甚深，核電僵局究應如何解決？第四項探討日本核電訴訟之必要日本 1973 年起訴，在 1992 年終結之第一起核電訴訟創下許多標竿化基準52，該等基準隨著時間演進，目前核電訴訟約有五十餘件，目前雖獲得勝訴者仍為少數，但不可否認隨著基本權之擴展與重視，實務及學說對新興議題逐漸開放，早期之標竿基準漸受質疑並打破，諸如原告適格標準、舉證責任之分配、許可處分之裁量性認定及審查方式等，從肯認行政機關裁量53，逐漸到對行政機關裁量尊重降低，審查密度提升。2014 年如大飯核能發電廠運轉禁制事件，就安全審查之對象由基本設計方針擴及至核電廠安全性之具體內容，科技領域之訴訟判決隨著時間演進對於人民基本權保障更加周全，有鑑於此，本文認為有必要藉由日本實務上為數甚多之判決經驗、基準之論述方式及學說之探討，作為台灣未來進行核電訴訟上之借鏡與參考。除了核電訴訟之成果外，就主觀訴訟而言54，日本之行政事件訴訟法亦經過無名抗告訴訟之爭議，學說早期否定無名訴訟之存在，到後期漸漸採取限制的肯定說，雖在 2004 年行政事件訴訟法修法前之實務上仍採取非常消極保守之態度，但在學說上許多論證仍受到提出，本文認為，應可藉此作為台灣無名訴訟論證之借鏡。. 52. 伊方発電所原子炉設置許可処分取消事件、平成 4(1992)年 10 月判例集民集 46 卷 7 号 1174. 頁。該判決無論從原告適格之判斷、舉證責任之分配以及具體危險性判斷之範圍與方法皆有論及。 53 54. 陳春生(1995)，《核能利用與法之規制》，頁 327-329，台北：元照。本文排除關於我國行政訴訟法尚不被允許之民眾訴訟之論述。 26.