陌生的政務領導者---台灣的政務官及民主治理的藝術(2000-2010)

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行政院國家科學委員會專題研究計畫成果報告

陌生的政務領導者－台灣的政務官及民主治理的藝術

(2000-2010)(第 3 年)

研究成果報告(完整版)

計畫類別：個別型計畫編號： NSC 97-2410-H-004-093-SS3 執行期間： 99 年 08 月 01 日至 100 年 10 月 31 日執行單位：國立政治大學公共行政學系計畫主持人：黃東益共同主持人：陳敦源計畫參與人員：碩士級-專任助理人員：謝忠安碩士級-專任助理人員：呂季蓉碩士級-專任助理人員：施佳良碩士班研究生-兼任助理人員：陳序廷博士班研究生-兼任助理人員：朱文妮博士班研究生-兼任助理人員：蘇孔志公開資訊：本計畫涉及專利或其他智慧財產權，1 年後可公開查詢

中華民國 101 年 01 月 31 日

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中文摘要： 2000 年台灣歷經華人世界首次的政黨輪替，台灣的民主政治邁入全新的時代，以往政務團隊半世紀永續執政的可能性不再，取而代之的是常態性的「陌生人」(strangers)以「政治任命人員」(political appointees)的身分進入政府，扮演「政務領導」(executive leadership)的角色，對於「行政部門」(executive branch)產生全新的意義。未來「新政府、舊官僚」將是政黨輪替下的民主常態，新上任的政務官如何領導官僚體系，以及如何與事務官互動，將是未來政務體系應當面對的重大課題。本研究透過次級資料分析、專家座談、以及深度訪談 40 位經驗豐富之政務官與事務官，探索政務事務互動體制以及互動策略等相關議題。研究發現，政務官與事務官的互動介面上，「上級的人事佈局」、「政務官的個人作風」、「團隊磨合與衝突」將會影響到政務官與事務官的互動關係，而消極配合、衝突與積極合作是事務官與政務官在當前的體制下所呈現的互動策略。在體制層面，當前「憲政運作存在的弔詭」、「人才培養與招募」以及「治理經驗的傳承與接軌」將是未來台灣民主社會應當要面對的挑戰。最後，研究團隊試圖建立量化測量工具，作為未來汲取更全面政務與事務互動經驗的基礎。中文關鍵詞：政務官、事務官、政治行政二分、政務事務關係、政務領導英文摘要： In 2000, Taiwan’s government has experienced the

first-ever’party turnover’ in Chinese society. This unprecedented experience brings Taiwan’s democracy into a whole new political field. Before 2000, the ruling KMT in Taiwan had its permanent political power of appointing the executive leaders for government； however, in nowadays, these executive leaders would easily’come and go’depending on the winning of the election. Therefore, these’political appointees,’who are just like ’the strangers’to the government, have given a new meaning to Taiwan’s executive branch. As party turnover becomes normal, the concept of ’new government with old

bureaucracy’ would be an important issue which Taiwan’s political leaders have to face in the future. At issues are how new arriving political appointees lead bureaucracy successfully and what are

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interaction strategies they used, this project has conducted secondary data analysis, focus groups, and in-depth interviews with more than 40 experienced political appointees and senior civil servants. The research findings indicate that ’the top leader’s appointment strategies,’ ’the personality of political appointee,’ and ’the collaboration and conflict within the executive team’ are the key elements affecting the interaction between political appointees and civil servants. The research also demonstrates that’negative cooperation,’ ’positive cooperation,’ and ’conflict’ are the main

interaction strategies. However, in the future,’the paradox of the constitutional

implementation,’ ’training and recruitment of political appointees,’ and ’sharing and passage of governing knowledge’ would be the major challenges for Taiwan’s democracy. Finally, through the

research, this project also develops a quantitative measurement to depict more broadly the interaction between political appointees and civil servants. 英文關鍵詞： political appointees, civil servants,

politics-Administration Dichotomy, the interaction between political appointees and civil servants, the executive leaders

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壹、緒論... 1 一、研究目的... 2 二、研究問題... 3 貳、文獻回顧... 5 一、 民主 vs.官僚的理論性探討 ... 5 二、政務人員及高階事務官的相關研究 ... 6 三、台灣公務人員及政治精英態度的相關研究 ... 9 四、 台灣政務/事務體制及菁英流動的相關研究 ... 9 參、研究設計... 12 一、研究範圍與對象 ... 13 二、次級資料分析 ... 14 三、內容分析法 ... 14 四、深度訪談法 ... 16 五、問卷調查法 ... 19 六、焦點團體座談會 ... 19 肆、政務與事務官互動體制 ... 22 一、政務與事務官人力統計 ... 22 二、政務與事務官工作分配 ... 29 三、政務官體制改革 ... 30 伍、政務與事務官互動關係 ... 33 一、互動的問題 ... 33 二、互動的策略配合、衝突與合作 ... 47 陸、量化測量工具建立 ... 53 一、問卷架構建立 ... 53 二、問卷架構專家效度 ... 60 柒、結論... 62 一、「陌生人」與「當地人」的特質 ... 62 二、體制問題... 62 三、互動介面問題 ... 63 四、互動策略... 64 五、研究限制與建議 ... 65 捌、參考文獻... 66

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壹、緒論

比勝選更重要的事是治理一個國家，那才是一個政黨最關鍵且最終的考驗，當選舉的激情消逝，選舉旗海與鎂光燈逐漸暗淡的時刻來到，不可規避的責任就橫在我們的眼前。

- Adlai Stevenson, July 26, 19521 現在的問題則是沒有良好的途徑培植政務人員。常務人員隨時有可能調為政務人員，一旦調為政務人員，專業的延續性就沒有了。…如果常常從專才裡面尋找具有專業經驗的人，但欲改任其為政務官而沒有經過一適當的通識教育以培養宏觀的見識，是沒辦法訓練出一個第一等的人才的。這是中華民國的政務官與常務官責任混淆後所產生的一種毛病。 -許倬雲, 10.10.19972 2000 年台灣經歷了華人世界有史以來的第一次政黨輪替，從成立以來，長期作為反對黨的民進黨在 2000 年取代執政長達 50 年的國民黨，成為新的執政黨，並在 2004 年的總統大選後繼續執政；然而，選舉只是民主政治的一半經驗，如上美國 1952 年民主黨總統候選人 Stevenson 所言，選舉過後的日子，才是政務團隊真正考驗的開始，台灣民主政治從政黨輪替開始進入全新的時代，特別是政務團隊半世紀永續執政的可能性不再，取而代之的是常態性的「陌生人」 (strangers)以「政治任命人員」(political appointees)的身分進入政府扮演「政務領導」(executive leadership)的角色，「行政部門」(executive branch)因此將會有全新的意義。比方說，從在 2000 年民進黨執政初期，「新政府、舊官僚」之間的衝突與磨合經常佔據媒體頭版，就是一個有趣且重要的議題。長期來看，「新政府、舊官僚」是政黨輪替下的民主常態，關鍵問題是政務團隊的認知與心態，以及相對於事務系統，面對政策績效不彰的結果時，應該負起怎樣的政治管理責任，這種責任不只是作不好就下台而已，而是我國的學界與實務界是否已經有足夠的知識，有系統地提供政治管理知能，協助政務人員進行統治，這正是台灣民主治理議題的核心之一；近年來「只會選舉，不會治國」的說法，多少反應這個議題的重要性，而民眾對於中央級政務人員形象認知的下滑3_{，多少也讓學界與實務界開始} 思考政治任命人員的品質與功能的問題。事實上，政務人員的養成訓練在我國政府以訓練常任文官為主的政府體系當 1 美國民主黨總統候選人 Adlai Stevenson 於 1952 年代表大會上接受題名演說內容，轉引自 Straling (2008: 1) 。 2 經濟日報，1997.10.10，18 版，副刊企管，題目：「從歷史看組織（2）：組織與效率」。 3 台灣透明組織的調查顯示，民眾對中央政府首長與主管的認知，從 92 年的 14 名，下滑到 95 年的 18 名，資料請參台灣透明組織網站： http://www.ti-taiwan.org/ch.files/pdf.files/1210press%20release.pdf。

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中，是一個亟待開發的領域，從前面許倬雲院士在政黨輪替前所談到的政務人員訓練的問題，即便在國民黨以高階事務人員拔擢的方式下，仍然是存在的。因此，未來台灣不論哪一次的總統大選，結果不論哪一個政黨當選，將由新選出的總統以政治任命團隊組成政府領導階層，這個階層的運作對於我國政府治理績效的影響，一直被學界與實務界所忽略，2000 年民進黨勝選後執政之初所面臨「新政府、舊官僚」的衝突是否將再產生？在新政府下，以政務官為主與高級事務官員的互動過程與模式為何？有哪些變因解釋這些不同的互動模式與過程？而這些過程與民進黨執政初期政務人員與事務人員關係的樣態有何異同？其原因為何？更重要的，從這些問題的答案當中，學界與實務界該如何粹取有用的治理知識，提供更多將要進入政府的「陌生人」儘早進入狀況，作一個稱職有績效的政務領導者？

一、研究目的

對於前述問題的解答，在學術上有其重要的意涵。首先，就比較行政的角度而言，在第三波民主化的潮流下，許多轉型中的國家，如南非、南韓、蒙古以及台灣等，經歷了首次的政黨輪替，因此研究焦點逐漸從民主化移轉到國家建立 (state-building, Fukuyama 2004)。這些國家在政黨輪替後採行西方國家的民主制度，其中，西方民主國家為了平衡「民主回應(democratic responsiveness)」與「專業(professionalism)」，或者「控制(control)相對於「績效(performance)」的價值，在制度設計上透過一連串的授權關係（陳敦源 2002），來達到民主的課責與回應。其中最核心的設計是「政治任命人員」與「事務官」的分野，這其中，又以政治任命人員團隊的組織與經營最為關鍵。在理論上前者負責政策的規劃，隨政黨進退，後者負責執行，受到永業的保障，這個移植自西方民主國家的制度設計，在強調權威(authority)且未具備民主文化及歷史根源的東方新興民主國家運作情形如何？台灣過去八年實施的經驗除可作為跨國家的比較，也可作為面臨轉型國家的參考。其次，就民主行政的領域而言，過去的研究主要集中在靜態的理論探討(陳敦源 2002)、體制設計的研究、行政─立法關係，或者是兩者個別的研究，政務任命人員與文官的互動過程，可說是一個少為人碰觸的黑盒子，然而兩者的互動不僅牽涉到民主政治的落實、政權的穩定、政策的制定及資源的分配，更牽涉到政策的穩定及執行的良窳。對於該主題有系統的實証研究將可彌補民主行政領域中一個重要但脫落的環節。其三，就政治管理(Starling 2005)的領域而言，作為公共管理者的高階文官，必須面對環繞在官僚體系的外在環境，對上必須面對立法部門以及政務任命人員

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較為少見的。其四，就實證研究而言，政務官與事務官的互動關係以及政務體制的討論，一直缺乏完善的問卷進行測量，而本研究將透過訪談的內容彙整出重要的議題，建立一份探詢互動關係與政務官體制的問卷，以便將來作長期實證研究的應用，提供制度改革的可信基礎。就實務而言，本研究也有其重要性，如 Heclo(1977)在其經典著作「陌生人的政府(A Government of Strangers)」一書中所言，政治任命人員對於官僚的控制經常像是跳向黑暗的空間一般，難以預測，另外，Mackenzie(1987：xix)稱這些政治任命人員為「進出者」(The In-and-Outers)，這些隨著政黨進進出出政府的任命人員，是政府效能的關鍵，他認為：當傑出的政務領導者成為政府效能越來越不可或缺的元素時，政府試圖招募與留住他（她）們的努力會變得越來越困難。台灣在民主化後，政黨輪替將成為常態，由人民賦予治理使命的政黨及總統將依據人民的授權訂定政策，並確保其實施，因此政務人員及高階事務官的互動則是處於這個關鍵環節的核心位置，更重要的是，對於官僚的有效控制，以及不阻礙其專業的發揮，將是一個重要的治理環節。因此有必要透過系統性的研究，將政務─事務互動的樣貌、影響互動的體制或管理或政治因素，予以分析統整，作為國家治理知識接續(succession of knowledge for governance)的主要內涵。

除了作為政務及事務人員互動策略的參考，本研究就政務─實務體制的改革與設計也有其重要的意義，它也是討論民主治理(democratic governance)機制設計的關鍵之一。根據 Lynn, Heinrich, and Hill(2000)的看法，想要了解治理的真相，研究者必須同時掌握三個相互影響的元素：統治現象的輪廓、政治利害關係的算計與行動、以及正式與非正式的權威。如果從前述的治理概念出發，民主治理：「就是正式與非正式的權威，在民主的遊戲規則之下，由各利害關係人計算與行動的交互作所產生的統治現象。」在本研究當中，政務與事務關係是統治樣貌重要的一環，也是民主鞏固國家，追求效能政府不可或缺的一種政治管理技術，當然，這種治理機制設計問題的知識，也能夠協助實務界整理與發展政務領導經驗，讓政治管理本身除了是一種志業以外，也可成為一種能夠不斷精進的專業。過去學界或實務界對於政務官與高階事務官的體制有許多深入的探討（黃臺生 1995；施能傑 1996, 2006 ；蔡良文 2006），不過這些探討主要是集中在法制方面，或移植其他國家的體制，主要以學者個別的法理分析或經驗觀察為主，其興革主張較少建立在本土有系統的實證研究發現上。如 Fukuyama(2004:43) 所言，對於公共行政問題的解決往往有賴於在地的、特定脈絡的資訊 (local, context-specific information) ，因此本研究對於建立以證據為基礎(evidence-based) 的公共行政，以及可行的政務體制改革方案將有其貢獻。

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基於以上目的，本研究以 2000 年至 2010 年期間，共 10 年三任總統任期兩次的政權轉化為研究範圍，探討以下問題： (一) 在民進黨政府執政期間，政務人員的特質為何？與高階文官各具何種特質？其流動的情形為何？ (二) 在民進黨政府執政時期，政務人員對高階文官採取何種控制策略？高階文官面對其政治任命上司的控制，採取何種策略？兩者互動關係為何？對於政策產生何種影響？

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在馬英九的新政府中，就初期而言，政務人員及高階文官各具何種特質？其職務流動的情況為何？兩者的互動策略為何？對於政策產生何種影響？

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在兩次政權轉移中，政務人員及高階文官的特質、職務流動、以及互動策略各有何異同？原因為何？這些異同以及其對於政策的影響對於政務體制改革有何意涵？

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貳、文獻回顧

雖然對於以上所提出的研究問題，國內學界仍未有系統性的研究。但過去學界從許多不同的角度，分別針對政治與行政之間的互動，進行理論性與實證性的研究。不論是從官僚與民主的理論性探討、美國學者對於美國政務任命人員及高階事務官所執行的質化或量化實證研究，國內學者對於政治任命與高階事務官體制的探討，乃至國內對於政治及行政精英態度的相關研究等等，累積了許多重要的相關知識。本階段所進行的程序之一，乃是透過分析上述重要相關研究，為了能彙整出存於行政與政治之介面的重要關鍵因素，以及互動方式等，希冀能為下一階段的實證調查與訪談，進行預備。對於以上的各類文獻重點，茲評述如下：

一、民主 vs.官僚的理論性探討

公共行政學的起源普遍被認為是 1887 年美國學者 Woodrow Wilson《行政的研究》(The Study of Administration)一文，其重要性除了促成日後公共行政學正式成為一獨立學科外，更重要的是其主張「政治/行政二分」(politics/administration dichotomy)的概念，認為行政應置於政治的適當範圍之外，因為行政問題不是政治問題，兩者的區分有助行政專業化發展。Frank Goodnow 贊同 Wilson 的觀點，於 1900 年的《政治與行政》(Politics and Administration)一書中進一步強調「政治是政策或國家意志的展現，行政則是政策或國家意志的執行」（轉引自 Starling, 2008: 37）。政治與行政之間的關係或分合，至今仍受到學界熱烈討論。是此，政治/行政或者民主/官僚之間的緊張與相容，也成為是西方公共行政學界爭辯不休的議題。相對於政治/行政二分的另一個主張是 Waldo(1981)所強調的「最適融合(optimal mix)」，也就是尋求兩者之間更適當的連結。這些爭辯除了涉及政治學與公共行政兩個學科領域的疆界劃分外，也牽涉到民主與官僚基本價值與運作方式等根本的差異(Meier 1997; Gawthrop 1997)，展現在官僚及民主機制運作上互相制衡與衝突之處。在政府運作中，民選政治人物以及政治任命的政務人員可被視為「政治的」，而常任的事務官體系則可被視為「行政的」。但是兩者在政府實務上原本並無區別，直到 1701 年英國通過「吏治澄清法」(The Act of Settlement)才開始有正式區別的概念（吳定等，2007）。美國的公部門人事制度發展歷經仕紳制(the era of gentlemen)(1789-1828)和分贓制(the spoils system)(1829-1882)，到 1883 年文官法 (The Pendleton Act)通過後，才正式確立「功績制」(merit system)，亦即透過公開競爭的考試制度來選任文官，以及文官制度的去政治化（林鍾沂，2001）。就理論上而言，「政務官」是在政黨政治下，隨選舉勝敗而進退，負有一定政治責任的選任行政首長，及其依法任命的政務主管人員；而「事務官」則是依現代民主國家的功績主義原則，依法通過考試認定具有專業資格，且其任職受永業保障的一般行政人員（張世賢，2004: 10）。就我國而言，由於特殊的歷史背景，「強行政、弱國會」一直是我國公共行

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政的特質。自 1980 年代以來，民主改革進程快速，行政部門不斷面臨民主體制的衝擊，在西方有關民主/官僚的爭辯與論述也引起國內學界的注意。余致力 (2000)引介著名行政學者 Wamsley 及其四位同僚 1982 年在美國維吉尼亞洲所發表的「黑堡宣言(Blackburg Manifesto)」，深入探討該宣言有關民主與官僚的論點。該文不僅重新為面對民主轉型中的我國行政部門角色作定位，同時隨著我國民主化的開展，以及在政黨輪替後行政/立法之間以及常任/政務官之間衝突不斷，該著作也開啟了民主與官僚之間相容性理論探討的先河。承續余致力的努力，陳敦源(2002)從新制度論的觀點，探討民主與官僚的複雜關係，並且有系統地描繪台灣民主化過程中，官僚體系內部與外部所面臨到民主的衝擊。該著作兼具理論深度與本土意涵，也指出「民主行政」作為未來研究的領域以及方向。

二、政務人員及高階事務官的相關研究

自 1970 年代起，學者也開始對於美國政務人員以及高階事務官進行實證的研究。啟發自 McClosky (1964)對於一般大眾以及精英有關民主共識的研究， Wynia(1974)早在 1969-70 年間針對聯邦政府 405 位官員進行問卷調查，並指出服務單位、年資、學歷等因素如何影響政治態度。相對於 Wynia 採取量化的研究途徑，Heclo(1977) 則採取質化的方法並跨大其研究範圍。為了更深入了解聯邦政府政治與行政的運作動態，透過政府檔案的分析，以及訪談共和黨和民主黨的政治任命人員、退休及在任的高階事務官以及華府通達內情者共兩百多位，作者描繪政務人員的選任過程與特質、高階文官的體制以及政務及事務人員兩者的互動關係，最後回歸到文官體制的改革。Wynia 以及 Heclo 的作品一個集中在文官的政治態度，另一個則描述文官所處的環境，兩者完整地呈現出政治與行政的樣貌。

延續 Heclo 的研究成果，Aberbach, Putnam and Rockman (1981)對於國會議員、政務人員及高階事務人員進行有系統的大規模跨國(英、美、法、德、義、荷、瑞典)研究。該研究主要針對政務及事務人員的背景及政治態度以及彼此互動進行調查，有系統地呈現這些國家政治及行政精英的政治態度與互動概況。該資料的蒐集，促成了許多的研究，如 Putnam(1976)對於英國、德國和義大利的高階文官政治態度的研究，Gregory 比較澳洲、紐西蘭以及原本 Alberback 等研究的國家，並從計畫承諾與政治容忍度等兩個面向，將各不同國家的文官加以分類。除了 1970-74 的研究，Aberbach 以及 Rockman 又分別在 1986-88 以及 1991-92 年美國聯邦政府進行類似的研究，並將長期研究的成果在「環繞在政治的網絡中 (In the Web of Politcs—three Decades of the U.S. Executive)一書中發表(Aberbach and Rockman 2000)。Aberbach 與 Rockman 二十餘年長期研究，激發許多相關的探討，如 Aberbach, Krauss, Muramatsu and Rockman (1990)對於美國及日本行政

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研究方法的探討等。晚近，Maranto(2005)透過深度訪談，對於政務與事務人員的互動進行深入探討，並對於未來兩者互動提出具體建議及訓練課程。

論到政務人員與高階事務觀之間的關係，以 Heclo 在 1977 年的經典著作《陌生人的政府:華盛頓的行政政治》(A Govemment of Strangers: Executive Politics in Washington)最負開創性。其書中指出，政務官和事務官彼此之間的互動，在華府是相當不為人所知的過程，政務官對於官僚體系的控制經常像是跳入黑暗之中一般，難以預測。Heclo 更認為，政府績效可視為政務領導以及官僚權力互動下的產物，若政務人員和常任文官之間欠缺有效的工作關係，則通常會削減政府的績效。Maranto(2005)也提出相同的看法，主張政務人員很難在沒有文官體系的支持下成功，因為文官體系不僅代表著制度的記憶，同時也是政府的技術專家。 Ferrara 與 Ross(2005)指出，事務官的重要性在於其代表著美國公共行政的「制度記憶」，對政務官未來的利益而言，這種可以銜接前後的政策圖像是無價的資產。美國政治體系的有效治理著實仰賴於政務官與事務官是否、以及如何發展出一種健康、具生產力的工作關係。但其中的困難在於，雖然他們共享對於公共服務的承諾，但他們對公共服務的概念卻有歧異。例如，事務官沒有政治抱負，這並不意味他們沒有事業企圖心，而是他們所謂的公共服務不強調政治或意識型態的倡導。甚者，對事務官而言，更重要的公共服務意圖在於確保政策制訂者由技術忠告中獲益，以及政府程序的公開與公平。相形之下，政務官則對政治性更為開放，他們多半隸屬於兩大黨之一（雖然有些是前朝官員被拔擢），為特定的政策結果進行倡議。或者可以說，事務官聚焦於政府的「手段」，政務官則是「目的」；事務官執行國家的業務、政務官決定國家應從事哪些業務。政務官與事務官之間的差異比較如表 2-1：表 2-1 政務官與事務官的比較要素政務官事務官角色認知決定國家事務、聚焦於達成政策結果執行國家事務、聚焦於確保公平、公開並健全的決策過程黨派性政黨成員、服務特定的總統在工作上無黨派、服務不同的總統專業經歷經常是政府、學界或私部門的混合政府是他們主要的照顧者任期上任又卸任平均在位 2 年，在同一機關 4 年，公部門服務年資 9 年長期高階文官平均在位 4 年，在同一機關 19 年，公部門服務年資更大於 25 年時間認知傾向短期的觀點傾向長遠的觀點資料來源：Ferrara & Ross (2005:43).

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由於政務官和事務官在本質上的差異，所以實務上兩者之間的關係並不融洽，時有摩擦產生。隨著政府職能擴張，人民依賴日深，當代行政發展已成為 Dwight Waldo 所謂的「行政國」(administrative state)，其中常任文官人數龐大，對政策的影響力不言可喻，所以「政務官如何有效地領導日趨龐大並以文官為主體的行政國？」遂成為當代民主國家的治理難題（吳定等，2007）。要處理這個問題必須先探求兩者的衝突來源，Maranto(2005: 38-55)歸納出引發政務官與事務官衝突的原因有：(1)技術專業性(technical credentials)、(2)孤立的文化(culture of isolation)、(3)意識型態的差異(ideological differences)、(4)及時性(timeliness)、(5) 工作時間(work hours)、(6)個人風格對張組織氣氛(personal style vs. atmosphere)、 (7)不確定性(uncertainty)。

而 Abramson & Lawrence(2005: 4-5)認為要改善政務與事務關係，必須先使雙方相互尊重，並理解彼此的工作分際與角色差異，其差異如表 2-2 所示：表 2-2 政務官與事務官角色認知比較表政務官事務官透過總統的政策和偏好次序為公眾信任服務。透過文官體系為公眾信任服務理解、增加、闡明、強化組織的願景。在同儕中提供「同儕的」(collegial)領導，用以發展組織的共享願景。在機關內做組織改革，使其變得更好後離開。對他們的組織褔利扮演監護者。向公眾溝通組織的社會價值。對政務人員提供「次級的」領導統御。持文官尋求改進組織績效。在組織內對進行中的方案改革扮演催化劑。資料來源：Abrason & Lawrence(2005: 4-5)

除上表 2-2 所述之政務官與事務官彼此因屬性和分工不同而易產生摩擦外，基於兩者的任用來源不同，隨著民主化發展，也意味著政黨輪替促成政務與事務關係回歸民主政治的常態，所以政務系統相對於事務系統，將永遠是「新政府」與「舊官僚」的關係（陳敦源 2002）。新政府與舊官僚的衝突在政黨甫輪替之際特別明顯，因為新任的政務官感覺到常任文官想延續舊政府的議程，而常任文官則認為新政府領導者企圖引入新的但卻未有明確方向的變革(Harsell 2005)。另一方面政務官的任期通常都不會太長，Maranto(2005)就發現許多文官的確將他們的政務上司視為「進出者」(in and outers)、「候鳥」(birds of passage)，甚至直接稱為「聖誕禮物」(Christmas help)。

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本土的實證研究仍有其迫切的必要。

三、台灣公務人員及政治精英態度的相關研究

相對於有關一般民眾的政治態度的研究，國內對於公務人員態度文獻顯得較少。對於公務人員態度的系統性研究，部分從管理的觀點著手，如梁雙蓮（1985）探討中央政府公務人員的組織認同，從基本個人屬性、人格特質、權利價值取向及系統功能的評價等因素，解釋公務人員組織認同的變異，嘗試以實證資料建構因果模型。蔡秀涓（2004）以台北市政府公務人員為研究對象，探討個人屬性、組織因素、管理風格、組織信任及組織承諾對於組織信任的影響，試圖建立完整的架構。除此之外，蔡秀涓（2004）及梁雙蓮（2004）分別分析考試院及地方公務人員的工作價值觀。這些相關公務人員管理面向研究的相關文獻，對於吾人瞭解公務人員個人的基本屬性、人格特性以及工作承諾感、工作價值觀等如何影響工作態度及績效態度有所助益，而其研究方法及資料蒐集過程所累積的經驗也值得學習。除了對我國不同層級公務人員管理面向的實證研究，趙永茂（1998，2002）對於鄉鎮層級地方基層精英的研究，以及趙永茂（1998）對於包括各縣市內立法委員、國代、省議員、縣(市)長、縣(市)議員、鄉鎮長以及社會團體領袖等地方精英的研究。雖然，其對象不是公務人員，但其聚焦於民主價值取向，該分析面向及運作化的方法值得吾人參考。另外，呂育誠（2007）對於村里長的態度調查，黃東益（2007）對於村里長與村里幹事有關公民參與態度的研究，豐富了台灣基層精英的研究內涵，呈現台灣基層行政精英的現況。此外，余致力（1999）以郵寄問卷，探查行政院與考試院暨所屬主管機關內九職等以上之主管（科長、組長、主任、司長、處長、局長等），瞭解其對訪問當時國家重大議題的態度。該研究除了對議題的意見，同時也包含政治容忍、精英主義以及計畫承諾等指標。以此資料為分析素材，Huang, Chen and Yu（黃東益、陳敦源、余致力 2005）從比較的觀點來看，根據 Gregory(1991)政治容忍指標及計畫承諾兩個面向，為台灣官僚的特質定位：台灣公共管理者政治容忍指標偏低，而計畫承諾指標則偏高，可歸類為技術性官僚(technocrat)。作者認為造成台灣官僚政治態度與其他國家的差異主要在於：台灣受到儒家的影響深遠，加上長期威權統治，強調和諧、共識及對權威的遵從，較缺乏對於國家爭取權力以及容忍異見的傳統。延續黃東益、陳敦源、余致力（2005）的研究，陳敦源、黃東益（國科會 2007-2009）針對全國公務人員進行全面性的問卷調查，主要研究面向為中立價值、政治態度、與外部互動頻率、民主價值等，這個研究為我國首次對於一般文官的大規模調查，共完成了 1962 份樣本，成果相當豐碩。不過該研究主要焦點集中於靜態的態度調查，無法了解動態的互動過程，而且範圍並不包含政務官。本計畫主要為延續該研究，並填補該研究不足之處。

四、台灣政務/事務體制及菁英流動的相關研究

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除了態度及行為的研究，國內對於政務官或高階事務官的體制已有許多的討論。彭錦鵬（2002）從理論的觀點分析政治與行政的分際，比較各種模型後，提出「理想型」模式，嘗試作為各類公職人員政治介面間的行為分際以及各類行政機關政治行政分際。其對於政治/行政分際視為一連續體的概念，對於公職人員的分類，有助於吾人釐清政務/事務的範圍。另外，賴惟堯（1996）對於我國與歐、美等國家高階文官的比較研究、蘇俊斌（1999）對於日本及法國高階文官的比較以及彭錦鵬（2004）對於荷蘭高級文官的探析皆可作為我國制度興革與標竿學習的對象。在以上理論性的探討以及高階文官的跨國比較研究之外，黃臺生（1995）從學理、國際比較、我國制度沿革等面向深入探討我國政務官與事務官體制之區 分，指出現制中政務/事務混淆的一些問題。另外，施能傑（1996）從歐美等國 家的體制及運作經驗的分析，提出對於我國政務職位運用的建議。以上文獻針砭 1990 年代我國政務體制的缺失，由於早期規範政務官的「政務官退職金酬勞金給與條例」已於 2003 年由「政務人員退職撫恤條例」所取代，而且在 2000 年後經歷了政黨輪替，政黨競爭更形激烈，因此當前政務官及事務官的問題本質已產生變化。施能傑（2006）對於當前正在研擬中的「政務人員法」以及「政務人員俸給條例」，針對當前實務運作的需要，提出「政務人員法」的單一法案來統攝包含總統及副總統等政務人員的規範。蔡良文（2006）對於政務人員法立法過程及內容進行剖析，並建議未來該法實施後的實務建議。以上研究呈現我國當前事務官體制的現況、並根據研究者的實務觀察與經驗，針砭當前政務體制運作的問題並提出未來的規劃方向，對於我國政務體制的改革，有其實務的重要性。不過，這些研究較缺乏有系統的實證基礎，也無法呈現在不同時期政務與事務人員的實際互動，並從互動的實務中發現當前體制的問題。邱育琤和徐永明（2004）分析我國在 2000 年政黨輪替後民進黨執政菁英之形成，呈現包括政務以及事務精英結構及事件的流動，以回答「新政府」「舊官僚」的問題。其研究發現政務菁英（行政院及其所屬一級機關之部長、政務次長）在年齡層上有世代交替的現象4，亦即過去國民黨執政偏好任用第一世代的菁英，第二世代次之，而最年輕者則任用比例最低。在政黨輪替後，民進黨政府在第一個世代人員的任用減少，並在第二個世代上任用了更多的菁英，第三世代菁英的任用也有增加。兩黨政府在不同省籍菁英的任用概況上也有差異，國民黨政府較民進黨政府任用較多的外省籍政務人員，民進黨執政後則是一直在減少外省籍政務人員的任用。另外民進黨政府在政務菁英的任用上也打破了過去政事務體系界線不明的情形，國民黨政府執政期間，政務人員大多經由資深的事務官晉升，而民進黨政府執政後則不尋此內部管道，其提供了機會，讓更多來自其他社

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替對於行政精英的影響，有其重要貢獻，但該研究未觸及個別的以及動態的治理藝術。新政府面對舊官僚所引發的衝突，在台灣最為人所知的案例，除陳水扁在首任總統任內多次公開表示舊官僚影響新政府的施政績效外。2000 年政黨輪替後民進黨政府也確實對高階文官做了明顯的調整。胡龍騰（2007）在對政黨輪替前後高階行政主管流動之比較中，發現 2000 年政黨輪替後，高階行政主管的流動頻率為政黨輪替前之兩倍，可見在 2000 年政黨輪替初期，民進黨新政府為快速掌握行政機關，便大幅調動簡任高階文官。甚至在 2004 年民進黨第二次勝選連任後，高階文官的流動頻率不僅較政黨輪替後之第一年為高，更是歷年來高階行政主管異動最頻繁的一年，顯見執政團隊欲掌握官僚體系之期盼。

五、小結

綜觀以上研究，可見美國在相關領域已經累積可觀的成果，其對於行政/政治關係的理論性探討，相關文獻的研究焦點與研究方法，都值得本土研究的借鏡。不過，美國的政治體制、政治文化與民主發展階段皆與台灣有明顯的差異，其所得結果不見得能應用於台灣的特殊脈絡。正如 Fukuyama(2004)對於在地脈絡的重視，Aberbach and Rockman(2006: 984)在比較美國和德國的文官與其環境互動後指出，不同的政治體系將影響到政務/事務人員的互動關係，例如立法部門權力愈大的國家，文官所能進行的賽局將更趨多元，民主治理機制的設計問題、以及政務人員的養成與訓練問題，越來越重要。可見，我國必須發展在地的研究，以作為理解現況以及體制改革的根據。對照美國的研究，國內對於高階文官/政務官相關體制的研究以及政治/行政精英態度的相關研究，已有許多研究成果，近年來學界所發起的許多實證研究也正在進行當中，不過這些研究主要焦點集中在態度的量化調查研究，或者是體制的規劃與探討，無法了解政務/事務人員的歷程以及動態的互動過程。本研究以 2000 年及 2010 年期間包含三任總統兩次政權轉移為研究範圍，探討政務/事務人員的互動，以填補當前研究的缺口。

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參、研究設計

基於本研究的焦點在於民主治理的藝術，其中領導與控制為重要元素，因此政務官的研究範圍以行政院 38 個二級機關的首長及政務副首長為主要研究對象，並不包含總統府以及其他四院的政治任命人員。高階事務官則是指各部會之常務副首長與主任秘書。在三年的研究期程中，第一年的前半年完成檔案資料的收集及分析，藉以確認關鍵個案，後半年及第二年前年針對個案，分別對於政務官及高階事務官進行深度訪談，第三年則根據第二年的研究結果，建立架構，設計問卷，訪問政務官及高階事務官，以修正所設計的問卷。研究方法所對應的研究問題如表一所示。對於以上三種方法進行過程，詳細說明如下：

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表 3-1 研究問題與對應之研究方法研究問題資料蒐集方法研究期程一、在陳水扁總統執政期間，政務人員的特質為何？與高階文官有何異同？其流動的情形為何？次級資料分析：全國文官資料庫、國史館職名錄檢索系統、行政院暨各部會行處局署主管名錄、報紙資料庫 08/2008—01/2009 二、在陳水扁總統執政時期，政務人員對高階事務官採取何種控制策略？高階文官面對其政治任命上司的控制，採取何種策略？兩者互動關係為何？對於政策產生何種影響？深度訪談、個案研究 02/2009—01/2010 三、在 2008 年的新政府中，就初期而言，政務人員及高階文官各具何種特質？其職務流動的情況為何？兩者的互動策略為何？對於政策產生何種影響？深度訪談、個案研究、問卷調查法 02/2010—06/2011 四、在兩次政權轉移中，政務人員及高階文官的特質、職務流動、以及互動策略各有何異同？原因為何？這些異同以及其對於政策的影響，對於政務體制改革有何意涵？以上資料之分析整理、焦點團體座談會 05/2011—07/2011 資料來源：本研究自行整理

一、研究範圍與對象

本研究針對 2000 年 5 月 20 日陳水扁政府上台後，至馬英九政府 2011 年 7

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月 31 日期間之政務官、常任副首長、主任秘書等高階人員之互動關係進行研究，合計觀察對象有 655 人次。

二、次級資料分析

本研究支對象基本資料係彙整自行政院所屬各政府機關職員錄、中央研究院「行政首長暨官僚資料庫」、總統令、各機關網站資料，最後輔以電話訪談各部會之人事單位，追尋過去資料中所缺漏的部分，透過各種途徑所取得的資料進行相互校正，期以建立較完整的之政務官與事務官人事資料庫。各項內容與用途分別為： (一) 政務官，主要是以中央研究院所建立之「行政首長暨官僚資料庫5」，該資料庫彙整 1984-2011 年間政府首長之背景資料，包含服務時間、服務機關、性別、最高學歷、出生年等，本研究使用 2000 年 5 月 20 日至 2009 年 7 月 31 日期間之資料。 (二) 政務副首長、事務官，係整併歷年來行政院所屬各政府機關職員錄為主要架構。但因職員錄的編制無法詳細記載，短期間內因人事異動所產生的闕漏，則是透過總統府網站所頒布的「總統令」資料庫，來補全各機關之常務副首長及主任秘書之人事資料。本研究搜尋方法是從總統令找尋人事令中各機關之常務副首長及主任秘書名單，再從網路上及其他檔案資料中找尋該員之基本資料，以補資料庫之闕漏。本研究所彙整而成之政務官與事務官人事資料庫，主要用來分析研究範圍期間整體政務官與事務官之基本資料以及其流動情況，期以瞭解不同總統及不同行政院長所任用各機關之政務首長、政務副首長、常務副首長及主任秘書其背景屬性之特徵，以及政務事務流動情況，作為理解政務官與事務官互動界面的基礎。

三、內容分析法

除了上述次級資料以外，研究團隊尚進行新聞資料之蒐集，以內容分析法 (content analysis)探討我國政黨輪替後政務事務互動的各種議題，尤其是在新舊政府更替，新內閣甫上任這段調適期內。因此，本研究以近三屆總統於選舉結果確定後，至 5 月 20 日總統就任後的半年內，作為資料蒐集的劃分點，亦即包括 2000 年 3 月 20 日至 2000 年 11 月 20 日，2004 年 3 月 20 日至 2004 年 11 月 20 日，以及 2008 年 3 月 20 日至 2008 年 11 月 20 日，這三段期間內有關政務官的相關新聞作為主要的分析資料。至於這三段期間之外的新聞則藉由新聞關鍵字之搜尋，經由專家判斷若為重大新聞則亦作為補充的分析素材。

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在各種新聞傳播媒介中，報紙是最常被選擇作為分析之媒介，因為其以文字敘述，比起廣播的聲音或電視之影像要易於分析，且保存及取得亦較為方便、迅速，故本研究以報紙作為新聞資料之來源。

根據東方消費者行銷資料庫(E-ICP, Eastern Integrated Consumer Profile)對國內消費者生活型態之調查6，2000 年至 2003 年閱報率7前四名的報紙為中國時報，聯合報，自由時報，以及民生報，2004 年以後蘋果日報取代民生報進入四大報之林。民生報之報導內容以民生、體育、影劇消息為主，且自 2006 年 12 月起停刊，故不列入本研究的蒐集樣本。蘋果日報於 2003 年 5 月 2 日創刊，未能涵蓋本研究所需資料蒐集範圍，亦予以排除之。自由時報並無建構付費電子資料庫，其「自由時報電子報」網站雖有提供新聞查詢之功能，但查詢範圍只能上溯至 2005 年，亦不符合本研究之需求。中國時報設有「知識贏家」電子資料庫（收錄中國時報、工商日報、中時晚報），聯合報亦建有「聯合知識庫」，收錄（聯合報、聯合晚報、經濟日報、民生報）。故本研究選擇中國時報的「知識贏家」以及聯合報的「聯合知識庫」作為主要新聞來源。惟本研究欲蒐集之主題具高度政治性，避免新聞報導的政治偏差(political bias)8影響分析，於「知識贏家」和「聯合知識庫」蒐集得到之 2005 年以前的新聞報導，本研究亦藉由圖書館的過期報紙合訂本，再另行蒐集自由時報對於相同事件的新聞報導作為平衡補充。在樣本選取的方法上，首先以事件主體「政務官」、「政務人員」、「事務官」、「文官」、「內閣」、「閣員」、「部長」、「副部長」、「次長」作為關鍵字搜尋相關新聞報導（排除社論及讀者投書），再根據下列三大面向為判準檢視報導內容，藉由立意抽樣之方式篩選出顯著的新聞事件9： (一) 人事布局和調動：指政務官和高階事務官之任命、調動，以及內閣改組或閣員請辭。 (二) 個人行事作風及言行爭議：個人行事作風的新聞來源除新聞外亦包括新聞專訪或人物小傳，內容有關個別政務官的施政理念、出身背景；言行爭議則指引發負面輿論的言論或失當之行為。 (三) 團隊磨合與衝突：分為兩個層次，政務官與政務官，以及政務官與事務 6 東方消費者行銷資料庫自 1988 年起每年持續進行針對台灣地區消費者生活型態與消費行為調查，涵蓋人口統計、生活型態、日常休閒、媒體接觸及商品消費實態五大架構，2007 年以前之調查有效樣本數為 1344 份（在 95%信賴水準下，抽樣誤差±2.67%），2007 年後增為 2000 份（在 95%信賴水準下，抽樣誤差±2.19%）。 7 問卷題項為「昨日看過的報紙（複選）」。 8_{羅文輝、王慧馨、侯志欽（2007）針對過去對我國報紙政治偏差的相關研究之歸納指出，聯合} 報對國民黨人士的報導較多，內容也較為正面，對民進黨人士的報導則反之；中國時報對國民黨人士的報導數量較多，但整體選舉新聞報導和其他報相比較為中立；自由時報引用國民黨消息來源的比例較低，引用民進黨消息來源的比例較高，對民進黨籍候選人有利報導的比例也較高。 9 按學術慣例新聞不列入參考文獻，直接於註腳中依 APA （美國心理學會， American Psychological Association）格式標註新聞標題、年月日、報紙名稱及版別。惟本研究新聞來源中，2004 年以前中時報系，以及 2008 年以後的自由時報，其電子資料庫並無顯示報導之版別。

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官。

四、深度訪談法

本研究以期初所建立之政務官事務官人事資料庫為根基，透過研究團隊的網絡關係，輔以滾雪球方法，共拜訪了 26 位政務官、7 位事務人員，以及 7 位由事務官轉任之政務人員。陳水扁政府共計 29 位、馬英九政府計 6 位，同時服務過兩政府共計 5 位。總共訪談了 40 位人員，41 份逐字稿內容，訪談相關人員請參閱表 3-2，希望透過本研究所列之訪談大綱（請參閱 3-2）瞭解，政務官與事務官的互動關係，有關訪談大綱之設計說明如下，訪談大綱分為三大部分，第一部分為上層任命與政務官或事務官個人特質、第二部分為部會領導、分工與角色認知、第三部分為互動策略。希望先從上層的任命以及政務官、事務官的個人特質，瞭解上級階層的內閣整體考量，再進一步探討不同部會或內閣的領導風格，部會內的分工模式，以及個人的角色認知，最後進一步探析政務官與事務官的互動關係與策略。

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3-2 受訪者一覽表編號10 政府別性別教育程度訪談時間 編號11 政府別性別教育程度訪談時間 A01 扁政府男 博士 2009 年 11 月 A21 扁政府女 博士 2011 年 5 月 A02 扁政府男 博士 2009 年 12 月 A22 扁政府男 博士 2011 年 7 月 A03 扁政府男 博士 2009 年 12 月 A23 扁政府男 博士 2011 年 7 月 A04 扁政府男 博士 2010 年 1 月 A24 扁政府女 博士 2011 年 8 月 A05 扁政府男 碩士 2010 年 2 月 A25 扁政府男 博士 2011 年 10 月 A06 扁政府男 博士 2010 年 4 月 A26 扁政府男 碩士 2011 年 10 月 A07 扁政府女 碩士 2010 年 4 月 B01 扁政府男 博士 2010 年 1 月 A08 扁政府男 大學 2010 年 4 月 B02 扁政府男 大學 2010 年 3 月 A09 扁政府女 大學 2010 年 5 月 B03 扁+馬男 大學 2010 年 3 月 A10 扁政府男 碩士 2010 年 5 月 B04 馬政府男 碩士 2010 年 4 月 A11 扁政府女 博士 2010 年 6 月 B05 扁政府男 碩士 2010 年 5 月 A12 扁政府女 博士 2010 年 7 月 B06 扁+馬男 大學 2010 年 6 月 A13 馬政府女 博士 2010 年 7 月 B08 扁政府女 博士 2010 年 8 月 A14 馬政府男 博士 2010 年 7 月 B07 扁+馬男 博士 2010 年 8 月 A15 扁政府男 博士 2010 年 7 月 C01 扁政府男 博士 2009 年 11 月 A16 馬政府男 博士 2010 年 8 月 C02 馬政府男 博士 2010 年 6 月 A17 扁政府男 碩士 2010 年 8 月 C03 扁政府男 碩士 2010 年 6 月 A18-１扁政府男 碩士 2010 年 9 月 C04 扁+馬男 博士 2010 年 7 月 A18-２扁政府男 碩士 2010 年 9 月 C05 扁政府女 大學 2010 年 8 月 A19 扁+馬男 博士 2011 年 4 月 C06 馬政府男 博士 2011 年 10 月 A20 扁政府男 博士 2011 年 4 月 資料來源：本研究自行整理 10 受訪者編號中，A 類表示政務官、B 類表示事務官（包含常務副首長與主任秘書）、C 類表示由事務官轉任政務官。 11 受訪者編號中，A 類表示政務官、B 類表示事務官（包含常務副首長與主任秘書）、C 類表示由事務官轉任政務官。

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表 3-3 政務官事務官訪談大綱對照表 討論議題政務官 事務官 上層領導與任命、政務事務人員特質及認知  依照您過去行政經歷中，各部會首長、政務次長、常務次長以及主秘主要是由誰決定？有哪些主要的考量因素？  請問您認為部會正副首長、常務副首長以及主秘這些不同的職位需要具備哪些重要的能力或特質？  依照您過去行政經歷中，各部會首長、政務次長、常務次長以及主秘主要是由誰決定？有哪些主要的考量因素？不同政黨執政時期的考量是否會有差異？  請問您認為部會正副首長、常務副首長以及主秘這些不同的職位需要具備哪些重要的能力或特質？部會領導與分工、角色認知  您擔任部會首長的時候，如何界定自己的角色？對於當時的部會副首長、政務次長、常務次長、主任秘書有怎樣的期待跟想法？如何與他們分工？  就您的瞭解，在政策過程中，政務官及事務官各扮演哪些角色？擔任不同的角色是否會有不同的考量？  您擔任常務副首長（或主秘）的時候，如何界定自己的角色？對於當時的部會副首長、政務次長、常務次長、主任秘書有怎樣的期待跟想法？以及如何與他們分工？  就您的瞭解，在政策過程中，政務官及事務官各扮演哪些角色？擔任不同的角色是否會有不同的考量？互動策略  當你初到一個機關時，採取怎樣的策略去熟悉環境、瞭解業務？彼此的磨合期需要多久？  當面臨政策方向與事務官的建議發生衝突時，您如何取捨或如何與事務官溝通？互動情形好壞會否影響政策推動？）  就您的觀察，在部會層級，過去政務官和事務官  就您過去的經驗，一個新任政務官需花多久時間才能熟悉單位內的業務，以及單位的組織生態？在這段期間常務副首長（或主任秘書）扮演什麼樣的角色？  當面臨專業認知與政務官提出的政策方向衝突時，您如何取捨或如何與政務官溝通？  就您的觀察，在部會層級，過去政務官和事務官的互動有哪

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務事務互動體制有哪些問題？對於我國政務事務互動體制有何建議？  對於政務官如何有效領導事務官有何建議？對於事務官如何扮演好自己的角色有何建議？如何建立兩者的信任關係？務互動體制有哪些問題？  對於我國政務事務互動體制有何建議？對於政務官如何有效領導事務官有何建議？對於事務官如何扮演好自己的角色有何建議？如何建立兩者的信任關係？資料來源：本研究自行整理

五、問卷調查法

透過次級資料的分析以及深度訪談資料的整理，抽離出核心的變項，建立架構，並設計結構式問卷，透過面訪的方式，邀請政務官及高階事務官進行訪問填寫問卷，並進一步訪問該問卷的不足之處以及建議的修正方向。訪問的對象，以 2011 年底在位的政務官及常務副首長為主，向 38 個部會的政務官與常務副首長逐一電話邀訪12，僅拜訪願意接受訪問之政務首長與常務副首長，最終願意接受訪問的受訪者共有 17 位。訪問方式由研究主持人及協同主持人以及助理教授以上之大學教師進行之，執行時由受訪者親自填寫問卷，並於填畢後以面對面訪問方式進行訪問，訪問時徵求受訪者同意進行錄音。

六、焦點團體座談會

本研究採取以焦點團體座談之形式，透過專家們針對議題，於短時間內各自以理性方式陳述己見，提供大量的對話內容，以獲取對各種不同觀點的資料，深入鎖定本研究所需之各種資訊。由於焦點團體的參與者所提供之資訊，乃是根據其經驗與情境分析後之解釋，而非單純描述，因此於討論過程中，對於不同議題之正反意見之論述，確實有助於本研究完整且周延的分析議題。本次研究所舉辦之座談會主要為兩種不同面向之資料蒐集，分別「政務人員制度座談會」以及「問卷設計座談會」。 (一) 政務人員制度座談會 於「政務人員制度座談會」中，主要是基於在進行深度訪談之後，對於初步所獲得之資料內容提出當前體制運作之模式，然而對於此模式之運作，本研究為求將討論議題更加聚焦，且可具體提出針對體制運作之相關討論，因此於 2011 年 08 月 29 日，即針對當前政治人員制度之結構設計舉行一座談會，邀請學術界、 12_{排除消費者保護委員會，因為該會之主任委員為行政院副院長兼任。}

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實務界之相關專家以及具有實務經驗者進行會談（與會者名單如表 3-4），共邀請五位專家學者，針對以下四項議題進行充分討論，分別為： 1. 政務人員涵括對象應有哪些？各部會是否有必要增設「政治性幕僚」？ 2. 政務人員薪資待遇是否有提升之必要與可行性？調整後會造成什麼影響？ 3. 「政務首長」、「副首長」、「常務次長」及「機要人員」之職權與行為規範是否應明定於法令中？倘若需要，應如何規範？ 4. 國家是否應當設立政務人員培訓機制？或者補助各政黨設立機制培育人才？表 3-4 政務人員制度座談會與會者名單舉行時間職稱出席人員 2011 年 08 月 29 日前人事行政副局長李若一台大政治系副教授彭錦鵬銓敘部部長張哲琛人事行政局副局長顏秋來中央大學法政所所長孫煒資料來源：本研究自行整理 (二) 問卷設計座談會 此外，針對政務官與事務官之間之互動情形，除以深度訪談以及招開上述專家座談會之外，本研究同時以問卷之形式，對於政務官以及事務官進行問卷調查，以三角驗證方式補足深度訪談之內涵，增加量化研究分析之可行。基此，於 100 年 9 月至 10 月之間，共招開五次問卷設計座談會，與會者名單以及座談會招開時間如表 3-5，邀請淡江大學公共行政學系洪美仁助理教授、淡江大學公共行政學系曾冠球助理教授、台北教育大學社會暨公共事務學系謝俊義助理教授、淡江大學公共行政學系李仲彬助理教授、義守大學公共政策與管理學系劉鴻陞助理教授以及台北大學公共行政暨政策學系胡龍騰副教授，根據本研究之前所得之分析內容，針對政務與事務人員之間之互動情形、平日工作時間分配、職位角色認知、體制運作以及與立法部門聯繫等相關議題，完成問卷內容。

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表 3-5 問卷設計座談會招開時間以及與會者名單舉行時間出席人員討論內容 100/09/30 淡江大學公共行政學系洪美仁助理教授問卷架構的建立淡江大學公共行政學系曾冠球助理教授台北教育大學社會暨公共事務學系謝俊義助理教授台北大學公共行政暨政策學系胡龍騰副教授 100/10/07 淡江大學公共行政學系洪美仁助理教授問卷架構的建立淡江大學公共行政學系曾冠球助理教授義守大學公共政策與管理學系劉鴻陞助理教授台北教育大學社會暨公共事務學系謝俊義助理教授淡江大學公共行政學系李仲彬助理教授 100/10/11 淡江大學公共行政學系曾冠球助理教授測量工具的建立義守大學公共政策與管理學系劉鴻陞助理教授台北教育大學社會暨公共事務學系謝俊義助理教授淡江大學公共行政學系李仲彬助理教授台北大學公共行政暨政策學系胡龍騰副教授 100/10/20 淡江大學公共行政學系洪美仁助理教授測量工具的建立淡江大學公共行政學系曾冠球助理教授義守大學公共政策與管理學系劉鴻陞助理教授台北教育大學社會暨公共事務學系謝俊義助理教授淡江大學公共行政學系李仲彬助理教授台北大學公共行政暨政策學系胡龍騰副教授 100/10/25 淡江大學公共行政學系洪美仁助理教授測量工具的建立淡江大學公共行政學系曾冠球助理教授義守大學公共政策與管理學系劉鴻陞助理教授台北教育大學社會暨公共事務學系謝俊義助理教授淡江大學公共行政學系李仲彬助理教授資料來源：本研究自行整理

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肆、政務與事務官互動體制

本研究主要探討政務官與事務官的互動關係，而在進入互動關係的主題前，應先了解政務官與事務官的相關脈絡，本章節將先從政務官與事務官的人力基本資料進行了解以及政務官任職的長期動態情況，再從體制上瞭解部會內部的分工概況，以建立探討政務/事務官互動關係之基本脈絡。

一、政務與事務官人力統計

首先，將先從法律上各部會所規定的政務副首長與常務副首長的編制員額，以比較當下各部會的運作狀況。再者，探討陳水扁政府的各內閣時期與馬英九政府中的劉兆玄內閣及吳敦義內閣前期之政務首長基本資料，最後探討在這幾段期間所任用過的政務首長、政務副首長、常務副首長及主任秘書之基本資料，期透過這些基本背景的分析，瞭解政務官與事務官的基本差異。 (一) 法律規範與實際運作的比較 表 4-1 係彙整自各部會之組織法，從其規定之政務副首長與常務副首長之編額彙整如下表，並將研究期間當時所彙整的現行狀況進行比較。從組織法上的規定來看，各部會的政務與常務分配大約有幾種類型，僅有政務副首長、僅有常務副首長、無副首長、政務事務各一、政務事務各二、政務副首長多於常務副首長以及常務副首長多於政務副首長等七類型。而比較現行的類型後發現，除了蒙藏委員會以及體育委員會沒有依據組織法任用副首長外，其餘部會大多均以法律規範為主。而從現行類型來看，有四個部會是沒有副首長之任用，有 5 個部會係僅有常務副首長、9 個部會係僅有政務副首長、9 個部會係政務事務各一、1 個部會政務事務個二、2 個部會係政務多於常務、9 個部會係常務多於政務。政體而言，大多數的部會均係以常務副首長為主，共有 18 個部會，而性質要為特殊的委員會則是較仰賴政務副首長。從此表可進一步假設，政務官與事務官的互動將面臨一些障礙，僅有政務副首長的部會，將缺少高階的文官作為文官與政務官的溝通介面，僅能仰賴主任秘書；此外，僅有常務副首長的部會，將面臨政務首長缺少或決策支援型的助手，提高政務推動的難度。

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表 4-1 部會副首長編制員額與實際運作比較表 現行類型 部會數 部會名稱 法律規定 (政務,常務) 備註一、無副首長 4 蒙藏委員會 (0,2) 北美事務協調委員會、消費者保護委員會、飛航安全委員會 (0,0) 二、僅有常務 5 一位常務 1 青年輔導委員會 (0,1) 兩位常務 4 中央銀行、主計處、新聞局、國軍退除役官兵輔導委員會 (0,2) 主計處：1 或 2 位常務副主計長三、僅有政務 9 一位政務 3 公平交易委員會、中央選舉委員會、國家通訊傳播委員會 (1,0) 兩位政務 2 研究發展考核委員會、公共工程委員會 (2,0) 三位政務 4 經濟建設委員會、國家科學委員會、大陸委員會、僑務委員會 (3,0) 經建會：1 至 3 位政務副主任委員。國科會：2 至 3 位政務副主任委員。僑委會：2 至 3 位政務副主任委員。四、政務常務各一 8 人事行政局、環境保護署、國立故宮博物院、金融監督管理委員會、文化建設委員會、勞工委員會、原子能委員會、客家委員會 (1,1) 1 體育委員會 (2,1) 體委會：1 或 2 位_{政務副主任委員。} 五、政務長務各二 1 國防部 (2,2) 六、政務多於常務兩位政務一位常務 2 衛生署、農業委員會 (2,1) 七、政務少於常務一位政務兩位常務 9 內政部、外交部、財政部、教育部、法務部、經濟部、交通部、原住民族委員會、海岸巡防署 (1,2) 外交部：1 或 2 位常務次長。財政部：1 或 2 位常務次長。海巡署：1 或 2 位常務副署長。表格整理時間：2011 年 2 月 1 日止。資料來源：本研究整理自中華民國法規資料庫及各機關網站。 (二) 基本資料分析 表 4-2 彙整自 2000 年 5 月 20 日至 2010 年 7 月 31 日期間個內閣所任用政務首長之個人背景資料，從表中可以得知在統計期間任期最長者為游錫堃第一內閣，而其所任用之首長與蘇貞昌內閣並排第一，皆為 49 位政務首長。而任期最

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短的則為唐飛內閣，其所任用之首長亦是最少，僅 37 位。而在性別方面，可以發現兩總統的第一任內閣皆較注重性別，女性首長在此兩內閣期間比例較高。在教育程度方面，大多數的內閣均仰賴博士學歷的政務首長，馬英九總統任內的兩內閣更為明顯，所任用的博士學歷以上的政務首長高達 57.8%。相較之下，唯游錫堃第一次內閣相對較少，僅有 40.8%為博士以上學歷，相較其他內閣，該內閣亦是大學學歷的政務首長比例相對較高的內閣，佔 28.6%。就職年齡方面，各內閣任用首長平均年齡為 55 歲以上，其中年齡最高的則是出現在唐飛內閣，高達 81 歲，而最年輕的則是劉兆玄內閣所任用的政務首長，年齡僅為 32 歲。就首長經歷而言，以唐飛任內之政務首長平均任期最短，僅達 4.7 個月，而張俊雄第二內閣所任用之政務首長經歷最長，達 31.5 個月。而各內閣最短任期之政務首長均為一個月，唐飛、游錫堃第一次內閣、蘇貞昌內閣以及劉兆玄內閣均有僅任一個月之政務首長，而任期最長的政務首長，其經歷高達 122 個月，為中央銀行總裁，跨越多任總統任期與內閣。從上述可以得知，政務官的基本背景除了教育程度的分佈較穩定外，不論是性別、就職年齡或任職經歷等差異很大，換言之，各部會內的常任文官所面對的政務首長差異程度不一。

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表 4-2 2000 年 5 月 20 日-2010 年 7 月 31 日行政院各內閣政務首長基本資料統計內閣唐飛 2000.5.20 2000.10.4 張俊雄一 2000.10.5 2002.1.31 游錫堃一 2002.2.1 2004..5.19 游錫堃二 2004.5.20 2005.1.31 謝長廷 2005.2.1 2006.1.24 蘇貞昌 2006.1.24 2007.5.19 張俊雄二 2007.5.20 2008.5.19 劉兆玄 2008.5.20 2009.9.9 吳敦義 2009.9.10 2009.7.31 總計內閣任期(月) 5 15 28 8 12 16 12 16 10 122 性別男 _女 28 (75.7) 32 (80.0) 41 (83.7) 332(84.2) 36 (85.7) 43 (87.8) 35 (85.4) 34 (75.6) 35 (77.8) 316 (81.9) 9 (24.3) 8 (20.0) 8 (16.3) 6 (15.8) 6 (14.3) 6 (12.2) 6 (14.6) 11 (24.4) 10 (22.3) 70 (18.1) 合計 37 (100.0) 40 (100.0) 49 (100.0) 38 (100.0) 42 (100.0) 49 (100.0) 41 (100.0) 45 (100.0) 45 (100.0) 386 (100.0) 教育程度大專院校 _{8 (22.2)} _{8 (20.0)} _{14 (28.6)} _{7 (18.4)} _{8 (19.0)} _{10 (20.4)} _{10 (24.4)} _{5 (11.1)} _{5 (11.1)} _{75 (19.5)} 碩士 8 (22.2) 10 (25.0) 15 (30.6) 12 (31.6) 13 (31.0) 15 (30.6) 14 (34.1) 14 (31.1) 14 (31.1) 115 (29.9) 博士 20 (55.6) 22 (55.0) 20 (40.8) 19 (50.0) 21 (50.0) 24 (49.0) 17 (41.5) 26 (57.8) 26 (57.8) 195 (50.6) 合計 36 (100.0) 40 (100.0) 49 (100.0) 38 (100.0) 42 (100.0) 49 (100.0) 41 (100.0) 45 (100.0) 45 (100.0) 385 (100.0) 就職年齡 31-40 歲 1 (2.8) 1 (2.5) 0 (0.0) 3 (7.9) 3 (7.1) 2 (4.1) 2 (4.9) 3 (6.8) 4 (9.1) 19 (4.9) 41-50 歲 9 (25.0) 10 (25.0) 13 (26.5) 7 (18.4) 7 (16.7) 7 (14.3) 4 (9.8) 6 (13.6) 5 (11.4) 68 (17.7) 51-60 歲 14 (38.9) 17 (42.5) 23 (46.9) 17 (44.7) 19 (45.2) 26 (53.1) 21 (51.2) 17 (38.6) 15 (34.1) 169 (44.0) 61 以上 12 (33.3) 12 (30.0) 13 (26.5) 11 (28.9) 13 (31.0) 14 (28.6) 14 (34.1) 19 (40.9) 20 (45.5) 128 (33.3) 合計 36 (100.0) 40 (100.0) 49 (100.0) 38 (100.0) 42 (100.0) 49 (100.0) 41 (100.0) 45 (100.0) 44 (100.0) 384 (100.0) 最小數 39 39 41 35 36 37 36 32 33 32 最大數 81 66 69 69 70 68 69 71 71 81 平均數 55.7 55.3 55.5 55.0 55.2 56.1 57.0 57.3 57.5 56.1 標準差 8.1 6.6 6.8 8.2 8.0 7.3 7.6 8.6 9.2 7.9 首長經歷₍ 月₎ 最小值 1 7 1 6 4 1 2 1 2 N/A 最大值 5 20 48 56 68 84 96 112 122 N/A 平均數 4.7 17.3 28.6 24.2 28.5 30.0 31.5 20.0 23.3 N/A 標準差 0.9 4.4 15.7 19.7 20.2 23.0 24.5 18.6 20.6 N/A 人數 37 40 49 38 42 49 41 45 45 N/A 資料來源：本研究自行整理

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表 4-3 係比較 2000 年 5 月 20 日至 2010 年 7 月 31 日期間所任用的政務首長、政務副首長、及常務副首長與主任秘書之背景資料。從表中可以得知，在性別方面，均以男性為主要任用人選，均超過 80%，然而政務首長的女性相對其他比例相對較高。就教育程度方面，主要還是以碩士以上的學歷佔多數，均達 70%以上，而三種職位上的比較則是以政務首長的學歷最高，高達 51.4%的政務首長是博士學歷，且高達 80.2%是碩士以上學歷，而政務副首長雖然也是高達 82.5%是碩士以上學歷，但是學歷最低者亦出現在政務副首長，而常務副首長與主秘則居多係以碩士學歷為主，高達 48.2%，碩士以上學歷也達 71.2%。整體而言，位處高階職位的政務首長、政務副首長、常務副首長與主秘教育程度都普遍屬於高等學歷。就年齡層方面，三種職位的平均年齡均在 50 歲以上，但年紀最大的則是出現在政務首長，高達 81 歲，最年輕者則政務首長與常務副首長與主秘均有，僅有 32 歲。從次數分配來看，政務首長的任用人選年齡差異性較大，標準差高達 8.0 歲。整體而言，政務首長與政務副首長的高年齡層的比例相對於常務副首長與主祕高，而僅有少數比例的年輕文官能夠擔任常務副首長與主秘之職位。職位經歷方面，政務首長與政務副首長的平均任期相近，前者為 25.0 個月後者為 24.2 個月。經歷最長的是常務副首長與主秘，高達 229.0 個月平均也高達 32.5 個月，但也是差異性最大的，標準差高達 32.8 個月。經歷最短的則三者均在 1 個月以內。整體而言，常務副首長與主任秘書的職位經歷相較於政務首長與政務副首長穩定。

Fararra & Ross (2005)以及 Maranto (2005)都指出政務官及事務官在特質上有其差異。而本研究亦得到類似的結果，行政院部會的政務事務互動主要職位，不管是政務官或事務官，都以男性為主，政務官的學歷高於事務官，政務官的年齡變異較大，任期較短，從這些資料可見政務官及事務官在基本特質上的差異可見政務官以學歷取勝，而事務官則在資歷上較佔優勢。

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表 4-3 政務官暨常次&主秘背景資料統計次數表政務首長政務副首長常務副首長& 主秘性別男 150 (84.3) 185 (92.5) 247 (89.2) 女 28 (15.7) 15 (7.5) 30 (10.8) 合計 178 (100.0) 200 (100.0) 277 (100.0) 教育程度高中(職) 0 (0.0) 1 (0.5) 0 (0.0) 大專院校 (含二專、三專) 35 (19.8) 34 (17.0) 79 (28.8) 碩士 51 (28.8) 68 (34.0) 132 (48.2) 博士 91 (51.4) 97 (48.5) 63 (23.0) 合計 177 (100.0) 200 (100.0) 274 (100.0) 年齡 31-40 歲 11 (6.3) 9 (4.7) 8 (2.9) 41-50 歲 35 (19.9) 42 (21.8) 82 (30.0) 51-60 歲 77 (43.8) 101(52.3) 156 (57.1) 61 歲以上 53 (30.1) 41 (21.2) 27 (9.9) 合計 176 (100.0) 193 (100.0) 273 (100.0) 最小數 32 34 32 最大數 81 70 65 平均數 55.4 54.1 53.2 標準差 8.0 7.1 5.9 職位任期最小值 1.0(月) 0.5(月) 1.0(月) 最大值 122.0(月)13 99.0(月) 229.0(月) 平均數 25.0(月) 24.2(月) 32.5(月) 標準差 19.5(月) 19.1(月) 32.8(月) 人數 178 200 287 資料來源：本研究自行整理 (三) 政務官流動情況 在學理上政務官的背景描述以及流動特質比較，過去一直是研究焦點所在 (Heclo, 1977；Lewis, 2008；邱育琤、徐永明，2004; 胡龍騰，2007)。表 4-4 呈現的是 2000 年 5 月 20 日至 2010 年 7 月 31 日期間，各部會的政務首長、政務副首長、常務副首長與主任秘書之平均任期以及擔任人次。從表中可以得知政務首長中以行政院新聞局長更換頻率最高，期間內共換了 11 任，平均任期為 10.81 個月，而最久的則是中央銀行總裁，期間內未曾換過總裁，任期高達 122 個月。在政務副首長方面，則是以交通部與內政富更換最頻繁，均換了 9 任部長，而任 13_{中央銀行總裁彭淮南。}

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期最長的是海巡署政務副署長，平均高達 59.5 個月。在常務副首長方面則是以新聞局副局長更換最頻繁，共換了 8 任，而任期最長的是青輔會副主委，平均高達 61 個月。而主任秘書方面，則是以外交部更換最頻繁，共換了 9 任，而任期最長則是國科會主任秘書，高達 40.9 個月。整體而言，所有部會的政務副首長更換頻率最頻繁，平均 7.2 任，而平均任期最短則是主任秘書，僅有 21.2 個月，最長是常務副首長，高達 32.3 個月。換言之，常務副首長相較其他較為穩定，流動率較低，而主任秘書則是流動率相對較高。表 4-4 政務首長、政務副首長、常務副首長與主任秘書流動表 部會名稱 政務首長 政務副首長常務副首長主任秘書 次數平均數次數平均數次數平均數次數平均數 行政院新聞局 11 10.81 －－ 8 23.63 7 17.1 北美事務協調委員會 7 14.71 －－－－－－財政部 7 17 6 20.17 10(2) 22.1 6 14.8 經濟部 7 17.29 6 20 8(2) 28.25 6 19.8 行政院衛生署 7 17.14 11(2) 16.73 3 40.67 4 30 行政院文化建設委員會 7 17.14 4 30.5 2 58.5 7 16.6 國防部 7 17.29 12(2) 16.83 14(3) 17.38 －－行政院經濟建設委員會 7 17.29 8(3) 43 －－ 5 19.4 行政院環境保護署 6 20 8 13 2 61 4 30.5 外交部 6 20.17 6 19.33 11(2) 21.73 9 11.3 行政院人事行政局 6 20 5 24.2 3 40.67 5 23.8 行政院原住民族委員會 6 20.17 6 18.50 4(2) 48.75 6 19 行政院國軍退除役官兵輔導委員會 6 20.33 －－ 6(2) 39.5 7 16 內政部 6 20.17 9 12 4(2) 59.75 4 30.3 金融管理監督委員會14 6 11.33 2 22.5 2 36 5 13.8 行政院國家科學委員會 5 24.4 14(3) 27.43 －－ 3 40.7 行政院客家委員會 5 21 5 21.6 3 35,67 7 14.7 行政院體育委員會 5 24 11(2) 21.18 2 57.5 8 13.5 行政院農業委員會 5 24.2 7(2) 33.86 4 30 8 15.1 行政院原子能委員會 5 24.2 5 22.6 5 23.6 2 18 行政院研究發展考核委員會 5 24.2 11(2) 21.91 －－ 3 39.3 教育部 5 24.2 3 40.67 7(2) 30.29 7 11.6 交通部 5 24.2 9 11.56 7(2) 34 5 23.8 行政院飛航安全委員會－－－－－－

陌生的政務領導者---台灣的政務官及民主治理的藝術(2000-2010)

行政院國家科學委員會專題研究計畫 成果報告