大學院校整併的成果、問題與因應策略/ 17

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大學院校整併的成果、問題與因應策略

林新發國立臺北教育大學教授

一、大學院校整併政策的緣由和

目的

大學院校整併，係指高等教育體系內兩所以上之大學院校進行合併，1994 年 410 教改聯盟提出「廣設高中大學」之訴求，政府為回應民間教改的聲音，在 1994 年至 2005 年間推動高教普及化政策，提出臺灣各地以「一縣一大學」為目標，以升格或成立新校的方式，使大專院校數量快速增加，自此臺灣之大學教育從菁英教育、大眾化教育走向普及教育，質量嚴重失衡、招生門檻降低、高教資源產生排擠效應，影響大學生與碩博生素質、加上出國進修人數減少、國際觀欠缺、出現學用落差，造成學歷文憑貶值、人才供需失衡、產業人才斷層、產生青年結構性失業問題，影響國家未來競爭力。立法院於 2011 年 1 月 26 日通過《大學法》第七條修正案，賦予教育部對大專院校整併規劃與主導權限，教育部於 2012 年 6 月 22 日訂定《國立大學合併推動辦法》，2012 年 9 月成立「合併推動審議委員會」，目的在提升國家整體競爭力之前提下，教育部可於衡量高教資源、招生狀況等因素後，主導國立大學合併事宜。臺灣推動大學整併政策的主要縁由有三：（1）少子女化，生源短缺（2）大學院校數量過多，資源稀釋（3）學校規模較小，財務經營困難。下列為大學院校整併的目的： (一) 擴大學校經營規模學校規模過小，教育投資使用效益偏低，也影響到整體教育的成效。進行學校合併，有助於教育資源整合與運用。規模較大的大學校較小學校來說，的確享有較佳的規模經濟，如在研究方面，可以形成較大的研究團隊；在專業分工以及設備使用上可以產生明顯的規模效果，節省人力、減低設備購置成本，共用電腦、圖書、設備等資源；另外，在教學方面，由於專業教師較多，可以讓學生擁有更多的選課空間，並促使教師教學研究更趨專精。 (二) 提升高等教育品質在教育品質層面上，最主要莫過於是透過整併使得學科得以優勢互補更趨於完整，一方面是由於科學的快速發展，使得跨領域的教學、研究比過去任何時期都顯得重要，各項學科的整合成為創新發展的重要因素。此外，整併後雙方發揮互相截長補短的功能，如在研究方面，科際整合的研究在系所較多較廣之學校更容易進行。 (三) 促進教育競爭力教育部希望國立大學校院能藉由整併強化競爭力，追求學術之卓越，躋身一流學術之殿堂。期待大學校院整併後之效益遠大於整併之前。期望大學整併後整體實力增強、設備更充

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實，學生有更寬廣的選擇空間，對國際交流、產學合作等方面更有利，因此，提昇競爭力是大學整併一個最重要的理由。

二、國內外有關大學整併之相關

研究

組織合併（merger）對美國的企業界與政府部門，均有既深且鉅的影響。以 1986 年為例，美國企業之間的購併案超過四千二百件，總金額超過兩千億美元，涉及人數超過三十萬人（江岷欽，1995）。組織論者視合併為吸納環境變遷與因應不確定因素的重要措施；或視其為拓展組織與管理成長的必要手段。非營利組織的合併，其後果及對社會體系之影響，往往不亞於營利組織；此外，許多在合併前符合策略、財務，以及作業三方面可行性評估的案例，卻在合併後鮮有高於 50％的成功率（江岷欽，1995）。江岷欽（1995）曾借用組織文化的概念，透過實徵研究，評估美國十一個州立大學五十五個系所，從 1980-1989 年間所進行的組織合併，發現經由兩個文化實體接觸迸發的競爭、對壘、變遷、衝突的動態，稱為「涵化現象」（acculturation），此種現象隱約透露出，何以多數文化的接觸與變遷皆為困難、反動、及衝突的案例，而殊少平穩順利過渡之原因。其將學術機構的合併，視為一種文化體的互動。並將這種互動的動態過程歸納出四種類型：（1）整合（integration）（2）濡化（assimilation）（ 3 ）分隔（ separation ）（ 4 ）解組（deculturation）。依研究結果顯示，涵化類型當中，分隔為最普遍常見之情況（占 50.9％），其次為整合（30.9％），濡化與解組其占約 18％，合併後呈現文化整合的系所，在組織效能與組織文化的向度上均無顯著改變，但是呈現文化分隔的系所，在效能與文化上均有衰退跡象（江岷欽，1995）；同時，許多隱藏成本亦常為人忽略。易言之，學術機構的合併所花費的成本與執行的難度，時常超過主管人員的估計。高等教育機構整併在英國有其歷史，英國自從 1960 年代大學院校便出現不少大規模的整併，英國自 1992 年至今，整併案的討論共有 69 件，其中 11 件確定失敗（陳怡如，2011；張國保等人，2012）。這種聯邦大學系統內常有許多整併，整併的因素主要是財政（包含研究經費）、競爭力的考量。另外在面對全球化的浪潮下，世界各國大學排名之競爭日趨白熱化，此外，亦有不少大學院校透過整併、整合資源、擴增學門，有效爭取資源，提升大學排名與競爭力，例如：浙江大學、多倫多大學等。由於透過整併可讓大學校院獲致適切規模，具以提升高等教育成本效益，並進一步完成教育資源有效分配；因此整併亦成為邁向綜合型大學之快速捷徑，不必經由大學院校每學年之擴增調整系所，即可達成。陳伯璋（2004）以為大學整併的立論為：（1）市場化與國際化（2）大學卓越與競爭（3）大學的統整功能與知識網絡（4）後現代大學組織結構的變遷-解構與重構。黃榮村對臺灣高等院校整併的看法為（教育部， 2013；張國保等人，2012；張惠怡，2015）︰

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(一) 整併目標與理念之歧異參與整併的學校其整併的目的、對整併所抱持的理念彼此可能互異，對整併後的期待也有所不同，即使在同一機構之中，不同的成員對合併的期待也可能有所差異。大學的整併事實不可能符應所有人的期待，但整併之後如果與期望落差太大，則可能造成不良後果。 (二) 形式之合併容易，實質之融合困難大學整併最主要目標是提升教學研究的品質，增強整體的競爭力，因此教師彼此之間的融合才是最重要的，也是決定合併是否成功的關鍵所在，但不同學校，有不同的文化和傳統，彼此原來的水準與制度也不同，如何讓教師能夠打破藩籬真正融合，是整個過程中最困難的部分。事實上，合併案最大的阻力往往是來自二校的教師，校友其次。 (三) 整併後的結果不一定帶來競爭力的提升整併之後，學校規模變大，實力增強，大家期待 1 加 1 等於 2 甚至 1 加 1 大於 2 的效果能夠顯現。但事實確是不一定的，規模越大，經營效益可能越好，但也可能變得大而無當、不易管理、或失去效率。如在整併之後常需花費相當的力量在於彼此之間的協調溝通，彌平彼此之間的衝突和摩擦，則將因內耗反而損其實力，對提昇競爭力自鮮有助益。 (四) 整併除了理性的思考也有情緒性的因素大學的整併固然具有崇高理想，但參與合併的有關人員或利害相關人，卻未必都持理性看待此事，許多情緒性的因素也不能忽視，而這些情緒性的因素也往往是大學整併的阻力與難題，為了新的校名就可能引發許多情緒性的爭論。綜括以上文獻探究，獲致以下四點小結：（1）整併有助於擴大學校經營規模，快速成為綜合型大學（2）學術機構的合併，為一種文化體的互動，合併成功率約為 50％。（3）學校鄰近、整併目標和學校定位方向明確並達成共識，有助於整併之成功。（4）整併後的結果不一定帶來學校競爭力的提升。

三、影響大學整併成功之因素

Brender 以 Williamsport College Area Community & University of Penny Ivania 為研究對象，提出地理位置、資源互補、聲譽品質、組織成員、使命目標、歷史規模、時間風險等為整併成功之七個因素（王麗雲，2003；莫家豪，2003）。 Brown 等人深入研究英國 5 所大學整併案發現，歸結可能影響成敗的重要因素如下：（1）彼此信任不足，在過程中喪失信任；（2）資深人物主導整併，發揮領導能力；（3）兩個組織文化的差異是否能創造學術願景；（4）整併過程中重要人物的更動；（5）

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兩個大學不同的學術定位與聲譽，特別是「研究評鑑」的表現；（6）整併後，兩校校長的安置；（7）整併後的校名；（8）整併的法律基礎；（9）學校財務狀況；（10）和撥款委員會的關係，以及其他單位對於整併的補助（陳怡如，2011）。由上可知，影響成敗最主要的因素是兩校重要人物彼此共同的理解、互信和互動。陳伯璋（2004）以為大學整併成功的條件有六：（1）學校性質互補性高或較為懸殊者，較易整併。（2）人事安排合理有效且士氣不受影響者較易整併成功。（3）政府對整併配套措施的支持延續，較有成功的機會。（4）地理位置愈相近的合併較易成功。（5）整併計畫愈周延、可行，成功的機會愈大。（6）先採取策略聯盟，再進行整併，較易達成文化融合，成功的機會愈高。綜括上述，個人以為影響臺灣之大學院校整併能否成功的主要因素為：（1）學校願景定位的共識（2）地理環境位置的相近（3）院系教師專長和資源的互補（4）學術聲譽與教學品質（5）整併領導力和信任度（6）學校文化差距不大（7）整併計畫和配套（8）政府的允諾與支持。

四、大學合併政策實施成效與問

題

在大學合併政策實施成效與問題中，首先以臺灣較早進行合併之嘉義技術學院與嘉義師範學院合併為嘉義大學為例，依池婉宜（2007）之研究結果指出，嘉義大學合併後之成效如下:（1）整體而言，帶來「學校聲譽」提昇與教師對「學校認同感」提昇之無形效益，及「國際化程度」提昇之有形效益，其中又以「學校聲譽」最有成效。而以「行政支援」表現最差。（2）嘉義大學整併後因校區分散致無法發揮資源整合及規模經濟效益。（3）以提昇大學競爭力而推動整併的角度觀之，整體而言，嘉義大學整併案仍有「部分」或「大部分」成效。（4）以臺灣之國立大學整併政策之整體效益三層面與嘉義大學整併後對於提昇大學競爭力之無形及有形效益九層面中，均與「教學」層面相關程度最高。接者以近期東華大學與花蓮教育大學合併為例，依張惠怡（2015）之研究，有關東華大學整併之實施成效與問題，簡述如下：大學整併成果：（1）在整體規模經濟效益上優於整併前。（2）整體學科綜合優勢比整併前好。至於整併問題有以下數點：（1）人員配置不平衡問題（2）財務未增加問題（3）選課系統不適應問題（4）向心力不足問題（5）校舍閒置與宿舍不足問題（6）師資不足或教師反對困擾（7）師範院校教育反而萎縮。由上可知，整體而言，臺灣推動國立大學整併政策尚未達到「提昇教育品質與辦學績效」、「增進高等教育競爭力」及「整合高等教育資源」之成效。綜合陳維昭（ 2003 ）、陳伯璋（2004）及個人之看法，臺灣大學院校整併，可能需面對的問題如下：

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(一) 學校名稱問題校名往往是合併案首先必須面對的問題，校名看似單純，其實背後牽動的因素相當複雜，也常成為合併案最大的阻力，如中國大陸南開大學與天津大學之合併案，兩校校區鄰近，據悉校名是一個很大的爭論，通常，一般學院併入名大學，整併以後以聲譽較高大學為名，較無太大爭議，如北京醫學大學併入北京大學；其次，地區性的整併，整併後以地區為名亦較少發生爭議，如揚州大學、嘉義大學、屏東大學；此外，水平整併，整併後放棄原有校名採用新校名，如江西大學、江西工學院合組成南昌大學也較不成問題。最困難的是擁有悠久歷史且實力雄厚之校院之間的合併，不但校內會有意見，校友的反應也往往非常強烈，不得不予正視。 (二) 願景目標問題不同學校有不同的特色，由於學校各自的發展目標或性質不同，整併後之願景和目標如未達合作共識方向，將導致學校發展定位不明，如一味加以合併，將造成雙方校區治理的困擾，也可能產生學校院系間不同的「派系」，派系一形成，學校各校區教職員工同仁很難一起為學校共同願景目標而努力。合併後，如奮鬥的目標消失，將難獲得校內同仁的認同。 (三) 院系體制問題整併後保留那些學院或系所，那些學院或系所裁併，教師之聘任、升等，教職員工職務調動或工作調整，各原有單位擁有多少自主權，採行何種標準，由於牽涉到教師的權益，必然受到關注。而各大學院校評估制度或評鑑標準可能不同，合併後採用何種制度？法令規定或機制為何？也是必須面對的課題。 (四) 學校文化問題由於學校合併的各方成員均想保存原有之文化與認同，維持自主與獨立的狀態；是故，涉及合併的組織成員有一些會努力維繫許多基本的信念、假定、風格、文化，以使組織特異獨行與眾不同；另一種可能為一方或雙方接受對方部分的文化，進行文化統合。如各校園主體（包括原校領導層、教育者、受教者）在工作或生活上的不適應、不方便或心理上的不平衡、感覺被排斥、排擠或矮化，校園將產生文化衝突和認同的問題，而導致價值失衡與不和諧現象。 (五) 校區位置問題整併之校區，如地理位置相距過遠或位置偏遠、交通不便，校區師生開會、教學、選課、活動或交流等，將增加時間或管理成本，校區設施設備或人力資源亦無法充分相互支援，且兩校各自有不同或相同的院、系、所及人事、會計等，要進行組織契合、資源分配、制度調整、有效溝通、意見協調、行政配合、資源利用或公文核定等，均非易事，有待正視或解決此一行政管理問題。

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綜合上述及個人看法，臺灣推動大學院校合併之實施成果有三：（1）學校經營規模擴大（2）學校聲譽提升（3）學科領域綜合優勢提升，增進教學研究創新的可能性。產生之問題有：（1）文化融合問題（2）各校區交流溝通與資源運用問題。

五、大學院校整併之因應策略

如欲推動大學院校整併工作，茲提出以下策略供參考： (一) 願景定位策略國家應依研訂之經濟及社會發展中長期計畫，建構大學教育改革和發展規劃綱要及人力培育政策，依師資條件人數，調整師生比，進行招生名額總量管制，拓展中國大陸及國際生源，明定私立學校轉型或退場法源依據，建立退場評估機制和指標（黃懿嬌、林新發，2015），訂定專法推動輔導私立大學校院改善或停辦實施要點。同時，配合產業政策及結構升級，輔導大學校院系所定位和轉型，推動高教創新轉型方案，其中包括學校創新轉型、大學合作合併、退場輔導及高階人力躍昇等；私立學校的因應方式則包括退場、轉型和合併。 (二) 專業評估策略大學合併的動機和原因，除財務、招生問題外，可能期望以提高研究和教學為目的，整併後的預期效益，希望增加優秀學生的招募，改善校園內部結構，導入更多的財務自主與更多的研究與人力資源，再透過整併帶來更多更大的研究計畫規模，並裁併不符效益之系所。故應審慎評估學校整併之可行性，考量學校與社會多種需求和關係，如人口趨勢、社會背景等。運用理性進行專業評估，分析其利弊得失，再作最後決定。 (三) 系統整合策略先規劃訂定整合藍圖，評估欲整合校院系所之師資人力，並透過整併將具共識之教育改革作法納入，院系齊全之研究型大學，亦可先進行校內整合，例如：單學科整合或跨學科整合，將校內優秀學者組成一教學群或研究群，針對某一重要尖端研究課題或課程教學進行合作，或設立跨校跨領域之研究中心，針對國家重點產業項目之關鍵技術進行攻堅，結合各校或研究機構之優秀人才共同努力，俾有所突破。 (四) 溝通協調策略學校整併之藍圖（初稿），為力求計畫周延及匯集眾人集體智慧，可在網路上公開，在一定期間內，徵求各方或利害關係人提供修正意見並附具體理由，再由整併小組研討會商，將有建設性之建議予以納入或修正，經數次公開徵求意見及召開公聽、說明會後，相信可以減低彼此成員之誤會、抱怨產生，亦有助於組織文化之融合。如整合雙方有部分系所相同亦可透過溝通協調，允諾於合併後採取以一系雙班招生方式，以增加系所師資員額能量，對教學研究及經營成本亦有助益。

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(五) 經費補助策略英格蘭高等教育撥款委員會過去對整併採取順其自然的態度。威爾斯高等教育撥款委員會對整併甚為積極，自 1997 年開始，即提供經費鼓勵整併與重整。威爾斯國民議會與教育部門亦積極介入整併。蘇格蘭高等教育撥款委員會曾出版相關指引，也對政府教育當局提供整併意見，並評估以往之整併案，在前五年，其認為整併過程就會產生資源，故沒有對整併案提供補助。惟 1997 年後改變政策，開始對整併等方案提供「策略改變基金」（戴曉霞，2002；Howley, Johnson, & Petrie, 2011）。2008 年更新有關學院與大學整併以及評估整併成效指引，重申整併的學校可申請「策略基金」，而且整併的推動除教育、結構和財政議題需要關注外，也強調應關注校區地點更動、人事聘任或行政事務等對不同團體的可能影響。因此，臺灣之大學院校如進行整併，主管機關可針對學校所提配套措施、空間重整、校舍教學設備補充更新等，予以經費補助，將有助於大學整合之成功。 參考文獻  王麗雲（2003）。高等教育整併與學術卓越。「大學整併理念與策略」學術研討會。臺北市：淡江大學。  江岷欽（1995）。從組織文化觀點論教育機構之合作。教育研究雙月 刊，41，19-25。  池婉宜（2007）我國國立大學整併政策之成效評估：以嘉義大學為例（未出版之碩士論文）。台北市立教育大學，臺北市。  莫家豪（2003）。全球化與大學整併：國際的經驗。「大學整併理念與策略」學術研討會。臺北市：淡江大學。  教育部（2013）。「國內高等教育之學用落差、大學整併與退場機制、國立大學土地閒置情況及畢業生就業情形等問題」報告。取自 http://npl.ly.gov.tw/do/www/FileViewer ?id=3725。  陳伯璋（2004）。大學整併的省思與前瞻。載於張明輝主編，教育政策與教育革新（頁 65-80）。臺北市：心理。  陳怡如（2011）英國大學整併政策及其成效評估：1992 年～。教育資料集刊， 52，23-50。  陳維昭（2003）。大學整併的理念與實踐。「大學整併理念與策略」學術研討會。臺北市：淡江大學。  張惠怡（2015）。兩岸大學整併政 策之比較研究- 以台灣東華大學與大 陸廣州大學為例（未出版之博士論文）。國立屏東教育大學，屏東市。  張國保、黃嘉莉、劉曉芬、胡茹萍、徐昌慧（2012）。因應少子女化我國高等教育整併、轉型與退場機制之研究，行政 院研究發展考核委員會專案研究報告。

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 黃懿嬌、林新發（2015）。大學校院退場問題與因應策略。載於林新發主編，學校退場問題與因應策略（頁 291-321）。臺北市：五南。  戴曉霞（2002）。高等教育整併之國際比較。「大學整併理念與策略」學術研討會。臺北市：淡江大學。

 Howley, C., Johnson, J. & Petrie, J. （2011）. Consolidation of schools and

districts – what the research says and what it means. National Education

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