第四章 大至不能倒的排除措施總覽
第二節 國際監理組織最新趨勢
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將其定位在輔助手段的性質較佳137，本文主張以「降低大至不能倒銀行的系統重 要性」為設計解決方案的主要出發點與架構，卸除這些原本被認為是「大至不能 倒」銀行的「護身符」，也就是他們的「系統重要性」，使他們不再對金融市場與 整體經濟的穩定性構成威脅。
以下本文將在此思維與目標下檢驗並評斷各種「大至不能倒」解決方案的良 窳，在本章第二節中本文將對金融穩定委員會近來發布的系統重要性金融機構應 對政策白皮書作一整體介紹，第三節中則將就美國於 2010 年 7 月通過並經簽署 的 Dodd-Frank 法作介紹，借鏡這些比較法上對大至不能倒的處理方式並評析其 得失。
第三項 大至不能倒政策的定位與最後手段性
應補充說明者在於，本文並非「完全地」、「絕對地」反對對大型金融機構紓 困，而是如前述本文認為「大至不能倒」政策並非解決「大至不能倒」銀行「最 佳化」的「解決方案」，甚至應該說「大至不能倒」政策根本不能被稱作解決方 案，它僅僅是在危機的情勢逼迫下不得已而為之的被動反應，是一個「事後」處 理危機的選擇，這種選擇應該是在一切「事前」與「事中」的處理方案都不可得 的時候始有適用的餘地，然而現今「大至不能倒」政策的適用一向是在沒有任何 事前與事中處理方案下，在危機發生後被迫使用來避免系統性風險的擴散，但「大 至不能倒」政策並無助於解決大至不能倒問題，反而會使之更加惡化。
然而當危機已發生且所有其他的解決方案都無法完全發揮效用時，基於「大 至不能倒」地位所帶來的系統性風險，本文認為仍然應視情形介入紓困，而不宜 放任系統性風險擴大，但應注意這種紓困政策具有「最後手段性」，因此仍應依 本文前兩項的主張，在事前盡最大努力弱化大至不能倒銀行的系統重要性，並降 低其倒閉的可能性，僅有在上開解決方案無法完全發揮其效用時，方有紓困政策 介入的必要，而非如現今的金融危機下「慣性地」、「不尋它法地」對「大至不能 倒」銀行紓困，因此本文才會主張『最小化「大至不能倒」政策適用的餘地』，
而非完全地消滅「大至不能倒」政策，然而本文也相信若能成功的弱化或卸除「大 至不能倒」銀行的系統重要性並降低其經營失敗的可能性，則需要適用「大至不 能倒」政策此種充滿缺失的手段的機會也將不復存在。
第二節 國際監理組織最新趨勢
137 舉個比方來說，就像拆一個有很多引信的炸彈一樣，與其不確定是否拔掉所有的引信，不如
直接將火藥取出，「拔除引信」就是「降低系統性風險發生的可能」，「取出火藥」就是「降低系
統重要性」。然而另一方面，在實際的金融實務中，完全消除「大至不能倒」銀行的「系統重要 性」也有實際的困難，因此盡量「降低系統性風險發生的可能」就成為一種保險的輔助性手段。
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第一項 整體藍圖
為了處理大至不能倒的問題，國際金融監理組織發布了一系列的處理政策，
2011 年 11 月金融穩定委員會(FSB)整合相關政策發布了系統重要性金融機構應 對政策白皮書(Policy Measures to Address Systemically Important Financial Institu-tions)138，整合了：
1. 各國退場制度(national resolution regimes)之改革 2. 退場可能性測試與復原與退場計畫(銀行事前預囑) 3. 資本強化──附加損失吸收能力要求
4. 監理措施強化
這個新的監理架構將從 2012 年開始實施，預計在 2019 年可以完成，另外如 本文第三章所述，巴塞爾銀行監理委員會也已經完成了「跨國系統重要性銀行」
的鑑別準則，接下來金融穩定委員會與巴塞爾委員會也將在這個鑑別準則的基礎 上擴大於所有「跨國系統重要性金融機構」(擴及於保險業)的認定上，接下來就 是將上開政策適用於這些金融機構，目前各國也已就此一系列政策的執行分別作 成本國的進度報告139向金融穩定委員會回饋相關執行現況。
以下本文將從系統重要性金融機構應對政策白皮書的內容出發，簡單介紹這 些政策的訴求並檢驗是否符合第一節本文所提出之目標與解決方案的選擇思維，
這些政策進一步的詳細內容可參本文第五~七章。
第二項 資本強化部分
第一款 規範內容
上開白皮書的其中一個部分為對於「系統重要性金融機構」的資本強化，具 體內容為巴塞爾委員會所發布之跨國系統重要性銀行之「鑑別準則」與「附加損 失吸收能力要求」140一文，其內容為依「程度分級法」將現有跨國系統重要性銀 行(G-SIBs)依指標性衡量法所得評分分為 4 個等級，分別是最低的-A(1)到最高的
138 FSB, supra note 120.
139 FSB Report on the Overview of Progress in the Implementation of the G20 Recommendations for Strengthening Financial Stability, (Nov. 4, 2011), http://www.financialstabilityboard.org/publications/r_
111104.htm. (last visited 2012/4/20)
140 BCBS, supra note 73.
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C-D(4)，另外巴塞爾委員會在 C-D 級向上再設一個 D-(5)，目前尚未有任何銀行 被納入到此等級，但在未來的年度評選中則有可能，故總共有 5 個等級。
這 5 個等級的銀行被施以強度不同的資本強化措施稱為「附加損失吸收能力 要求」(additional loss absorbency)，對銀行的影響為提高「普通股權益與風險性 資產比率」(common equity/RWAs)，具體數字從 1.0%~3.5%不等141，詳見下表 3 所示。
表 3：對應程度分級法的附加損失吸收能力要求
等級 得分範圍 需 額 外 增 加 之 普 通 股 權 益 與 風 險 性 資 產 比 例 (common equity/RWAs)
5 D- 3.5%
4 C-D 2.5%
3 B-C 2.0%
2 A-B 1.5%
1 Cut-off point-A 1.0%
資料來源：巴塞爾銀行監理委員會142
另外金融穩定委員會與巴塞爾委員會也針對附加損失吸收能力的實施所可 能帶來的影響進行評估，具體評估內容詳見提高跨國系統重要性銀行之損失吸收 能力對總體經濟影響之評估143一文。
第二款 評析
如本章第一節之論證，就「大至不能倒」相關爭議之解決方案設計的出發點，
本文主張以「降低大至不能倒銀行的系統重要性」為主以「降低大至不能倒銀行 經營失敗的可能性」為輔。
141 Id. at 15.
142 Id. (see table 3)
143 MAG under FSB & BCBS, Assessment of the Macroeconomic Impact of Higher Loss Absorbency for Global Systemically Important Banks, (Oct. 10, 2011), available at http://www.bis.org/publ/bcbs 202.pdf. (last visited 2012/4/20)
Cut-off
point A 標 B 標 C 標 D 標 5 4
3 2
1
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以此檢驗「附加損失吸收能力要求」，本文認為強制要求系統重要性銀行提 高「普通股權益與風險性資產比率」(common equity/RWAs)可以降低其負債部位 的比例，乍看之下具有間接降低「系統重要性」的效果，但本文認為仍然有兩個 疑慮：
(一)效果不明
此一措施雖然限制了負債部位的比例，但銀行可能採取減少受有存款保險 的一般存款業務，而選擇維持同業拆借甚至是風險較高的自營交易業務等獲利 較佳的業務的比例，如果是這樣，那麼實質上經營的風險並未降低，銀行的系 統重要性仍然不受影響甚至因此提高。
(二)無法控管表外部位
此一措施僅限制了「表內」負債部位的比例，但對於表外交易產生的曝險 與連結性似乎沒有限制的效果。
因此本文認為「附加損失吸收能力要求」這樣的措施的主要功能仍然在於 藉由資本強化來降低「經營失敗的可能性」，如本文前開所主張，這樣的措施雖 然有其重要性值得採取，但仍以定位在輔助的性質為宜，而應另外找尋能有效
「降低大至不能倒銀行的系統重要性」的措施。
第三項 監理強化部分
第一款 規範內容
巴塞爾銀行監理委員會於 1997 年 9 月發布了第一版的有效銀行監理核心原 則144，其後又於 2006 年 10 月發布了第二版也就是目前的版本，作出更細緻的修 正與說明，目前的有效銀行監理核心原則包含 25 個核心原則145與對於有效銀行 監理之前提的說明146，巴塞爾委員會又另外發布核心原則之實施方法147一文對 25 個核心原則的遵循事項加以詳細說明，將各原則建議的遵循事項依其強度區 分為數個必要標準(essential criteria)及附加標準(additional criterion)。
然而 2008 年全球金融危機後的檢討中，系統重要性金融機構的監理不足被
144 BCBS, Core Principles for Effective Banking Supervision (Version 1), (Sept. 1997), available at http://www.bis.org/publ/bcbs30a.pdf. (last visited 2012/4/20)
145 BCBS, Core Principles for Effective Banking Supervision, at 2-5 (Oct. 2006), available at http://
www.bis.org/publ/bcbs129.pdf. (last visited 2012/4/7)
146 Id. at 6-7.
147 BCBS, Core Principles Methodology, at 6-7 (Oct. 2006), available at http://www.bis.org/publ/bcbs 130.pdf. (last visited 2012/4/7)
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認為是重要成因，因此國際上不得不重視此一領域，20 國集團(G20)與金融穩定 委員會(FSB)率先宣布處理系統重要性金融機構的監理，金融穩定委員會隨即對 系統重要性金融機構的監理強化著手進行研究，在諮詢國際貨幣基金(IMF)後，
於 2010 年 11 月發布系統重要性金融機構在監理上的強度與效能148一文，圍繞著 目前國際監理組織之核心監理原則提出若干強化系統重要性金融機構監理的建 議，鑒於本文是以銀行業的討論為中心，因此本文主要針對當中巴塞爾銀行監理 委員會(BCBS)發布的有效銀行監理之核心原則與所提出的建議做說明。在上述 一文中金融穩定委員會暨國際貨幣基金(IMF)針對大型銀行的監理，配合核心原 則條文順序內容對以下十個核心監理原則的關鍵區塊作出建議：
1. 權責(mandates) 2. 獨立性(independence) 3. 監理資源(resources)
4. 監理權能(supervisory powers)
5. 監理技術的改進(improved techniques)
6. 集團式監理與合併監理(group-wide & consolidated supervision) 7. 持續並廣泛的監理(continuous & comprehensive supervision)
8. 監理聯盟與資訊分享(supervisory colleges, home/host information sharing) 9. 總體審慎監理(macro-prudential surveillance)
10. 監理事務外包(use of third parties)
在此之外金融穩定委員會超脫出個別核心監理原則的範圍，對核心監理原則 與大型銀行監理的對應作出三點附加建議：
1. 擁有跨國系統重要性金融機構 (G-SIFI)之國家，在金融部門評估計畫 (Financial Sector Assessment Program, FSAP)中應強制評估與該等金融機 構監理相關之附加標準。未能遵行該等附加標準將會影響受評估國家之最 後評估結果149。
2. 金融穩定委員會(FSB)應持續探討系統重要性金融機構在監理上的特殊 需要與挑戰。並應在 2011 年年底前就系統重要性金融機構在監理上的強 度與效能一文所列建議作出現狀報告(status report)使各會員國了解應採取 如何之措施以實施該等建議150。
3. 在每次的金融部門評估計畫間(約 2~3 年)監理機關應就核心監理原則進
148 FSB, Intensity and Effectiveness of SIFI Supervision - Recommendations for Enhanced Supervision, (Nov. 2, 2010), available at http://www.financialstabilityboard.org/publications/r_101101.pdf. (last visited 2012/4/7)
149 Id.
150 Id.
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行正式的自我評估，在此之外尚可能有全球性的同儕審查。監理機關的首
行正式的自我評估，在此之外尚可能有全球性的同儕審查。監理機關的首