第七章 新型監理工具──復原與退場計畫(銀行事前預囑)
第三節 他國立法觀察─以美國實施為例
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(roll over)460困難。461 議題 4：對資本的衝擊
其他曝險於銀行的系統重要性金融機構是否因銀行的退場造成對其資本 的影響，例如造成其資本適足率低於監理門檻。462
議題 5：對整體經濟的衝擊
銀行的退場會藉由何種管道影響整體經濟？影響的程度與內容為何？是 否有造成信用與資本市場的緊縮的可能？是否將產生對財富結構的重要影響 (wealth effects)？463
第三節 他國立法觀察─以美國實施為例
第一項 Dodd-Frank 法的相關規定
為回應 2008 年全球金融危機，2010 年 7 月美國總統歐巴馬(Barack Obama) 簽署 Dodd-Frank 法464，其中也將銀行事前預囑(Living Will)明文化，規定於該法 第一編(Title 1)「金融穩定」第三章(Subtitle C)「聯準會對特定非銀行金融公司與 銀行控股公司之附加權限」中第 165 條，以下為本文就該條相關部分所作全文翻 譯：
SEC. 165.「由聯準會(Fed)監理之非銀行金融公司」與特定「銀行控股公司」之 監理與審慎標準之強化465
(a) 總則──
(1) 目的─為了預防或緩和大型、具連結性的金融機構因其財務困境、倒閉 或其業務活動對美國的金融穩定所帶來的風險，聯準會應依其裁量或依 金融穩定監管委員會(Financial Stability Oversight Council, FSOC)之建 議，針對「由聯準會監理之非銀行金融公司」與「總資產大於等於 500 億美元銀行控股公司」建立相關審慎標準(prudential standards)，包括…
460 例如 2008 年花旗銀行在 SIVs 市場發行商業本票乏人問津的情形
461 FSB, supra note 152, at 32.
462 Id.
463 Id.
464 該法全名為 Dodd-Frank 華爾街改革與金融消費者保護法(Dodd-Frank Wall Street Reform And Consumer Protection Act, Pub .L. No. 111-203 (2010), See supra note 157.
465 111 P. L. 203, §165, 12 U.S.C. § 5365 (2010).
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(下略) (b)…(略) (c)…(略)
(d) 退場計畫(resolution plan)與信用風險報告(credit exposure report)
(1) 退場計畫──聯準會應要求(a)項中所特定之「由聯準會監理之非銀行金 融公司」與「銀行控股公司」定期向聯準會、金融穩定監管委員會 (Financial Stability Oversight Council, FSOC) 及 聯 邦 存 款 保 險 公 司 (Federal Deposit Insurance Corporation, FDIC)提出計畫，使該等公司在面 臨重大財務困境或倒閉時能迅速且有序的退場，該計畫應包含──
(A) 風險隔離措施及其範圍的相關訊息，確保公司中非銀行分支機構的業 務活動所生風險已適當地隔離於公司中受有存款保險的存款機構。
(B) 公司的股權結構、資產、負債及契約義務的完整資訊。
(C) 各種證券上所附交互保證及主要交易相對人的資訊、對公司有擔保權 人的辨識程序。
(D) 其他依聯準會及聯邦存款保險公司共同制定法規命令所要求之資 訊。
(2) 信用風險報告──聯準會應要求公司定期向聯準會、金融穩定監管委員 會及聯邦存款保險公司報告以下事項──
(A) 公司曝險於其他大規模的非銀行金融公司與銀行控股公司的狀況與 程度。
(B) 其他大規模的非銀行金融公司與銀行控股公司曝險於公司的狀況與 程度。
(3) 資訊審查──聯準會與聯邦存款保險公司應審查各公司依本項要求所 提供的資訊。
(4) 缺失之通知──聯準會與聯邦存款保險公司依第(3)款共同審查後認為 退場計畫不可靠(not credible)或無法配合聯邦法典第 11 篇(11 U.S.C.)相 關規定達成有序退場時──
(A) 聯準會與聯邦存款保險公司應將退場計畫的缺失通知於公司。
(B) 公司應於聯準會與聯邦存款保險公司所訂時限內補行遞交可靠且可 配合聯邦法典第 11 篇達成有序退場的修訂版退場計畫，包括為達成 計畫的實施所為業務與組織結構上的必要變更。
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(5) 未能補行遞交合格計畫的效果
(A) 通則──若公司未能於第(4)款所訂時限內補行遞交退場計畫，或修正 後未能符合(4)(B)的要求，聯準會與聯邦存款保險公司得共同施以更 嚴格的資本(capital)、槓桿(leverage)或流動性(liquidity)的規範，或對 公司及其分支機構的發展、行為或營運加以限制，直到公司補正缺 失。
(B) 強制分割移轉(divestiture)──符合下列之情形，為使公司於倒閉時得 依聯邦法典第 11 篇達成有序退場，聯準會與聯邦存款保險公司於諮 詢金融穩定監管委員會後，得命公司分割移轉指定之資產或業務──
(i) 聯準會與聯邦存款保險公司已依(5)(A)對公司施以更嚴格規範。
(ii) 且公司未能於被施加該等規範之日起 2 年內補行遞交符合(4)(B)要 求的退場計畫。
(6) 無拘束效力(no limiting effect)──依本項所遞交之退場計畫無拘束破產 法院(bankruptcy court)的效力，對依本法第二編(Title 2)466所指派之接管 人(receiver)或其他有權之人亦同。
(7) 無民事訴權──依本項遞交之退場計畫並不派生任何民事訴權(private right of action)。
(8) 授權制定法規命令──聯準會與聯邦存款保險公司應於本法生效後 18 個月內共同發布本條項之施行細則。
第二項 目前的規範架構體系
美國目前對於退場計畫的架構分為三個部分，三個架構並行不悖，相互配合：
架構 1 針對部分受聯準會(Fed)加強監管的系統重要性金融公司；架構 2 則主要 針對大型的受存款保險機構；架構 3 則是從聯邦存款保險公司(FDIC)受指派為接 管人的觀點出發，使聯邦存款保險公司得順利接管指定之金融機構。上述各架構 的重點與比較如下表 5。
表 6：美國的退場計畫法制架構體系
架構 1 架構 2 架構 3
依 Dodd-Frank 法 針 對 受 存 款 保 險 機 FDIC 依 Dodd-Frank
466 該編編名為「有序清算權」(Orderly Liquidation Authority)，依該篇規範聯邦存款保險公司(FDIC) 為清算問題金融機構的主要指定接管人。
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(Bankruptcy Code)或 其 他 可 資 適 用 的 破 產償付制度聯 邦 存 款 保 險 法 (Federal Deposit In-surance Act)
Dodd-Frank 法 第 二 編 「 有 序 清 算 權 」 (Orderly Liquidation Authority)
469 FDIC, Resolution Plan Work Streams, available at http://www.fdic.gov/news/news/press/2011/pr 11150a.pdf. (last visited 2012/3/7)
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之金融公司，而在聯邦存款保險公司的說明中也皆以「系統重要性金融公司」(systemically im-portant financial)稱呼兩者之適用對象，似乎與本文之想法有所印證。
companies)
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作用。
第三項 聯準會與聯邦存款保險公司發布之規則
第一款 大綱
聯準會與聯邦存款保險公司依 Dodd-Frank 法 Sec. 165(d)(8)的授權訂定法規 命令規範退場計畫的相關事項，該法規命令(下稱退場計畫規則)472共有 9 條，分 別規範以下事項：
條號 內容
Sec.1 授權之母法與範圍(Authority and scope) Sec.2 相關名詞定義(Definitions)
Sec.3 退場計畫的提交(Resolution plan required)
Sec.4 退場計畫的資訊要求(Informational content of a resolution plan) Sec.5 退場計畫的審查(review)與補行遞交(resubmission)
Sec.6 補行遞交未能修正缺失的效果(Failure to cure deficiencies on resubmis-sion of a resolution plan)
Sec.7 諮詢金融穩定監管委員會(Consultation)
Sec.8 無拘束效力與民事訴權條款(No limiting effect or private right of ac-tion)；退場計畫之保密(confidentiality of resolution)
Sec.9 執法措施(Enforcement)
受退場計畫規則管制之公司(covered company)依該規範 Sec. 2(f)的說明，包 括以下三者：
(一)由聯準會監理之非銀行金融公司
「由聯準會監理之非銀行金融公司」是指由金融穩定監管委員會(FSOC) 依 Dodd-Frank 法 Sec. 113 決定交由聯準會負責監管之非銀行金融公司，「非銀 行金融公司」(nonbank financial company)則是指並非銀行但「主要從事」
(predominantly engaged in)於金融業務之公司473。 (二)銀行控股公司
472 Resolution Plans Required, 76 Fed. Reg. 67,323-340 (Nov. 1, 2011) (to be codified at 12 C.F.R. pt.
243 & 12 C.F.R. pt. 381).
473 12 U.S.C. § 5311 (a) (4).
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1. 美國之銀行控股公司
「本(美)國之銀行控股公司」是指任何依銀行控股公司法(Bank Holding Company Act)Sec.2474與聯準會所發布規則 Y(Regulation Y)475所定義之「銀 行控股公司」(bank holding company)，且其總資產超過 500 億美元者，總 資產的計算以該銀行控股公司最近 4 季的合併財務報表(consolidated fi-nancial statement)476之總資產之平均為準。
2. 外國之銀行控股公司
任何依國際銀行業法(International Banking Act of 1978)Sec. 8(a)477所認定 為「銀行控股公司」之外國銀行或公司，且其總資產超過 500 億美元者，
總資產的計算以該銀行控股公司最近的年度或最近 4 季的外國銀行組織 之資本與資產報告478之總資產之平均為準。
了解退場計畫規則所規範的標的公司以後，以下本文將就退場計畫規則中較 為重要的部分提出說明分析。
第二款 退場計畫的提交
一、遞交期限
(一)首次退場計畫(initial resolution plan)
依退場計畫規則 Sec. 3(a)(1)，將視公司規模定其「應遞交日」，規模越大 則應越早遞交首次退場計畫：
1. 非銀行資產在 2500 億美元以上者，於 2012 年 7 月 1 日前。
2. 非銀行資產在 1000 億美元以上且低於 2500 億美元者，於 2013 年 7 月 1 日前。
3. 其他，於 2013 年 12 月 31 日前。
474 12 U.S.C. § 1841.
475 12 C.F.R. pt. 225
476 係美國的銀行控股公司依聯準會所發布的制式格式(Federal Reserve’s Form)中的 FR Y–9C 所 呈報。
477 12 U.S.C. § 3106 (a).
478 全名為：“Capital and Asset Reports for Foreign Banking Organizations”，係國外的銀行控股公司 依聯準會所發布的制式格式(Federal Reserve’s Form)中的 FR Y–7Q 所呈報。
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另外於退場計畫規則生效後始成為受管制之公司者，應遞交日為成為受管 制公司之次年 7 月 1 日前，但該準備期限少於 270 日者不在此限。
(二)年度退場計畫(annual resolution plan)
依退場計畫規則 Sec. 3(a)(3)，已遞交過首次退場計畫之公司，每年應於首 次退場計畫之應遞交日前遞交年度退場計畫。例如 A 公司的首次退場計畫應 遞交日為 2012 年 7 月 1 日，則其後 A 公司應於每年 7 月 1 日前遞交年度退場 計畫。
(三)例外
依退場計畫規則 Sec. 3(a)(4)，除上述時點以外，聯準會與聯邦存款保險公 司得共同另訂首次或年度退場計畫的應遞交日，並應於該應遞交日的 180 日以 前以書面通知於公司。此外尚得要求更頻繁的退場計畫遞交週期，例如以半年 或每季為週期遞交退場計畫。
二、退場計畫之更新與遇重大事件之通知 (一)退場計畫之更新
依退場計畫規則 Sec. 3(b)(1)，聯準會與聯邦存款保險公司得共同訂出合理 期間，以書面敘明理由要求公司提供退場計畫的「暫時性更新」(interim up-date)。
(二)重大事件之通知
依退場計畫規則 Sec. 3(b)(2)，公司應於任何對退場計畫有重大影響的事件 發生後 45 日內通知聯準會與聯邦存款保險公司，聯準會與聯邦存款保險公司 得展延此通知期限479。通知內容應詳述事件的始末，並說明該事件對退場計畫 的影響。公司並應於下一次遞交退場計畫中作出相應修正。
惟上述應通知之日在年度退場計畫應遞交日前 90 日內時，公司得不為上 述通知480。
三、審查之必要行為
為審查退場計畫的可信性(credibility)與公司實施退場計畫能力所必要，聯準 會與聯邦存款保險公司在退場計畫的審查期間得要求公司提供訊息或約詢相關 人員。聯準會與聯邦存款保險公司也會儘可能的採信相關聯邦銀行監理單位所作
479 12 C.F.R. pt. 243.3 (c) (2)
480 12 C.F.R. pt. 243.3 (b) (3)
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成的檢查報告481。
四、董事會預審退場計畫
公司遞交退場計畫前該計畫應經公司董事會核准並載明於議事錄；若為外國 公司，僅須由董事會授權之代表人(delegee)核准即可482。
五、對金融穩定監管委員會提供退場計畫資料
聯準會應將公司依上開規定遞交之退場計畫與更新供金融穩定監管委員會 (FSOC)備索483。
第三款 退場計畫的資訊要求
一、適用範圍與禁止事項 (一)原則
所有退場計畫規則所涵蓋的本國與外國公司，其退場計畫都應包含退場計 畫規則 Sec. 4(b)~(i)所要求之資訊內容，包括：
1. 執行摘要(executive summary) 2. 策略分析(strategic analysis)
3. 退場計畫與公司治理之資訊(corporate governance relating to resolution
3. 退場計畫與公司治理之資訊(corporate governance relating to resolution