銀行業中「大至不能倒」(Too Big to Fail)現象之防範與法制建構-兼論銀行事前預囑

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(1)國立政治大學法律學研究所碩士論文. 指導教授. 張冠群. 博士. 銀行業中「大至不能倒」 (Too Big to 治政. 大. ‧. ‧ 國. 學. 立 Fail)現象之防範與法制建構. n. al. er. io. sit. y. Nat. ──兼論銀行事前預囑── Ch. 研究生. engchi. i Un. 黃卲璿. v. 撰. 中華民國一○一年六月.

(2) 謝辭這篇論文的完成，首先要感謝上帝，是祂帶我進入研究所，也是因祂的供應我才有能力完成這篇論文，回首當年初入政大法研只是個經過大學教育的小毛頭，對於大學時成天與傳統民刑法學類科為伍的我，不知為何卻踏上了金融法這條對自己來說是全新未知的學習路程，若不是上帝的供應，我想自己也無法在「天時地利人和」下找到一位這麼好的指導教授、修習充實的課程、修練閱讀外文文獻的能力，總之在研究所修業的每一天都有祂恩典的陪伴，歸結一句話： ─應當一無掛慮，只要凡事藉著禱告、祈求，和感謝，將你們所要的告訴神。神所賜、出人意外的平安必在基督耶穌裡保守你們的心懷意念。─ 聖經腓立比書 4：6~7. 政治大我要感謝我的指導教授張冠群老師，第一次見到老師是在我大四那年他回國立後所開的第一堂課「英美契約法」，那天老師走進教室時我們都不太敢相信他是. ‧ 國. 學. 一位「法學教授」而比較像是巨石強森或某個橄欖球員之類的，但一上起課就不得不佩服老師的學識淵博，除了本身的專業金融法與保險法之外，公司、證交、. ‧. 英美侵權法、英美契約法甚至是美國憲法都可以娓娓道來，因此在我研究所上榜的隔天我就毫不猶疑地決定拜入張老師的門下，也很幸運地成為老師所收的第一位研究生。研究生的生涯中，張老師一直很照顧我，提供給我很多課輔與助理的工作機會，讓我在經濟上不虞匱乏，而且「指導教授奴役研究生」的情事也完全沒有發生在我的身上，相反的，是老師和師母常常花大錢請我們去吃各種從來沒吃過的高級美食，讓我們這些窮學生開開眼界，在研究主題方面，老師雖表明不會「給我們題目」，但在老師門下學習總是能掌握各種國內外金融法制研究議題的最新脈動，像是這本論文所研究「大至不能倒」的議題，即是碩一時張老師延請母校波士頓大學法學院的 Cornelius Hurley 教授來政大舉辦研討會時的啟發而. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 開展，張老師在我的研究過程中給我很大的自主權空間，不會硬是要我更動研究重心或轉彎，但也不是放牛吃草，常常就我的研究議題寄給我相關的期刊文獻，甚至是在課堂上讓同學們對我的研究議題集思廣益，這樣一點謝辭的欄位實在是難以一一細數張老師對於這本論文的貢獻，張老師可說是這本論文最大的推手，也是我在行事為人上的良師益友，這四年來，每過一天我都只有更確定當初的選擇是正確的，能遇到張老師這樣的指導教授實在是研究生的福氣。我也要感謝兩位口試委員，一位是政大的朱德芳老師，第一次認識朱老師是因碩二時修習老師所開的英文法學名著選讀，老師治學相當嚴謹，二學分的課我們常常要上四個小時，但從那堂課中我第一次完整的接觸到國際上一流法學期刊上的經典文獻，並且從選讀的文章─Henry Hansmann 與 Ugo Mattei 兩位教授於 1998 年於紐約大學法學評論所發表著名的「信託法的功能：一個比較法與經濟.

(3) 上的分析」(The Function Of Trust Law: A Comparative Legal And Economic Analysis)一文中一窺信託法的奧妙，對這篇論文所引介「銀行事前預囑」有相當大的啟發，在口試的過程中朱老師真的是十分的用心，除了逐頁訂正錯字和格式，也一針見血的把我想閃避的爭議挖出來，迫使我不得不去思考銀行事前預囑與我國現行銀行清理制度如何作一整合，這本論文的實用性若因此有所提高，都要歸功於朱老師的指教；第二位口試委員是東吳大學的林育廷老師，其實林老師在期末的口試邀約非常密集，但仍然相當爽快的答應了我的請求，在口試的過程中讓我見識到「女性的細膩與縝密」，除了朱老師已如前述外，林老師可說是「上窮碧落下黃泉」的更正這本論文中的錯謬，並直指這本論文寫到最後對於紓困的立場有所搖擺，也因此使我事後再把這本論文作了一番梳理，以免來日這本論文「流竄網路、貽笑大方」，另外林老師也生動的舉出票據法教學過程中的實例，幫助我修正文末所提出「如何決定誰是大至不能倒銀行的立法建議」，超脫出現有比較法的窠臼，不再以具體的資產或存款數額，而改以整體銀行業家數為準設定比例圈選，不但有一樣的效果，還增加了適用上的彈性，避免往後日換星移導致立. 政治大法不合時宜的窘境，在此我要對林老師的細心指教致上十二萬分的謝意。立另外也非常感謝在研究所曾經接觸到的數位師長：方嘉麟老師和林進富律師. ‧ 國. 學. 與樓永堅老師開設的企業併購實例研習是我最喜歡的課程之一，這堂課也是真正的科際整合，帶我體驗商學院的思維和團隊合作的喜悅；張新平老師開設的海商. ‧. 法對碩一時懵懂的我是極大的震撼教育，從老師身上我學到了「嚴謹治學」的態度，服貿法中異於傳統法律課程的國際談判與承諾表實務也饒富趣味；另外也承蒙林郁馨老師不棄，允許我旁聽她在博班開設的國際公司治理，紮實的內容加上英文授課及報告「迫使」我的英文能力提升不少，當中花旗在 SIVs 市場遭受大幅虧損所導致的衍生訴訟案例研究對這本論文的鋪陳產生相當大的助益，在此一併致謝。對於賴源河老師、林勳發老師、林國全老師、吳秀明老師、林建智老師、顏玉明老師這些曾經接觸的授業恩師，我都要致上極大的感謝，這些老師們所帶來的不只是專業上的學習，還有許多細微的做人處事道理與法學巨匠的風範，都是. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 研究生生涯中珍貴的寶藏。這本論文的完成還要感謝許多好友，首先是大包，我的同門師兄弟，從大四我們一起開讀書會後我們的研究所生活就開始密不可分，一起度過考研究所、國考和許多報告的日子，是一路走來的好戰友；振格，大一、二的室友也是我最早認識的政大人之一，後來考上研究所和國考都是和他同個讀書會，某種程度上來說是個幸運星，總是願意和身旁的人分享很多資源，包括一起開的英文讀書會，有你這個朋友實在是很好；老闆是個很龜毛的人，有時候有點機車，但和他相處是很有趣的，人也非常可靠，感謝你總是願意解答許多我對公司法的疑惑，過去幾年承蒙你照顧了。謝謝立坪學長和筱文學姊，剛進研究所的前兩年承蒙你們常常照顧，學長是個很幽默的人，為中心帶來很多歡笑，也謝謝你們在國考時的鼓勵和特別為我們.

(4) 買的追分成功車票，有你們在中心真好，祝你們幸福快樂、白頭到老！謝謝研究所的許多學長姐和同學們，包括發門的冠中學長、易聰學長(這兩位都應該稱師叔)、志國學長、皓元學長和宛蘭學姊這一對才子佳人、民法組的昱澤學長及同輩的威勳哥、倍齊、曰正(謝謝你送的那本保險法 nutshell，亞馬遜超貴…還有吳老師開的經濟法其實很好玩)、松諺，感謝你們在學習路途上的陪伴。謝謝張門的學弟妹們，家彰、泆璇、依馨(謝謝妳口試那天的錄音，超感謝！)、俊豪、睿鈞，有你們這些同門的陪伴讓人感到安心，希望我們的聲勢往後能年年壯大！謝謝研究室和國考讀書會的朋友們，包括小八、Take、君逸、力力、振飛、安婷、小佑、Emma、書甫，那一年多來你們真的提供了很多歡笑，也謝謝你們的生日蛋糕，真的是超意外！謝謝陳禮工同學，大學時代你是我的屬靈同伴，也拉我去修了很多有趣的課程，開拓了我在法學學習上的視野，使我不僅僅只是個悲哀的科舉考生，感謝你. 政治大. 所帶來一切的正面影響。謝謝四人小組的陪伴，國考苦悶的那幾年幸好有你們常帶我出去玩，尤其是勝和到大學畢業一路都讓我搭小法排的順風車吃喝玩樂，我很懂得感恩的！也希望碗公和牟兩位可以早日找到 Mr. Right，不要一天到晚上演失戀和吵吵鬧鬧的. 立. ‧ 國. 學. ‧. 戲碼(XD~偷表人)，我們兩位男士都很同情妳們。謝謝教會弟兄姊妹，尤其是中保代禱同工的代禱，這些禱告都蒙上帝垂聽，以致我可以順利畢業。最後要感謝的通常都是最重要的，這本論文也不例外，謝謝偌先，國考和論文寫作這些人生中的大事都是妳陪我走過的，這些日子辛苦妳也難為妳了，往後我會盡力讓妳感受這些等待是有極美好的價值在其中的，兩年半就這樣過去了，接下來也牽手一起走吧！謝謝我的父親母親，黃仁癸先生與劉豫蘭女士，他們是這本論文背後最大的支持者，謝謝你們容忍我花了這麼多時間在國考和跑去補習班教課，若不是你們在經濟和精神上的無條件支持，我真的無法完成這些事情，. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 謝謝上帝賜給我這樣慈愛又體貼的父母；也謝謝弟弟卲博，兄弟是一輩子的，你在這些過程中都是扶持我的兄弟，祝你走入職場一切平順，我也會像你為我代禱一樣地為你代禱並支持你的決定！研究生的日子真的是人生重要的一段時間，在這段時間可以讓一個人練習一隻腳踏進社會，容許你犯錯，也讓你接觸到形形色色的人，在學習上我很享受這段時光，這是我活到現在較能學習我所喜愛的東西的校園生活，因此我很珍惜，盼望這本論文有一天在實務上有實踐的機會，那就是作者莫大的榮幸了。 2012/7/13 於家中.

(5) 論文摘要本文所要探討的問題在於如何消弭銀行業中具有「大至不能倒」地位的銀行對整體經濟與金融體系所帶來的負面效應。為了處理此一問題，本文將從比較法經驗進行歸納分析，理出「大至不能倒」理論在美國法上的面貌，並對「大至不能倒」銀行的界定提出比較法上採取的途徑，之後本文將進入檢閱現有的「大至不能倒」的解決方案，並以本文核心目標：『正視「大至不能倒」銀行的存在，並最小化「大至不能倒」政策適用的餘地！』來檢驗這些解決方案，緊接著本文將提出金融穩定委員會對於「大至不能倒」銀行的「資本強化」、「監理強化」與「復原與退場計畫」這三個監理方案供參酌，本文在結論上強力主張應將「復原與退場計畫」納入我國的法制架構中，為我國未來面對「大至不能倒」議題預做準備，並提出立法建議。所謂「復原與退場計畫」(銀行事前預囑)是國際上處理「大至不能倒」問題所創造出全新的監理工具，簡介其內容，就是藉由事前周全的計畫使大型銀行在遭遇嚴重的壓力事件(尤其是系統性事件)時能藉由實施事前計劃快速地使財務狀況回復正常，或退而求其次藉由實施事前計畫使銀行能在不影響金融穩定或損及納稅人(即紓困政策)的狀況下退出金融市場。簡而言之其精神在於「卸除大型. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 銀行的系統重要性」。. sit. y. Nat. n. al. er. io. 關鍵詞：大至不能倒(Too Big to Fail)、系統性風險(Systemic Risk)、外溢效應 (Spillover Effect)、紓困(Bail-out)、2008 年全球金融危機、次貸危機、指標性衡量法(Indicator-based measurement approach)、系統重要性金融機構、系統重要性銀行、Dodd-Frank 華爾街改革與消費者保護法(Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act)、金融穩定委員會(Financial Stability Board)、巴塞爾銀行監理委員會(Basel Committee on Banking Supervision)、有效銀行監理核心原則、. Ch. engchi. i Un. v. 銀行事前預囑(Bank Living Wills)、復原與退場計畫(Recovery and Resolution Plan, RRP)。.

(6) 簡. 目. 謝辭................................................................................................................................ I 論文摘要........................................................................................................................ I 簡目........................................................................................................................ I 詳目...................................................................................................................... III 第一章緒論.................................................................................................................. 1 第一節研究動機與研究目的.............................................................................. 1 第二節研究方法與範圍限制.............................................................................. 2 第三節用語釐清與本文體例.............................................................................. 4 第四節研究架構.................................................................................................. 5 第二章大至不能倒(Too Big to Fail)理論 ................................................................... 7 第一節理論概觀.................................................................................................. 7 第二節政策的成因與背景─考察美國經驗.................................................... 10 第三節大至不能倒銀行造成的問題──外溢效應(Spillover Effect) ........... 17 第四節大至不能倒政策的不當與負面效應.................................................... 20 第三章界定大至不能倒銀行.................................................................................... 25. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 第一節為何需要定義大至不能倒銀行............................................................ 25 第二節聯準會之大型複雜銀行監理計畫........................................................ 26 第三節巴塞爾委員會的跨國系統重要性銀行鑑別準則................................ 27 第四節 Dodd-Frank 法所選定之公司 ............................................................... 40 第五節評析與建議............................................................................................ 42 第四章大至不能倒的排除措施總覽........................................................................ 45 第一節防範措施設計原理原則........................................................................ 45 第二節國際監理組織最新趨勢........................................................................ 48 第三節 Dodd-Frank 法對大至不能倒的回應 ................................................... 59. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 第四節評析與建議............................................................................................ 79 第五章大至不能倒銀行的資本強化........................................................................ 81 第一節巴塞爾資本協定.................................................................................... 81 第二節對跨國系統重要性金融機構的資本強化計畫.................................... 82 第三節評析與建議............................................................................................ 89 第六章大至不能倒銀行的監理措施強化................................................................ 91 第一節銀行監理的核心原則............................................................................ 91 第二節 FSB 與 IMF 對監理核心原則的建議 .................................................. 94 第三節評析與建議.......................................................................................... 111 第七章新型監理工具──復原與退場計畫(銀行事前預囑) ............................... 115 第一節復原與退場計畫.................................................................................. 115 I.

(7) 第二節退場可能性測試.................................................................................. 125 第三節他國立法觀察─以美國實施為例...................................................... 133 第四節評析與建議.......................................................................................... 151 第八章我國法制與監理機制之建構...................................................................... 159 第一節我國銀行業的過去、現況與展望...................................................... 159 第二節大至不能倒管制架構的移植.............................................................. 161 第九章結論.............................................................................................................. 171 參考文獻.................................................................................................................... 175 壹、中文文獻.................................................................................................... 175 貳、外文文獻.................................................................................................... 175 參、圖表索引.................................................................................................... 182. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. II. i Un. v.

(8) 詳. 目. 謝辭................................................................................................................................ I 論文摘要........................................................................................................................ I 簡目........................................................................................................................ I 詳目...................................................................................................................... III 第一章緒論.................................................................................................................. 1 第一節研究動機與研究目的.............................................................................. 1 壹、研究動機................................................................................................ 1 貳、研究目的................................................................................................ 1 第二節研究方法與範圍限制.............................................................................. 2 壹、研究方法................................................................................................ 2 貳、研究範圍與限制.................................................................................... 3 第三節用語釐清與本文體例.............................................................................. 4 第四節研究架構.................................................................................................. 5 第二章大至不能倒(Too Big to Fail)理論 ................................................................... 7 第一節理論概觀.................................................................................................. 7. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 第一項大至不能倒(Too Big to Fail)的意義 ............................................... 7 第一款大型銀行.................................................................................. 8 第二款保護債權人不受經營失敗所生損失的政策.......................... 8 第二項釐清對「大至不能倒」一詞的誤解.............................................. 8 第一款非關「大小」.......................................................................... 8 第二款「不能不救銀行」與「不能不救銀行債權人」之觀念比較. er. io. sit. y. Nat. al. n. iv n C hengchi U ................................................................................................................ 9. 第二節政策的成因與背景─考察美國經驗.................................................... 10 第一項系統重要性金融機構的形成........................................................ 10 第一款說明─從金融去管制化談起................................................ 10 第二款金融業集中趨勢─金融寡占................................................ 11 第三款金融創新................................................................................ 13 第二項慣行的紓困政策............................................................................ 14 第一款 80 年代的儲貸危機............................................................... 14 第二款伊利諾大陸銀行紓困案........................................................ 15 第三款 2008 年不良資產收購計畫................................................... 16 第三節大至不能倒銀行造成的問題──外溢效應(Spillover Effect) ........... 17 第一項外溢效應與系統性風險................................................................ 17 第一款定義系統性風險.................................................................... 17 第二款系統性風險與金融市場........................................................ 19 III.

(9) 第二項大至不能倒銀行可能引起的系統性風險.................................... 19 第一款直接影響─違約.................................................................... 20 第二款間接影響─市場恐慌傳染效應(contagion effect) ............... 20 第四節大至不能倒政策的不當與負面效應.................................................... 20 第一項政策本身不當──外部不經濟.................................................... 20 第二項政策的負面後續效應.................................................................... 21 第一款引發債權人的道德風險........................................................ 21 第二款引發大至不能倒銀行過度風險承擔.................................... 22 第三款引發大至不能倒銀行經營欠缺效率.................................... 22 第四款引發金融市場與整體經濟的連鎖反應................................ 22 第五款強化大至不能倒地位............................................................ 23 第三章界定大至不能倒銀行.................................................................................... 25 第一節為何需要定義大至不能倒銀行............................................................ 25 第二節聯準會之大型複雜銀行監理計畫........................................................ 26. 政治大第三節巴塞爾委員會的跨國系統重要性銀行鑑別準則................................ 27 立第一項 G20 於金融危機後的回應 ............................................................ 27. ‧ 國. 學. 第二項鑑別準則之內容............................................................................ 28 第一款指標性衡量法........................................................................ 28. ‧. 第二款程度分級法............................................................................ 35 第三款監理裁量................................................................................ 35 第四款定期重新篩選與機制更新.................................................... 38 第三項現行名單與擴張適用.................................................................... 39 第四節 Dodd-Frank 法所選定之公司 ............................................................... 40 第一項 Dodd-Frank 法的規範 .................................................................... 40 第二項分析整理........................................................................................ 41 第五節評析與建議............................................................................................ 42 第四章大至不能倒的排除措施總覽........................................................................ 45. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 第一節防範措施設計原理原則........................................................................ 45 第一項問題釐清與本文目標.................................................................... 45 第二項解決方案的選擇思維.................................................................... 46 第三項大至不能倒政策的定位與最後手段性........................................ 48 第二節國際監理組織最新趨勢........................................................................ 48 第一項整體藍圖........................................................................................ 49 第二項資本強化部分................................................................................ 49 第一款規範內容................................................................................ 49 第二款評析........................................................................................ 50 第三項監理強化部分................................................................................ 51 第一款規範內容................................................................................ 51 IV.

(10) 第二款評析........................................................................................ 53 第四項退場制度改革與事前計畫部分.................................................... 53 第一款現況........................................................................................ 53 第二款規範內容................................................................................ 54 第三款評析........................................................................................ 57 第三節 Dodd-Frank 法對大至不能倒的回應 ................................................... 59 第一項立法歷程與訴求.............................................................................. 59 第二項對於大型複雜金融機構併購的限制............................................ 60 第一款訴求與限制內容.................................................................... 60 第二款規範上的缺失........................................................................ 62 第三項有序清算權.................................................................................... 63 第一款訴求與內容............................................................................ 63 第二款規範上的缺失........................................................................ 64 第四項合併監理與增強審慎標準............................................................ 67. 政治大第一款訴求與內容............................................................................ 67 立第二款對資本基礎監理抱持的悲觀論............................................ 68. ‧ 國. 學. 第五項有序清算基金與金融危機責任費................................................ 70 第一款訴求與內容............................................................................ 70. ‧. 第二款規範上的缺失........................................................................ 72 第六項伏爾克條款(Volcker Rule) ............................................................ 75 第一款訴求之說明............................................................................ 75 第二款 Dodd-Frank 法的內容 ........................................................... 75 第三款實施進度與評價.................................................................... 77 第四節評析與建議............................................................................................ 79 第五章大至不能倒銀行的資本強化........................................................................ 81 第一節巴塞爾資本協定.................................................................................... 81 第二節對跨國系統重要性金融機構的資本強化計畫.................................... 82. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 第一項跨國系統重要性銀行的具體資本強化要求................................ 82 第二項資本強化所帶來的影響................................................................ 83 第三項資本強化工具................................................................................ 84 第一款普通股權益第一類資本........................................................ 84 第二款低觸發性或有資本................................................................ 84 第三款高觸發性或有資本................................................................ 85 第三節評析與建議............................................................................................ 89 第六章大至不能倒銀行的監理措施強化................................................................ 91 第一節銀行監理的核心原則............................................................................ 91 第一項核心原則的演變............................................................................ 91 第二項核心原則的遵行評估.................................................................... 93 V.

(11) 第二節 FSB 與 IMF 對監理核心原則的建議 .................................................. 94 第一項逐項建議說明................................................................................ 94 第一款權責........................................................................................ 94 第二款獨立性.................................................................................... 96 第三款監理資源................................................................................ 97 第四款監理權能................................................................................ 98 第五款監理技術的改進.................................................................... 99 第六款集團式監理與合併監理...................................................... 106 第七款持續並廣泛的監理.............................................................. 107 第八款監理聯盟與資訊分享.......................................................... 107 第九款總體審慎監理...................................................................... 108 第十款監理事務外包...................................................................... 109 第二項對核心監理原則的總體建議...................................................... 110 第三節評析與建議.......................................................................................... 111. 政治大第七章新型監理工具──復原與退場計畫(銀行事前預囑) ............................... 115 立第一節復原與退場計畫.................................................................................. 115. ‧ 國. 學. 第一項復原與退場計畫概觀.................................................................. 115 第一款復原計畫與退場計畫的意義.............................................. 116. ‧. 第二款適用對象與特性.................................................................. 118 第三款治理與監管.......................................................................... 118 第二項內容與架構.................................................................................. 120 第一款共通架構.............................................................................. 120 第二款復原計畫的必要元素.......................................................... 121 第三款退場計畫的必要元素.......................................................... 123 第三項制定計劃資訊要求...................................................................... 124 第二節退場可能性測試.................................................................................. 125 第一項測試的意義與目標...................................................................... 125. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 第二項測試程序...................................................................................... 126 第三項退場策略的可行性測試.............................................................. 127 第一款銀行的組織結構與業務(Firm structure and operations) .... 128 第二款內部連結性(internal interconnectedness) ........................... 128 第三款金融市場基礎設施的成員資格(Membership in FMIs) ..... 129 第四款管理資訊系統(Management information systems) ............ 130 第五款各國退場制度與工具的協調.............................................. 131 第四項系統性影響測試(可信性測試) ................................................... 132 第三節他國立法觀察─以美國實施為例...................................................... 133 第一項 Dodd-Frank 法的相關規定 ......................................................... 133 第二項目前的規範架構體系.................................................................. 135 VI.

(12) 第三項聯準會與聯邦存款保險公司發布之規則.................................. 138 第一款大綱...................................................................................... 138 第二款退場計畫的提交.................................................................. 139 第三款退場計畫的資訊要求.......................................................... 141 第四款退場計畫的審查與缺失之修正.......................................... 147 第五款其他條款.............................................................................. 149 第四節評析與建議.......................................................................................... 151 第一項復原與退場計畫之優點.............................................................. 151 第一款強化危機處理能力.............................................................. 151 第二款簡化銀行內部組織結構並提高透明性.............................. 152 第三款降低銀行風險承擔的導引功能.......................................... 153 第四款政治現實上優勢.................................................................. 153 第二項對復原與退場計畫的質疑與本文反駁...................................... 154 第一款能否具體化之質疑.............................................................. 154. 政治大第二款實效性之質疑...................................................................... 155 立第三款帶來過高的法規遵循(legal compliance)成本之質疑 ........ 155. ‧ 國. 學. 第四款保密性之質疑...................................................................... 157 第三項小結.............................................................................................. 157. ‧. 第八章我國法制與監理機制之建構...................................................................... 159 第一節我國銀行業的過去、現況與展望...................................................... 159 第一項台灣近十年金融發展史.............................................................. 159 第一款台灣近年經歷之系統性事件.............................................. 159 第二款台灣近年在法制與金融業中的集中趨勢.......................... 159 第三款台灣政府對金融業紓困之慣性──以 RTC 之運作為例 160 第二項歷史事件歸納.............................................................................. 161 第二節大至不能倒管制架構的移植.............................................................. 161 第一項移植規範的選擇.......................................................................... 161. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 第一款資本強化規範的移植──僅涉法規命令層級的修正...... 162 第二款監理強化規範的移植──僅涉法規命令層級的修正...... 162 第三款復原與退場計畫的移植──應立法採取.......................... 163 第二項規範的定位.................................................................................. 164 第三項與現行規範調和.......................................................................... 164 第四項具體條文試擬.............................................................................. 166 第九章結論.............................................................................................................. 171 參考文獻.................................................................................................................... 175 壹、中文文獻.................................................................................................... 175 貳、外文文獻.................................................................................................... 175 一、專書.................................................................................................... 175 VII.

(13) 二、期刊論文............................................................................................ 176 三、非期刊論文........................................................................................ 177 四、外國政府與國際監理組織出版品.................................................... 177 (一)美國聯邦政府 ............................................................................. 177 (二)20 國集團(G20) .......................................................................... 179 (三)金融穩定委員會(FSB) ............................................................... 179 (四)巴塞爾銀行監理委員會(BCBS)暨國際清算銀行(BIS) ........... 180 五、報導、專訪(依時間排序) ................................................................. 181 參、圖表索引.................................................................................................... 182. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VIII. i Un. v.

(14) 第一章緒論. 第一章緒論第一節研究動機與研究目的壹、研究動機「大至不能倒」(Too Big to Fail)是金融業中常見的用詞，它的意義在於大型銀行不受法律明確保障的債權人(uninsured creditor)期待政府在大型銀行倒閉時保障他們，使他們不受大型銀行倒閉所帶來的預期損失，以避免進一步影響於金融穩定。這樣一個看似合理的說法在近年的全球金融危機中被嚴重的質疑，具有「大. 政治大至不能倒」地位的金融機構長久以來依恃這樣的地位進行高度槓桿的高風險承擔立經營模式，另一方面金融市場也基於這些金融機構所具有的「大至不能倒」地位. ‧ 國. 學. 而大量無節制的對其提供資金，然而一旦系統性危機爆發，各國政府為避免危及整體經濟與金融體系的穩定，只好採取「大至不能倒」政策──以納稅人的金錢. ‧. 對這些大型銀行紓困，放任這樣的道德風險在金融體系內橫行無匹，國際上開始體認到這樣的作法十分的不妥當，因此在 2008 年全球金融危機後，改革的芻議如雨後春筍般展開，本文注意到這樣的現象，因此擬以本論文對「大至不能倒」理論作一完整考察，以明此一理論(現象)在金融實務上所帶來的厄害，並對國際監理組織與各國比較法上所提出的處理方法作一完整介紹與評析，期待他山之石可為我國建構處理「大至不能倒」法制架構之參考。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 貳、研究目的. 本文冀望這本論文完成後能達到以下目的：一、釐清「大至不能倒」(Too Big to Fail)理論的全貌大至不能倒在金融法研究上向來是一個人人朗朗上口的詞彙，但是卻鮮少有人能完整的說明此一理論的背景、核心概念與所造成的影響，甚至是對此一理論存有誤解，本文將從比較法上美國的經驗與文獻上觀察，期待能將此一理論全貌做一完整的考察與論述，以供國內學界研究與金融監理實務參考。二、釐清「大至不能倒」的問題層次本文認為「大至不能倒」現象(地位)與「大至不能倒」政策是兩個需要分別 1.

(15) 第一章緒論. 處理的問題，然而在學術文獻及媒體的論述上常未能正確的區分這兩個問題的層次，本文期待能正確的釐清這兩個問題的層次，並提出爭議處理的原理原則。三、考察比較法上處理「大至不能倒」問題的解決方案本文將考察國際組織與各國比較法上關於處理「大至不能倒」的各樣監理工具與政策，尤其是以金融穩定委員會(Financial Stability Board)為首的國際監理組織所整合的系統重要性金融機構應對政策白皮書(Policy Measures to Address Systemically Important Financial Institutions) 與美國於 2010 年 7 月通過的 Dodd-Frank 華爾街改革與消費者保護法(Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act)當中相關立法這兩組較有體系層次之模組作為參考。四、引介復原與退場計畫於我國法制架構. 政治大的監理工具，從理論看來相當適合消除「大至不能倒」銀行所帶來的外溢效應(系立統性風險)，且此一監理工具已被國際監理組織與各國監理機關所普遍肯認採行，復原與退場計畫，又稱銀行事前預囑(Bank Living Wills)在國際上是一個全新. ‧ 國. 學. 已有實施的實例，非僅徒具理論之空殼，本文在結論上認為此種監理工具值得引進我國法制架構中，本文期待以相當篇幅完整的介紹銀行事前預囑的內容，並提. ‧. 出將其移植納入我國法制架構中的立法建議以供各界參酌。. er. io. sit. y. Nat. 第二節研究方法與範圍限制 n. a l 壹、研究方法 i v n Ch engchi U. 一、比較法研究. 「大至不能倒」理論是起源於國外，大部分的學術研究文獻與所涉及的金融市場實務都需求諸於他國，因此本文主要採取比較法研究方法，考證： (一)美國金融市場中「大至不能倒」理論的發展背景。 (二)國際組織與各國監理機關應對「大至不能倒」所提出的因應政策。二、歸納法本文在第二章探討「大至不能倒」理論在美國經驗下的成因與背景時，將採取歷史事件歸納分析作為論述主軸。另外，於第八章探討我國是否有「大至不能倒」問題的隱憂時也以過去歷史事件歸納並推論未來建構法制之必要性。以上兩 2.

(16) 第一章緒論. 者皆以歸納法的觀察與解釋作為主要的研究方法。三、演繹法本文在第四章第一節中釐清「大至不能倒」的問題層次後，並設定選擇解決方案的選擇思維之原理原則，並在這樣的原理原則下檢視各種國際上現存的解決方案(第四章第二~三節)，在方法上藉由演繹法的三段式論證：「設定大前提」、「帶入小前提」、「得出結論」的方式作為「大至不能倒」解決方案的論述主軸。. 貳、研究範圍與限制一、參考文獻. 治政大基於我國學界與實務界並未就此一議題有所論述，且在比較法上此一議題是立由歐美國家領先提出並對此著述甚多，因此本文之參考文獻以國際監理組織之英 ‧. ‧ 國. 二、學門領域. 學. 文文獻、美國法與英國法為主。. n. al. er. io. sit. y. Nat. 本文所涉及領域除金融業法外，在論述及「大至不能倒」防範措施時，為探討部分防範措施對總體經濟的影響，本文也將會從總體經濟分析觀點出發論述可能的影響。三、議題限制──以銀行業為中心. Ch. engchi. i Un. v. 在內容的鋪陳上，本文為避免研究失焦，且著重於銀行業對整體經濟所提供基本的間接金融功能，本文將以銀行業為研究的核心，雖然在論述的過程中會常見「金融機構」此一用詞，然而此係基於比較法的研究上多未明確界定研究之對象，本文在比較法的論述篇章中為忠於論者原意仍以「金融機構」表達，然而本文認為銀行業、證券業、保險業這些不同的金融業別在處理「大至不能倒」議題上有不同的考量與業別特性，因此目前本文僅挑選銀行業作為研究對象，尤其是以「商業銀行」為主，在此以外，本文所提出或介紹之解決方案之對象並不含「投資銀行」與「政府資助企業」(Government Sponsored Enterprises)在內，合先敘明。. 3.

(17) 第一章緒論. 第三節用語釐清與本文體例下表為本文中所使用專門用語中英對照，供讀者閱讀參考之方便：英文名詞 Bank Wills. 中譯. 全稱或說明. Living 銀行事前預囑. 又稱「復原與退場計畫」 (Recovery & Resolution Plan, RRP). BCBS. 巴塞爾銀行監理委員會1. Basel Committee on Banking Supervision. BIS. 國際清算銀行2. Bank for International Settlements. 金融市場基礎設施. financial market infrastructures. 5. 金融穩定委員會. 金融穩定監管委員會. Financial Stability Board 6. Financial Council. 跨國系統重要性銀行. G-SIFIs. 跨國系統重要性金融機構. io. al. Oversight. Global-Systemically Banks. Important. Global-Systemically Financial Institutions. Important. y. Nat. G-SIBs. Stability. ‧. FSOC. 4. sit. FSB. 政治大聯邦準備理事會又稱 FRB(Board of Governors of 立 the Federal Reserve System). 學. FMI. Federal Deposit Insurance Corporation. er. Fed. 聯邦存款保險公司. ‧ 國. FDIC. 3. Too Big to Fail. 大至不能倒. MAG. 總體經濟評估團體. n. LCBO. iv n C 大型複雜銀行監理計畫 h e n g c hLarge i U Complex Banking Organizations Program Macroeconomic Group. 1. Assessment. 巴塞爾銀行監理委員會網址：http://www.bis.org/bcbs/. (last visited 2012/7/1) 國際清算銀行網址：http://www.bis.org/. (last visited 2012/7/1) 3 聯邦存款保險公司網址：www.fdic.gov/. (last visited 2012/7/1) 4 聯邦準備理事會網址：http://www.federalreserve.gov/. (last visited 2012/7/1) 5 金融穩定委員會網址：http://www.financialstabilityboard.org/. (last visited 2012/7/1) 6 金融穩定監管委員會是依美國 2010 年 7 月通過之 Dodd-Frank 法第一編(Title 1)的授權下所建立，專責於從宏觀性的角度確保美國金融體系的穩定，委員會由 10 位有投票權成員外加 5 位無投票權成員所組成，並由成員之一的財政部長(Secretary of the Treasury)擔任主席一職，網址： http://www.treasury.gov/initiatives/fsoc/Pages/default.aspx. (last visited 2012/7/1) 2. 4.

(18) 第一章緒論. 第四節研究架構主軸. 內容概要. 篇章部位. 提出問題. 「大至不能倒」理論. 第二章. 研究對象. 定義「大至不能倒」銀行. 第三章. 釐清問題並推論問題說明本文對「大至不能倒」第四章第一節處理原理原則議題的解構與解決方案選擇原理原則。提出爭議解決方案. 提出「大至不能倒」議題的第四章第二節至第七章解決方案並評述其得失。. 提出立法建議作結. 分析我國引進立法的必要第八章至第九章性並提出立法建議。. 政治大 第一章本文將交代研究動機、目的，研究方法與範圍限制及本文行文中立所用英文專有名詞之對照表。. ‧ 國. 學. 第二章本文將考察美國的經驗，介紹「大至不能倒」理論在美國金融市. ‧. 場上的內容與成因，並論述「大至不能倒」現象與「大至不能倒」政策所帶來的各種負面效應。. Nat. y. sit. er. io. 第三章本文在處理「大至不能倒」問題前將在該章中嘗試從比較法觀點定義何謂「大至不能倒」銀行，本文將提出以下國際監理組織與比較法規範作為比較基礎：. n. al. 1.. i n C U 聯準會的大型複雜銀行監理計畫 hengchi. v. 2. 巴塞爾銀行監理委員會的鑑別準則 3. 美國的 Dodd-Frank 法的選定標準 第四章本文將提出自身對「大至不能倒」理論的剖析，並釐清問題為兩個層次，本文主張以『正視「大至不能倒」銀行的存在，並最小化「大至不能倒」政策適用的餘地！』作為核心主張，並在該章中簡介國際上處理「大至不能倒」議題的兩個模組： 1. 金融穩定委員會為首的國際組織所整合的系統重要性金融機構應對政策白皮書。 2. 美國於 2010 年 7 月通過的 Dodd-Frank 華爾街改革與消費者保護法。. 5.

(19) 第一章緒論. 第五章至第七章本文將分別從金融穩定委員會為的系統重要性金融機構應對政策白皮書中所擷取出的「資本強化」、「監理強化」與「復原與退場計畫」等三者之內容與架構分別介紹之。 第八章本文將論述我國金融市場未來發生「大至不能倒」問題的可能性與隱憂，並主張將復原與退場計畫納入我國法制架構的必要性，最後提出具體立法建議以供參酌。 第九章本文將回顧前述各章之內容，並提出「大至不能倒」議題與復原與退場計畫在國際上與我國金融體系與法制上的展望。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 6. i Un. v.

(20) 第二章大至不能倒(Too Big to Fail)理論. 第二章大至不能倒(Too Big to Fail)理論本章中本文將介紹在媒體與學術文獻上常見的「大至不能倒」理論之內容，輔以從美國的經驗觀察這個理論是如何在金融實務上形成，附著於大型銀行之「大至不能倒」地位的存在對整體經濟與金融體系所帶來的系統性風險將在本章第三節詳細解析，最後於第四節解析「大至不能倒」政策的採取對金融市場與整體經濟所帶來的負面效應。. 第一節理論概觀第一項大至不能倒(Too 治Big to Fail)的意義. 立. 政. 大. ‧ 國. 學. 「大至不能倒」(Too Big to Fail)是一個頗為普及的概念，對財經新聞稍有敏銳度的普羅大眾大概也能這樣描述它：「某家金融機構太大了，所以它出事的時候要救它，不能任由它倒。」但是通常理解也就僅止於此，就像大多數的人提及. ‧. 相對論的時候會說：「喔！我知道，就是 e=mc2！」但是當你進一步問說：「那代表什麼意義呢？」有點概念的人會告訴你那是質能轉換的方程式，但大多數的人可能會一臉茫然甚或是用一種干我何事的態度對你聳聳肩。在本文看來「大至不能倒」嚴格來說並不是一個「有意識為之」、「有邏輯說理」的理論，充其量只能說是一種心態的描述，從銀行本身的角度來看，「大至不能倒」是一個「地位」(status)，甚至可以說是個「護身符」，反映到政府及主管機關上，「大至不能倒」就成了一個政策，在文獻上有稱為「默許的擔保」(implied guarantee)：就算是沒有任何法律或契約具文政府有任何義務去援助7，反而有時法律明文反對，然而我們都期待在大型金融機構經營發生問題時，政府可以施以. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 援手，尤其當這家金融機構所吸收的存款越龐大、甚或是客戶及業務的組成越繁雜時，我們的期待就進一步提升：「別讓它倒！」若要再細緻地描繪「大至不能倒」政策，本文參考文獻8後整理出兩個關鍵的元素：「大型銀行」與「保護債權人不受經營失敗所生損失的政策」(於經營失敗時對銀行債權人的紓困政策)，綜合這兩個元素完整地表達「大至不能倒」理論，就是大型銀行不受法律明確保障的債權人(uninsured creditor)期待政府在大型銀行倒閉時保障他們，使他們不受大型銀行倒閉所帶來的預期損失9。以下環繞. 7. GARY H. STERN & RON J. FELDMAN, TOO BIG TO FAIL: THE HAZARDS OF BANK BAILOUTS 1 (2004). “Not automatically entitled to government support.” 8 Id. at 13. 9 Id., “A TBTF regime is a policy environment in which uninsured creditors expect the government to protect them from prospective losses from the failure of a big bank.” 7.

(21) 第二章大至不能倒(Too Big to Fail)理論. 著這兩個元素深入說明以幫助了解「大至不能倒」理論。. 第一款大型銀行我們需要先有一套標準定義誰是「大型銀行」，之後再來處理其所帶來的問題，這裡的「大型銀行」其實就是本文之後所稱具有「大至不能倒」地位的銀行，本文將在第三章深入地探討如何辨識「大至不能倒」銀行的標準。. 第二款保護債權人不受經營失敗所生損失的政策「大至不能倒」如前所述是一個金融監理的政策，因此存乎與否繫於監理機關的態度，而通常監理機關決定對經營失敗的銀行出手營救的關鍵考量因素大都集中在這家銀行受存款保險以外的債權數量是否龐大、該等債權是否處於金融體. 立. 系的重要部位等等。. 政治大. ‧ 國. 學. 第二項釐清對「大至不能倒」一詞的誤解. ‧. er. io. sit. y. Nat. 「大至不能倒」(Too Big to Fail)一詞長久以來已成為一制式的慣用語，然而單從文義去解讀有可能對這個理論產生一些根本性的誤解，本文基於行文的方便仍然使用「大至不能倒」(Too Big to Fail)一詞，但以下數點應予澄清：. 第一款非關「大小」a. n. iv l C n hengchi U 「大至不能倒」的大型銀行究何所指？「大」是個模糊地描述，究竟是指資. 產大？淨值大？負債大？還是市值大？這是個啟人疑竇的問題：為什麼「大」會成為「不能倒」的考量因素。實際上，「大至不能倒」一詞與其說是針對「大型」銀行倒不如說是針對「對金融系統具有相當重要性」的銀行，某家銀行不是所在國最大的銀行，但也有可能因其有大量支付業務與證券交易業務而具有相當重要性10，資產或淨值的大小或許是一家銀行是否具有系統重要性的指標，但本文認為只考慮規模的因素而排除其他有意義的指標的界定方式並不正確，學者也認同這樣的看法11。本文在此舉個「極端」的例子以幫助理解(詳見下圖 1)：A、B 銀行資產數額相近，且同為某金融市場上資產規模最大的前兩家銀行，A 銀行的負債全部來自受全額存款保險的存款，而 B 銀行則有大量的同業拆借且發行大量次順位債券， 10 11. Id. at 12. Cornelius Hurley, Paying the Price for Too Big to Fail, 4 Entrepren. Bus. L.J. 351, 351-52 (2010). 8.

(22) 第二章大至不能倒(Too Big to Fail)理論. 存款部位則相對較小。當兩家銀行都發生經營危機時，對政府來說，A 銀行只要以存款保險賠付即可了結，B 銀行則不然，一旦任其倒閉，可能影響到整個同拆市場的價格(利率)，或造成其他持有 B 銀行大量次順位債券的機構投資人(可能有許多是退休基金)的損失，而造成整個市場動盪不安。從這個例子我們可以了解，「大」(too big)不是個精確的用詞，「具有系統重要性」可能是較為妥適的描述，外國文獻上甚至有主張改稱以「太具牽連性以至不能倒」(Too Interconnected to Fail)。圖 1：假想的 A、B 銀行的財務結構. 100% 90% 80%. 立. 70%. 政治大受存保保障之存款. 60%. io. y. A銀行. B銀行. al. n. 資料來源：本文自行繪製. Ch. engchi. sit. 0%. Nat. 10%. 次順位債券. er. 20%. 同業拆借. ‧. 30%. ‧ 國. 40%. 學. 50%. i Un. v. 第二款「不能不救銀行」與「不能不救銀行債權人」之觀念比較「不能倒」這個詞的意義不在於「救或不救大型銀行」，而在於「保障或不保障大型銀行相關債權人的損失」從這邊我們就可以約略發現「大至不能倒」這個詞並不準確。一家銀行的內部財務結構大體上可以分為「受法律明確保障」及「未受法律明確保障」，前者如受存款保險保障範圍內的存款，後者則如銀行的同業拆借、次順位債券、超出存款保險保障範圍的存款或股東權益等等，因此在一家銀行陷入經營失敗時，受存款保險的部分不論政府紓困與否都將受到保障，反之其餘未受法律明確保障的債權，才是政府紓困政策的標的。「不能倒」一詞會讓人誤解在大型銀行經營失敗時，「大至不能倒」政策是要維持銀行的繼續經營，但事實上在許多「大至不能倒」的案例中，政府實際上 9.

(23) 第二章大至不能倒(Too Big to Fail)理論. 是對部分「未受法律明確保障」的債權人進行紓困，而這些銀行最後仍然遭受清算了結的下場12，文獻上指出可能的紓困方式包括：13 1. 援助並促成併購(Rescue and consolidation)例如 2008 年全球金融危機中的摩根大通(JPMorgan Chase)、貝爾斯通(Bear Stearns)、Countrywide、美林 (Merrill)等等。 2. 援助並縮減規模(Rescue and downsizing)例如 2008 年全球金融危機中的花旗集團(Citigroup)。 3. 援助並加以拆解(Rescue and disaggregation)例如 2008 年全球金融危機中的美國國際集團(AIG)。 4. 維持繼續經營(Preservation)例如 2008 年全球金融危機中的兩房(Fannie Mae & Freddie Mac) 5. 清算了結 (Liquidity) 例如聯邦存款保險公司的暫時流動性擔保計畫. 政治大. (Temporary Liquidity Guaranty Program). 立. ‧. ‧ 國. 學. 以前述 B 銀行的例子來說，政府面臨許多可能處理的方式固然有可能是對 B 銀行紓困繼續維持經營，也有可能是了結 B 銀行現務但對其債權人紓困，但後者仍然屬於「大至不能倒」政策的範疇。因此「大至不能倒」政策的目的不在於「避免大型銀行倒閉」而在於「避免部分未受保障的債權人受到損失」。. sit. y. Nat. 第二節政策的成因與背景─考察美國經驗 n. al. er. io. 本文從「大至不能倒」理論的始祖國─美國，來著手考察理論的成形，本文觀察美國從 30 年代大蕭條事件後至今的金融發展史，歸結出兩個重要的因素：. Ch. engchi. (一)系統重要性金融機構的形成。. i Un. v. (二)慣行的紓困政策。本文認為綜合這兩個因素導致了美國政府動輒以「大至不能倒」政策對大型金融機構的經營危機出手營救。. 第一項系統重要性金融機構的形成第一款說明─從金融去管制化談起. 12 13. GARY STERN & RON FELDMAN, supra note 7, at 16. Cornelius Hurley, supra note 11, at 379. 10.

(24) 第二章大至不能倒(Too Big to Fail)理論. 「大至不能倒」政策並不適用於所有的金融機構，它存在的前提是這家金融機構夠大，當然什麼樣的規模能稱作「大」還有待定義，這點本文會在第三章深入地探討辨識「大至不能倒銀行」的標準，我們目前只要先抓住一個概念，就是金融市場對於對這些金融機構的依賴性很高，而在這裡我們要交代的就是這樣的依賴關係是如何形成的。本文認為系統性金融機構的形成，以美國經驗為例，大致上可以歸因於「去管制化」(deregulation)這個因素，這個因素又導出兩個結果─「金融寡占」與「金融創新」：金融寡占是指金融業的集中趨勢，使得金融機構的規模日益龐大；金融創新則加深了金融機構業務的複雜性，數學與風險模型的導入深深地把每個金融機構嵌入在整個金融市場中，這些因素使他們成了命運共同體，因此當這些金融機構發生經營危機時，同時也造成了整個市場的危機，藉由兩者深厚的依賴關係，經營失敗被放大成為系統性的危機。. 政治大. 第二款金融業集中趨勢─金融寡占. 立. ‧. ‧ 國. 學. 金融寡佔在是上個世紀末美國金融市場的趨勢，是金融業去管制化的副產品，而去管制化可說是對上個世紀的 30 年代開始的管制化政策的反撲，這一系列原有的管制化政策約有下列兩個面向：一、地理因素─麥克費登法(McFadden Act). y. Nat. sit. n. al. er. io. 上個世紀 20 年代為使聯邦立案銀行(national banks)能與州立案銀行(state banks)立於公平競爭地位，1927 年麥克費登法(McFadden Act)使聯邦立案銀行得在州內設立分行，該法也同時禁止銀行跨州設立分行，1956 年銀行控股公司法 (Bank Holding Company Act)又更進一步將銀行控股公司納入禁止跨州經營的範疇，這樣的限制影響深遠，直到 1994 年 Riegle-Neal 州際銀行與分行效率法 (Riegle-Neal Interstate Banking and Branching Efficiency Act of 1994)推翻上開規範. Ch. engchi. i Un. v. 以前，美國大體上維持著較為離散的銀行體系，個別銀行的規模較小，舉個例子來說，就像經典電影風雲人物(It's a Wonderful Life)14中主人翁經營的小型銀行一般，小到可能僅僅丟失 8,000 美元就足以關門大吉。二、業務因素另一個管制化的面向則是對金融機構業務的管制，在經濟大恐慌之後引發了一波商業銀行的倒閉潮，為了確保存款的安全，美國國會於 1933 年通過銀行法 (Banking Act of 1933)15即著名的 Glass-Steagall 法，明確地將商業銀行(business 14. 1946 年由名導法蘭克‧卡普拉(Frank Capra)執導，入選美國電影協會世界百大名片第 20 名(2007) 與世界百大勵志電影第 1 名(2006)，詳見：http://en.wikipedia.org/wiki/It%27s_a_Wonderful_Life. 15 Banking Act of 1933, Pub. L. No. 73-66, 48 Stat. 162 (1933). 11.

(25) 第二章大至不能倒(Too Big to Fail)理論. bank)和投資銀行(investment bank)的業務立下楚河漢界，特別表現在以下條文： 1. Sec. 20 禁止商業銀行聯屬於(affiliate with)任何主要從事於證券業的主體。 2. Sec. 21 禁止證券業收受存款。 3. Sec. 32 禁止商業銀行與證券業的董事(director)、高級職員(officer)或經理人(manager)相互兼任。而 1956 年通過的銀行控股公司法(Bank Holding Company Act)則進一步確立銀行控股公司禁止經營「非銀行」業務，包括保險、證券皆在禁止之列。在這樣嚴格的業務限制下，相對於歐陸與亞太，美國的銀行規模相對較小，根據 1997 年的統計，當年美國沒有任何銀行擠進全球前十大銀行排行榜16。然而金融業在華府從事遊說活動的努力半個世紀以來日益積極，1987 年聯. 政治大準會(Fed)藉由重新解釋 1933 年銀行法 Sec. 20 中「主要從事」(engaged princi立 pally) 一詞，在不超過總收入(gross revenues)5%的前提下，允許銀行控股公司 17. 18. ‧ 國. 學. 成立所謂「20 條子公司」(Section 20 Subsidiary)以從事證券業務，突破 1933 年銀行法 Sec. 20 的限制，可以說是試水溫的舉動，其後於 90 年代在金融業遊說努. ‧. 力下，國會終於在 1999 年通過金融服務現代化法(Financial Services Modernization Act of 1999)19，打破了下列法令的限制20：. y. Nat. er. io. sit. 1. 推翻上開 1933 年銀行法中 Sec. 20 及 Sec. 32 關於銀證分離的限制。 2. 允許銀行控股公司轉換為金融控股公司(financial holding company)，得以藉此同時跨足銀行、保險及證券業。. n. al. Ch. engchi. i Un. v. 藉由這些解除管制與組織再造的制度，金融業漸有集中的趨勢，據統計，整個 90 年代美國的銀行家數從 9,500 家(1989)下降到 6,800 家(1999)，但相反的是銀行業持有的總資產卻成長了近 50%(從 4 兆美元成長到超過 6 兆美元)，而在銀行業內，前 50 大銀行持有資產占整體銀行業的比例從 55%(1989)成長到. 16. 沈中華，金融市場─全球的觀點，新陸書局，99 年 10 月三版修訂版，頁 434。節錄該條原文如下： “After one year from the date of the enactment of this Act, no member bank shall be affiliated...with any corporation, association, business trust, or other similar organization ‘engaged principally’ in the issue, flotation, underwriting, public sale, or distribution at wholesale or retail or through syndicate participation of stocks, bonds, debentures, notes, or other securities.” 18 這個數字於 1989 年由聯準會提高到 10%，並於 1996 年底，在聯準會前主席葛林斯潘(Alan Greenspan)的主導下爆炸性的提升到 25%，Sec. 20 漸漸形同具文。 19 Gramm-Leach-Bliley Act, Pub. L. No. 106-102, 113 Stat. 1338 (1999). 20 說是「法令上」的限制，是因「實際上」在更早(1998 年)的花旗旅行家(Citi-Travelers)的合併案中已明顯的「偷跑」。 17. 12.

(26) 第二章大至不能倒(Too Big to Fail)理論. 74%(1999)；前 10 大銀行更是從 26%(1989)爆炸性地成長到 49%(1999)21。因此雖然在 2008 年全球金融危機發生前，美國金融市場上並未有大型的跨業併購案例，但事實上金融業的集中趨勢仍是不爭的事實，另外值得注意的是，在 2008 年全球金融危機後，美國參議院的檢討報告中22認為這樣的趨勢不但沒有停止，金融危機反而成了推波助瀾的力道，本文同意這樣的說法，事實上美國政府在這次金融危機中主要以促成併購為主要的紓困手段，例如促成美國銀行收購 Countrywide、美林(Merrill)23以及摩根大通(JPMorgan Chase)收購貝爾斯通(Bear Stearns)24、華盛頓互助銀行(WaMu)25等併購案，這些搖搖欲墜的大型金融機構不但沒有退出市場，反而藉著併購更加龐大或使它金融機構更加龐大。. 第三款金融創新. 政治大資產證券化(securitization)的好處在於把不具有流動性的資產轉化為流動性立. 一、證券化與衍生性金融商品. ‧ 國. 學. 資產，並且在這個過程中，發起人仍得藉此獲利。而這樣的獲利模式，秘訣就在於「槓桿」(leverage)，在槓桿化的過程中，銀行得以相對少量的自有資本，操作大量的資產26，並且藉由特殊目的機構(Special Purpose Vehicle, SPV)的運作，使. ‧. 得因槓桿操作所生大量負債得從資產負債表上移除(off-balance-sheet)，資產證券化已成為銀行十分倚重的融資手段，在規模經濟的效應下，大型銀行藉此取得更龐大的獲利，規模更形龐大。而衍生性金融商品(derivative)也成為銀行獲利的重要手段，許多都是配合資產證券化商品而發行，例如花旗銀行(Citibank)在 2006 年重組住宅房貸擔保證券 (RMBS)發行附有賣權(liquidity put)的擔保債務憑證(Collateralized Debt Obligation, CDO)。雖然衍生性金融商品的本質是在於和相對人對賭，但大多數的銀行在過去金融市場的承平年代仍藉此取得相當利潤。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 二、政府站在管制面的立場. 21. Lisa M. DeFerrari & David E. Palmer, Supervision of Large Complex Banking Organizations, FED. RES. BULL., Feb. 2001, at 47, available at http://www.federalreserve.gov/pubs/bulletin/2001/0201 lead.pdf. (last visited 2012/4/7) 22 PERMANENT SUBCOMMITTEE ON INVESTIGATIONS OF UNITED STATES SENATE, WALL STREET AND THE FINANCIAL CRISIS: ANATOMY OF A FINANCIAL COLLAPSE MAJORITY AND MINORITY STAFF REPORT 16 footnote 14 (2011). 23 For detail, see FINANCIAL CRISIS INQUIRY COMMISSION, THE FINANCIAL CRISIS INQUIRY REPORT FINAL REPORT OF THE NATIONAL COMMISSION ON THE CAUSES OF THE FINANCIAL AND ECONOMIC CRISIS IN THE UNITED STATES 382-86 (2011), also available at http://fcic-static.law.stanford.edu/cdn_ media/fcic-reports/fcic_final_report_full.pdf. (last visited 2012/4/25) 24 Id. at 289-90. 25 Id. at 365-66. 26 嚴格來說，依 Basel III 所定義的槓桿比率(leverage ratio)，是以「普通股權益」操作「曝險」 (exposure)。 13.

(27) 第二章大至不能倒(Too Big to Fail)理論. 除了金融實務面上不斷地創新，另外在管制面上聯邦政府與國會顯然對此力有未逮，聯邦監理單位與國會對金融管制的態度在過去幾十年間一直被華爾街牽著鼻子走，且在實務與管制上最大的落差在於──對金融創新了解的程度。衍生性商品不是什麼在實驗室生產的產品，而是金融市場因應金融實務需要所發明的產物，金融機構不斷地從交易的經驗中改良這些商品，行政與立法單位就此明顯是「局外人」卻又肩負著維護金融穩定的責任，應當深入了解並加以立法管制，然而政府與國會選擇了一條更令人憂心的途徑──不予監管。美國的參眾兩院於 2000 年通過並經柯林頓總統簽署商品期貨現代化法(Commodity Futures Modernization Act)，有論者評論該法是個以「禁止立法管制為內容的法律」(a law actually banning legislation)27，該法使大部分在櫃檯買賣(Over-the-counter)的衍生性金融商品豁免於相關證券管理法規的監理，這些商品基本上處在監理真空的狀態，其中也包括了 2008 年全球金融危機中耳熟能詳的信用違約交換(credit default swap, CDS)28。在監管面的無能與默許下，自由的金融市場是創新最好的溫床，新型衍生性. 政治大商品的市場規模不斷地擴大，然而這些高獲利的商品背後卻也潛藏了高風險，在立經濟景氣較佳的年代中使大量操作這些商品的大型金融機構的複雜性與市場的第二項慣行的紓困政策. y. Nat. n. er. io. sit. 第一款 80 年代的儲貸危機. al. ‧. ‧ 國. 學. 連結性不斷地深化，另外也提高了這些金融機構承受大量損失的風險。. i Un. v. 美國於 80 年代經歷了儲貸危機(Savings and Loan Crisis)，這個危機發生的背景有以下數端：. Ch. engchi. 1. 布列登森林體系(Bretton Woods system)29的瓦解，導致了美元在匯率上的波動，加上從 70 年代開始發生數次的石油危機30導致國際油價上升，隨 27. JOHN LANCHESTER, I.O.U.: WHY EVERYONE OWES EVERYONE AND NO ONE CAN PAY 184 (First Simon & Schuster trade paperback, ed., Simon & Schuster Paperbacks 2010). 28 信用違約交換(Credit Default Swap, CDS)可說是 2008 年全球金融危機中拖垮美國國際集團 (AIG)的元兇，原因在於次貸市場產生的大量違約，藉著住宅房貸擔保證券(RMBS)與擔保債務憑證(CDO)等證券化工具一路向上延燒，最後這些發行證券化商品的銀行(CDS 買方)即藉由信用違約交換(CDS)將最後的損失移轉於 CDS 的賣方，而美國國際集團即是市場上 CDS 的賣方大戶，因此承受大量損失。 29 布列登森林體系(Bretton Woods System)是二戰後國際上建立起以美元為核心的世界貨幣體系，在該協定中尚建立了世界銀行(World Bank)與國際貨幣基金(International Monetary Fund)等國際貨幣組織，然而該協定中最核心的「美元與黃金掛勾」、「協定成員國貨幣與美元掛鉤」的固定匯率制度因無法實現國際收支平衡，無法契合許多開發中國家的經濟發展需要，在 1973 年 2 月全面轉變為浮動匯率制後，該體系可說正式終結。 30 包括 1973 年因以阿間贖罪日戰爭所引起的第一次石油危機，與 1979 年因伊朗革命與隨後兩 14.

(28) 第二章大至不能倒(Too Big to Fail)理論. 之而來的通貨膨脹也迫使聯準會採取升息動作，然而此舉也造成儲貸業因利率錯位(interest rate mismatch)所產生的龐大資金壓力31。 2. 儲貸業在與商業銀行、證券業與政府資助企業(Government Sponsored Enterprises, GSE)的競爭中失利，存款大量流失32。 3. 儲貸業先是於 1979 年受到聯準會所頒布的規則 Q(Regulation Q)對其放款利率設定上限，以致獲利大受限制，而其後 1982 年通過的 Garn–St. Germain 存款機構法(Garn–St. Germain Depository Institutions Act)雖推翻上開規則 Q，並大幅降低對儲貸業資金運用的管制，卻使得儲貸業得以將資金大量投入房地產(real estate)貸放等具有通膨敏感性的(inflation sensitive)業務33，以致其後的通貨膨脹與房地產泡沫化34使整體儲貸業蒙受大幅損失。. 政治大圖營救，據美國審計總署(General 立 Accounting Office) 估計，美國納稅人至少為在儲貸危機中雖然有大量的儲貸機構倒閉35，但在這段期間美國政府仍然試 36. 此投入了 1,246 億美元對儲貸業紓困37。. ‧ 國. 學. 第二款伊利諾大陸銀行紓困案. ‧. n. al. er. io. sit. y. Nat. 另外 80 年代起美國政府在處理幾件大型金融機構的經營危機時也大量使用紓困手段，較早也較有名的案例是 1984 年伊利諾大陸銀行(Continental Illinois Bank)的經營危機38中，聯邦存款保險公司(FDIC)一開始對該銀行挹注了 15 億美元的次級借貸(subordinated loan)以支應其短期債務，並對所有的存款(包括未受存款保險者)及一般債權人提供全額保障，隨後在不到兩個月以 35 億美元的代價. Ch. engchi. i Un. v. 伊戰爭所引發的第二次石油危機。 31 G. N. OLSON, BANKS IN DISTRESS: LESSONS FROM THE AMERICAN EXPERIENCE OF THE 1980S 3 (2000). 32 Id. 33 Id. at 63. 34 Id. at 64. 35 包含聯邦儲貸保險公司(Federal Savings and Loan Insurance Corporation, FSLIC)與重整信託公司(Resolution Trust Corporation, RTC)在內，共處理了 1043 家倒閉的儲貸機構。For detail, see Timothy Curry & Lynn Shibu, The Cost of the Savings and Loan Crisis: Truth and Consequences, FDIC Banking Review Vol. 13, No. 2, at 27 (2000) , available at http://www.fdic.gov/bank/analytical/ banking/2000dec/brv13n2_2.pdf. (last visited 2012/5/29) 36 於 2004 年為配合美國政府功能調整而變更組織及名稱為「政府問責署」(Government Accountability Office)，主要職責為調查聯邦政府擬訂的各項計畫及政策，參經濟部資策會科技法律研究所網站，網址：http://stli.iii.org.tw/ContentPage.aspx?i=5524. 瀏覽日期 2012 年 4 月 4 日 37 GAO, Financial Audit: Resolution Trust Corporation’s 1995 and 1994 Financial Statements, at 13, available at http://www.gao.gov/archive/1996/ai96123.pdf. (last visited 2012/4/4) 38 「大至不能倒(“Too-Big-To-Fail”)」一詞據信是在當時的一場國會聽證會上討論聯邦存款保險公司援助伊利諾大陸銀行時由眾議員 Stewart McKinney 所使用而創造，其後此一用詞開始被廣泛使用於媒體與學術研究上。 15.