第四章 大至不能倒的排除措施總覽
第三節 Dodd-Frank 法對大至不能倒的回應
與消費者保護法(Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act)對於
「大至不能倒」問題的回應作介紹，並提出文獻上對於該法相關部分的針砭。
第一項立法歷程與訴求
美國於 2010 年 7 月 21 日由歐巴馬政府簽署了金融改革法案，全名為 Dodd-Frank 華爾街改革與消費者保護法 (Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act)157，以下是該法的立法歷程：
1. 2009/06 歐巴馬政府提出法案的初步構想。
2. 2009/12/02 由眾議員 Barney Frank 將草案提出於眾議院，法案編號為 H.R.
4173158。
3. 2009/12/11 眾議院通過草案，法案名稱為：The Wall Street Reform and Consumer Protection Act of 2009159。
4. 2010/01/21 歐巴馬提出加入最早伏爾克條款(Volcker Rule)版本的修正草 案。
157 該 法 全 文 可 參 ：http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/PLAW-111publ203/pdf/PLAW-111publ203.pdf.
(last visited 2012/4/11)
158 眾議員 Barney Frank 提出於眾議院的法案版本可參：http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/BILLS-111 hr4173ih/pdf/BILLS-111hr4173ih.pdf. (last visited 2012/4/11)
159 眾 議 院通 過 的法 案版 本可 參 ：http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/BILLS-111hr4173eh/pdf/BILLS- 111hr4173eh.pdf. (last visited 2012/4/11)
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5. 2010/05/20 參議院通過修正版本，法案名稱為：Restoring American Fi-nancial Stability Act of 2010160。
6. 2010/6/25 以參議院版本將此法案交付兩院協商委員會(conference com-mittee)討論並經參議員 Jeff Merkley 及 Carl Levin 加入強化也是最終版本 的伏爾克條款後兩院協商定案，並於 4 天後(10/6/29)發布協商版本161，法 案名稱從參議院版的 Restoring American Financial Stability Act of 2010 改 為 Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act。
6. 2010/06/30 眾議院的表決中以 237 對 192 票通過。
7. 2010/07/15 參議院的表決中以 60 對 39 票通過。
8. 2010/07/21 美國總統歐巴馬(Barack Obama)簽署，生效成為法律。
該法主要是為回應 2008 年全球金融危機而生，其中的核心信念就是要處理 大至不能倒的問題，從此處我們可以看出在美國的危機後檢討中將「大至不能倒」
歸咎為這次金融危機的主要原因，在該法的引言中即開宗明義地敘述該法的幾個 目的：162
1. 藉由改善金融體系的當責性與透明性以提升的金融穩定(To promote the financial stability of the United States by improving accountability and trans-parency in the financial system)。
2. 終結大至不能倒(to end ‘‘too big to fail’’)。
3. 藉由終結紓困政策以保護美國納稅人(to protect the American taxpayer by ending bailouts)
4. 保護金融消費者免於金融服務實務上的濫用(to protect consumers from abusive financial services practices)。
其中第二點與第三點立法目的都與「大至不能倒」議題息息相關，而在具體 的立法內容方面則散見於該法的各處內容中，以下本文僅就部分文獻上認為有所 缺失的部分進行評述。
第二項 對於大型複雜金融機構併購的限制
第一款 訴求與限制內容
1994 年 Riegle-Neal 州際銀行與分行效率法(Riegle-Neal Interstate Banking
160 參議院通過的法案版本可參：http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/BILLS-111hr4173eas/pdf/BILLS- 111hr4173eas.pdf. (last visited 2012/4/11)
161 兩院協商後的法案版本可參：http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/BILLS-111hr4173enr/pdf/BILLS- 111hr4173enr.pdf. (last visited 2012/4/11)，此版本即最後歐巴馬總統簽署的版本。
162 See supra note 157.
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and Branching Efficiency Act of 1994)允許銀行可以跨州經營，但另一方面為了防 止超級大型銀行(dominant megabank)的出現，該法也針對大型銀行的擴張設下了
2. 該等規範不適用於儲蓄機構(thrift institution)與工業銀行(industrial bank)，
原因在於該等機構不在該法所定義之「銀行」的範圍內。
3. 該等規範不適用於面臨倒閉或有倒閉之虞的銀行的併購案。
2008 年全球金融危機中 Countrywide、美林(Merrill)、華盛頓互助銀行(WaMu)、
美聯銀行(Wachovia)的緊急併購案都凸顯了這些例外的不當與修正它們的必要 性。基於上述「非銀行」的例外，聯準會核准了美國銀行收購 Countrywide、美 林(Merrill)等兩案，儘管：164
1. Countrywide 與美林(Merrill)都轄有受存款保險機構。
2. 兩個併購案都造成美國銀行持有超過全美存款機構 10%的存款。
類似的還有在華盛頓互助銀行(WaMu)的案例中，聯邦存款保險公司也以第 二種「非銀行之例外」將這家巨型儲蓄機構賣給摩根大通銀行(JP Morgan Chase)，
儘管這樣會使後者持有超過全美存款機構總存款的 10%。最後，儘管聯準會認為 富國銀行(Wells Fargo)收購美聯銀行(Wachovia)後所持有存款正好低於全美存款 機構 10%，但就算不是如此想當然爾聯準會仍得以上述第三種「倒閉銀行」之例 外來核准這個案子。165
為了回應此一需要，Dodd-Frank 法 Sec. 623 即應運而生，Sec. 623(a)166~(b)167
163 Arthur E. Wilmarth, Jr., supra note 61, at 988-89.
164 Id. at 989.
165 Id.
166 SEC. 623. (a) INTERSTATE MERGER TRANSACTIONS.—Section 18(c) of the Federal Deposit Insurance Act (12 U.S.C. 1828(c)) is amended by adding at the end the following: (13)(A) Except as provided in subparagraph (B), the responsible agency may not approve an application for an interstate merger transaction if the resulting insured depository institution (including all insured depository insti-tutions which are affiliates of the resulting insured depository institution), upon consummation of the transaction, would control more than 10 percent of the total amount of deposits of insured depository institutions in the United States.
167 SEC. 623. (b) ACQUISITIONS BY BANK HOLDING COMPANIES.—(1) IN GEN-ERAL.—Section 4 of the Bank Holding Company Act of 1956 (12 U.S.C. 1843) is amended—(A) in subsection (i), by adding at the end the following: (8) INTERSTATE ACQUISITIONS.—(A) IN GENERAL.—The Board may not approve an application by a bank holding company to acquire an insured depository institution under subsection (c)(8) or any other provision of this Act if—(i) the home State of such insured depository institution is a State other than the home State of the bank holding company; and (ii) the applicant (including all insured depository institutions which are affiliates of the applicant) controls, or upon consummation of the transaction would control, more than 10 percent of
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規定凡是「受存款保險之存款機構」(insured depository institution)皆受不得超過 全美存款機構總存款的 10%的限制；另外 Dodd-Frank 法 Sec. 622168對金融機構 堵，即在 Dodd-Frank 法下雖然將儲蓄機構或工業銀行的併購納入不得超過全美 存款機構總存款的 10%之限制，但 Dodd-Frank 法未就其餘部分加以限制。
基於上述漏洞在這次金融危機中所產生的不當，有學者認為應完全消弭前兩 種例外，使得不論跨州與否或任何類型的存款機構都應受到限制，另外就第三種
「倒閉銀行」之例外則應嚴格要求監理機關對超過存款上限的金融機構進行系統 性風險測定(systemic risk determination)，且僅有在聯準會與聯邦存款保險機構聯 合下才能發動，另外財政部應意見一致，此時方能適用此種例外。170
the total amount of deposits of insured depository institutions in the United States.
168 SEC. 622. CONCENTRATION LIMITS ON LARGE FINANCIAL FIRMS. The Bank Holding Company Act of 1956 (12 U.S.C. 1841 et seq.) is amended by adding at the end the following: “SEC.
14. CONCENTRATION LIMITS ON LARGE FINANCIAL FIRMS., …“(b) CONCENTRATION LIMIT.—Subject to the recommendations by the Council under subsection (e), a financial company may not merge or consolidate with, acquire all or substantially all of the assets of, or otherwise acquire control of, another company, if the total consolidated liabilities of the acquiring financial company up-on cup-onsummatiup-on of the transactiup-on would exceed 10 percent of the aggregate cup-onsolidated liabilities of all financial companies at the end of the calendar year preceding the transaction.
169 Adam Nguyen & Matt Watkins, Financial Services Reform, 37 Harv. J. on Legis. 579, 590 (2000).
170 Arthur E. Wilmarth, Jr., supra note 61, at 989-90.
171 Id. at 992.
172 SEC. 622. CONCENTRATION LIMITS ON LARGE FINANCIAL FIRMS. The Bank Holding Company Act of 1956 (12 U.S.C. 1841 et seq.) is amended by adding at the end the following: “SEC.
14. CONCENTRATION LIMITS ON LARGE FINANCIAL FIRMS., …“(c) EXCEPTION TO CONCENTRATION LIMIT.—With the prior written consent of the Board, the concentration limit un-der subsection (b) shall not apply to an acquisition— “(1) of a bank in default or in danger of default…
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(FSOC)與聯準會對此上限進行研究，並得對此上限作修正。
大型複雜銀行想當然爾會呼籲金融穩定監管委員會與聯準會弱化該限制甚 至是移除之，因此綜觀上開敘述，Dodd-Frank 法是否對大型金融機構的併購作 出任何有意義的規範來限制其成長是值得懷疑的。
第三項 有序清算權
第一款 訴求與內容
在 2008 年全球金融危機中聯準會對摩根大通收購貝爾斯通(Bear Stearns)一 案的緊急援助，以及雷曼兄弟的破產案與美國國際集團(AIG)的紓困案中顯現出 聯邦監管單位對於系統重要性金融機構潛在經營失敗的處理上面臨著一個「非對 之紓困即任其混亂破產」的霍布森抉擇(Hobson’s choice)173，因此 Dodd-Frank 法 創造了有序清算權(orderly liquidation authority)，試圖在這兩個選擇外另闢蹊徑，
在功能上類似於聯邦存款保險公司對倒閉存款機構的清理制度，藉此避免紓困對 納稅人造成的損失，依該法的說明，有序清算權的目的在於向聯邦監理機關提供 必要的清理權限，當那些對美國金融穩定有潛在影響的系統重要性金融機構倒閉 時，監理機關能利用有序清算權，在避免引發系統性風險且將道德風險最小化的 前提下清理這些金融機構174。
Dodd-Frank 法中有序清算權(orderly liquidation authority)適用的前提是財政 部長在聯準會與相關聯邦監管單位的建議下進行系統性風險測定(systemic risk determination)後方能適用，系統性風險測定需要驗證以下事項：175
1. 金融機構適用其他清理制度將會對金融穩定造成嚴重的負面影響。
2. 有序清算權的適用可避免或緩和該等負面影響。
3. 別無其他私法上的替代方案可避免金融機構的倒閉。
學者則指出有序清算權在適用上應遵行一些原則，這些原則在該法中也相當 的被強調，包括：176
173 「霍布森抉擇」(Hobson’s choice)的典故是十六世紀末至十七世紀初英國一位名為 Thomas Hobson 的馬匹出租業主，由於客戶通常都會挑選較好的馬匹，因此 Hobson 先生為了避免較好的 馬匹可能因此被過度使用，故設立規矩要求客戶只能租用馬廄中「最靠近門口」的馬匹，因此有 此一用詞的出現，本意為「僅能選擇接受或拒絕」(用俗語來說就是：「不要拉倒！」)，此一用 詞也常被引伸為「兩壞之間擇一好」，例如本文中所指聯邦監管單位對於系統重要性金融機構潛 在經營失敗的處理上面臨著一個「非對之紓困即任其混亂破產」的選擇，即為此意。
174 Arthur E. Wilmarth, Jr., supra note 61, at 993.
175 Sec. 203(b), 12 U.S.C. § 5383. (b)
176 Arthur E. Wilmarth, Jr., supra note 61, at 996-97.
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1. 當系統重要性金融機構的資產不足以清償所有有效債權時，普通股權益 持有者應承受所有投資的損失177。
2. 對系統重要性金融機構的倒閉應負責之高階經營階層或其他雇員應予去 職178。
3. 無擔保債權人應承擔「所應承擔」的損失，不論是以債務免除或債務轉 換為存續公司之權益的方式都包括在內179。
第二款 規範上的缺失
儘管 Dodd-Frank 法一再聲稱要終結大至不能倒金融機構的存在，但這樣「拒 絕紓困」(no bail-out)的承諾其實對於未來的國會並無拘束力，國會與聯邦政府仍 得以各種方式實施紓困，例如 1989 年國會與前美國總統老布希(George H. W.
Bush)當時於儲貸業的紓困後發表「沒有下一次聲明」(never again statement)，但 在 2008 年其子前美國總統小布希(George W. Bush)在 2008 年全球金融危機中主 導了一系列的紓困案的例子即可明瞭。但更需要擔心的在於 Dodd-Frank 法根本 沒有完全排除聯邦政府對大至不能倒金融機構的債權人提供保障的可能，除了有 序清算權在規範上的缺失外，其他制度未配合一併修正或修正不完全也導致了
「大至不能倒」政策將被繼續的延續下去。
一、有序清算權未能排除對特定債權人的完整保障
乍看之下 Dodd-Frank 法都採納前述學者所提出有序清算權適用的三個原則，
然而詳細研究後有學者認為這樣的機制仍然不足以排除在未來仍會發生對大至 不能倒金融機構的債權人紓困的可能，原因在於該法允許聯邦存款保險公司對某 些無擔保債權人提供保障，且這樣的保障可能是「完全」的保障。聯邦存款保險
然而詳細研究後有學者認為這樣的機制仍然不足以排除在未來仍會發生對大至 不能倒金融機構的債權人紓困的可能，原因在於該法允許聯邦存款保險公司對某 些無擔保債權人提供保障，且這樣的保障可能是「完全」的保障。聯邦存款保險