第七章 新型監理工具──復原與退場計畫(銀行事前預囑)
第一節 復原與退場計畫
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第七章 新型監理工具──復原與退場 計畫(銀行事前預囑)
本章的目的在於引介國際上處理「大至不能倒」議題的最新趨勢──「復原 與退場計畫」(Recovery & Resolution Plan, 簡稱 RRP)的概念，「復原與退場計畫」
在比較法上有稱為「銀行事前預囑」(Bank Living Wills)，理論上由「復原計畫」
(Recovery Plan)與「退場計畫」(Resolution Plan)所共同組成，而又基於目前對於 這種工具的討論較側重於在危機中對大型銀行進行「有序清算」，故有時常忽略
「復原計畫」的部分而直接稱銀行事前預囑為「退場計畫」，然而廣義來說應同 時包含「復原計畫」與「退場計畫」兩者。
「復原與退場計畫」的目的在於使危機中的大型複雜銀行能夠藉由事先縝密 周全的計畫，在不影響金融穩定及不損及納稅人(即紓困政策)的前提下使大型銀 行恢復正常運作(即「復原計畫」)或退出市場(即「退場計畫」)，它的核心信念 在於「為危機進行事前計畫」，是監理上的新穎概念，以下本文將就此新型監理 工具引介之。
第一節 復原與退場計畫
第一項 復原與退場計畫概觀
2008 年全球金融危機後國際上開始轉向正視大型金融機構的系統重要性，
思考如何在危機中避免大型金融機構的經營失敗拖垮部分甚至是整個金融體系，
於是對於事前計畫的擘劃開始被提出於檯面上討論，「銀行事前預囑」(bank living wills)此一概念即應運而生，金融穩定委員會也採納這樣的概念，在 2011 年 10 月發布的建立金融機構有效退場制度的必要重點提示的附件三(Annex III)392中對 其內容詳為擘劃，確立了建立金融機構事前預囑的走向，稱為「復原與退場計畫」
(recovery & resolution plan)，並將之納入國際上各國金融改革之進度報告393的項 目之一，美國與英國兩個在國際金融市場的指標國也已採納這個監理工具，並已 就其實施展開擘劃，分別作出如下的規範：
(一)美國
於 Dodd-Frank 法 Sec. 165(d)授權聯邦監理單位制定相關規範。
392 FSB, supra note 152, at 33-40.
393 see FSB, supra note 139.
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(二)英國
由金融服務監管局(Financial Services Authority)發布了名為「復原與退場 計畫」(Recovery and Resolution Plans)394的監理手冊(handbook)與相關文件395， 該規範目前還處於「諮詢文件」(Consultation paper)的狀態而未經正式發布，
然而其中已就銀行事前預囑的製作作出明確規範。
銀行事前預囑的目的在於幫助監理機關與銀行本身精確掌握銀行的情形，事 先預測銀行的倒閉所可能對金融市場產生的影響396，並在正確了解銀行情形的前 提下制定一套「緊急應變方案」，幫助主管機關與銀行本身在銀行面臨經營失敗 的當下藉由實施這套緊急應變方案使銀行能從危機中回復正常(「復原計畫」
(recovery plan))或是在不傷及金融體系及依賴公共財政紓困的情形下使銀行退出 金融市場(「退場計畫」(resolution plan))。
因此在金融穩定委員會的倡導下，各國應要求並協助具有系統重要性的金融 機構(尤其是跨國系統重要性金融機構)制定「復原與退場計畫」(recovery & res-olution plan)，並應要求金融機構的高階管理階層提供必要資訊以協助主管機關 評估金融機構所提出之復原計畫及協助主管機關制定退場計畫。
第一款 復原計畫與退場計畫的意義
一、復原計畫
「復原計畫」(recovery plan)是一家危機中的銀行尚有復原的可能性時有適 用，藉由事前計畫辨認出各種選項以幫助銀行在面臨危機事件時能回復財務健全 並繼續經營(recover financial strength and viability)397，一個好的復原計畫可以有 效降低銀行倒閉進入退場程序的可能性398，復原計畫的內容可能包含降低風險投 資組合及資本保留，或是業務移轉及債務重組。復原計畫的提出、維持或執行的 權責在銀行本身，另外主管機關則有權審查個別銀行所提出復原計畫的可行性與 完整性，於危機事件發生時也有權要求銀行實施復原計畫。
銀行應週期性的更新復原計畫，另外於特定事件的發生造成銀行的組織結構、
業務、策略或風險的改變時，都應更新復原計畫。復原計畫(recovery plan)總體
394 Financial Services Authority, Recovery and Resolution Plans Consultation Paper (CP11/16), (Aug.
2011), available at http://www.fsa.gov.uk/pubs/cp/cp11_16.pdf. (last visited 2012/4/25)
395 For detail, see FSA’ website, http://www.fsa.gov.uk/about/what/international/recov_res_plans. (last visited 2012/4/25)
396 Thomas F. Huertas, Living Wills: How Can the Concept be Implemented? (Speech at Wharton School of Management, University of Pennsylvania Philadelphia), (Feb. 12, 2010), http://www.fsa.gov.
uk/pages/library/communication/speeches/2010/0212_th.shtml. (last visited 2012/4/25)
397 Financial Services Authority, supra note 394, at 7.
398 Thomas Huertas, supra note 396.
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來說至少應包括：399
1. 數個可行方案用以應對特定或系統性的危機。
2. 處理資本與流動性不足的應對方案。
3. 確保在危機中能即時實施復原方案的機制。
二、退場計畫
「退場計畫」(resolution plan)於系統重要性銀行遭受危機而無法挽救，也就 是前述的復原計畫無法實施時有適用，以保護其系統重要性功能的正常運作，並 且避免經營失敗的銀行損及金融體系或造成公共財政因紓困而遭受損失。退場計 畫的內容包含由主管機管所同意之「退場策略」(resolution strategy)與「實施計畫」
(operational plan)說明如何實施退場策略並詳細說明以下事項：400 1. 銀行所具有重要而應予維持的金融或經濟上功能。
2. 維持這些功能的運作或以合適的方式了結這些功能的退場措施。
3. 銀行的業務、組織結構與系統重要性功能的資訊提供。
4. 影響退場計畫實施效能的潛在障礙與可能的排除措施。
5. 受存保保障存戶的保障。
6. 終結退場程序的明確選項與規範。
關於退場計畫的提出，金融穩定委員會的必要重點提示指出提出、維持與執 行退場計畫的權責在主管機關，各國國內有關當局皆應參與退場計畫的制訂，銀 行在退場計畫的制訂中扮演輔助主管機關、即時提供相關資訊的角色，另外主管 機關有權將退場計畫全部或一部不向銀行揭露401；英國的金融服務監管局贊同這 樣的看法，並進一步澄清制定退場計畫的權責雖在監理機關，但銀行本身須製作
「退場資訊錦囊」(resolution pack)向監理機關提供制定退場計畫所需銀行的相關 資訊402。
有論者指出事先制定退場計畫的好處有三：1. 退場計畫可以確保當監理機 關介入的時點銀行有能力提供監理機關所需的資訊。2. 退場計畫能點出在銀行 進行退場時其他市場參與者可能會因此遭遇到的問題，藉此可以點出市場基礎設
399 FSB, supra note 152, at 17.
400 Id.
401 Id. at 34.
402 Financial Services Authority, supra note 394, at 9, 27.
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施及法律所需作出的相應改變，以確保監理機關能避免使用納稅人紓困的手段來 進行退場。3. 退場計畫有可能點出銀行本身的組織結構會有礙於某些退場方案 的適用或造成某些退場方案過於耗費成本，此時即能導引銀行進行組織結構的調 整或持有額外的資本或強化流動性以降低退場程序開啟的可能性。403
第二款 適用對象與特性
一、適用對象
至少所有「跨國」系統重要性金融機構都應具備復原與退場計畫，但不限於 此，只要具有系統重要性之銀行都應具備。另外，復原與退場計畫是針對個別系 統重要性銀行量身訂做，以反映各銀行的特性，並非有一套內容相同而得一體適 用於所有系統重要性銀行的計畫。404
二、假想的危機情境與應對方案
復原與退場計畫所設想的危機情境(stress scenarios)應具有足夠的嚴重性，同 時考量個別及系統性危機的跨國衝擊，另外復原與退場計畫不應將以公共財政紓 困納入解決方案中。405
三、角色與定位
復原與退場計畫的功能是當危機發生時扮演指導銀行與主管機關的角色，但 不代表僅能遵行復原與退場計畫而不得採取以外的危機處理策略406。
第三款 治理與監管
一、主管機關的角色
主管機關應建立復原與退場計畫的治理架構，依個別銀行及整體金融市場所 面臨的最新情形持續地進行審查與更新。關於復原與退場計畫的治理與監管的權 責所在也應明確訂定。主管機關應制定一套明確的互動機制與銀行溝通復原與退 場計畫的相關事務。若該國的相關退場措施的實施須經法院發命令核准，退場主 管機關也應將此情形納入制定退場計畫的考量中，確保司法程序的往返不會使退
403 Thomas Huertas, supra note 396.
404 FSB, supra note 152, at 33.
405 Id.
406 Id.
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場計畫的成效大打折扣407。
主管機關應具有足夠的資源與專業，持續的幫助其制定並評估復原與退場計 畫。408
主管機關應審閱復原與退場計畫所設想的危機情境，並於必要時要求銀行作 相應的增修刪減，危機情境的設想應充分地考量銀行所面對包括所有來自內部或 外部的曝險情形。另外除了考量各銀行的情形，主管機關應使各銀行所設想的危 機情境儘可能趨於一致。409
主管機關應評估各銀行實施糾正措施的意願與態度，並於必要時介入強制實 施復原措施。410
主管機關應考量數家銀行同時實施復原與退場計畫相關措施時所帶來的系 統性影響。411
二、銀行本身的角色
銀行本身應建立一套健全的復原與退場計畫治理架構，並提供充足的資源以 支持復原與退場計畫的運作。包括明確劃分各業務部門的權責，並應責成特定高 階管理階層負責復原與退場計畫的法令遵行事項，避免復原與退場計畫與銀行的 公司治理機制脫節412。
銀行應設置資訊系統以即時提供資訊以支持復原與退場計畫運作，並針對銀 行本身的狀況設想具體的危機情境，內容應同時在銀行本身及系統性的基礎上進 行擘劃，並提供相關的應對策略與情境分析。另外銀行應與母國與地主國的主管 機關合作，定期進行危機情境模擬(simulation or scenario exercises)以評估復原與 退場計畫是否可行(feasible)且可信(credible)413。
三、跨國協調與合作 (一)定期審查與模擬
母國與地主國的主管機關應每年至少一次與銀行的執行長(CEO)會面共 同審查整個退場策略414。
母國與地主國的主管機關應每年至少一次審查個別銀行的退場實施計畫，
並定期進行危機情境模擬以測試計畫的可行性415。
407 Id. at 34-35.
408 Id. at 35.
409 Id.
410 Id.
411 Id.
412 Id.
413 Id. at 35-36.
414 Id. at 36.
415 Id.
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(二)危機管理集團與集團退場計畫
至少跨國系統重要性金融機構應由各銀行母國退場主管機關主導成立危
至少跨國系統重要性金融機構應由各銀行母國退場主管機關主導成立危