實施電子投票成本效益分析架構之研究：以日本、韓國與菲律賓電子投票推動情形為例

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實施電子投票成本效益分析架構

之研究

之研究─

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以日本

以日本、

、

、韓國與菲律賓電子投票

、

韓國與菲律賓電子投票

推動情形為例

期末報告

中央選舉委員會委託研究

本研究接受行政院研究發展考核委員會補助

中華民國

中華民國 101 年

年

年 03 月

年

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實施電子投票成本效益分析架構

之研究

之研究─

─

以日本

以日本、

、

、韓國與菲律賓電子投票

、

韓國與菲律賓電子投票

推動情形為例

期末報告

受委託單位

受委託單位：

：

：政治大學選舉研究中心

：

政治大學選舉研究中心

研究主持人

研究主持人：

：

：俞振華

：

俞振華

協同主持人

協同主持人：

：蔡佳泓

：

蔡佳泓

蔡佳泓、

、

、莊文忠

莊文忠、

莊文忠

、

、王宏文

王宏文

中央選舉委員會委託研究

本研究接受行

本研究接受行政院研究發展考核委員會補助

政院研究發展考核委員會補助

中華民國

中華民國 101 年

年

年 03 月

年

月

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目次目次目次 目次 摘要摘要摘要 摘要 ... 3 第一章第一章第一章第一章緒論緒論緒論 ... 4 緒論第一節第一節第一節第一節、、、、研究緣起研究緣起研究緣起研究緣起 ... 4 第二節第二節第二節第二節、、、、研究方法及流程研究方法及流程研究方法及流程研究方法及流程 ... 9 第三節第三節第三節第三節、、、、研究限制研究限制研究限制研究限制 ...11 第二章第二章第二章第二章歐美主要國家及日韓菲實施電子投票的現況歐美主要國家及日韓菲實施電子投票的現況歐美主要國家及日韓菲實施電子投票的現況 ...12 歐美主要國家及日韓菲實施電子投票的現況第一節第一節第一節第一節、、、、歐美主要國家實施電子投票的現況歐美主要國家實施電子投票的現況歐美主要國家實施電子投票的現況歐美主要國家實施電子投票的現況 ...13 第二節第二節第二節第二節、、、、各國採用電子投票的原因及效果各國採用電子投票的原因及效果各國採用電子投票的原因及效果各國採用電子投票的原因及效果 ...16 第三節第三節第三節第三節、、、、日韓菲實施電子投票的原因及成效評估日韓菲實施電子投票的原因及成效評估日韓菲實施電子投票的原因及成效評估日韓菲實施電子投票的原因及成效評估 ...22 第三章第三章第三章 第三章民眾對於電子投票的看法民眾對於電子投票的看法民眾對於電子投票的看法 ...38 民眾對於電子投票的看法第一節第一節第一節第一節、、、、現行投票方式與電子投票的比較現行投票方式與電子投票的比較現行投票方式與電子投票的比較現行投票方式與電子投票的比較 ...38 第二節第二節第二節第二節、、、、電子投票與投票意願電子投票與投票意願電子投票與投票意願電子投票與投票意願 ...42 第三節第三節第三節第三節、、、、電子投票與民主發展電子投票與民主發展電子投票與民主發展電子投票與民主發展 ...47 第四章第四章第四章第四章成本效益分析架構的實務觀點成本效益分析架構的實務觀點成本效益分析架構的實務觀點 ...50 成本效益分析架構的實務觀點第一節第一節第一節第一節、、、、推動電子投票政策的經濟面分析推動電子投票政策的經濟面分析推動電子投票政策的經濟面分析推動電子投票政策的經濟面分析 ...50 第二節第二節第二節第二節、、、、推動電子投票政策的政治面分析推動電子投票政策的政治面分析推動電子投票政策的政治面分析推動電子投票政策的政治面分析 ...54 第三節第三節第三節第三節、、、、推動電子投票政策的社會面分析推動電子投票政策的社會面分析推動電子投票政策的社會面分析推動電子投票政策的社會面分析 ...58 第四節第四節第四節第四節、、、、推動電子投票政策的技術面分析推動電子投票政策的技術面分析推動電子投票政策的技術面分析推動電子投票政策的技術面分析 ...60 第五節第五節第五節第五節、、、、推動電子投票的策略推動電子投票的策略推動電子投票的策略推動電子投票的策略 ...66 第五章第五章第五章第五章成本效益分析架構之建立成本效益分析架構之建立成本效益分析架構之建立 ...70 成本效益分析架構之建立第一節第一節第一節第一節、、、、政策目標與評估標準政策目標與評估標準政策目標與評估標準政策目標與評估標準 ...71 第二節第二節第二節第二節、、、、成本效益分析架構中之變數介紹成本效益分析架構中之變數介紹成本效益分析架構中之變數介紹成本效益分析架構中之變數介紹 ...75 第三節第三節第三節第三節、、、、以成本效益分析架構比較電子投票四種可能的方式以成本效益分析架構比較電子投票四種可能的方式以成本效益分析架構比較電子投票四種可能的方式以成本效益分析架構比較電子投票四種可能的方式 ...90 第六章第六章第六章第六章結論與政策建議結論與政策建議結論與政策建議 ...94 結論與政策建議參考資料參考資料參考資料 參考資料 ... 100 附件一附件一附件一附件一、、、、各國電子投票發展情形各國電子投票發展情形各國電子投票發展情形 ... 錯誤! 尚未定義書籤。 各國電子投票發展情形附件二附件二附件二附件二、、、、中央選舉委員會座談大綱中央選舉委員會座談大綱中央選舉委員會座談大綱 ... 錯誤! 尚未定義書籤。 中央選舉委員會座談大綱附件三附件三附件三附件三、、、、中央選舉委員會座談紀要中央選舉委員會座談紀要中央選舉委員會座談紀要 ... 錯誤! 尚未定義書籤。 中央選舉委員會座談紀要

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附件四附件四附件四附件四、、、、受訪對象一覽表受訪對象一覽表受訪對象一覽表 ... 錯誤! 尚未定義書籤。 受訪對象一覽表附件五附件五附件五附件五、、、、國內訪談大綱國內訪談大綱國內訪談大綱 ... 錯誤! 尚未定義書籤。 國內訪談大綱附件六附件六附件六附件六、、、、國外訪談大綱國外訪談大綱國外訪談大綱 ... 錯誤! 尚未定義書籤。 國外訪談大綱附件七附件七附件七附件七、、、、國外訪談紀要國外訪談紀要國外訪談紀要 ... 錯誤! 尚未定義書籤。 國外訪談紀要附件八附件八附件八附件八、、、、技術面訪談紀要技術面訪談紀要技術面訪談紀要 ... 錯誤! 尚未定義書籤。 技術面訪談紀要附件九附件九附件九附件九、、、、國內訪談逐字稿國內訪談逐字稿國內訪談逐字稿（國內訪談逐字稿（（（政治面及選務人員政治面及選務人員政治面及選務人員政治面及選務人員）））錯誤! 尚未定義書籤。）附件十附件十附件十附件十、、、、座談會逐字稿座談會逐字稿座談會逐字稿 ... 錯誤! 尚未定義書籤。 座談會逐字稿附件十一附件十一附件十一附件十一、、、電話訪問研究方法、電話訪問研究方法電話訪問研究方法電話訪問研究方法 ... 錯誤! 尚未定義書籤。 附件十二附件十二附件十二附件十二、、、電訪問卷、電訪問卷電訪問卷電訪問卷 ... 錯誤! 尚未定義書籤。 附件十三附件十三附件十三附件十三、、、電訪問卷各題次數分配表、電訪問卷各題次數分配表電訪問卷各題次數分配表電訪問卷各題次數分配表 ... 錯誤! 尚未定義書籤。

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摘要

本研究以政治、經濟、社會、技術等四個層面為縱切面，以日本、韓國與菲律賓三國推行電子投票的背景及經驗為橫切面，交叉歸納出分析電子投票的成本效益分析架構。該架構除了可作為政府日後評估各電子投票政策選項的標準(評分表)外，所衍生出來的政策建議還可作為政府為推動電子投票，所須研擬相關立法或修法時的重要參考依據。本研究所訂定之成本效益分析架構主要包含以下四個政策及績效指標：就經濟面而言，電子投票之主要目標是增進經濟效率，因此其績效指標是降低選舉相關成本；在政治面上，電子投票的目標通常是擴大政治參與，也就是要提高投票率並降低廢票率，如此並可更加鞏固台灣的民主政治；在社會面的主要目標是縮減數位落差及落實電子化政府，其績效標準為提高電子化產品的應用程度；在技術面上，電子投票可促進國內資訊科技的進步，其績效標準是政府及廠商應確保電子投票機的安全性、私密性、不可重複性、完整性、公正性、可驗證性、強固性及正確性等特性。根據上述政策目標及績效指標，本研究所提之成本效益分析架構還包含相關可操作之變數，作為日後實際操作成本效益分析時的參考及依據。關鍵字：電子投票、網路投票、成本效益分析、政治參與

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第一章

緒

緒論

緒

論

第一節

第一節、

、

、研究緣起

、

研究緣起

過去數十年來，隨著資訊與通訊科技大幅進步，人類的政治生活模式亦與日俱進。特別是在民主國家，為了強化民主的品質（Quality of democracy），各式各樣結合電子化設備以提升政府施政效能及改善政策決定機制的新模式不斷推陳出新。所謂電子民主（electronic democracy；e-democracy）的概念，廣義來說，即指利用新的資訊與通訊科技來輔助民主價值與機制的體現，且被視為是實踐強健民主（robust democracy）的一大助力（黃東益， 2006）。作為新興民主國家，台灣甫經歷二次政黨輪替，正式步入所謂民主鞏固期

（democratic consolidation）的階段（Huntington, 1991），意即台灣日後出現民主反轉的可能性和民主轉型期（democratic transition）相比已大為降低，民主制度已逐漸發展成民眾唯一可接受的政治制度，成為唯一的「遊戲規則」（the only game in town）（Linz ＆ Stepen, 1996）。另方面，學者亦佐證調查資料指出，台灣民眾整體而言對於民主的滿意程度不高，認為台灣民主發展仍有很多不足的地方。然而，多數民眾對於台灣民主發展的前景則持樂觀審慎的態度，並認為和威權體制比較起來，民主制度還是比較好的政治生活方式（游清鑫、蕭怡靖，2007）。總之，不論從民主理論的觀點出發，或是從民眾的感受延伸，現階段台灣民主發展的主軸，正如同美國民主理論學者 Larry Diamond 所言，應專注於提升民主的品質（Diamond, 2008） ─包括建立高效能的民主治理模式及深化民主生活方式。問題是，我們應該如何做？或是從哪一個層面下手來提升我們的民主品質？顯然，新科技的發展帶給人類對於未來政府治理模式及政治生活產生不同以往的認知與想像。或許科技並非萬能，但當科技成為我們日常生活的一部分時，則如何利用各項新科技促進政府治理效能（譬如電子治理；e-governance）並提升民眾政治參與的意願及能力(譬如電子參與； e-participation)勢必是我們必須面對的一項挑戰，且同時成為我們提升民主品質的契機（Musso, Weare & Hale, 2000）。

台灣自從經濟起飛後，科技業發展一向不落人後，目前可謂為全球的科技大國。特別針對資訊與通訊科技產業，在硬體方面，台灣不論在代工和研發方面，均具國際領先水準。且由於台灣民眾對於新科技的接受程度高，各項科技產品的普及程度和先進國家相比亦不遑多讓（譬如家戶電腦普及率將近九成）。此外，台灣的電子通訊普及

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度亦相當高，以網路連接為例，根據資策會的調查（資策會，2010），2010 年台灣家戶連網普及率已達 82.8％，網路寬頻的普及率業已達 77.1%。這表示大多數民眾皆能夠利用網路接收並傳送資訊，並有能力透過網路與政府互動。綜合而論，若從技術層面觀察，台灣絕對有發展各項電子民主的能力。如果我們同意台灣民主需要追求更高的品質，並假定科技是提升民主機制的一大助力，則以台灣堅實的科技背景為前提，我們應如何利用科技來提升台灣的民主品質？過去相關研究顯示，我國已陸續將資訊與通訊科技應用在各個政府治理及公民政治參與的層面上，包括政府資訊透明化（譬如政府網站資訊提供）（陳敦源等，2001）、政府服務便捷化（譬如網路報稅業務）、及建立參與式民主平台等（譬如政府網站公共論壇、民意電子信箱等）（黃啟龍，2002；黃東益等，2003）。不過，將相關科技應用在改進民主政治最基本的機制 —選舉與投票方面，進展則相當有限。到目前為止，我國僅有在計票時採電腦連線作業計票，以加速開票作業。但與民眾互動最直接的投開票作業，則仍然仰賴傳統的人工作業。有鑒於節省選務成本（譬如減少選票印製成本）及提升選務行政效能（加速開票作業），近來世界各國已紛紛採用電子投票系統（electronic voting, e-voting），譬如歐美國家如美國、英國、德國、法國、瑞典、及瑞士等。另外亞洲國家如日本、韓國及菲律賓等也已陸續在選舉當中採用或試行電子投票。顯然，將科技帶入民主的核心機制 — 選舉，已蔚為全球風潮。不過，並非別的國家推行電子投票就代表我國亦應推行類似的機制。如果我國採用電子投票系統，我們是否真能大幅節省選務成本，並提升選務行政效率？利用電子投票是否亦能減少民眾投票參與的成本，進而提升公民投票意願，同時並解決許多民眾無法在特定時間或特定地點投票的問題？除了評估以上可能的效益外，推行電子投票系統的成本也是我們應該精算的面向。譬如，系統建制的成本是否過高？又倘若系統失靈，則可能帶來的後果為何？總之，在我們施行電子投票系統之前，應審慎評估特定系統所帶來的效益是否大過我們所可能付出的成本。而這樣的成本效益分析（ cost-benefit analysis）是奠基於從若干重要變數包括政治、經濟、社會、技術等的全面考量。而在進行特定系統或政策選項的成本效益評估之前，首先我們應先確立的是：評估電子投票模式時所依據之成本效益分析架構為何？這是本研究的目的。換言之，本研究的重點並不是在評比分析哪一種電子（或傳統）投票系統的成本效益高低，而是建立可用來當作政策評比分析時的「評分表」。至於這項「評分表」應如何建立？他山之石，可以攻錯。本研究將借鏡鄰近的日本、韓國及菲律賓評估推行電子投票時的

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經驗，包括當時的社會情勢、環境背景、實施方式與推動時程及相關配套措施等，來訂定評估我國施行電子投票的成本分析架構。畢竟日本、韓國及菲律賓等亞洲國家與我國國情相近，後二者亦和我國相同被視為是新興民主國家，因此其推行電子投票時所考量的效益及成本特別值得我們參考。近年來，我國有關電子民主的研究日益增多。除了學術研究外，過去數年來，政府亦數度委託學術單位進行相關的研究計畫。其中規模較大並關照電子投票的研究包括黃東益（2006）針對電子民主的研究及王明禮（2005）評估我國投開票電子化作業的可行性。兩者對於探討我國應如何推動電子民主（包括電子投票）都有很深刻的分析，並提出具體的政策建議。不過，兩者的屬性和目的皆不是提供電子投票的成本效益分析架構。其中，黃東益（2006）的研究目的在於全面檢討國內各方面電子民主的發展。其對於電子投票的研究著重在理論與規範性的文獻探討及國外電子投票實例的介紹，並整理國內對於電子投票的相關研究及提出未來電子投票在我國發展的趨勢。由於是概括性的分析，該研究並未能更深入地提出可供分析電子投票機制可行性的架構。王明禮（2005）的研究則是從「法與社會」的角度切入，從檢討各國實施電子投票的現況當中尋找分析變數，並配合我國投開票實務以建立有體系的分析架構。該計畫的研究主題和本研究相近，但其所欲達成的研究目的則不盡相同— 即該計畫著重於從需求面、技術面及環境面建立探討電子投票各類型方案的「可行性」分析架構，然該架構並未全面關照成本效益的觀點，而是較關注科技與社會的互動。具體而言，王明禮透過可行性分析架構，確實將我國推動電子投票的成本計算細部化。然而，該計畫仍未全面關照與推動電子投票相關之各個變數，也因此倘若利用其架構進行成本與效益評估時將會有相當的侷限性。本研究的主要目的是建立評估電子投票的成本效益分析架構。研究團隊透過政治經濟學的視角，設計一成本效益分析架構以測量資源的配置效率（allocative efficiency of resource），意即如何將資源包括土地、勞工、及資本做最有效率的配置，以產出產品或勞務最高的價值。其中，我們將衡量資源配置是否達到最適化的標準稱作柏瑞圖效率，即我們找不到另外一個資源配置組合，其帶來的整體效率高過最適化資源配置組合所能夠帶來的整體效率（Boardman et al., 1996）。而當我們在評估政策選項之整體成本效益時，將以是否達成柏瑞圖效率當作是最主要判定的基準。這部分是落實經濟層面的思考。然而，並非所有的政策分析皆僅落實上述的分析角度，我們還必須考量其他面向，並將相關的面向納入成本效益分析的架構中。畢竟，並非所有的政策問題皆可被化約

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為經濟問題。因此，我們主張，欲建立有體系的成本分析架構應從政策目標（policy goal）開始思考，並在各項目標下建立分析及評判的準則（criteria），繼之利用各項準則來檢驗各政策選項的良窳（Weimer & Vining, 1991）。其中政策目標的建立將分別從政治面、經濟面、社會面及技術面來檢討，而準則將從各國實施電子投票的經驗來確立。為建立通則性的成本效益分析架構，本研究主張依循圖 1-1 所示的分析途徑，訂定各分項目標及評判準則：圖圖圖圖１１１ ----1111、１、、、分析途徑分析途徑分析途徑分析途徑註、研究團隊自繪總之，本研究將以政治、經濟、社會、技術等四個層面為縱切面，以日本、韓國與菲律賓三國推行電子投票的背景及經驗為橫切面，交叉歸納出分析電子投票的成本效益分析架構。該架構除了可作為政府日後評估各電子投票政策選項的標準(評分表) 外，所衍生出來的政策建議還可作為政府為推動電子投票，所須研擬相關立法或修法時的重要參考依據。畢竟根據國外的經驗，電子投票的機制和傳統投票程序有相當多的出入，可預期為了推動電子投票系統，原本規範選舉的相關法令將有許多地方需要因應改變。配合中央選舉委員會所設定的研究標的，本研究探索的主題主要包括以下三點：一、文獻分析各個國家推動電子投票的過程及比較各類型電子投票模式之成效。這部分的重點在於分析各國推動電子投票的原因和成果。目標一：經濟面目標三：社會面目標二：政治面目標四：技術面準則一準則二：準則一準則二：準則一準則二：準則一準則二：政策整體評估主要基準— 柏瑞圖效率

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二、比較日本、韓國及菲律賓在推行電子投票時，其政策背後的成因、現況及影響為何。具體來說，我們透過經濟、政治、社會、技術等層面來探討這三個國家如何構成其成本效益分析的架構，並總結出分析電子投票可行性的通則性成本效益分析架構。選擇這三國做為比較標的之主要原因莫過於這三個國家與我國地緣相近，且國情與民情和我國相較具有相當程度的可比性。三、透過上述建立的通則性成本效益分析架構，初步分析不同類型電子投票方式在台灣的可行性，並結合民意調查資料，提出符合我國現況，可供推動電子投票的具體政策建議。經過八個月的努力，研究團隊已針對上述研究標的進行以下研究：整理並分析相關文獻前往日本、韓國、菲律賓訪談相關部門的政府官員及學者進行民意調查探求民眾對於電子投票的看法在國內訪談與電子投票相關之專家學者、業界及民意代表舉辦座談會探討台灣未來實施電子投票的前景一般而言，電子投票包含電子投票機投票（或稱為 E-voting，泛指電子計票系統及電腦輔助投票系統）及網路投票（或稱為 I-voting）。有鑑於各國實施電子投票的經驗、亞洲三國包括日、韓、菲採行電子投票的階段目標、我國民眾的政策偏好及現行技術面的考量等，本研究所擬的成本效益分析架構主要聚焦於電子投票機模式。事實上，世界各國推行電子投票的終極目標多半是網路投票，惟通常以電子投票機做為過度的階段。以我國尚未使用電子投票機的現況來看，不論從民眾的接受度（請參閱本報告書第三章）或是通信技術層面（請參閱本報告書第四章）來評估，探討網路投票模式顯然不切實際，畢竟短期內幾乎沒有實行該投票模式的可能。因此，本報告書在成本分析架構及政策建議方面都將以電子投票機投票模式做為分析及論述的主要標的。本報告書以下章節內容包括以下各主題：第二章簡述歐美各國電子投票發展現況，並詳加分析日本、韓國、菲律賓推動電子投票的動機與成果；第三章為民眾對於電子投票（包括電子投票機及網路投票）的看法。基於第四章分析國內訪談及座談資料，提出成本效益分析的實務觀點；第五章為成本效益分析架構，包含變數的操作定義；第六章則為結論與政策建議。除了參考書目外，附錄將包含各國過去實施電子投票的概況表、本研究進行之國內外訪談紀要、座談逐字稿及民意調查問卷與相關資料。

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第二

第二節

節

節、

、

、研究

研究

研究方法及流程

方法及流程

本研究的研究方法兼採質化與量化兩大部分，前者包括文獻分析、深度訪談及焦點團體座談；後者則包括電話訪問調查及資料分析。以下將依研究方法類別（文獻分析、訪談與座談及電話訪問）分別說明流程細節。一一一一、、、、文獻分析文獻分析文獻分析文獻分析 完整的調查研究需要周延的文獻檢閱與比較分析。本計畫的文獻分析可進一步區分兩大部分，包括一般性的文獻檢閱及特定國家的文獻比較。首先，我們從政治、經濟、社會及技術等四大面向建立比較的觀點來檢閱歐美及亞洲各國的相關文獻，而非著重各國系統或制度的描述。從四大面向出發，我們最關心的兩大議題為：第一、各國實施電子投票的原因主要為何？第二、各國實施電子投票的影響為何？具體內容將於本報告後續章節中討論（有關各主要國家實施電子投票的近況請參考附見一）。其次是關於特定國家的文獻比較，我們主要針對日本、韓國與菲律賓如何推動及評估電子投票進行細部化的比較研究。這個部分的文獻整理配合訪談進度，並由受訪者提供重要相關文件資料。藉由文獻探討與訪談資料的整合，我們特別關注鄰近的這三個國家在推動電子投票的時程及作法上，相同之處在哪裡？主要的差異點又為何？這部分的主要目標是從比較三國推動電子投票的異同點看背後所代表的分析架構，即當時各國在各個推動時程上所考量的主要因素為何。二二二二、、、、深度深度深度深度訪談訪談訪談及座談訪談及座談及座談及座談 訪談的主要標的包括兩部分：首先是國內的部分。本研究團隊除了與中選會相關人員舉行小型座談會（座談會議大綱及紀錄請見附件二及附件三），從政府的立場瞭解目前台灣電子投票發展的可能及限制，並且參考中選會的建議規劃各類型訪談及座談。訪談及座談的對象包括電子投票相關技術人員、專家學者、地方選務人員、民意代表等（詳細訪談及座談名單請參考附件四）。其次有關國外訪談的部分，團隊成員分赴日本、韓國及菲律賓三國與選務機關及相關學者進行訪談及座談，藉以瞭解這三個國家推動電子投票的歷程及政策制定背後的動機（國外訪談問卷大綱請見附件六）。三三三三、、、、電話調查研究法電話調查研究法電話調查研究法電話調查研究法

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最後，本研究規劃採用調查研究法探究一般民眾對於我國施行電子投票的看法，並據此分析一般民眾對於電子投票的需求及可能產生的疑慮。研究團隊將依前述訪談內容製作問卷，採電話訪問的方式，調查透過隨機抽樣所建立的全國樣本。問題設計著重在投票意願及對於電子投票的接受程度。透過這樣的調查資料，我們可進一步瞭解一般大眾對於電子投票的認知及看法，可供研究團隊提供進一步的政策建議（問卷題組請參見附件十二）。

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第三節

第三節、

、

、研究限制

、

研究限制

本研究在進行的過程中不免遇到許多困難及瓶頸，團隊成員雖戮力排除各項障礙，但仍有下列三項研究限制需在此提出：首先，本研究主要的限制在於訪談對象的選擇，特別是國內的訪談對象。其中，政黨代表相當難尋，各主要政黨的民意代表對於電子投票感到陌生，或對於該議題沒有興趣，因而不願接受訪談。這使得我們不易掌握用以評估政治可行性（political feasibility）的主要變數。換言之，我們對於推動電子投票時，可能面對的政治阻力為何並沒有很明確的推論，畢竟我們只訪談到兩位政黨代表。不過，政黨代表的論述多半是以政黨利益為主要考量，由於不見得是從整體政策利益出發，所提之意見或許有助於我們設定政治溝通層面的變數，但缺乏這方面的訪談對於我們設定成本效益分析架構終究沒有太大的影響。其次，某些相關技術專家基於個人因素（例如專利權官司），不願接受訪問，也讓我們無法全面地蒐集技術層面的資訊。不過，研究團隊仍在現有條件下儘量蒐集各方意見，訪談的對象仍具備一定程度的代表性。其次，雖然本研究旨在建立成本效益分析架構，而非直接針對各個電子投票的政策方案進行成本效益分析。不過，許多時候受訪者對於本研究的主旨無法確切瞭解，造成討論時聚焦於後者，讓訪談品質稍打折扣。不過整體來說，多數訪談仍然達到預期效果。最後，文獻探討的部分，本研究雖然蒐集到大量日本及韓國有關電子投票的文獻，但由於某些文獻是以日、韓文撰寫，受限於語文，研究團隊無法完整地將該兩國的文獻在本報告中呈現。不過，日、韓兩國推動電子投票的歷程及其政策在各個層面的利弊得失仍在相關訪談中觸及，雖然本研究未全面探討該兩國的文獻，但透過本報告仍可對該兩國所推動的電子投票方案有一定程度的瞭解。

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第

第二

二

二章

二

章

歐美主要國家及日韓菲實施電子投票的現況

所謂電子投票，泛指利用各種不同的電子設備所進行的投票方式，包含投票、開票與計票行為（黃東益，2006）。根據發展歷程，世界各國的電子投票系統大體而言包括以下三種：電子計票系統、電腦輔助投票系統及線上投票。這三種不同的電子投票系統都將成為本研究探討的主體。其中，電子計票系統是指利用電子系統計算實體選票，譬如二、三十年前美國最流行的選票型式是打孔卡片，因此可利用電腦讀卡進行計票；或是利用光學掃瞄機來判讀選票，近年來該計票方式在美國的使用比例已超越打卡機，成為主流。而電腦輔助投票系統則是指投票者可以在各投票所使用鍵盤、滑鼠、觸碰式電子螢幕，或是透過電腦列印出紙本選票的方式進行投票。而所投的選票會直接記錄在個別電腦當中，最後再將結果透過網路連線傳送至計票中心。以上這兩種系統分別是將開票過程或投票場所電子化，但和通訊設備（譬如網路連線）的關聯性仍然有限。線上投票則是指透過網際網路或是政府或私人的電腦網路系統進行投票。線上投票系統依據投票地點，大體而言可分為特定地點投票（指定或可被監督的投票點）和遠距投票。前者是指由政府廣為設立電子投票系統（譬如在商場內、圖書館等），可以讓選民在自身的選區內（或選區外）特定的投票站投票；後者則是指選民可以在任意的地方投票（包括自己家裡），而且可能可以透過不同的電子設備，例如電話、手機、簡訊、網路、數位電視等方式完成投票程式。此種方式是將電子投票發揮到最大的程度，即投票行為再也不會被場域所限制，但相應的施行困難度也是最高。實施電子投票的國家不論是採行上述三種方式中的哪一種，肯定是基於某些原因，並預期達成某些效應。一般而言，多數國家都是先引進電子計票及電腦輔助投票系統，再希冀推廣至線上投票系統。本章主要採「原因 ─效果」連接的觀點，檢閱一般性電子投票的文獻並呈現經訪談蒐集來的資訊。主要可分為三部分：第一、介紹歐美主要國家實施電子投票的近況。第二、初步分析有關電子投票的一般文獻，在不區分電子投票方式的情況下，透過檢討政治、經濟、社會及技術等相關面向，探討採用電子投票的原因及所達成的效果。第三、整理並呈現日本、韓國及菲律賓的訪談紀要，主要從動機、策略、溝通及結果等四個面向探討三國實行電子投票的原因及效果。總之，本章預期透過系統性地介紹與比較各國電子投票實行過程，評估未來台灣推行電子投票時所可能面臨的助力和阻力。

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第一節

第一節、

、

、歐美主要國家實施

、

歐美主要國家實施

歐美主要國家實施電子投票

歐美主要國家實施

電子投票

電子投票的現況

電子投票

的現況

近來世界各國已紛紛採用電子投票系統（ electronic voting, e-voting），除了許多歐美老牌民主國家外，亞洲國家如日本、韓國、及菲律賓等業已陸續在選舉當中採用或試行電子投票。本節主要針對美國、巴西、委內瑞拉、英國及愛沙尼亞等國推行電子投票的現況進行概括性的介紹。這五個國家有的是歐美先進國家，有的是新興民主國家，推行電子投票的動機、方式與進程各不相同。其中前述三個國家推動的是電子投票機作業系統（主要包括電子計票及電腦輔助投票系統），英國則實驗了包括電子投票系統與網路投票系統等多項方案，愛沙尼亞則是目前全球少數以線上投票為投票方式的國家。由於本研究的主旨不在於全面檢閱各國電子投票的現況，而是建立評估電子投票的成本效益分析架構，因此以下介紹主要是透過個案強調各國為何為何為何為何要推行電子投票，而非全面描述各國施行電子投票的情況。1 一一一一、、、、電子投票機作業系統電子投票機作業系統電子投票機作業系統電子投票機作業系統（（含電子（（含電子含電子含電子計票及電腦輔助投票系統計票及電腦輔助投票系統計票及電腦輔助投票系統計票及電腦輔助投票系統））））（一）美國美國使用投票機器的歷史悠久，因此對於投票機並不陌生。早年的投票機器是由人拉動槓桿轉動齒輪，產生候選人得票的紀錄。投票機的原理簡單，因此投票人可以很容易的檢查是否有作弊。另外一種投票方式為在紙卡上打洞，然後使用電腦讀取以計票。這個方法的優點為有類似紙本的選票，可以在事後重新計票。自從 2000 年的重大選務爭議之後，美國國會在 2002 年通過『協助美國人投票法案』（Help America Vote Act, HAVA）打孔卡片的投票方式逐漸被捨棄，改採電腦投票（Direct Recording Electronic Voting System, DRE）或是感光式投票。前者的特色是選民到投票所，直接在電腦螢幕上根據所顯示的候選人進行投票，有按鍵式及觸控式兩類投票機。後者則是選民在可以掃描的紙上塗黑所要的投票位置，經過光學感應，電腦根據紙面上的顏色濃淡判讀投票結果並且加以計算票數。據估計，目前美國有三成的選民曾使用電子投票機投票。採用這個系統的州包括佛羅里達、馬里蘭、喬治亞、俄亥俄等等，例如在 2006 年俄亥俄已使用超過 15000 台 Diebold 公司生產的電子投票機，分佈在 41 個郡。加州在 2005 年的選舉中測試電子投票機的正確性，結果發現 100%正確。但是也有一些問題出現在地方選舉中，包括票數計算有誤、投票所無法準時開門等等。每一個州對於投票機規格的要求不一，有的州要求投票機必須產生紙本或投票證 1 關於歐美各主要國家電子投票的現況，王明禮（ 2005）的研究報告已有非常詳盡的介紹。

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明，有的州要求機器需經過專家的測試。而且，限於各州的經費不一，似乎越富有的州越傾向採用電子投票機。喬治亞州採用 6000 部機器，據估計經費高達一千五百萬美金。因為電子投票機較傳統的投票機以及光學感應投票來得昂貴，所以並不普及。但是光學感應的投票對於殘障者例如盲人的使用比較不方便。一份美國國會的聽證會報告指出幾個評估不同電子投票機的標準。第一項是是否提供不投票的選項，也就是可以投廢票或是不投票。第二項是是否有聽力或視力的輔助功能，例如念出聲音讓選民選擇。第三項是可否提供選民視覺上的輔助，例如在選擇某一候選人之後該選項變色，或者是放上候選人的照片。第四項是可否重新投票。第五項是是否提供投票記錄備查。這些標準之外，對於電子投票機的軟硬體，科學家們也提出許多建議，例如公開程式碼供所有人檢查等等。（二）巴西自從1996年以來，巴西運用電子投票機在各種選舉上。在 2002年，超過一億個選民在超過40萬台的觸控螢幕機器上投票。目前全國已有 45萬台的電子投票機。巴西的電子投票運作方式為民眾輸入候選人的號碼，然後螢幕上出現所選號碼的照片，讓選民再次核對。選好之後，機器會輸出一張完成投票的收據。不過選民不能重覆投票。最新的機器還配備指紋辨識器，以確保選民身份正確無誤。巴西之所以會引進電子投票機，理由之一是方便全國各地包括住在叢林的印第安人投票。第二個理由是紙本選票容易作弊，電子投票機較不易舞弊。（三）委內瑞拉委內瑞拉在1998年開始使用電子計票但是維持紙本選票，而在 2004年完全採用電子投票機投票。選民在螢幕上選好候選人按下確認鍵之後，會收到投票選擇的紙本，選民必須投下紙本以便日後需要重新計票時使用。選民可以投下多達十三張選票。也正由於選票複雜度高，使用電子投票機投票可大量節省選票印製費用。不過，維持紙本選票當作「投票憑據」，在推動電子投票機投票模式初期實屬必要，以利萬一發生計票紛爭時能有手工計票的依據。巴西和委內瑞拉這兩個南美洲國家採用電子投票的理由不外乎讓選舉更透明化以及更公平，以降低民眾對於政治的不滿及減少社會騷動。目前為止不論是執政黨、反對黨、公民團體都接受電子投票。

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二二二二、、、、線上線上線上線上（（或網路（（或網路或網路）或網路））投票作業系統）投票作業系統投票作業系統投票作業系統 （一）英國（以電子投票機投票為主，但實驗線上投票）英國自 2000 年的倫敦地方選舉開始實驗各種形式的電子投票，而在 2004 年的歐盟選舉、倫敦市長及市議會選舉採用光學辨識投票、電子計票。不過，一份由全國選委會（Electoral Commission）、地方政府、學者所共同進行的評估報告，建議政府採用多重投票方式，包括網路投票、有線電視投票、手機投票、光學掃瞄投票等等。2 雖然這份報告認為初期的花費將遠高於可能帶來的效率，但是長期來講應該為了提高投票率以及減少各種行政成本而改用電子投票。電子計票的發展較電子投票來得快速，目前倫敦及蘇格蘭的議會選舉即採用電子計票。而電子投票、電子註冊仍然在實驗階段，而且已經發現許多安全的顧慮，以致於在 2007 年的報告中，選舉委員會建議暫停繼續實驗網路、電話投票，除非能夠改進電子投票的透明度、安全性、準備時間、個人登記等等。由此可知，英國政府非常謹慎地研究電子投票的可行性，目前只實施電子計票，而且是持續要求改進計票品質，甚至不惜放棄部分地區的電子計票。而電子投票則仍在未定之天。總之，英國雖然實驗多種投票方式包括網路投票系統，但離實際大規模施行還有一段很長的路要走。（二）愛沙尼亞愛沙尼亞是最早正式使用網路投票的國家。愛沙尼亞之所以能夠採用網路投票，是因為該國的 130 萬人口中，發行了 97 萬張的身份卡，每張卡有兩組密碼，一組用來識別身份，一組用來電子簽章。在 2005 年舉行的地方選舉中採用網路投票，而且在 2007 年的國會選舉再度採用網路投票。在 94 萬的登記選民之中，30275 人採用網路投票。在 2009 年的歐盟選舉中，將近六萬人，也就是 15%的選民採用網路投票。而在 2009 年的地方選舉，超過十萬人使用網路投票。 2011 年的國會選舉，更創下 14 萬人使用網路投票的紀錄，也就是四個投票人之一有一個是用網路投票。目前已進行了五次網路投票。愛沙尼亞的網路投票方式有兩種，第一種是用政府發的類似身分證或自然人憑證的身份卡，插入電腦的讀卡機之後，進入投票網站，輸入密碼即可看到屬於使用人該選區的候選人，選擇候選人之後再輸入另一組代表電子簽章的密碼，即可完成投票，並且收到完成投票的確認通知。第二種方式為在電腦網站上輸入使用的手機號碼，收到簡訊後，使用者必須輸入一組密碼至手機，然後就可以在網路上進行投票。然後會再收到另一則簡訊，使用者輸入第二組密碼之後，便完成投票。 2

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網路投票在正式的選舉日的前一周舉行。在投票期間內，投過票的民眾可以重新投票。不過到了選舉日還可以再投票，並且以選舉日當天的投票為準。在計票時，跟傳統投票一樣，選民的身份並不會被辨識，因為選民輸入的身份資料與投票記錄是分開的。愛沙尼亞的經驗顯示，網路投票並不會提高投票率，但是會減緩投票率下降。不過，網路投票已經傳出有賄選的情況(Maaten, 2004)。而且數位落差的問題仍然存在，雖然政府已經努力的宣傳以及教育民眾使用電腦。對於投票的身份保密性的疑慮也仍然存在，政府必須更努力地讓民眾瞭解網路投票的加密過程。總之，上述國家實施電子投票的主要原因不外乎以下三點：第一、為了讓計票作業更為順暢，減少選舉爭議，例如美國；第二、利用電子投票增加投票率，或至少不讓投票率下降，例如英國和愛沙尼亞；第三、開發中國家例如巴西及委內瑞拉推行電子投票主要是讓弱勢或邊遠地區的選民參與，增加選舉透明度及選舉結果的正當性。

第二

第二節

節

節、

節

、

、各國

各國採用電子投票的原因

各國

採用電子投票的原因

採用電子投票的原因及效果

採用電子投票的原因

及效果

顯然，將科技帶入民主的核心機制─選舉，已蔚為全球風潮。但是在進一步分析這項新的投票方式之前，我們有必要更深入地瞭解採用電子投票的原因以及其實施的成果。一方面，我們要從實務面及規範面探討電子投票的優缺點以及可能的問題，以瞭解電子投票所具備的效益，方能在考慮電子投票的成本時，做一全面的思考。這裡所指涉的電子投票泛指包括電子投票機投票（含電子計票及電子輔助投票系統）及線上投票。之所以能合併起來考量的主要原因是因為這兩種投票模式有層級的關係— 即絕大多數國家在推動電子投票時首先的步驟皆是以電子投票機為主，待實施電子投票機投票模式後，再進一步追求落實線上投票的可能性。因此，本節所揭示的「原因 — 效果」連接主要是針對電子投票機投票而言，而多數論點同樣適用於線上投票，因此下列論述並不將兩者做顯著的區分。不過，有些單獨適用於線上（或稱網路、遠距）投票的論點仍將特別獨立出來說明。當然，許多電子投票的優點不是立即明顯可見，還需要時間的證明，我們僅能從理論上加以推衍。有一些優點和傳統投票方式相比較，也不一定特別突顯，畢竟投票涉及許多因素，不是改換為一項新制度就能改變所有的結果。最後，新的投票方式的優點不一定放諸四海皆準，要考慮不同國家的政治文化、選舉制度、疆域大小等等因素。如果未考慮這些限制的話，可能會得出電子投票應該是所有問題的解決辦法的錯誤結論。然而，就是因為考慮這些限制，才使得電子投票的實施變得更周延，而非倉

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促上路造成民主的混亂。和上節從各國的角度出發，本節的文獻探討主要是從綜合的角度，透過討論電子投票的特色及其優缺點，來說明為何為何為何要採用這項新的投票程序。固然，採用一項新制為何度的原因不見得是因為它有許多優點，而可能是許多政治勢力的角力結果。但是，借鏡國外的經驗，應該還是可以發掘電子投票的共通優點，提供還未選擇電子投票的台灣一個借鏡。當然，我們也必須考慮台灣的環境特點，才能適當地衡量電子投票的優點。一一一一、、、、原因原因原因原因電子投票的優點眾多，總體來說，Riera 和 Brown（2003）舉出電子投票的優點為：（一）提高計票的正確度跟速度；（二）節省印製及運送選票的成本；（三）給身心障礙的選民有更佳的管道；（四）提供多語言的選票版本；（五）提供更多有關投票對象的資訊；（六）減少投票時發生的錯誤；這些優點可以視為採用電子投票的主要原因，其中包含了政治（如第 3、5 項）、經濟（第 2 項）、社會（第 4 項）及技術目標（第 1 及第 6 項）。其中第 3、4、5 項原因也都可歸為政治原因，畢竟那些優點是以擴大政治參與，提高投票率及選舉代表性為前提。如果電子投票設計的功能健全的話，這幾項優點應該都可以達到，除了節省成本，進而提高投票率。譬如雖然第 1、2、6 項原因主要是讓選務更順利地進行並節省選務成本，但若電子投票能達到這些優點，則民眾對於選務勢必將更具信心，也間接有利於增加投票率。若把電子投票的優點分為對於選民以及政府兩大類，則可以歸納為以下六大原因：（一）提高選民的機動性，也就是選民可以更方便地到處投票；（二）幫助民眾從海外投票；（三）提高投票率；（四）幫助身心障礙民眾投票；（五）降低選務成本；（六）更正確且快速地公佈選舉結果； Esteve（2006）認為，基於能夠減少選務成本，並且方便各種身心障礙的公民投票

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的優點，電子投票是一個無可替代的選擇。即使不同國家有不同的社會問題，包括識字率、地域分別、政府廉潔等問題，就像巴西以及印度的情況，電子投票可能都適用於這些國家。而如本章引言所述，電子投票可以分為在投票所實施的電子投票機投票以及遠距或是網路投票。細究而論，採用遠距電子投票的主要原因為：（一）隨著選舉次數或規模的增加，選舉的成本並不會因此增加；（二）讓選民完全不受限於地理區域，更方便地投票；瑞士採用網路電子投票的經驗顯示，電子投票不僅可以讓民眾更方便地投票，還可以促進身心障礙選舉人行使政治權利。他們也發現，電子投票會提高年輕人的投票率。此外，政府可以更容易地在網路上公佈各種選務以及候選人的資訊。電子投票也可以有效地減少開票計票的錯誤（Gerlach & Gasser, 2009）。

Bushsbaum（2004）認為電子投票應該放在電子政府、電子治理的架構下來探討。雖然他並未詳述電子政府的架構，但是他指出未來政府應該要能與科技結合，更有效地傳遞訊息以及接收訊息，而電子投票一旦實行，可望讓民眾更容易參與政府的決策。如果政府重視民眾的參與，電子投票應該是勢在必行的措施。 Rupp（2004）也認為未來的電子政府應該要能更快地處理人民的需求，包括提供民眾討論政策的管道，進而以電子投票方式參與決策。而若要將電子政府發展至極致，則勢必各種公共事務都能讓民眾透過網路直接或即時地參與，這當然包括線上或網路投票模式。然當我們將線上投票模式視為是電子投票發展的終極目標時，則中介的目標自然是導入電子投票機作業模式來取代傳統的紙本投票及人工開票模式。Stewart III（2011）回顧美國各州採用電子投票的過程，他指出美國自從十九世紀末開始採用投票機器，選民對準要選的候選人後，以槓桿壓在選票，每根槓桿連結計票機，可馬上紀錄候選人得到的票數。進入 1960 年代之後，電腦的進步加上投票機的缺陷（例如齒輪轉動的次數可能少於槓桿壓下的次數造成票數少計），使得投票機逐漸被淘汰。他指出不管是過去的紙本還是現在的電子投票機主要的兩項功能為提供選民候選人的名字以及傳遞及記錄投票的資訊，「協助美國人投票法案」（HAVA）要求各地方的投票機必須以電子投票機為主，很難兼顧傳統的紙本選票跟電子投票機器，造成不少爭議。Stewart III 也指出由於法律無法規定採用哪一種電子投票機，造成某些候選人似乎在特定投票機的地區得到的選票較少。不過，這種投票機造成的效果仍有待檢證。綜合以上的文獻，可以說發展電子投票機或網路遠距投票的目的在於鼓勵民眾參與選舉，其次才是減少選務成本。換言之，在技術許可的範圍下，政治性的目標，即

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提高投票率或許可謂為各國推動電子投票的首要目的，經濟考量反倒其次。而社會目的，譬如透過少數民族政治參與以增加各族群的融合，或許是政治目標達成後的副產品。而從歷史發展來看，電子投票機與過去的通訊投票以及機器投票有密切的關係。接下來我們進一步瞭解各國的電子投票成果。二二二二、、、、成果成果成果成果雖然電子投票有諸多優點，但是電子投票所帶來的挑戰或風險至少有以下三個方面：（一）修改選舉相關法律；（二）選民必須學習新的投票方式；（三）電子投票的技術必須發展完整；這三點也就是實施電子投票的可能成本。當然，在特定的國家之中，社會信任的基礎可能更重要，而這種無形的信任可能需要長時間的培養，也是比較無法有具體解決辦法的問題。這幾點也是我們檢視電子投票發展的依據。 Kohno 等人（2004）針對 2000 年之後許多美國州政府所採用的各種「電子直接投票紀錄」（direct recording electronic, DRE）機器進行測試，他們發現多數機器的程式不僅容易被有心侵入系統的人加以修改投票結果，選民可能投票，而且可以辨識每一個選民的投票選擇。 Kohno 等人建議，應該要開放程式碼，讓更多科學家檢視程式，而非信任製造投票機器的廠商，避免錯誤發生。

而針對 2000 年美國總統選舉中發生嚴重的無效票問題的 Florida, Kimball 和 Kropf （2004）利用總體資料檢視為了減少無效票而發展的觸摸式螢幕以及光學掃瞄的計票機是否成功地達到其目標。他們發現 2004 年的無效票數目及比率的確大幅下降。部份的觸控螢幕投票機及計票機的確有效地減少無效票。雖然，Kimball 和 Kropf 的發現並非相當令人驚訝，但是他們證實了投票設備的改善，有助於減少無效票數。 Herrenson 等人（2006）以實驗設計探討選民使用各種電子投票機發生投票錯誤的原因以及型態。他們發現不同的電子投票機器造成不同的錯誤投票比率，其中又以選錯候選人的情形居多，尤其當選擇超過一個以上的職位，或是要改變投票選擇的時候。他們也發現民眾的數位落差影響投票的正確率。如果只選一個職位，電子投票的正確率達到 97%。當然，這樣的正確率難以令人接受，不過重點是隨著選舉複雜度提高，錯誤率也跟著提高。這個結果可能會讓人擔心是否電子投票一旦應用在不在籍投票，是否要有接受錯誤投票率偏高的心理？

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Lee（2005）則討論韓國為何投票率會下降的原因，包括政治興趣以及社會責任感。 Lee 也以美國為例討論了電子投票的成本以及風險，還有電子投票對於減少無效票的比率並未有太大的作用。

Glasser, MacDonald, Hui,和 Cain（2007）的分析指出，如果要減少因電子投票機操作不當而造成錯誤投票的情形，可以考慮增加投票所的輔助人員，越有經驗的投票所人員越能幫助選民操作電子投票機，反而是全部採用電子投票而非掃瞄式選票的投票所容易出現投錯票的情形。作者認為這個結果顯示投票所人力的重要性，部份發現也顯示電子投票機不見得可以減少錯誤投票。不過，這可能是因為投票的職位太多，選民可能會漏選了一些職位。但是，Houston, Yao, Okoli 和 Watson（2005）發現，遠距電子投票（remote electronic voting）可能會顯著地提升不投票民眾的投票參與。雖然 Houston 等人問的是假設性問題，但是他們發現年輕的選民傾向採取電子投票。歐洲學者也嘗試評估電子投票的效果。例如 Trechsel（2007）探討瑞士的投票率是否隨著通訊投票以及網路電子投票的引進而提高。他的分析顯示，新的投票方式並不能提高投票率，但是將近七成的選民採用通訊投票，這些人之中部份改用網路電子投票，大部份的原因是更方便。但是如果網路電子投票的設計只是維持現狀（譬如使原本就使用通訊投票者有更方便的投票工具）而未能提供投票人更多的資訊，或許電子投票的人口就不會一直增加。綜合以上的研究，電子投票似乎並未達到預期的提高投票率的目標，但是有可能大幅減少無效票的比率。而民眾對於電子投票的接受度可能與年齡相關；越年輕的民眾接受度越高，這包括電子投票機模式及網路投票模式。這些發現顯示，電子投票不見得是解決民主國家參與低落的最好方法，但是隨著社會的改變，電子投票或許能促進更多新選民參與投票，減少計票的錯誤，並且提供更多的資訊。不過，學者也提醒電子投票的可能風險，因而建議需要再檢視相關的技術。Riera 和 Brown（2003）進一步分析電子投票的技術問題有如下四個：（一）選票的數位特質；（二）選舉制度的複雜程度；（三）對於選民以及選務機關的透明度；（四）產生具有特別能力或權力的人； Riera 和 Brown 認為現有的備份紙本應該可以提高民眾對於電子投票機器的信任。不過，如果能夠改進現有的備份紙本方式，讓選務機關跟第三方可以更詳細地檢視投票紀錄，避免有人竄改紀錄的漏洞，或許更可以提高民眾對電子投票的信任。

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但是電子投票的成功與否，似乎也跟選制的複雜程度有關。當民眾在投票時需要同時考量許多不同層次選舉的票時，則越可能在投票時漏投了某些選舉，因此電子投票仍然需要輔助的人力，才能減少無效票，並且讓更多民眾易於接受。總之，雖然各國實施電子投票的首要因素多半是政治性的，即希冀透過擴大參與來增加投票率，進而增加選舉代表性，但該目標多半沒有達成。就算有，幅度亦不大，主要受惠的族群是年輕人。然而，各國實施電子投票的經驗顯示至少沒有國家因投票方式改變而減少投票參與。無效票的減少某種程度亦從技術面改進了政治參與，間接促進擴大代表性這項政治目標的實現。三三三三、、、、小結小結小結小結根據以上的各種文獻，我們將電子投票的原因及結果，歸納為經濟、社會、政治、技術等面向，以方便讀者掌握電子投票的發展。（一）、經濟面電子投票即使只限於在投票所使用電子投票機，無疑地已經可以幫助選務更加有效率，包括減少無效票的爭議、加速計票、減少印選票以及運送選票的成本。而對於選民來說，電子投票機可以減少選民往返戶籍地與居住地的時間與費用，更加有利於選民參與選舉。未來，我國如果要實施不在籍投票，電子投票機可以大幅減低選票的複雜程度。當然，各國的經驗顯示，電子投票機的設備成本並不低，需要使用一段時間之後才可能攤平成本以及維修、保管費用。在推動電子投票的初期，投票所勢必要增加協助投票的人力以及待命維修的人員，但是在更加普遍之後，或許反而可以減少原先所需要的點票、計票人力。電子投票本身可能不會帶動實體的經濟活動，但是它可以刺激政府思考哪些地方還可以用電子方式進行，全面提升電子化政府的程度。（二）、政治面採用電子投票的重要原因之一為提高投票率，以促進更多公民參與政治。例如採用網路投票將可幫助更多民眾從海外投票，以及幫助有身心障礙的民眾投票，有助於提高投票率。就算採用電子投票機投票，也將使得移轉投票或不在籍投票容易些，有助於提高投票率。而投票率越高、參與投票越普遍，將越有助於社會共識的形成，使得政策的推動越有正當性。

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而在推動初期，有必要邀請各個政黨的代表組成推動小組，以凝聚社會共識，便於修法，減少阻力。而且應該考慮到不同地區的差異，中央政府應該補助地方實施電子投票，而不是任由地方自行決定，選務方能有一致性。一旦電子投票普遍之後，或許有利於電子政府的推動，也就是民眾可以迅速地獲得政策的相關資訊，形成對於政策的意見，並且可以更迅速地傳遞給政府單位，並且進行公民之間的討論與監督。（三）、社會面各國文獻顯示，電子投票需要一定的社會信任才能實施，因此一旦開始實施之後，也需要非常小心地維持民眾對於這套制度的信任，在初期可能要以實驗方式讓民眾熟悉，而且要加強民眾對於整體投票制度的認識，不只是電子投票本身，才能喚起民眾對於投票的興趣。也正因為社會信任的重要性，許多國家都採用漸進的方式推動電子投票 —範圍多半先採小規模試點，再擴大到全國；模式則是以電子投票機為主要推廣方案，但以網路投票為實施電子投票的最終目標。總之，社會信任的培養非一蹴可及，網路投票所需要的安全性最高，自然社會信任的要求度就愈高。另一方面，實施電子投票需要考慮民眾的數位落差，包括接觸到電腦的機會，政府有必要多多鼓勵民眾接觸電腦進而熟悉電腦，以提高民眾對於電子投票的信心。我們發現，小國寡民如愛沙尼亞仍無法全面克服數位落差，因此科技普及是否仍有侷限性值得我們進一步思考，並納入日後的政策考量當中。（四）、技術面對於長久採用投票機的國家如美國，電子投票的介面可能並不陌生。而對於習慣使用紙本投票的民眾，或許實施電子投票機的初期，必須同時使用紙本方式，可能會增加不少投票的時間，無法完全提高投票及計票的效率。但是這在技術上的折衷方案，應該可以克服許多人的疑慮。另一方面，許多專家學者建議，為了確定投票機的技術公開透明，應該要公開程式碼，以讓所有人檢視是否有人可以操縱投票機，包括負責選務的單位以及防止外界的侵入。至於網路投票的安全性問題則有很多目前技術上還無法完全克服的地方，除非社會信任達到一定的程度，不然大規模施行網路投票在技術層面方面仍有許多不易克服的地方。這也是目前施行線上投票的國家仍不多的主要因素。

第三

第三節

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菲實施電子投票的原因及成效評估

菲

實施電子投票的原因及成效評估

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由於本計畫是以日、韓、菲等三國推動電子投票的經驗做為台灣設計電子投票成本效益分析的主要參考。因此，這三個國家過去是基於哪些理由推動電子投票、又是否政策結果符合政策推動初衷遂成為本計畫探討的核心。本節將依動機（motivation）、策略、（strategy）、溝通（communication）及結果（consequence）等四個面向分別呈現韓國、日本及菲律賓的訪談紀要。而這四個面向亦構成本計畫國外訪談問卷的四個主要構面。依此四個構面設計訪談問卷的主要原因有以下三點：（一）推動某一政策施行即等於改變某現狀，因此需要政策動機。動機代表的是政策目標，即當我們進行成本效益分析時，藉以評估某政策是否達成效益的主要依據。（二）在推動某政策時，若基於成本效益考量，自然會為了因應相關成本項目採取諸多策略。另外，策略執行本身亦構成成本面，並往往反應在溝通成本上。因此本研究利用策略及溝通這兩個面向來探討日韓等國推動電子投票時的成本考量。（三）最後，結果面理應呼應動機面，但各國在推動電子投票後是否造成未料想到的結果，顯然亦值得我們借鏡。而許多造成特定結果的變數，理應被納入建立我國成本效益分析架構時的參考。一一一一、、、、日本日本日本日本日本自從 1999 年推動「 e-Japan」計畫以來，政府即著手規劃電子投票進程，並採地方試點的方式進行。然自從 2002 年第一個試點岡山縣新見市採用電子投票機進行地方市長及議會選舉以來，截至目前為止，電子投票僅被 10 個市級政府採用，總計實施於 20 次地方層級選舉當中。日前亦有許多地方政府宣佈放棄採用電子投票機的方式進行投開票作業，而回復傳統投開票作業。以下是本團隊成員針對日本發展電子投票的原因及成效與地方政府官員（新見市政府）及相關學者的訪談紀要（訪談對象請見附錄七關於日本訪談記要）。（一）、動機面根據情報院大學湯淺墾道教授的說法，當初推行電子投票有點急就章，所以中央並沒有很完整的構想。當初主要的意識或許只是不願意落後歐美罷了，特別在美國柯林頓總統所推行的一連串 e-governance 的改革後。而在媒體炒作之下，電子投票似乎成為作為先進國家不得不發展的進程，使得森下政府在 1999 年時急就章地回應媒體所提的政策需求。