第五章 大至不能倒銀行的資本強化
第二節 對跨國系統重要性金融機構的資本強化計畫
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資本(tier 1 capital)的比例提升至 6%242，另外又增加了資本留存緩衝(capital con-servation buffer)243、抗景氣循環資本緩衝(countercyclical buffer)244、流動性標準 (liquidity standard)245、槓桿比率(leverage ratio)246等全新的資本規範，期能使銀行 的資本更為健全以面對各種危機事件。
雖然巴塞爾資本協定的規範內容日漸嚴格，但「嚴格」與否是個相對的概念，
對小型銀行「嚴格」，對大型複雜的銀行則未必如此，目前的巴塞爾資本協定是 一套一體適用的規範並未針對跨國大型銀行另設規範，然而從近年金融危機的經 驗中可知跨國大型銀行倒閉的可能性並不亞於一般的銀行，且基於其「大至不能 倒」地位所帶來的系統重要性，其倒閉的外溢效應常會使金融體系與整體經濟難 以承受，因此國際上開始著手就此方面研究，詳見第二節之說明。
第二節 對跨國系統重要性金融機構的資本強化 計畫
第一項 跨國系統重要性銀行的具體資本強化要求
在 2008 年全球金融危機發生後國際上體認到具有「大至不能倒地位」的銀 行應該受有較一般銀行更嚴格的資本規範以增加其損失吸收能力，進而降低其倒 閉的可能性，因此巴塞爾銀行監理委員會發布了跨國系統重要性銀行之「鑑別準 則」與「附加損失吸收能力要求」247一文，從量化的資本指標著手強化跨國大型 銀行的資本健全性，其內容為依「程度分級法」將現有跨國系統重要性銀行 (G-SIBs)依指標性衡量法248所得評分分為 4 個等級，分別是最低的-A(1)到最高的 C-D(4)，另外巴塞爾委員會在 C-D 級向上再設一個 D-(5)，目前尚未有任何銀行 被納入到此等級，但在未來的年度評選中則有可能，故總共有 5 個等級。
這 5 個等級的銀行被施以強度不同的資本強化措施稱為「附加損失吸收能力 要求」(additional loss absorbency)，對銀行的影響為提高「普通股權益與風險性 資產比率」(common equity/RWAs)，具體數字從 1.0%~3.5%不等249，詳見下表 3 所示。
242 BCBS, supra note 93, at 27-28.
243 Id. at 54-56.
244 Id. at 57-60.
245 Id. at 8-10.
246 Id. at 61-63.
247 BCBS, supra note 73.
248 參本文第三章、第三節、第二項、第一款「指標性衡量法」之說明。
249 BCBS, supra note 73, at 15.
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表 3：對應程度分級法的附加損失吸收能力要求
等級 得分範圍 需 額 外 增 加 之 普 通 股 權 益 與 風 險 性 資 產 比 例 (Common Equity/RWAs)
5 D- 3.5%
4 C-D 2.5%
3 B-C 2.0%
2 A-B 1.5%
1 Cut-off point-A 1.0%
資料來源：巴塞爾銀行監理委員會250
另外巴塞爾委員會指出上開附加損失吸收能力要求僅是設定一最低下限，各 國監理當局可以依其考量設定更嚴格的標準。
上開規範將會與巴塞爾資本協定第三版的資本留存與抗景氣循環緩衝 (capital conservation & countercyclical buffers)同步採取漸進實施的方式，第一階 段是 2016 年 1 月 1 日251至 2018 年年底，而自 2019 年 1 月 1 日起全面生效，各 國應於 2014 年 1 月 1 日以前完成國內立法及規範制定。252
第二項 資本強化所帶來的影響
金 融 穩 定 委 員 會 (FSB) 與 巴 塞 爾 委 員 會 委 由 總 體 經 濟 評 估 團 體 (Macroeconomic Assessment Group, MAG)253對資本強化措施所帶來的影響進行 評估，總體經濟評估團體的評估報告聚焦於跨國系統重要性銀行對非金融私部門 (non-financial private sector)的授信以及因其持有金融體系中相當大比例的資產 所扮演的角色，評估資本強化的要求對 GDP 的影響。
為了評估跨國系統重要性銀行的資本強化所帶來的影響，總體經濟評估團體
250 Id. (see table 3)
251 首批實施對象評選之入選最低門檻(cut-off score)與程度分級門檻(threshold scores for buckets) 以及指標性衡量法的構成元素將以 2013 年年底的數據為準而固定，並於 2014 年 11 月公開，參 本文第三章、第三節、第二項、第四款之說明。
252 BCBS, supra note 73, at 21.
253 MAG 主要的工作在於評估巴塞爾資本協定第三版的實施對總體經濟帶來的影響。
Cut-off
point A 標 B 標 C 標 D 標 5 4
3 2
1
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蒐集了跨國系統重要性銀行在各國金融體系內的貸放(lending)與總資產(total as-sets)所佔的比例。在世界上主要的 15 個經濟體內，前 30 大跨國系統重要性銀行 佔貸放量從 4%~75%不等、總資產則佔 9%~77%不等；以平均數來說，未加權平 均(unweighted mean)貸放量為 31%、總資產為 38%；GDP 加權平均(GDP-weighted mean)貸放量為 40%、總資產為 52%。254
該報告評估每要求跨國系統重要性銀行增加 1%的損失吸收能力(Common equity/RWAs)，受影響國家的 GDP 在 8 年實施期下平均每年下降 0.007%(0.7 basis points)；在 4 年實施期下則平均每年下降 0.011%(1.1 basis points)。然而根據總體 經濟評估團體衡量長期經濟成本效益後作成的「長期經濟影響報告」(LEI report) 指出跨國系統重要性銀行的資本強化架構可以藉由降低系統性金融危機的可能 性，帶來 GDP 平均每年上升 0.4~0.5%(40~50 basis points)的益處。除了對 GDP 影響的量化評估外，總體經濟評估團體也著手對可能帶來影響的各種質化因子進 行探討。255
第三項 資本強化工具
「附加損失吸收能力要求」的規範目的在於確保跨國系統重要性銀行的財務 結構足夠堅實使其保持在繼續經營的狀態(going concern)。巴塞爾委員會在這個 前提下檢視各種被建議用於提高「附加損失吸收能力要求」的工具是否合適。
第一款 普通股權益第一類資本
普通股權益第一類資本(common equity tier 1)是巴塞爾資本協定第三版 (BaselⅢ)所聚焦的重點之一，普通股權益可以全數用於彌補虧損使銀行保持在正 常營運的狀態，是品質最優良的資本。雖然普通股權益同時也是成本最高的籌資 工具，但在受有「大至不能倒」政策的保護下跨國系統重要性銀行也有相對其他 銀行的籌資優勢，兩相抵銷後普通股權益的籌資成本應屬合理。因此巴塞爾委員 會認為普通股權益是提高「附加損失吸收能力要求」最簡單也是最有效率的工具
256。
第二款 低觸發性或有資本
基於對跨國系統重要性銀行的「附加損失吸收能力要求」目的在於使銀行保 持在繼續經營的狀態，因此「低觸發性或有資本」(low-trigger contingent capital)
254 MAG, supra note 143, at 9-10.
255 BCBS, supra note 73, at 16-17.
256 Id. at 17.
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例如「自救債券」(bail-in debt)257等工具雖亦有吸收損失的功能，但在設計上卻 是在銀行陷入無法繼續經營(non-viability)的場合方能派上用場，與上開強化系統 重要性銀行資本的目的不合，不宜作為提高「附加損失吸收能力要求」的工具258。
第三款 高觸發性或有資本
「高觸發性或有資本」(high-trigger contingent capital)則有所不同，是一種僅 在銀行尚未陷入無法繼續經營的前提下方能轉換為普通股權益的損失吸收工具，
在這樣的前提下，可以考慮用以作為跨國系統重要性銀行的資本強化手段。以下 將先介紹高觸發性或有資本的最低要求，最後再分析高觸發性或有資本用來強化 資本的優缺點與適合性。
一、高觸發性或有資本的最低要求
對高觸發性或有資本進行優缺點分析的困難在於這是一個新型的工具，可能 有各式各樣的「長相」，各種高觸發性或有資本可能有極大的差異，例如觸發的 事件可能是基於監理設定標準、市場數據標準、會計上標準、銀行自行裁量或監 理當局的裁量等等不一而足。更別說在轉換前所採取的形式和設計、轉換的機制 甚至是與普通股間轉換數額或比率為何？都可以看出「高觸發性或有資本」是一 個缺乏統一標準的集合名詞。
然而既然考慮使用高觸發性或有資本作為提高損失吸收能力要求的工具，應 設定一個統一標準以維持這種工具的品質，巴塞爾委員會制定了一系列初步的標 準，規範高觸發性或有資本的最低要求，並在這個最低標準的前提下探討這種新 型工具用於強化資本的優缺點與適合性，但並不排除各國可以在此最低標準以外 設定更嚴格的認證標準259。
(一)巴塞爾委員會試行標準 1. 最低觸發標準
觸發最低標準為當銀行的「普通股權益與風險性資產比率」(common
257 「自救」(bail-in)一詞是相對於「紓困」(bail-out)而言，所謂「紓困」是指金融機構藉由取得 政府公共財政的外力支持以處理其經營危機，然而政府的外力紓困如本文第二章所述對社會經濟 是一負面的外部性，「自救債券」(bail-in debt)此一概念的提出是要求金融機構發行特殊的債券，
這種債券的設計是要在金融機構發生經營危機時由債券持有人「先行」吸收損失，利用如轉換債 券為普通股權益等方式使債券持有人承擔損失，將金融機溝經營失敗的成本「內化」於金融機構 內部。
258 BCBS, supra note 73, at 17.
259 Id. at 26.
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uity/RWAs)低於 7%即應轉換260。
2. 能夠完全無條件地轉換為普通股權益第一類資本261。
3. 發行條件中應明確規定轉換新股數額的最高上限與發行銀行應保留以預 備轉換新股的最低下限，與為轉換而發行新股的必要程序262。
4. 至少要達到所有第二類資本的進入標準。263 (二)發行人與投資人的資本處置
用於滿足附加損失吸收能力要求的或有資本不可重複用於滿足銀行所受 其他監理上資本要求。若一銀行投資他銀行的或有資本，則該投資銀行應依 BaselⅢ中關於投資他銀行普通股權益的規範，將自身的普通股權益第一類資 本扣除其投資於他銀行或有資本的數額。264
二、高觸發性或有資本用於強化資本的適合性分析
(一)高觸發性或有資本與普通股權益相似之處265 1. 損失吸收能力
兩者的目的皆是在銀行陷入無法繼續經營的情形前吸收損失，使銀行始終 保持在繼續經營的狀態。
2. 避免危機籌資的副作用
兩者皆在銀行經營狀況良好時所為預先籌資，可有效避免危機時向資本市 場籌資會遇到的困難與成本，例如債務積壓(debt overhang)與警示效應 (signalling)等問題。
3. 流動性
兩者皆在發行時即增加銀行的流動性(或有資本的觸發僅是單純的轉換，
與流動性增減無涉)。
(二)高觸發性或有資本相較於普通股權益的優點266
260 Id.
261 Id.
262 Id.
263 Id.
264 Id.
265 Id. at 18.
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1. 代理人成本
高觸發性或有資本具有債的本質，因此它可以發揮「債務治理」(debt discipline)的優點，避免權益型籌資(equity finance)所產生的代理人成本。
2. 股東治理
為了避免或有資本轉換為普通股權益造成原有股東權益稀釋，銀行股東及 經營階層會有動機避免為高風險承擔的經營。
3. 或有資本持有人治理
或有資本持有人為了避免轉換為普通股權益的損失，也有動機監督銀行的 風險承擔，但此一他律的前提在於或有資本與普通股權益間的轉換比率，
或有資本持有人為了避免轉換為普通股權益的損失，也有動機監督銀行的 風險承擔，但此一他律的前提在於或有資本與普通股權益間的轉換比率，