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職能模型導入我國公務員考選制度之研究– 以三等原住民族特考原住民行政類科為例

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Academic year: 2021

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(1)國立高雄大學政治法律學系研究所 碩士論文. 職能模型導入我國公務員考選制度之研究– 以三等原住民族特考原住民行政類科為例. The Study of Applying Competency Model to Civil Service Examination System of Taiwan– The Case of Indigenous Peoples Administration Categories in Grade 3 Special Examinations for Indigenous Peoples. 研究生:林書弘 撰 指導教授:楊戊龍 博士. 中華民國一○一年一月.

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(3) 謝辭 一千兩百多個日子,到了此時,要正式劃下學生生涯的句點。一路上受到老師與學 長、姐的照顧與幫助,讓我順利到達人生第一個中繼點,也是另外一個起點。 首先,要感謝的是戊龍老師。老師不論在課堂上,或是論文指導上所展現的嚴謹與 堅持,使我瞭解做學問的基本態度。老師曾言: 「至少要讓自己的論文有一點點的貢獻, 至少要有一個章節是闡述自己的想法,而非複製貼上。」感謝老師的嚴謹,讓我能夠自 信的面對自己的論文。 第二,感謝兩位口委-志瑋老師與保中老師的建議與提醒,讓我獲益良多。感謝系 上老師在課堂上及私底下給予我的幫助。還要感謝系辦台柱-金萍姐,總是耐心的解說 流程及貼心的幫忙。 第三,感謝 406 研究室的靜惠、靖晏、奕升哥、三惠哥、維哲哥,307 研究室的怡 樺、丁丁、鼎欽學長、鴨子學長以及同梯的聖竣、明錡、信儀、阿龍、芒果。當然,大 學時期尌認識的莊哥與豪哥給予我球技上的增進也令我感謝在心。老鄧、宛珊接著換妳 們囉! 第四,感謝抽空接受我訪談的原住民公務員們及考選部李震洲參事,沒有你們願意 抽空提供我寶貴意見,我的論文可能無法順利完成,謝謝。 第五,感謝旻信學長,學長在我寫論文過程中幫我尋找訪談人員,更幫我承借場地, 很高興學長和學姐也在今年修成正果,祝福你們。 第六,感謝書鴻,在我南下時總不吝空出自己的時間和床,讓我在高雄有個棲身之 處,也提供我各種幫助,未來一起加油! 最後,感謝郁蓮給予我精神上的支持與鼓勵,以及眾多關心我的朋友。感謝我的家 人給我經濟上的支持,雖然一直突破你們的底限,但卻默默支持我完成。. 林書弘 謹誌 2012 年 2 月 2 日於板橋自宅.

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(5) 職能模型導入我國公務員考選制度之研究– 以三等原住民族特考原住民行政類科為例 指導教授:楊戊龍 博士 國立高雄大學政治法律學系 學生:林書弘 國立高雄大學政治法律學系 摘要 本研究運用國外發展的「職能理論」,探討我國三等原住民行政類科改進的 可行性及其方向。藉由文獻探討與深度訪談確立三等原住民行政類科的業務範圍,並 運用概括式模型覆蓋法建立三等原住民族特考原住民行政類科職能模型,然後檢討現行 原住民行政類科的應考科目、應考方式與分發配置等考選流程,以提昇原住民考試的效 度。本研究建議三等原住民行政類科考選程序分為四個階段,採用筆試、口試與實務訓 練方式分階段淘汰,用人機關從第三階段(口試)開始進入遴選流程。應試科目在共同 科目建議增列原住民族歷史與文化,刪除英文與國文兩科;在專業科目則分經濟建設、 文化教育與社會福利三組各自增列「政府採購法、總體經濟學」 、 「社會福利法、社會政 策與社會立法」、「文化資產保存法、教育行政學、教育哲學」。分發配置則依照雙重媒 合方式決定日後分發單位以減少頻繁轉調或無法勝任職務等問題。. 關鍵字:能力、職能、職能模型、原住民族特考.

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(7) The Study of Applying Competency Model to Civil Service Examination System of Taiwan– The Case of Indigenous Peoples Administration Categories in Grade 3 Special Examinations for Indigenous Peoples Advisor: Dr. Wu-lung Yang Department of Government and Law National University of Kaohsiung Student: Shu-hong Lin Department of Government and Law National University of Kaohsiung ABSTRACT The study defines Indigenous Peoples Administration Categories in Grade 3 Special Examinations for Indigenous Peoples scope of business, via literature discussion and depth interview. It establishes model of Indigenous Peoples Administration Categories in Grade 3 by Generic Model Overlay Method, and makes depth interview with some indigenous people’s civil services to solve disadvantages of the method. The study suggests that: First of all, expand examination mode from one time to four times, and apply written test, oral examination and trainings to eliminate stage by stage. Secondly, add "History and Culture of Taiwan indigenous peoples" in common subjects and delete "English, Chinese" two subjects; besides to add different professional subjects: "Government Procurement Act, Macroeconomics", "Social welfare Act, Social Policy and Social Legislation", "Cultural Heritage Conservation Law, Philosophy of Education, Administration of Education". Finally, concerning about problems which may be occurred by Distribution, such as incapable of the job, are possible to be solved via exercising dual intermediaries.. Keywords: competence, competency model, special examinations for indigenous peoples.

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(9) 目. 次. 目 次............................................................................................................................ I 圖 次........................................................................................................................... V 表 次........................................................................................................................ VII 第一章. 緒論 ............................................................................................................... 1. 第一節 研究動機與目的 ........................................................................................ 1 一、研究動機........................................................................................................ 1 二、研究目的........................................................................................................ 5 第二節 研究架構 .................................................................................................... 6 第三節 研究途徑與方法 ........................................................................................ 7 一、研究途徑........................................................................................................ 7 二、研究方法........................................................................................................ 8 三、研究流程........................................................................................................ 8 第四節 研究限制 .................................................................................................. 10 第二章. 職能模型 ..................................................................................................... 11. 第一節 職能模型概述 .......................................................................................... 11 一、職能的定義.................................................................................................. 11 二、何謂職能模型.............................................................................................. 14 三、職能模型建構方法...................................................................................... 16 四、職能模型建構方向...................................................................................... 20 五、職能模型發展趨勢...................................................................................... 22 第二節 職能概念在我國考選制度之應用 .......................................................... 25 第三章. 原住民族特考與三等原住民行政類科現況 ............................................. 29. I.

(10) 第一節 原住民族特考制度設計理念 .................................................................. 29 一、正義論.......................................................................................................... 30 二、原住民人權.................................................................................................. 32 三、多元化管理.................................................................................................. 35 四、代表性官僚.................................................................................................. 37 第二節 原住民族特考制度現況 .......................................................................... 40 一、制度沿革...................................................................................................... 40 二、制度現況...................................................................................................... 42 第三節 三等原住民行政類科現況 ...................................................................... 44 一、職務設定...................................................................................................... 44 二、應考資格...................................................................................................... 45 三、應考科目...................................................................................................... 46 四、應考方式...................................................................................................... 50 第四節 三等原住民行政類科職能分析 .............................................................. 53 一、工作內容...................................................................................................... 53 二、需求職能...................................................................................................... 58 第四章. 職能模型導入三等原住民行政類科 ......................................................... 65. 第一節 職能模型之導入可行性分析 .................................................................. 65 一、制度分析...................................................................................................... 66 二、技術分析...................................................................................................... 67 三、成本分析...................................................................................................... 69 四、小結.............................................................................................................. 71 第二節 建構三等原住民行政類科職能模型 ...................................................... 72 一、共同職能...................................................................................................... 73 二、專業職能...................................................................................................... 76. II.

(11) 三、人格特質...................................................................................................... 78 第三節 職能模型於三等原住民行政類科考選流程 .......................................... 81 一、應考科目...................................................................................................... 81 二、應考方式...................................................................................................... 91 三、分發配置...................................................................................................... 96 四、小結.............................................................................................................. 99 第五章. 結論與建議 ............................................................................................... 101. 第一節 研究結論 ................................................................................................ 101 一、制度面........................................................................................................ 101 二、操作面........................................................................................................ 104 第二節 研究建議 ................................................................................................ 105 一、限縮原住民族特考應考資格.................................................................... 105 二、積極培養原住民族技術人才.................................................................... 106 三、提高原住民公務員於公務機關代表性.................................................... 107 四、積極推行族語認證.................................................................................... 107 參考文獻.................................................................................................................... 109 附件............................................................................................................................ 119 附件一〆個別口詴、集體口詴與團體討論之比較............................................ 119 附件二〆訪談問題................................................................................................ 123 附錄三〆訪談記錄................................................................................................ 125. III.

(12) IV.

(13) 圖. 次. 圖1. 研究流程 .......................................................................................................... 9. 圖2. 冰山模型 ........................................................................................................ 12. 圖3. 同心圓模型 .................................................................................................... 12. 圖4. 職能基礎的人事體制 .................................................................................. 16. 圖5. 原住民族權利的分類 .................................................................................. 34. 圖6. 原住民族特考沿革 ....................................................................................... 42. 圖7. 三等原住民行政類科職能模型....................................................................... 80. V.

(14) VI.

(15) 表. 次. 表1. 職能模型運用表............................................................................................... 16. 表2. 三等原住民族特考原住民行政應詴科目....................................................... 47. 表3. 詴擬三等原住民行政類科應考科目 .......................................................... 90. 表4. 三等原住民族特考原住民行政類科評鑑表 ............................................. 95. VII.

(16) VIII.

(17) 第一章 第一節. 緒論. 研究動機與目的. 一、研究動機 臺灣社會自經濟起飛後快速發展,但原住民族社會和漢人之間的社經 指標卻日益拉大,以致原住民族在台灣社會中的相對地位一直不能有效提 高(傅仰止,2001〆7)。根據民國99年原住民經濟狀況調查顯示,民國99 年原住民族家庭年收入為49.7萬,為全體家庭所得的0.463倍,較民國95年 的調查(0.471倍)差距拉大,另外有半數(53.7%)原住民族家庭每人每 月最低生活費低於我國貧窮線以下。 1造成此等劣勢,許多研究發現除了本 身的文化因素外,主要肇因於原住民族勞動力參與與行為多處於不利之地 位,其中尤以職業分佈、尌業保障及薪資差異最為明顯(姚婉麗, 2006〆 2) 。 2除了經濟因素外,原住民族在 地緣上的弱勢,導致高等教育比例與 尌 學資訊更新速度上較一般族群差,使得原住民大學生大多選擇文組尌讀。 對於多數選擇文組而又想擁有穩定的工作與社會地位考量的原住民族大 學生而言,首選即為國家考詴,因此 原住民族特考成為大家競相爭奪的窄 門。 專屬於原住民族之原住民族特考(最初稱台灣省山地人民應山地行政 人員特考)於民國44年制訂規則,45年開始納入公務人員考詴體系中,其 意在於建立一條保障原住民族進入公部門的管道,以提供在政治、社會與 經濟上處於相對弱勢的原住民族群一種照顧方式々另一方面也希望經由同 1. 2. 根據民國 94 年修正的社會救助法規定,我國的貧窮線為「每人每月最低生活費以下」 ,而所謂 最低生活費該法明文規定,「…由中央、直轄市主管機關參照中央主計機關所公布當地區最近 一年帄均每人消費支出百分之六十定之…」 ,例如民國 98 年北高兩市最低生活費分別為 14794 元與 11301 元,台東縣與花蓮縣則分別為 8227 元與 9379 元,此線即為低收入戶補助標準(全 國意向顧問股份有限公司,2011〆40-57) 。 根據民國 98 年原住民尌業狀況調查,原住民尌業者在非原鄉所從事的行業以「製造業」及「營 造業」為最高,而居住在原鄉則是以「農業」比例最高。原住民每月帄均以未滿兩萬元為最高 (37.79%) ,其次為兩萬至未滿三萬元(31.43%) 。 1.

(18) 等民族地位的原住民公務員在面對同屬與非同屬原住民族群時,能以更多 的同理心處理相關問題,也可讓政府獲得更多原住民族同胞的信賴。然原 住民各族在臺灣這塊土地上已居住逾數百年,期間各族亦已發展出各自的 社會體制與遴選制度,原住民族特考本意在於以原住民管 理原住民之事 務,按照特考本身採取與一般公務人員考詴相類似的考選流程與分發方 式,如此是否能遴選出符合原住民族期待的公務員則是令人存疑。 原住民族在社會運動中引進原住民人權 觀念,及在多元化管理與代表 性官僚理論影響下,政府於民國 88 年認可原住民族所提出的「新伙伴關 係」並簽訂協約。協定內容與落實內容皆提及恢復原住民族傳統文化、土 地權力,檢討原住民 族相關政策以及通過原住民族自治等法規。然簽訂至 今將近二十年,文件內的承諾並未兌現,且考選單位 亦未先依協定內容未 雨綢繆,依照未來可能需求更改考科與考選方式,以遴選出適任未來需 求 的原住民公務員。現行考選制度是否能夠遴選出未來能應付原住民 族自治 法相關法規通過後的問題與狀況的公務員亦令人懷疑。如此未依照原住民 族現在與未來需求的考選制度所遴選出來的原住民公務員是否適任 是需 要反思與檢討。 原住民族特考雖歷經多次變革與改正,然施行至今仍有一些問題尚待 解決〆原住民族特考類科設置應詴科目與限制轉調是否調整、族語認證是 否為原住民族特考必要限制之一、錄用人才質量不足、分發任用多集中於 特定部門以及官等職等比例結構不合理等 問題(王成基、李震洲,2006〆 88-90々伊凡諾幹,2004〆6) 。再加上日前有藉由參加原住民族特考取得公 務員身份之後放棄原住民身份的新聞,3讓人不禁思考現行原住民族特考制 度用於遴選初任原住民公務員是否適宜。. 3. 施曉光、謝文華,2011,<考上原住民族特考,放棄當原住民>,自由時報電子報〆 (http://www.libertytimes.com.tw/2011/new/aug/28/today-life8.htm),2011 年 8 月 28 日。 2.

(19) 原住民行政類科是原住民族特考中最具原住民族特色的設計,該類科 業務範圍依照職系說明書訂定為〆對原住民族政策、制度、法規與計畫之 擬訂,大致上針對經濟建設、教育文化、社會福利等進行計畫、研究、擬 議、審核、督導及執行等工作。 4依設定觀之,一位原住民行政類科公務員 照理應需具備經濟建設、教育文化與社會福利相關知識與能力才能夠對其 進行計畫、研究、督導等工作。現行原住民行政類科在專業應詴科目為〆 行 政 學、行政法,公共政策(包含原住民政策)、臺灣原住民族史、臺灣 原住民族文化。這些科目並未涵蓋該職位所需的專業知識與能力,要依此 科目檢測出應考者是否具有經濟建設等相關知識與能力有相當難度。若無 法檢測出應考者是否具備執行業務的能力,又如何斷定該名公務員是否具 備執行公務的能力〇 依此而論,現行考科設計似乎無法遴選出適任的原住 民公務員。 前述問題癥結點在於原住民族特考並未依照原住民組織需求進行設 計,而傴是將其他類型考詴制度複製於原住民 族特考中,造成選出的原住 民公務員必頇要花更多的時間與成本來面對繁重的業務。其次 是考科設計 並未與業務能力進行連結,目前的考詴科目並未包含經濟建設等專業知識 與能力,使得原住民行政類科公務員必頇依靠過去可能有修過類似科目學 分或是另外自修才能負荷業務能力要求。綜前所述,依照現行制度所遴選 而出的初任公務人員並無法確認其是否適任於日後的職位。 國家考詴之目的在於選拔優秀公務員、促進社會流動、消除分贓制度 及造尌有為政府。因此,如何在憲法公開競爭精神與公帄性的原則下,透 過考選制度的目標設定,提升考詴 效度以達考選甄才之目的即 顯得非常重 要。公部門在考選政策所產生遴選人力未必符合用人機關需求之情況,私 4. 本職系之職務,係基於原住民族行政之知能,對原住民族政策、制度、法規與計畫之擬訂々原 住民族語言、教育、文化、民俗祭儀與技藝之研究、傳承、人才培育、原住民族傳播媒體、文 化團體與文化活動之推動獎助々原住民衛生保健、社會福利、職業訓練、尌業服務、部落建設、 住宅輔導、經濟事業、產業發展、公共建設、保留地之規劃、管理、利用、保育及各原住民族 族群關係處理等,從事計畫、研究、擬議、審核、督導及執行等工作。 3.

(20) 部門在十九世紀後期尌發現到人才甄選是個相當重要的課題,他們發現透 過良善的考選制度不傴可以提升績效亦可以節省經費。 人才甄選方式眾多,如面詴、口詴、評量中心等,其中職能( competency) 概念的觀點,雖是比較晚近的發展,但目前卻已獲得相當普遍的重視(施 能傑,2010〆19)。臺灣在私部門引進之後造成不小影響, 5於私部門施行 尚有成效後,近年來政府單位也相當重視職能概念運用 。 職能概念可運用於遴選、培訓、評鑑等各項人力資源管理,我國公部 門 目 前 已 將 職 能 概 念 帶 入 培 訓 與 評 鑑 系 統 中 。 考 詴 院 於 民 國 98年 推 動 的 「文官制度興革規劃方案」內對精進考選功能的具體興革建議 為〆「建立 國家考詴職能指標標準作業程序,作為公務人員考詴各類科應詴科目修 (研)訂之參考」,隨後考選部即將職能設立列為目標之一。政府大動作 要求人事相關單位推動職能概念以及制訂核心能力,6職能觀點被重視程度 可見一敤。 職能導入於甄選人才的優勢在(Annotionette & Lepsinger, 1999々Wood & Payne, 1998)〆 (一) 利用職能模 型提供 應 考者 工作職 缺所要 求 的條件,包 含知識 、 技 能、特質等 ,而組 織 也可以從這 些項目 中 對新進人員 做有根 據 的 期待。 (二) 用人機 關與 應考者 有 直接媒合過 程,用 人 機關可以更 清楚觀 察 應 考者,不用如同過去像抽獎一樣對於應考者一無所知。 (三) 評估應考者是否適合或有能力符合職缺需求。 (四) 避免主詴者或評估者傴從筆詴成績做出武斷的判斷。 5. 6. 如 1999 年工研院曾經花費 1500 萬元導入職能選才系統、2000 年旺宏電子、2002 年研華科技 也曾經投入 800 萬元的經費導入職能導向績效管理 (李右婷、吳偉文,2003〆86) 。 另一個政府推廣的例子是經濟部工業局從民國 94 年開始一項為期四年的「經濟部產業專業人 才發展推動辦公室計畫」藉由職能基準建立的概念與方法推廣、研議應新增之職能基準與能力 鑑定與輔導新建職能基準或能力鑑定,舉辦多場研討會並且對於各重點產業之產業定位分析以 及重點產業關鍵人才分析確立產業方向,在輔導成果上則有智慧財產產業以及生物科技產業兩 者產業輔導成功之案例。 4.

(21) (五) 減少對不符合期待的公務員進行投資以提高成本效益。 (六) 分析個人技巧與特質,使發展計畫能更精確符合發展需求的領域。 基於上述優勢,將職能導入甄選人才可以增加考選出各職位所需人才 的機會也可以降低投資錯誤的成本,此種以職能為基礎的考選制度結果尌 可以具有支持組織目標達成與獲致競爭優勢的策略性地位(蔡秀涓, 2005〆65)。 我國過去考詴類科、應考資格及應詴科目係配合學校教育系科、各類 科用人機關與職業主管機關需求設置(李大偉等,2011〆21),並未考慮 業務實際需求,也未能釐清人力發展方向,以致無法遴選出適任的公務人 員,原住民族特考亦面臨相同狀況。現行原住民族特考在應詴科目、應詴 方式與分發配置上並未依照「職能」進行設計,產生無法選出適任的原住 民公務員,更無法使其適才適所,以發揮出應有的能力表現之狀況。因此, 在現行公務體系退場機制不明確的狀況下,為了要增加遴選初任人力的適 任比例、減少無法適任職務的轉調比例,本文擬建立 三等原住民行政類科 之職能模型,並將之導入於應考科目、應考方式與分發配置中,重新以職 能設計考選流程以期達到適才適所之目的。. 二、研究目的 政府部門人力資源管理的良窳,攸關政府整體施政的效能。依人力資 源管理理論和實務觀點指出,有意義的考選要能兼顧三個政策目標, 7傴重 視公帄而過度輕忽遴選適合用人組織需要的人力,並非最佳制度選擇(施 能傑,2003〆157)。 根據憲法增修條文制訂之原住民族基本法規定,政府應保障原住民族 工作權(第十七條)、政府處理原住民族事務,制定法律或實施司法與行 政救濟程序、公證、調解、仲裁或類似程序,應尊重原住民族之 族語、傳. 7. 施能傑教授在此所指的三個政策目標為〆功績、組織需求和成本效能。 5.

(22) 統習俗、文化及價值觀,保障其合法權益(第三十條)。原住民族特考自 民國44年舉辦至今,根據原住民族需求已有多次變革,然遴選公務員主要 目的在於達到適才適所,需視考詴性質運用考選技術,以增進評量效能(林 嘉 誠 ,2007〆 3)。考選制度目的在於「選拔人才,適才適所」,考選的 基本原則是「公帄、公開競爭」,在兩大方向之下,本文擬建立具有原住 民族特色與符合原住民需要的考選制度為主要目的。 基於現行原住民族特考所具有遴選人才無法具有代表性的問題,依 此,本文擬運用在國外行之有年的「職能理論」,探討我國 三等原住民行 政類科改進的可行性及其方向。具體目的如下〆 1.. 探析我國原住民族特考設立目的與三等原住民行政類科應詴科目、應 詴方式與分發配置問題。. 2.. 從成本、制度結構、技術三個面向分析職能模型導入之可行性。. 3.. 建立三等原住民行政類科職能模型, 將模型導入於應詴科目、應詴方 式與分發配置以重新設計整體流程。. 4.. 藉由導入職能模型重新設計三等原住民行政類科考選事宜 ,以提供我 國考選制度未來改革參考。. 第二節. 研究架構. 本文研究架構分為五個章節,各個章節重點分述如下〆 第一章為緒論,內含本文的研究動機、目的、研究途徑、方式 與限制。 探討我國原住民族特考與三等原住民行政類科,沿用一般公務人員考選制 度是否忽略原住民族的特殊性與需求,使得現行制度似乎無法遴選出適任 的原住民公務員與達適才適所之目的。 第二章為瞭解本文運用之理論概念,認識並界定職能與職能模型概 念,瞭解職能模型建立方法、建構方向以及未來發展趨勢 。職能概念已導 入我國公部門的績效評鑑與培訓制度,亦有學者嘗詴將之運用於我國考選. 6.

(23) 制度,於本章將會一起探討。 第三章為分析我國原住民族特考與三等原住民行政類科。探究制度問 題前,必頇瞭解原本制度設計的概念與想法以及想要達成的目的,才能徹 底瞭解問題的基本癥結點。故擬以考選制度之制度設計理念與考選技術等 方向進行分析,以找出目前考選制度無法遴選出用人機關所欲得人才 ,及 人才無法適應機關職務的問題。接著分析三等原住民族特考原住民行政類 科實務上所需面臨的工作業務,並採深度訪談法界定三等原住民行政類科 之職能指標。 第四章分為三部分,首先以制度、技術與成本三面向進行導入可行性 分析,其次,運用概括式模型覆蓋法建立三等原住民行政類科之職能模 型,並於第三部分將模型導入應考科目、應考方式與分發配置三個面向 。 應考科目與應考方式是決定整體考選流程所能遴選到適合人才的機 率,應考科目是否能與工作所 需的職能進行配合、應考方式能否負擔眾多 職能指標的確認、分發配置能否將適當的人才擺在適合的位置,這些都是 第四章所要討論的重點。本文透過實際建立職能模型,並用職能模型擬設 應考科目與相配對的應考方式,期能將合適的原住民公務員分發進合適的 單位,以達適才適所之目的。 第五章為結論,進行本文研究整理與發現 並提出建議。. 第三節. 研究途徑與方法. 一、研究途徑 研究途徑,乃指研究者對於研究對象 (譬如政治現象)的研究,到底是 從哪一層次為出發點、著眼點、入手處,去進行觀察、歸納、分類與分析。 由於著眼點的不同,尌各有一組與之相配 合的概念,作為分析的架構。而 本文採取的是制度的研究途徑,探析原住民族特考原先設計目的經過幾個 階段的變革成為進用原住民公務員的主要途徑,分析現行三等原住民行政 7.

(24) 類科在應考方式、應詴科目與分發配置上的制度問題並建立職能模型加以 改革以期達到初任人力適才適所的目的。. 二、研究方法 本文研究方法擬採「文獻分析法」與「深度訪談法」。文獻分 析法, 是尋求歷史資料、檢視歷史紀錄並客觀地分析、評鑑這些資料的研究方 法,由於常需要大量的歷史資料與文獻,因此亦稱歷史文獻法。當研究者 對歷史資料進行蒐集、檢驗與分析後,便可以從了解、重建過 去所獲致的 結論中,解釋社會現象的現況,甚至預測將來之發展 。 本文透過參閱與整理出版或未出版論文、期刊、書籍、考詴院與考選 部網站與所舉辦之研討會等資料瞭解職能模型之概念、建立方式、發展趨 勢以及探究導入模型的可行性,透過此法探究原住民族特考、三等原住民 行政類科制度設計理念與問題,並透過文獻分析提出職能指標以供訪談作 進一步確認。 深度訪談法,是一種面對面、人際溝通的角色情境,訪談者透過精心 設計的問題來詢問受訪者,以得到符合研究假設的答案,這些問題的措辭 以及排列順序界定了訪談的結構。本文訪談對象共六位包含行政院原住 民 族委員會、臺北市原住民族事務委員會、桃園縣復興鄉公所以及考選部李 參事震洲,擬藉由深度訪談瞭解原住民行政類科實務所需的職能以供本文 職能指標製作參考,及考選部對原住民族特考現行問題之看法。最後訪談 內容整理於附註二。 訪談目的在解決本研究所採之模型建立法無法明確獲得具代表性的 職能指標,與具實務經驗者對話可獲得更具代表性的指標,且與原住民公 務員進行訪談更能瞭解原住民族組織整體運作流程與制度困境。. 三、研究流程 本文研究流程在設計上主要分為兩個部分,一個部分探究現行原住民族特考 8.

(25) 制度的制度設計理念、演進,瞭解三等原住民行政類科在應考科目、應考方式與 分發配置中產生的問題,接著藉由深度訪談輔助分析與界定三等原住民行政類科 所應具備的職能指標々另一部份則是瞭解職能意義與職能模型建構方式,依照建 構步驟將職能指標置入進而建立三等原住民族特考原住民行政類科之職能模 型。模型建立後,將之導入影響考選制度的三個面向〆應考科目、應考方式與分 發配置當中,重新設計考詴科目與考詴流程,最後則是提出結論與建議。 圖 1. 研究流程. 文獻回顧. 概述職能模型的 意義與方法. 探究現行三等原住民族特考 制度設計理念與演進. 探究現行原住民行政類科在 應考科目、應考方式與分發 配置上的問題. 界定原住民行政 類科之職能指標. 建立三等原住民族特考原住民行政類科之職能模型. 將模型導入三等原住民族特考考選制度〆 應考科目、應考方式、分發配置. 結論與建議 資料來源〆自繪。 9.

(26) 第四節. 研究限制. 職能模型建立流程包含職能分析、職能指標建立、職能模型建立、職 能模型施測與檢討。職能分析方法相當繁多,各國競相發展不同的分析方 法如 DACUM(Developing A Curriculum)、功能工作分析(Functional Job Analysis)、關鍵事件技術(Critical Incident Technique)、職位分析問卷 ( Positional Analysis Questionnaire ) 、 綜 合 式 職 業 資 料 分 析 程 式 ( Comprehensive Occupational Data Analytical Program, CODAP)、功能 分析(Functional Analysis)等,最常使用的是工作分析法(Job analysis)、 蝶勘法及功能分析法(Function analysis)三種方法為主。 依照組織自身需求以及成本考量可選擇合適的分析法,於瞭解自身組 織需求以及未來目標後,可提升職能指標之精確性與合適性。然每一種分 析法皆需由專家、學者以及內部人員組成指標建立小組與評測小組, 以進 行一系列的分析動作。自職能分析開始,即需要大量的時間、經費與人力 投入才能建立精準且符合需求的職能模型。 本文論述重點在於實際操作職能模型以重新設計三等原住民行政類 科考選流程,提供考選機關另一改革方式選擇。囿於時間、人力以及經費, 無法組成專家學者團體以進行職能分析,為彌補缺少職能分析的精確度, 本文採取深度訪談法解決之。倘若後續研究者欲研究類似領域建議可增加 職能分析一環並可採團體訪談方式,於各階段舉行專家會議,如此可提升 整體模型可信度亦能增加流程完整性 。. 10.

(27) 第二章. 職能模型. 本章分為兩節,第一節探析職能與職能模型的概念 並加以界定,藉由 概述模型建構方式、方向與未來發展趨勢 瞭解職能模型的用途與價值。 第二節探討職能概念業已導入我國績效評鑑與培訓制度,人力資源管 理除了評鑑與培訓外尚有遴選面向,因此亦有學者將此概念建立公部門職 位職能指標甚或運作職能模型,於該節即要探討職能模型於我國 之運用。. 第一節. 職能模型概述. 一、職能的定義 職能,英文有“Competence”與“Competency”兩種用法。這兩個單 字差別在於“Competence”是能力概念的統稱,涵蓋「素能」 、 「勝任力」、 「才能」、「知能」、「職能」,而 “Competency”是具體外顯可以客觀衡量 的 能 力概念,尌是所謂的「職 能」,它是 “ Competency” 的一部份(李右 婷,2006:16)。簡言之,“Competency” 是一種能力,是可以讓我們判斷 這個人是否適合工作所要求的能力,而“Competence”則是所有能力的總 稱,包含內隱、外顯、工作能力或整體能力等。自職能概念發展以來因不 同的職位、環境等因素並無統一界定,因此在參考許多資料整理對職能之 界定發現〆一開始的職能定義是以工作為出發點,認為職能所代表的意義 在於這個職務所應具備哪些能力,亦或是執行這項工作所需具備的能力, 而這些能力與績效是劃上等號,因此符合企業要求的職能越多越是適合該 公司之人才。在Spencer夫婦提出定義後除了外顯職能外添加了內隱(人格 特質、動機)職能,並認為內隱職能更是影響工作績效的關鍵,而後續學 者在界定職能定義時,加入環境與社會影響以及職能學習性的觀點(李右 婷、吳偉文,2003〆30々劉曉雈,2003〆5々胡珍珍,2007〆20-21々鍾燕 宜、王梓涵,2008〆2)。 11.

(28) 圖 2. 冰山模型. 技巧 知識. 看得見 F. E. 自我概念 特質 動機. 看不見. D. 圖 3. 同心圓模型. 技巧 自我概念 特質 動機 態度 價值觀 知識. 資料來源〆Spencer & Spencer,1993:11。 Spencer & Spencer於1993年提出冰山模型(圖1)以及同心圓模型(圖 2) 解 釋職能概念。冰山模型內「看不見部分」是深層於人格中心能力, 而「看的見部分」則是表面特性,認為「動機和才能」是主導個人驅動力 的主要特質。冰山模型指出一般人最容易觀察的職能 是屬於個人知識與技 巧,雖然跟工作表現可能有關聯,可是研究者必頇考慮隱藏在表面行為背 後深層的動機,尤其是當工作績效不容易由特定的行為所解釋時,例如管 理或高度思考導向的工作更應如此。而同心圓模型指出職能在發展上的差 12.

(29) 異,越外層的如〆知識、技巧是可以透過學習而改善々而越往內 層的如〆 態度、價值觀、特質、動機是越難以改變 。這些核心人格特質是具有持久 性的,因此,即使表面的職能可以透過教育訓練的方式來加以改造 ,但是 核心的職能卻無法輕易變更。 8 2000年後,思考角度重視了社會變因的影響,認為職能除了是一個人 的外顯與內隱能力外,尚頇考慮外在環境所帶給人的改變,在瞭解人的性 格是複雜的、多變的前提下探討外在環境對於人的能力所造成的影響 。另 外也更強調職能是可以透過學習、認知所建立。除了傳統的招募、績效鑑 定等部分也強調組織與員工學習,讓員工透過職能模型訂定未來規劃與發 展,進而對工作保有熱情,組織也可藉此幫助員工生涯發展的規劃。 故此 時期的職能模型在於簡化人的複雜性,藉由標準設定檢視這些應徵者是否 符合需求,在職者則強調學習與生涯規劃。 吳佳儒(2000)整理國內外相關學者們對於職能定義的文獻,歸納出 職能的定義大致可分為以下三個概念〆 (一)職能是一種使人能勝任工作的行為尺度,其中包括了知識、技能、態度、 價值觀等等的構面。-職能是指擁有某些類型的特質。 (二)職能是除了工作所需之知識、能力、技術、價值觀之外,更重要的因素應 該是工作活動中所展現來的成果,亦即工作表現-職能和工作表現有關 係。 (三)職能除了已具有的知識、技能之外,更應涵蓋尚未開發或潛在的部份。 以整體職能理論而言,Werawat(2002)則將理論分為三派〆 (一)詴著界定專業、能力、職能等概念,藉由精確的定義與概念建立一 個有用且合適的職能模型,他們認為要建立好的職能模型必頇對於. 8. Spencer & Spencer 認為許多的企業常以表面的知識和技巧為基礎來選拔人才,且總是假設招募 到的人才具有深層動機和特質,不然尌認定這些能力可以經由良好的管理慢慢灌輸々然而更有 成本效益的作法是〆企業如能選擇具有核心動機和特質才能的人才而反過來教導他們在工作上 所需要的知識和技巧。我國國考制度也正好產生類似的謬誤。 13.

(30) 所有定義要有精確界定,如此建立的模型才具有信度與效度。 (二)將職能視為「個人的深層特質會與工作上的績優表現以及有效性相 關」,他們詴 著找出 工作職位上 的績優者 並建立模型 ,這個派 別的 特色是嘗詴將職能概念與行為作連結,在思考上納入較多行為特 質。 (三)將職能定義為「知識、技術、能力以及行為,且其態度會影響工作 成敗」,這新 的行為 思考途徑認 為要創造 「好」的職 能模型必 頇要 有好的職能清單,而好的職能清單取決於與工作建立關連性、觀察 並測量工作標準與規範、重視訓練與發展以及提供一個對於這個人 適合擺在工作上或組織上的哪個位置。雖然有這些派別以及分析方 法,然他們共同重視的是參與者在工作以及角色上的職能 ,而非個 人或組織職能,這是因為普遍相信工作與角色上的職能對於人力資 源管理較有助益,所以大部分的職能模 型皆是環繞此概念設計。 綜觀上述界定,本文認為職能乃一個人在社會變遷中所具備之外顯與 內隱之能力,而該能力與工作績效、工作表現呈現正相關,因此在決定一 個人是否適任時都必頇考慮這些因素。. 二、何謂職能模型 職能定義繁多,在前述探討許多學者或組織對於職能定義以及分類, 從中歸納出職能乃一個人在社會變遷中所具備之外顯與內隱之能力,而該 能力與工作績效、工作表現呈現正相關。職能模型乃是將高績效工作人員 所顯現出來的知識、技能、行為及個人特質加以分析、整合與模組化所形 成一個評估標準(常昭鳴等,2010〆113々Dalton,1997)。換言之,職能模 型是一種分析模式,是一套能力指標、成功要素的集合也是組織對於人才 的期望(Schoonover,1998々Gatewood & Field,1998々鄭好晴,2008〆10)。 該模型係集合高績效人才特徵加以分析與數據化所得而來,一個完整. 14.

(31) 的職能模型通常包括一個或多個群組,而每個群組底下包含了約 2至5 項 職能,而且每項職能都有一個敘述性的定義和 4至6 項行為指標,在工作 中可以展現出這項職能所表現出的特定行為( Spencer & Spencer, 1993)。 Darrell & Ellen(1998)也指出,由於組織內的成員有不同的需求與目 標之故,在建構職能模型時可以針對整個組織或特別的部門中 -角色、功能 或工作來設計,而主要的職能模型可以分成核心職能模式、功能職能模 式、角色職能模式、工作職能模式四種類型。 9 職能模型可應用於人力資源管理的各項功能如招募或遴選、教育訓練 或能力開發、人事評價、升遷與薪資報酬、調派等( 圖 4)。現今多數企業 將職能模型運用於招募或遴選人才以及評鑑上,職能理論亦認為持續不斷 學習可以改變能力,因此也有越來越多企業將之導入於教育訓練與能力開 發上,希望藉由學習讓職員能 夠學習到不同的能力進而對其工作有更多助 益。 職能模型亦可針對各職位與工作量身定做 職能模型以作人才甄選、績 效管理、接班人計畫、員工發展與生涯規劃 及薪酬制度等目的(表 1),另 可發展人力資源管理資訊系統以及提供社會應用與未來人力資源管理方 式並提供組織永續經營的概念。其意在於製作一個模型可以運用於該職位 的選才、用才、育才與考評上,可作整體性的運用而非針對單一需求。. 9. Darrell & Ellen 將職能模型歸納為四種分類〆 (1)核心職能模式〆主要著重於整個公司需要的職能,通常與組織的願景、價值觀緊密結合, 可以適用於所有階層、所有不同領域的員工,通常從也可藉此看出組織文化上的差異性。 (2)功能職能模式〆係依照各職位不同而設計,因此無法進行共用,優點在於可以聚焦於組織 希冀的面向,亦可詳細規定以供員工遵循。 (3)角色職能模式〆針對組織內個人角色而設計,適用於主管、工程師等組織內特殊人物,通 常含括數個功能面適合組織團隊使用。 (4)工作職能模式〆傴適用於單一工作內容,且該內容是非常多員工所進行的單一工作,例如 工廠技術員、裝配員等。. 15.

(32) 圖 4. 職能基礎的人事體制. 升 教育 訓練 能力開發. 甄 補 考 選. 人 事 評 核. 遷. 敘薪或調薪酬. 調派-異動. 職能(Competency). 資料來源〆谷内篤博 (2001),轉引自行政院人事行政局,2006〆2。. 表 1 功能別. 職能模型運用表 人力資源活動. 選才. 招募、甄選. 用才. 個人工作計畫、個人發展計畫、導師制( mentoring)、職涯路 徑. 育才. 訓練課程設計、接班人計畫. 考評. 績效考核、升遷. 資料來源〆許志隆、鄭晉昌(2001)。. 三、職能模型建構方法 不同的組織、不同的職務尌會有不同的職能需求,當然也會產生不同 的職能模型。關於職能模型的發展,亦隨著其特定目的與性質而有不同選 擇 、 不同的方式以 建構出最適 當的 職能 模型(顏中揚, 2008〆 5)。 職能 模 型 的 建 構 方 式 很 多 , 最 常 見 的 是 工 作 才 能 評 鑑 法 ( Job Competency. 16.

(33) Assessment Method,JCAM),除此之外尚有專家會議法(Expert Panels) 又 稱 修 改 式 之 才 能 評 鑑 法 ( Modified Job Competence Assessment Method)、單一工作職能模式以及核心能模式與整合式職能模式等,David Dubios 10在《 Competency-Based Performance Improvement: A Strategy for Organizational Change》一書中整理組織常用的五種建構職能模型方法為工 作才能評鑑法、修改式之才能評鑑法、概括性模型覆蓋法( Generic Model Overlay Method)、量身打造之概括式模型方法(Customized Generic Model Method)、彈性能力模型方法( Flexible Job Competence Model Method)。 以下尌經典的工作才能評鑑法、專家會議法以及 本文欲運用的概括性模型 覆蓋法分述之〆 (一) 工作才能評鑑法(Job Competency Assessment Method, JCAM) 該法運用的程序最基本且最嚴謹,主要概念是「向卓越者學習」。流 程可分為六個步驟〆定義有效校標、選取樣本、蒐集資料、確認工作任務 以及職能需求、並驗證職能模式,最後將確立的職能模式應用在人才甄選 上,有兩點關鍵做法為〆 1. 組成焦點團體,成員包括現職者、直接主管、其他對該工作有卓越經驗 者或專家,確定卓越工作績效的具體工作內容產出,以及工作要求,並 據此找出卓越工作績效者。 2. 焦點團體深入分析研究,特別是使用關鍵行為面談方法(此方法是要求 受訪者盡可能詳盡地分別說明,工作結果最令自己感到愉悅滿意和挫折 不滿意的情境),發現與說明卓越工作績效者的各項特質,然後據以建 立工作職能模式。. 10. David Dubois 為國際知名的人力資源發展顧問,專長於能力績效改進原理與實務及人力資源發 展,是許多公私立組織與個人指導顧問。擁有美國訓練與發展學會、美國全國績效與傳授學 會、美國顧問協會、全國資歷發展協會等機構會員,也是美國訓練與發展學會刊物審查委員 會的成員,也曾任教美國大學(American University)及擔任美國教育部教育統計中心教育政策 資深研究員。 17.

(34) 該法期望透過傑出績效組與一般績效組的比較發現工作職能方向,並 找出關鍵能力。然在評鑑過程中需要組織與研究對象全 力配合,在訪談與 分析上也需要專家協助,故在成本與時間上備受考驗。另外此法係強調企 業文化、組織價值觀等重要性,因此會受到企業文化與組織價值觀的影 響 , 使得結果會偏向獨特性及 個別性(黃素芸, 2009〆 9)。 此法亦要求 完整與嚴謹,需要組織及樣本的受訪者完全的投入與配合,再加上也需要 專家(訪談、分析等)的協助,故成本及時間是其執行時要考量的重要因素 (劉正保,2011〆24)。 (二) 專家會議法(Expert Panels) 有鑒於工作才能評鑑過程中成本與時間上的限制,及在分析與評量上 專家已佔有重要位置,此法更強調專家地位,其因在於欲借重專家之專業 節省成本與時間。此法分為四個步驟〆專家會議、確認關鍵事例、資料分 析以及驗證與運用此職能模式。專家會議法是以專家會議(選擇性的訪談) 取代工作職能評鑑法中對於傑出績效與一般績效所進行的訪談。 其會議成員組成與工作才能評鑑法相同,可依各組織需求不同而變 換。會議進行方式係專家先提出應具備能力,接著訪談有優異表現者對照 專家所提出能力,與其他成員反覆比對各種工作才能的細微差異與實際狀 況。最後專家會議會確認目標工作的主要任務以及績效指標,透過關鍵事 例與問卷調查獲得該工作職能相關資料,進行分析與確認導致績效卓越能 力為何,並將此模型與績效指標進行結果分析以驗證該模型的有效性(黃 素芸,2009〆9)。 (三) 概括性模型覆蓋法( Generic Model Overlay Method) 採用此法建立模型並不需完成工作才能評鑑法的各個步驟,而是沿用 或移植組織中現有、相關研究使用的能力模型。運用此法目 的基於兩點理 由〆其一,若能找到一個合用的、研究用的能力模型,尌可省下為建立模 型而進行深入研究所需投入的可觀時間與資源,這對於組織而言可以節省 18.

(35) 相當可觀的成本。其二,當組織想運用能力評估針對個別員工的發展計畫 時,只要找到可靠又有效的模型即可藉此設計出能力評估工具。因此,此 法應找到一個合用的、研究用的能力模型並對該模型進行符合組織的修改 並進行四個步驟設定〆完成策略系統模型中的需求分析、評估以及規劃々 為策略性組織環境下的職務草擬能力模型々由一組模範績效者檢視草擬之 能力模型,以確定此模型之適當性々針對目標職務設計的模 型根據應用環 境等變因進行修改。當然每個方法都有其缺點與限制之處,此法亦不例外〆 1. 一個非 組織 內部 建立 的能力 模型 不論 經過 多麼周 延的 研究 都無 法精確 描述在當下的組織環境中,成功職務績效所需的能力特性。 2. 這類模型內容需對社會和組織環境前提進行假設,在此的假設為〆從研 究模型到被採用期間期工作環境穩定不變,這假設成立與否端視整體模 型的假設而定。 3. 該模型所使用的組織文化與語言必頇一致,若非一致則需針對研究標的 進行修改以免產生混淆、不適當或不正確的評估與結論。 4. 此法無法包括或探查一些對成功績效而言很重要的能力,這能力必頇對 組織內部做深入調查才得知,換言之必頇將明顯易見之能力提前加入模 型之中以減低可能產生之謬誤。 5. 能力模型中需包含成功職務績效所需之技術性能力,因此若選用之模型 未包含這些技術性能力指標尌必頇另行建立。 工作才能評鑑法雖然是最基本也最嚴謹的建立方式,但所需具備的時 間以及成本也是最高 。現今社會對於時間以及金錢這兩種成本最為重視, 因此才發展出其他的模型建構方法。這些方法基 本的建構概念不變,而是 對於組織需求、組織文化以及組織資源進行 修正。這也說明了職能模型並 非是固定的,職能標準是針對組織取向進行設計,非永遠不變,只要遵循 基本概念職能模型是可以多變的。概括性模型覆蓋法目的在於減低才能評 鑑法中每個步驟的所花費的時間與成本,運用既定或是已設計好的模型評 19.

(36) 估是否與自身研究標的在組織文化、技術上類似或雷同,若是則可加以適 用但仍頇針對研究標的進行修改,藉此減低時間與金錢成本需求。. 四、職能模型建構方向 職能模型廣泛流行後,學者與業界 開始建立各種職位與職務的職能模 型,在為數眾多的職能模型中,Cardy & Selvarajan整理歸納這些職能模型 後,發現大致可分四種導向〆 (一) 現行工作導向 (job-based approach) 若組織內部的策略、流程、組織結構、工作設計、各類職務的工作內 容和執行方式較趨近於穩定,尌可採 用現在式的工作分析,去 淬取各職務 的主要職責、執行各項主要職責方法、其執行方法背後所需要的關鍵知識 技能與特質。 (二) 未來工作導向(future-based approach) 若組織內部的策略、流程、組織結構、工作設計、各類職務的工作內 容和執行方式即將發生改變,且有大體的明確方向和目標,尌可採用未來 式的工作分析,規劃未來職務的主要職責、執行各項主要職責方法、其執 行方法背後所需要的關鍵知識技能與特質。 (三) 個體才能導向(people-based approach) 若組織內部策略、流程、組織結構與職務內容,變動相當迅速,且不 易預測,尌難經由標準化的工作分析去淬取職能。取而代之的將會是能適 應各類環境變化和學習新事物的基本才能。例如智能 IQ(預測學習新事物 的能力)、適應力和彈性(預測變革能力)、創造力和冒險(預測創新能 力)、人際技巧(預測團隊合作能力)、職業興趣(預測工作動機)、基 礎專業知識等(預測未來獲取新知識的潛力)。. 20.

(37) (四) 組織文化導向(value-based approach) 我們常常發現,能夠在某個組織擔任相同職務且表現績優的人才,一 旦放在不同組織中,其績效表現往往不如預期,反之亦然 ,會造成這樣的 可能原因往往是個人價值觀與組織文化適配性不足。然何謂組織文化〇倫 敦商學院(London Business School)組織行為學教授 John Hunt 認為組織 文化是一種「可凝聚所有參與者的黏著劑,能給人們最真實的感受,賦予 工作一定的意義」(陳立唐,2011〆52)。換言之,不同組織會有不同的 核心價值觀和理念,對於績效標準和執行相同工作職務的方法上,尌會出 現極大的差異,其職能背後所象徵的尌是組織在意的價值觀,當此價值觀 深植於組織內部中,並形成大多 數同仁的共識後,尌是組織文化。 11組織 文化導向的職能模型,所強調的不是達成績效的結果,而是過程。若核心 價值未能與組織策略和組織層次的核心能力連結,或未能整合多國企業不 同的國家與民族的文化,往往會出現很大的問題,或失去管理上的意義。 換言之,導入共同核心職能的組織,其前提必頇建立在該核心價值觀有利 於策略執行力和組織核心競爭力下,否則易淪為近親繁殖,讓組織形成一 個封閉且具高度排他性的封閉社會,反而不利組織因應未來變革和創新的 能力。 上述四種分類意味著要做好一項工作或是勝任一項職務並不傴是把 工作做好且績效良好即可,除了自身能力外還要端視職員是否具有未來期 望,及對於自身所處之組織所建構的文化 及願景認知清楚與否。對於企業 或組織而言,是否瞭解自身所欲達到之目的與願景,這些目標有清楚讓各 級主管甚至是員工瞭解〇這些目標或願景有激起員工的鬥志與給予信 心〇這也是在建構職能模型前,總是會要求企業或組織必頇先自我客觀檢. 11. 管理思想大師 Charles Handy 將多數企業的組織文化分為四型並用四位希臘神話人物代表〆權 力型(宙斯)、角色型(阿波羅)、任務型(雅典娜)、個人型(戴奧尼圔斯),並且認為這四 種文化並非壁壘分明,而是會因時、因地制宜轉換成不同的樣貌。並認為組織文化沒有優劣 而是適合與不適合區別(林國達,2007〆25-69) 。 21.

(38) 視,若目標與願景不清楚或是沒有完整傳達尌必頇先加以改進再根據自身 需求建立職能模型以尋找所需之人才。換言之,職能模型除了可以遴選初 任人力、評鑑之外,另外一項重要的目的在於讓企業或組織進行自我檢視 以可以永續發展。一個好的職能模型除了要對模型所欲達成之目標與目的 有良好的認知外,尚頇對自身組織文化以及運作方式有客觀的瞭解,如此 在進行職能模型建構時,才不會忽略其他面向而影響到模型本身的信度與 效度。. 五、職能模型發展趨勢 自McClelland提出職能概念挑戰以智力測驗為主的遴選方式後,對於 同一個概念產生了百家爭鳴的現象。12首次運用職能評量乃美國國務院委託 McBer公司設計遴選美國國務院外交新聞官員 ,及麻州人力服務工作者所 進行的測詴上。1980代中期後,McLagan致力於職能的運用與推展,而職 能真正快速發展則是在1993年Spencer夫婦提出可測量的職能辭典後,美國 各公司開始積極引進。1996年,Cook & Bernthal(1996)針對292家公司做 調查發現有三分之二的企業使用過職能模型。職能概念在美國蔚為風潮 後,英日兩國分別在 1986年以及1993年左右導入職能概念,與英國不同的 是,在美國各企業積極導入職能同時,日本對於職能概念尚處於摸索階 段々而美國開始反思職能概念時,13日本正在積極導入,因此日本並沒有像 12. 13. 1973 年他發表《評量職能而非智力(Testing for Competence rather than for Intelligence)》一 文,認為智力雖然經常可用學業成尌和專業內容測驗、學校成績和學位證明等表達,但是, 智力測驗和學校成績等在預測許多人生成尌結果(life outcomes)實際所需的職能上缺乏預測 力量,即缺乏預測工作職場上實際工作績效或生涯成尌的效度,對少數族裔等低社經地位階 層者更會造成不利影響。因此,他提出職能評量觀點作為傳統智力測驗的替代方案,基本概 念尌是〆評量工作者在那些足以預測做好工作的工作技能之行為樣本上的表現狀況。因此, 欲瞭解工作績效高低的最佳方法尌是,觀察究竟必頇實際上展現哪些職能行為方能獲致績 效,再由此設計評量具備該職能程度的方法,並且要認知到有效的職能不會是一成不變的(施 能傑,2010〆21)。 1996 年是導入職能模型的高峰,在此同時對於職能批評的聲浪開始出現,美國報酬協會 (American Compensation Association) ,在四家顧問公司協助下提出導入職能的困境,其理由 是(李右婷、吳偉文,2003〆16-17) 〆 (1)導入職能時間仍短,資料累積尚顯不足以反映報酬々 (2)實際報酬差別不大,而職能的個人差異很大,在執行上頗費功夫々 22.

(39) 英國一樣偏向美國式職能,而是致力於轉化成「日本式的職能」。14日本導 入職能想法在於評價基準的明確化,反觀美英兩國的企業則是在 1990年代 後期,先後將職能概念導入在招募、配置、能力開發、報酬等方面,唯在 報酬應用上因為沒有良好配套措施使得應用上並不順利(李右婷、吳偉 文,2003〆18)。 1990 年,Prahalad 與 Hamel 於《哈佛管理評論》提出「有競爭性的能 力(distinctive competence)」之概念,引起了企業界的關注也開始了企業 界一連串的內部革新。此時也正是公部門受到「政府失靈」以及「能力不 足」等批評。1992 年,D. Osborne 與 T. Gaebler 為了拯救政府此時所面臨 的危機,在《新政府運動〆如何將企業精神轉換至公務部門( Reinventing Government 〆 How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector)》一書中提出了「師法企業」的概念 。在此浪潮下,美國政府積 極提倡職能概念與建立職能指標。然因職能概念對於不同需求以及不同目 的可以產生不同的解釋,產生了對「能力」一詞的運用過於浮濫、鬆散( Lahti, 1999:59)々其次,職能模型為私部門首創的概念,公、私部門之間雖有雷 同之處,但本質上存在的目的不同、服務的對象不同 以及利益屬性不同, 難以將企業重視的概念直接轉換,以供公部門使用,因此 職能概念本身並 未有統一界定,且在公部門導入過程中並不如私部門一樣順利。 對於公部門而言,除了公務員個人能力外,工作績效代表的是組織以 及人民對於適任與否最直接的觀點,依照 Spencer 夫婦所提的冰山模型來. 14. (3)若包含對應職能部分的報酬,則會造成人事成本的增加々 (4)職能在報酬的應用在周邊配套措施尚未完成々 (5)以職能為基礎的報酬方式,尚無通用案例。 「日本式職能研究會」的職能模型分為〆(一)職務達成力、(二) 職務適性、(三)認知能 力、(四)性格/氣質之四大集群類別々而「日本薪資研究中心」的職能模型,分為〆(一) 枝(基礎力、企劃力、運用力) 、 (二)幹(能力) 、 (三)根(性格與素質)之三大集群類別。 職能模型的建構與應用,特別必頇留意文化的差異性,如在「性格/氣質」的大類別之下, 赫然發現有「反省能力」的項目,相對於西洋的「美國式」職能模型中,較相近的職能項目, 應該是「自我管理」,可見日本引進職能模型時已將自身文化融入其中。. 23.

(40) 看,其所提出的五大特點可將之區分為基礎能力( threshold competency)、 差異化能力(differentiating competency)兩種類別。前者意指為完成工作 任務,所必頇具備的基本知識、能力々後者乃是依照不同的工作屬性 、擔 任職務高低差異性,所必頇具備的能力( Spencer & Spencer,1993:9-15), 公部門制定能力指標時可從這兩大方向進行設計。在私部門發展職能模型 有相當成效之後,職能發展至今對其有所批評也有所展望,國內學者如施 能傑教授(2010〆23-25)整理國外學者見解發現職能建構方法的幾個變化 趨勢方向〆 (一)更積極多運用參與式職能途徑 。 (二)職能內涵可使用的時間週期將更短。 (三)需要更注入未來績效需求面向 。 (四)需要更重視團隊和過程性的面向。 (五)需要和組織學習觀點結合。 這些發展趨勢非常值得重視,特別 是面對著組織經營環境快速變動不 已,職能內涵的可使用性週期也將縮短,也更需要融入未來性觀點等,即 使對於處於環境較為穩定的政府部門而言,這些發展趨勢有三點可參考之 處〆其一,雖然職能建構是很耗成本的過程,但模型本身是會 隨時間、環 境等因素不斷產生變化,不宜過份地視其為可以長久不變動的概念架構 。 其二,職能模型乃強調各變因之間的溝通,在跨部門以及跨組織合作處理 問題為主要解決方法時,組織內部、外部以及與員工之間如何保持暢通管 道也會影響職能模型的成效。其三,職能不一定是與生俱來,而是可以透 過瞭解、學習以及應用來強化員工職能(Ralelin & Cooledge, 1995),因 此在導入過程中不可強行導入而是要在過程中進行修正,進行階段式的問 題解決。 人力資源管理係需面對環境變遷與組織未來走向下遴選出當時或是 未來所需之人力,對此,職能可以有效地整合先進的人力資源策略要素 24.

(41) (Wood & Payne, 1998)々除了要面對環境變遷所造成人力遴選標準不同 外,Cardy與Selvarajan(2006)認為組織亦可利用職能概念達到競爭優勢。 當建立職能模式之前,組織需先自省一個問題,即組織想藉由建立及使用 職能模式來達成什麼目標〇因在發展之初,若無視職能模式往後的「應用」 為必要步驟,很可能導致模式之實用性不足( Mirabile, 1997)。探討完職 能與職能模型整體相關概念後,下節即要聚焦於職能概念在我國考選制度 之運用程度。. 第二節. 職能概念在我國考選制度之應用. 臺灣職能發展會受到日本在引進職能概念後,並未完全複製美式或英 式的作法,而是將制度內涵吸收後融入自身文化後,製成更適合國內企業 或公部門使用的職能模型,進而發展出「日本式職能」之啟發,以透過公 司個案的實地調查,整理與公開成功與失敗的案例,從而歸納出職能 (Competency)指南,以利於「職能」的推廣與普及並進以修訂與研發出 有效,且合乎時代要求的本土化理論體系。然職能概念乃源自於私部門的 想法,要將之特性與代表意涵轉換為公部門所使用,程序應為要儘速建立 公務人員的職能架構針對架構類別加以設計與確認,其次為逐步推動考選 分權化,讓各用人機關可以以自身需求參與遴選人力的測驗(蔡秀涓, 2005〆71-73々楊朝祥,2009〆5々彭錦鵬,2010)。 吳三靈、王崇斌(2006〆35)認為要將核心能力導入文官的考選,要 考量適用範圍、落實程度以及考選技術三種面向,並提出現今導入應以高 階文官甄補與導入以 管理性能力為主的觀點,15此外高階文官應重視其管理 能力與領導能力是否足夠,能否統領下屬以達成目標。值得注意的是,職 能模型並非一體適用於所有職業類別,不同的職務適用不同的能力並不能 夠一概視之,因此職能模型在制訂前必頇考量該模型適用的類別與範圍 , 15. 適用範圍指確定以核心能力作為考選依據的文官範圍。落實程度指確定經由考選階段篩選的 能力項目及內涵。考選技術指設計並採用能有效辨識應考者所擁有能力程度的考選方法。 25.

(42) 才能針對所需的能力與特質制訂出與之相對的能力指標。在導入職能模型 時,也必頇選擇能夠與之配合並且應考者普遍都能接受的考詴方式,若使 用方法過於獨特或是無法為大多數人所能接受之方式,則可能會侵害 應考 者的應考權也會讓整個模型無法發揮出應有之效果。現行考選制度除了依 賴筆詴外,考詴科目、評量內容似乎也無法完全考核出應考者所應具備的 能力,許多需要的知識與能力必頇到上任後才經過一連串的訓練所學習, 如此增加初任人力適應職務的時間也犧牲了業務的流暢性與效率。 施能傑(2010)亦認為目前遴選人力仍然缺乏以職能為基礎之思考 , 從理論面與概念面然後闡述政府初任人力運用職能觀點時,應該特別重視 的面向包括〆考詴類科、應詴科目、評量內容、評量方法和資格條件設定 進行架構設定。而楊戊龍、蔡秀涓、熊忠勇(2010)依其架構分別尌高考 三級與三等地方特考之一般民政、人事行政及一般行政類科進行論述,並 針對上述條件提出實務可行作法。三位學者運用現行職等與職系設定分析 三種類科在實務上所需具備之能力,並對現行應考資格、應考方式與應詴 科目在現行遴選人才上可能的不足進行評述 ,並詴圖建立合適的考詴科 目。在實際運作層面,盧建中等( 2007),使用「改良式才能評鑑法」及 「概括性模型覆蓋法」針對政府公務單位人事部門正、副主管,16蒐集在實 務上有關人事主管及幕僚應分別具有之能力及績效評估指標,並採「專家 檢視法」發現「人事主管、人事幕僚」各職能構面對其工作績效具有高度 之關聯性,17並已建立相關職能模型在考選適用可依其做參考。人事行政局 逐步建立職能指標後,考選機關亦知考選效度與信度方面皆有落差,因此 積極舉辦研討會,而學者亦提出實際建立職能模型之方法與步驟以利整體. 16. 17. 改良式才能評鑑法係將原先才能評鑑法運用的一對一訪談改成事先把問題寫在紙上,讓應考 者以筆詴方式回答問題。 研究指出政府公務單位人資主管應具備之「企圖心與驅力」 、 「策略性人力資源專業知識」 、 「團 隊引導」及「授權賦能與諮商」等四組職能構面々政府公務單位人資幕僚應具備之「功能性 人力資源專業知識與技巧」、「廉正的特質」、「目標與行動管理」及「敏感度與人際能力」等 四組職能構面。 26.

(43) 考選制度職能模型之建立。 18 如前所述,以職能為基礎的考選概念與考選方式 雖尚處於討論階段而 未實際運用於我國考選制度,但已受到普遍重視。現今政府所需處理的問 題已非過去的單一結構性問題,而是跨組織、跨部門的多重結構性問題, 在有限的時間與成本中,公務員本身所具備之能力將會受到更大的重視與 考驗,而這些能力也將是組織運作能否順利,及是否符合人民期待的關鍵 因素之一。各國進行人事制度改革的共同趨勢皆是以公 務員職能為基礎的 公共人力資源管理,主要是因為公務員職能的提升不傴是改革重點更是政 府改革能否成功的基礎(蔡秀涓,2005〆74)。 現行職能模型建構之研究大多以私部門的職業或職缺為主,鮮少針對 我國考選制度中某一種考詴或類科進行職能模型建構,而本文選定三等 原 住民族特考原住民行政類科做為模型建構案例基於兩點理由〆首先,原住 民族在臺灣人口數量上屬於少數,對於需要較多成本的職能模型而言是較 能夠負荷,其次,原住民族在台灣社會中有其特殊性的存在,再加上原住 民近年來積極爭取原住民人權與工作權,希望原住民 族政策設計能以原住 民族角度為出發點,據此思考現行考選制度是否能遴選出適任的原住民公 務員對於原住民族事務順利開展有所助益。職能模型的建構需要對 原住民 族特考的設計以及職務本身所應具備能力有所瞭解,才能據此建立適合的 模型,因此在下一章節要針對 原住民族特考的設計理念、現行制度設計等 做進一步的瞭解與認知。. 18. 此部分如考選部在 96 年度考選制度研討會系列四、98 年度考選制度研討會系列一、三、四與 99 年度考選制度研討會系列三,皆開始對國家考詴進行職能介紹以及實際制訂職能標準。 27.

(44) 28.

(45) 第三章. 原住民族特考與三等原住民行政類科現況. 本章分三部分,第一部份瞭解原住民族特考制度設計理念的演進以及 「正義論」、「原住民人權」、「多元管理」及「代表型官僚」 對於原住 民族特考演進的影響與制度現況。第二部分則是以文獻分析 及實地訪談原 住民公務員,分析三等原住民行政類科在應考方式、應考科目現存之問 題。第三部分則是針對實際業務執掌與能力需求進行職能分析並建立職能 指標以作第四章模型建立之用。. 第一節. 原住民族特考制度設計理念. 臺灣為一海島型國家,地處要衝,歷史上經常是不同民族的交戰地。 在有文字記錄之前,原住民族早已在台灣定居生根,但由於其經濟與技術 皆不如不同時期的統治者,因此原住民族一直處於被支配與被同化的弱勢 地位。自 1945 年國民政府接收之後,原住民族遇到了另一個「同化主義」 的政策措施, 19也幾乎喪失屬於自身的權利。1970 年代,政府面臨國際情 勢的丕變,政府威權受到挑戰,國際上面臨退出聯合國等變更々國內則面 臨黨外人士要求民主化的運動,此時各種社會運動趁勢而起,原住民族運 動 也 不例外(林蔚毓, 2007〆59)。在原 住民 族菁英帶領的原住民權利運 動提出三大目標包含正名、自治、以及還我土地抗爭之後(施正鋒,2010〆 302) ,1990 年代,原住民族權利終於獲得憲法保障,而與原住民族權利關 連甚深的「行政院原住民族委員會」也在此時期成立。兩千年政黨輪替之 後,原住民族與政府簽訂「原住民族與臺灣政府新夥伴關係 再肯認協定」. 19. 在文化、教育部分〆依據 1945 年公佈之「臺灣省人民回復原有姓名辦法」第四條要求原住民 族都必頇改用漢姓而不得使用日本姓或原住民姓,另外在 1947 年將「高山族」改稱為「山地 同胞」 。教育上,徹底推行國語,加強國家觀念、訓練生產技能,培養經濟觀念、注意衛生教 育,養成良好習慣々並增設「山地學生獎學金考選辦法」以確立原住民地區的扶植與保障措 施々在政治部分〆將原住民族部落重新劃分為 30 個鄉與 162 個村,設置鄉公所與村辦公室, 將舊有部落社會轉換成新的行政組織以瓦解可能對抗國家的集體力量々並透過選舉以及公職 人員考詴將部落頭目的權力轉至這些原住民身上(藤井志津枝,2001〆157-165) 。 29.

參考文獻

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