威權主義國家與電視：台灣與南韓之比較

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威權主義國家與電視：

台灣與南韓之比較

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林麗雲

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投稿日期：2005 年 4 月 12 日；通過日期：2005 年 5 月 14 日。

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《摘要》

台灣與南韓在 1960 年代都發展出「官控商營」的電視制度，但由於在 1980 年代採取了不同的政策，於是走出不同的路。有鑑於此，本文分析在何種歷史脈絡下兩國採取了不同的路徑？本文從較寬廣的社會權力結構分析國家的行動邏輯與矛盾，指出威權主義國家易有正當性危機，為自己埋下不安的種子；在特定的脈絡下，國家可能採取特定的社會控制，卻減損某些權力。台灣國府籠絡特定利益團體，卻減損國家自主性，無力進行電視改革。南韓軍人官僚政權採取強硬控制，在 1980 年將私有電視台整併到國有電視；電視產權改變後，南韓媒體改革運動卻趁勢而起，要求國有電視實踐公共媒體的精神。從本文的分析可知，電視產權轉型為公共所有後，媒體改革團體較有機會推動進一步的革新。關鍵詞：電視史、威權主義國家、台灣、南韓

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壹、前言

在相近的歷史條件下，台灣與南韓的無線電視制度有相似起點。二次大戰後，兩國均曾受到美國的保護，經歷過長期的威權統治，並採取了出口導向的經濟政策。在此政經脈絡下，兩國均在 1960 年代發展出「官控商營」的電視制度。兩國的無線電視在官方控制下發展，容納部份私人股份，並以廣告營生。台灣三家電視台分由黨、政、軍控制一半以上的股權，另一半則由私人所有。南韓則以國營的「韓國廣播公司」（KBS）為主發展電視，向觀眾徵收執照。之後，另外兩家私人電視台成立，由親官方的企業所有（三星集團的「東洋電視台」，TBC；「文化電視台」，MBC），均以廣告維生。對兩國的統治者而言，官控商營制度具有政治與經濟的功能。執政者可將官方的意識型態傳輸給民眾，也可爭取部份民間企業的支持，讓他們可持有電視股份、賺取利潤。其次，商業電視以廣告為生，不只可自給自足累積利潤，更可宣傳商品，有利於建立本國的消費市場與工商企業（Kim, 1996: 106；馮建三，2004: 684）。因此，在 1980 年代之前，兩國發展出相近的無線電視制度。在 1970 年代，兩國的商營電視制度均受到批評，社會與文化界人士不滿商業電視追求利潤的生產模式。台灣部份文化界人士批評商業電視受制於廣告商，內容充斥著怪力亂神（王禎和，1977: 18）。有些新聞學院人士主張應以公共電視來取代商業電視。例如，李瞻（1975: 100-101）便曾具體建議，政府應收回三家電視台的民股，由公家直接經營。同時，南韓有一些社會團體也指出，媒體應與政治人物一起覺醒（Walhain, 2001）。由此可知，兩國官控商業電視在 1970 年代皆受到

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民間與社會的批評。面對上述社會不滿，兩國執政者在 1980 年間採取了不同政策。雖然台灣在 1980 年由行政院長孫運璿宣布成立公共電視台，但國府並未改變無線電視產業的結構，只成立「公共電視製播小組」（隸屬新聞局），製作「社教性質」節目在三台特定時段播出。然而在同一年，南韓政府卻大刀闊斧強力整合無線電視資源，建立國家廣電集團。具體而言，TBC 併入國營的 KBS，成為 KBS2；MBC 七成的股份也給予 KBS。同時，南韓政府成立「廣告代理局」，統一代理電視廣告，收取兩成左右的廣告佣金作為電視發展基金（Kim, 1997: 83-84）。因此，在 1980 年代初期，台灣的無線電視依然故我，而南韓政府卻強力整合電視資源為國家所有。由於兩國在 1980 年代初期採取不同的電視政策，之後走出了不同的路。在台灣，電視產權並沒有大的改變，商業電視的營收主要分配給股東（包括官方、半官方與民間），且在官方保護下，經營者為了增加利潤與降低成本，出售時段給傳播公司，不事生產，坐享「二房東」的好處；傳播公司則規模小、成本低，體質多不健全（陳明輝，2003: 47-49；陳清河，1995: 38-39）。台灣電視產業基礎弱，節目品質不佳，因此到了 1980 年代末期許多觀眾已習慣藉由其他管道（如衛星、錄影帶或非法的有線電視台）接收外國節目（如日劇、港劇、好萊塢影片）（馮建三，1995: 14）。自從 1993 年有線電視加入戰場後，無線電視更節節敗退：在收視與電視廣告占有率上，無線電視在 2001 年降到四成左右，2004 年更滑落至三成以下；無線三台本業也出現實質虧損，只能轉向小成本的製作或直接購買外國節目（監察院文化與教育委員會， 2005: 38-40）。相對地，南韓的無線電視在產權改變後，體質逐漸改變。在國有化

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之後，南韓國營電視居寡占地位；利潤且不分配給私人，仍然留在公司。在寡占以及利潤不分配的情形下，兩大電視集團（KBS 與 MBC）累積豐厚的物質基礎，在 1994 年是世界上第 51 與 56 大的媒體集團，也是第 11 與第 12 大的公共電視集團（Kim, 1997: 95-96）。雖然官方仍舊意圖染指電視，但在電視產權轉變後，南韓媒體改革團體興起，要求國有電視應盡公共責任（Kim, 2001: 95），KBS 與 MBC 不得不調整言論立場，回應公民的要求。它們的員工組織工會，以罷工為手段爭取內部與外部的新聞自由，逐漸邁向獨立（於官方控制）之路（Kim, 2003; Lee, 2003）。從此，南韓無線電視逐漸轉型成為具有競爭力的公共電視集團。由此可知，在 1980 年代初期兩國採取了不同的路徑，它們的電視制度、產業基礎有所不同。職是之故，本文即探討在何種歷史脈絡下，這兩個威權主義國家為何會採取不同取徑？為何台灣曾提出了電視改革方案卻無法落實？而南韓卻能一舉改變電視制度呢？本文研究目的有二。在學理方面，過去傳播理論多以西歐與北美的歷史經驗與觀點為主，如西方理論多以「威權主義」的概念來概括非民主國家的傳播制度（Siebert, Peterson, & Schramm, 1963），但忽略威權主義國家的邏輯與差異。本文以台灣與南韓的歷史經驗與脈絡為主體，比較其媒體發展，將有助於理解威權主義國家傳播制度的共同性與差異性。在社會實踐方面，如前所述，在 1960 年代，兩國電視制度有相似起點，但在 1980 年代初期採取了不同政策，自此兩國的無線電視體質的強弱有別。本文比較兩國電視制度的形成與轉型，希冀作為未來政策的參考。

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貳、分析架構：國家的行動邏輯與矛盾

過去關於威權主義國家（如南韓與台灣）的電視史，批判性的研究者多採取國家中心的途徑（state-centered approach），從較寬廣的社會權力結構分析威權主義國家中的電視機構（Kwak, 1999: 255）。研究者關注這兩個威權主義國家為了鞏固正當性（如反共與經濟成長），如何建立官控商營的電視制度，傳輸官方的意識型態，也藉由廣告累積剩餘價值，並建立消費市場。關於台灣的電視制度方面，相關研究指出：國府、執政黨與軍方結合部份民股成立三家無線電視台，控制財源、人事、節目規範、語言政策等（王振寰，1992；林子儀、劉靜怡，1992；蘇蘅，1992）。到了 1990 年代中期，在國際私有化的浪潮下，國家始採取自由化的政策（管中祥，1997）。在南韓方面，相關研究也指出，統治者運用電視來教化人民與發展經濟以強化統治的正當性。如在 1960 年代朴正熙總統主政下，先由國營廣播公司開辦電視，再由親官方的私人開辦兩家私人電視台，以達控制收編之功。1980 年全斗煥總統上台，又將這兩家私人電視台整併到國營的 KBS 之下，以達中央集權之效（Kim, 1997: 14-15; Park, Kim, & Sohn, 2000: 113-114）。由此可知，國家中心之途徑主要分析國家為了統治的需求，如何建立官控商營的電視制度。

由其研究內涵觀之，國家中心的途徑的確具有解釋力。在現代社會（特別是在威權主義國家社會）中，國家機器具有許多排他性的權力。 Weber（1978: 54）即指出，在現代社會中，國家是重要的行動者，「有 排他性的權力，可正當地使用武力」（“the monopoly of the legitimate use of physical force”）。根據 Braman（1995: 12）的分析，國家至少具

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備三種權力。首先是武力，即國家具備訓練有素的軍警與武器，可有效地壓制異議言論。其次是公權力，即國家制定公共政策，可規範相關行為。再次是文化與符號的權力，即國家具有「意識型態國家機器」，可傳輸國家的願景與分類體系（vision and division）。此外，因為國家有以上的權力，許多社會行動者企圖與國家建立關係，因此國家可藉由分配國家資源，建立社會網絡，爭取特定社會團體的支持（Santos, 2003: 135）。由於國家具備上述權力，因而也是社會中重要的行動者。在分析國家的行動時，我們宜從較寬廣的社會權力結構理解它的邏輯與矛盾。首先，國家並不獨立存在社會真空之外，而是在社會權力結構之中。在特定的歷史脈絡下，特定國家較可能行使特定權力，但卻可能自我設限而無法施展其他類型的權力（Braman, 1995: 5）。尤其是在威權主義國家中，國家權力不是基於人民「志願性的服從」（voluntary compliance），容易有正當性的危機─即統治權力的法理不足，無法取得人民的支持（Weber, 1978: 212）。在這種情況下，國家不得不依賴特定力量（如武力或特定階級的支持）來穩定局面；但這些力量可能產生反作用力，反過來限制國家的行動（王振寰，1989: 79）。因此，在歷史辯證的過程中，國家是在特定條件的限制下採取行動，但卻可能受制於自身的行動。以本文的個案而言，在美國的支持下，國民黨於 1950 年在台灣建立「類似列寧式的政權」（quasi-Leninist regime），黨的組織滲透社會組織（如學生社團、農會、工會與商會等）。自 1960 年代末期以來，美國意圖敲開中國大門，減少對國府的眷顧，國府不得不藉由分配公共資源來爭取特定社會團體的支持（王振寰，1989: 90-94；林麗雲，2000: 117）。但國家在政策制定過程中，卻可能越來越受到利益團體的影響而失去自主性。

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相對地，南韓戰後在美國扶植下，由軍人取得政權。在冷戰時期，美國為了圍堵北韓，在南韓建立軍隊，因此南韓軍人的權力擴張，運用武力取得政權，用強硬手段整肅媒體（Park, Kim, & Sohn, 2000: 113；倪炎元，1995: 142）。軍人政權動用武力，雖可立即消除反對的聲音，但南韓的公民團體卻更有批判力，而為媒體改革運動打下根基、舖設網絡。特別是 1980 年全斗煥上台，用公共利益之名強力整併廣電資源。然而在電視產權轉變後，媒體改革團體興起，要求「公共電視」名實相符。綜上所述，二次大戰戰後以來，台灣與南韓同屬威權政體，但內部權力結構不盡相同。在台灣，國府屬「類似列寧式的政權」，在失去對外支持時收編特定的社會團體，但卻可能失去國家自主性。相對地，南韓的軍人政權以武力為後盾，強力整併電視產權，公民團體卻起而要求進一步改革。為了理解國家與電視制度的關係，我們似宜考察：在歷史的辯證過程中，兩個威權主義國家的權力基礎、行動邏輯與矛盾。具體而言，本文將分析在不同歷史脈絡下，台灣與南韓國家的權力基礎為何？其行動的邏輯與矛盾為何？又如何形塑電視政策與制度？

參、台灣的國家與電視：黨國體制的行動邏輯與矛盾

1949 年國府渡海來台，建立「黨國威權體制」。之後，國府在美國保護下建立國家機器，包括壓制性的國家機器（如軍警特）以及意識形態國家機器（如黨營報紙、廣播、通訊社與電影公司等）。因此，國府具備武力（可壓制任何異議聲音）與文化權力（可宣傳官方的願景與分類）。且在「類似列寧式的政權」下，黨的組織滲透社會組織（如宗教、農業、漁業、勞工、婦女），建立社會網絡（Cheng, 1989: 477）。

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因此，在美國的支持下，國民黨政權於 1950 年代即已壟斷了武力與文化權力並建立社會網絡。然而，國府仰賴外部支持之時，卻受制於外環境的變化。在 1950 年代，國際冷戰穩固了國府政權，但是 1960 年代以來，「自由民主陣營」的國家逐步前去敲啟中國的大門。這時如果國府大舉動用武力鎮壓將不利對外形象，反而可能更快失去國際支持。因此，自 1960 年代，國民黨較少明顯動用武力來鎮壓社會，而是收編特定的社會團體。例如，1961 年國府舉行「陽明山會談」，邀請文化與工商業界來表達意見（行政院新聞局，1961: 2）。又如 1960 年代以來，在國民黨中央委員會中，「社會各界」（如文化界、工商界與社團）領袖的人數有所增加（王振寰，1989: 90-91；田弘茂，1989: 93），經由黨的機制表達利益（Jacobs, 1978: 243-244）。這種社會控制偏向「威權的統合主義」（authoritarian corporatism）─即國家介入利益團體的協商過程，制定政策以爭取社會支持（Grant, 1985: 3-4）。在這種威權的統合主義下，國府在建立「官控商營」的電視制度時，確曾讓部份民間企業與團體取得商業電視的好處。對國民黨而言，發展電視科技可增加官方的文化權力，包括對內傳達統治者的「世界觀」，對外證明「自由中國」在科技上優於「共產中國」。而且商業電視以廣告維生，不只可自給自足，更可協助建立消費市場，有利於本國工商業發展（程宗明，2002: 311；馮建三，2004: 684）。為了使電視能達到以上政治與經濟目標，官方（省政府、國民黨與國防部）主導規劃成立電視台，主事者並邀集部份民間企業入股。例如，台視有三成左右的股份是民股（包括民間企業）；中視有四成股份屬民營廣播電台；華視有兩成股份屬民股，而且是由蔣經國（當時 1972 年上台擔任行政院長）指定哪些民間企業可持有（程宗明，2002: 313-315）。國府將電視

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的資源分給黨內親信與民間友人，以獲取他們的支持。台視開播後，有了廣告收入，不久即有盈餘（何貽謀，2002: 99），持有電視股份者因有利可圖，而更傾向支持現有權力體制。統治者即藉由分配電視資源，從而得到親信與部份民間企業的支持。雖然國民黨藉由分配無線電視資源得到特定社會人士的支持，卻可能受制於業者，失去自主性，無法從公共利益的角度制定電視政策。首先，台視與中視成立之前並沒有相關法律，業者在「無法無天」的情況下成立電視台，國府卻「睜一隻眼、閉一隻眼」默許這種情況存在。接著，在兩台成立後，教育部文化局才成立「廣電法政策小組」（由黨政軍官員與傳播及法律學者組成），於 1969 年完成〈廣電法立法起草要點〉，主張我國應仿效西歐與日本等國，成立「國家廣播電視網」。但是在官方的協調會議中，電視業者卻堅決反對（李瞻，1970: 15）。在業者的遊說與壓力下，文化局刪除了廣電法中「建立國家廣播電視網」一章；業者則承諾將繼續「（遵從）黨中央領導、同業自律」（徐恩普，1980: 111）。這部廣播電視法，正當化了已經存在的電視制度，讓特定人士繼續享有利潤。雖然國府在電視政策上收編了特定的社會人士，但卻可能減損自身的文化道德形象。國府為了強化威權統治的正當性（即宣稱自己代表中國並正在從事反共戰爭），因此致力於推動復興中華文化運動，將電視當作道德教化的工具。正如當時的總統蔣介石在 1972 年《對臺灣電視公司成立十週年紀念書面特頒訓詞》所言： …電視是大眾精神生活的搖籃，是國民心理建設的利器。希望電視從業人員，以推行

社會教育及復興中華文化為己

任

2 ，電視節目的製作，應合乎真善美，以啟發國民審美的心情，宏揚民族仁愛的德性，培養社會優良的風尚…」

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（中國國民黨中央委員會黨史會編，1984: 367）。然而在商營制度下，電視卻是營利工具，而不是官方所宣稱的教育與文化載具。尤其在 1972 年華視成立後，三台進入惡性競爭（何貽謀，2002: 184），發展出「外包」的生產模式。具體來說，電視台為了降低生產成本（如人員薪資、製作經費、廣告業務承攬），把節目轉包給傳播公司，後來甚至只出售時段（包括節目與廣告），不事生產即坐收地租。外製公司為了降低成本便降低節目品質，甚至與廣告商聯手，成為廣告商的下游業者（陳明輝，2003: 33-36）。因此，商業電視是業者賺錢牟利的工具，不是官方所宣稱的文化載具。由於商業電視已違背官方所宣示的文化使命，部份社會與文化界人士開始不滿商業電視追求利潤的模式。例如，1977 年王禎和（當時為《電視周刊》撰稿，剖析電視問題）訪問了與電視有關的學者、專家與製作人員，著有《電視‧電視》一書，受訪者嚴厲批判商業電視為了追求利潤已違背了公共利益，如編劇丁衣即抱怨廣告商已左右了電視劇本的寫作。正如其所言：「誰的意見代表觀眾？說穿了還不是一些外行的廣告商人，在代表觀眾表示意見」（王禎和，1977: 18）。在這本書中，連親官方的經濟學者魏萼（之後 1981 年到 1985 年擔任國民黨文工會副主任）也批評：電視事業受到資本主義宰制，已違背三民主義的要義，因為「資本家拿錢支持電視節目－往往以他們認定的所謂的大眾趣味為趣味，內容就不免要趨向低俗，水準就不免要日日下降，節目所提供的已不是健全的娛樂，而是一種麻醉了！」（王禎和，1977: 288）。又如，當電視業者爭相謀利時，新聞學院人士也指出應以公共電視來取代私人的商業電視。親官方的新聞學者曾虛白（1950 年國民黨改造期間曾擔任中央改造委員會第四組主任，負責宣傳工作）以官方所宣示的三民主義傳播政策為基礎，指出國家應節制私人資本，限制商營媒

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體的擴張，並成立公營媒體（曾虛白，1978: 140）。李瞻也批判商營媒體的擴張，指陳：「…何以三家（電視）公司均以商營方式經營呢？這是政策的錯誤，也是立法院的嚴重失職！」。李瞻更建議，政府應收回三家商業電視台民股的部份，建立公營電視（李瞻，1975: 100-101）；這些文化菁英對商營電視不但提出批評也指出了改革方向。當黨內外的文化精英批評商業電視時，黨的領導者也意識到商業電視可能有損統治者的文化與道德形象。蔣經國（1972-1978 年擔任行政院長）即再三指示電視節目應協助社會教育。如在 1971 年，他指出：「目前的電視節目不理想，尤其打鬥節目太多，對青年有壞的影響。電視是社會教育的一節，希望三家電視公司能注意改進」（蔣經國先生全集編輯委員會，1991a: 266）。又如在 1975 年，蔣經國對電視從業人員演講，也對業者耳提面命：「電視節目應以有益社會風尚為準則」：希望任何節目都應以此（有益社會風尚）為準則，尤以電視劇的播出，予觀眾印象較深，無論製作、編劇、導播，更應守此準繩，

不染商業色彩

，以發揮教育的功能。…

我

們有維護中華文化的使命，更應弘揚我們歷史文化的傳

統

」（蔣經國先生全集編輯委員會，1991b: 559）。到了 1976 年，蔣經國則指示「電視節目應以社教為著眼點」，正如他所說：電視演藝人員過於華麗，連續劇偏重打殺，對社會有嚴重的不良影響，必須立即改善。今後電視節目應以社教為著眼點，不應祇以營業為目的；

為提倡社會善良風氣，即使

業務稍有虧損亦應在所不惜

」（蔣經國先生全集編輯委員

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會，1991c: 514）。顯然在 1970 年代末期，執政者已認知到商業電視的問題，卻仍無力改革電視。因為執政者依賴特定人士支持，無法「大『義』（公共利益）滅『親』（親信）」。這時國民黨腹背受敵，特別是在 1978 年，國府對外失去美國的承認，內部又有黨外運動人士的挑戰。國民黨的正當性減弱，需要電視所有者與經營者的支持。因此，即使文化菁英迭有批評，國府為了顧及業者的利益，卻無法提出解決的方案。例如，國民黨曾在 1973 年成立「改進電視專案小組」來解決商業電視的問題，但是這個小組包括三台股東，球員兼裁判，利益未迴避，不可能真正對症下藥，改變電視的結構（李瞻，1979: 14-15）。因此，國府為了爭取業者的利益，便不得不犧牲自身在電視政策上的自主性。為了顧及業者的利益，在 1980 年代國府只能以「最小變動」為原則，無法從結構上解決商業電視的問題。為了緩和文化菁英的不滿，國府於 1980 年曾提出成立公共電視台的構想。當時行政院長孫運璿曾宣佈將成立「公共電視台」，新聞局也主張將提撥廣電事業盈餘作為公共電視發展基金，籌劃公共電視台。有的立法委員甚至主張從商業電視廣告營業額中抽稅或徵收頻道使用特許金，資助公共電視體制，創造結構性的變革。但是在三台業者（如台視董事長許金德）遊說下，政府取消固定從無線電視三台廣告抽稅的規定（程宗明，2002: 321-323），最後只在新聞局國內新聞處（國內宣傳單位）下成立「公共電視製播小組」，製作「社教」節目，在三台的特定時段上播出。因此在 1980 年代初期，台灣電視並沒有結構性的改造。且由於在官控商營制度下，電視被建構為「宣傳」與「營利」的工具，當時的反對運動（「黨外」，民進黨的前身）也無法從產權結構提出電視改革的主張。如前所述，在黨國體制的收編下，台灣主要的社會

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團體（如學生、宗教組織、工人、農民等）在 1970 年代並不具批判意識，鮮少挑戰既有體制。在 1980 年代初期，一些自主性的社團開始發展，但較少關心電視改革議題。當時政治反對運動者在質疑黨國體制時，也會批判官方對電視的控制，但他們對世界（包括對電視）的想像卻受制於國家所形塑的意象。也就是說，官方把電視建構為「商業」的利器，又將公共電視建構為「國家道德的教化工具」（程宗明，2002: 324）。政治反對運動者也將電視界定為私人與商業性質，並不支持設立「公共電視台」，認為公共電視只是另一家政府電視。他們主張開放成立新的私人商業電視台，讓反對運動者本身也能擁有新的電視頻道。例如，1987 年增額立法委員吳淑珍在立法院質詢時，即指出三家電視台「已被軍方染指，被一隻『看不見的手』所操控，…而根本之計，政府應繼解除報禁之後，開放『電視禁』，准許民營電視台的早日成立，以追求真正的新聞自由」（立法院秘書處，1988: 104）。因此，1980 年代在商業電視的限制下，台灣的政治反對團體主要從自由化的角度著眼，主張應開放私人競爭，並未提出改革三家無線電視的方案。

肆、南韓的國家與電視：軍人官僚體制的邏輯與矛盾

二次大戰後，南韓的威權統治屬「軍人官僚政權」。戰後，美國為了圍堵國際共產主義蔓延到朝鮮半島以及整個東亞，在南韓建立了 60 萬大軍，培植了特定的軍事將領，埋下了軍事政權的種子。之後軍隊派系將領以軍事政變的方式取得統治權，再建立官僚體系與政黨。這類「軍人官僚政權」具備充分武力，與前述國民黨「類似列寧式的政權」比較起來，軍人政權較缺乏社會關係網絡，無法立刻爭取到社會團體的支持。因此，在權力不穩定之際，南韓軍人政權的行動選項是直接動用

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武力來壓制反對團體。例如，1961 年朴正熙（當時為軍事少將）率領一批少壯軍人發動政變，宣佈戒嚴以剷除反對勢力（倪炎元，1993: 111-112）。然而，軍人政權運用武力控制社會並未取得人們志願性的服從，因此可能有正當性的問題。在缺乏社會支持的情況下，自 1960 年代以來，南韓的軍人官僚政權以經濟發展作為政權正當性的基礎。國家強力介入經濟領域推動國家經濟發展計劃，讓特定大企業參與國家發展計劃，給予特許的執照並提供有利的外貿措施（李慶臻、金吉龍，1995: 34-62 ）。在國家扶植下，南韓的大企業發展成「大型企業集團」（chaebol）。然而在國家與企業集團的關係中，國家的位階較高，左右它們的生存命脈（Lee, 1997: 26-28）。因此，南韓的國家在與社會關係上建立自主性─即國家可超越特定社會團體的利益，而根據國家自身利益制定政策。即使到了 1960 年代末期，國際情勢丕變，南韓的軍人官僚政權仍有自主性。這時美國為了拉攏中共以圍堵蘇聯，不只減少對台灣的支持，也削弱在南韓的軍事部署。如前所述，在這種情況下，台灣的國民黨政權為了爭取特定社會人士的支持，不得不犧牲國家自主性。南韓領導者在美國撤軍後，卻仍以國家安全為理由，強化軍事統治（如加強軍備、發展軍事工業與限制反對運動），並強制大企業集團必須參與重工業之發展，配合軍事需要（Lee, 1997: 145）。因此，在與私人企業集團的關係上，南韓國家仍維持較高的自主性。在軍人官僚政權下，國家也強力控制大眾傳播媒體，包括建立官控商營的電視制度。如前所述，軍人政權的正當性不足，可能引發質疑，統治者「淨化」媒體以杜攸攸之口。1961 年朴正熙上台後即弔銷了 1,200 家媒體的執照（當時南韓媒體共約有 1,600 家），之後再攏絡特

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定媒體（Youm, 1998: 173）。在 1960 年代，當南韓開始發展電視制度時，國家也強力介入建立官控商營的制度，以傳達國家的願景與對世界的分類體系（如反共、國家安全與經濟成長）（Kwak, 2003: 232; Lee & Joe, 2000: 133）。在國家指示下，南韓國營廣播公司（KBS）於 1962 年成立第一家電視台，此乃國家的宣傳機器，主要向觀眾徵收執照費。接下來，當國家正扶植大企業時，也特許三星集團開辦「東洋電視台」（TBC）；1960 到 1972 年間，該集團正是南韓最大的企業集團（Lee, 1997: 26）。另一家報刊則在 1969 年成立「文化電視台」（MBC）。正如同南韓的國家在位階上高於大企業集團，兩家電視台必須配合國家政策，每月定期向政府報告節目的生產狀況（Kwak, 2003: 232）。因此，南韓國家支配電視等文化機構。雖然軍人官僚政權強力支配經濟與文化等領域，社會中卻有前仆後繼的反抗行動。早在 1945 年前日本統治下，韓國人民的集會結社自由受限。但是到了戰後，當軍人官僚政權使用武力壓制社會團體，以經濟發展為名犧牲了人民的權利，這時南韓社會中反政府的情緒出現（Kim, 1998: 225-226; Kwak, 2003: 227）。例如，在 1960 年南韓學生起來反抗軍人政權，暫時受到朴正熙的軍隊鎮壓。但是當朴正熙在 1972 年利用美國撤軍的機會修改憲法並延長總統任期時，許多社會團體（特別是宗教、學生與勞工團體）團結起來，挑戰政府的高壓統治，要求建立民主制度，重視勞工權益並從事媒體改革等（Han, 2001: 125; Kim, 1998: 228; Na, 2001: 482-483; Walhain, 2001；藍科正、李鋒燮，1995: 32-33）。雖然統治者鎮壓社會運動，但社會運動者卻走上更激進之路。社會的不滿聲音也包括對媒體的不滿。反對運動者批判官方對媒體的控制，而在 1973 年發表宣言，認為媒體與政治人物均應覺醒（Walhain, 2001）。在社會抗議聲中，1975 年《東亞日報》的記者要求

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官方不要再派情治人員到報社擔任檢查員。南韓政府為了報復，命令該報 132 名員工離職，又不准各大企業在該報刊登廣告，結果《東亞日報》整個的廣告版「開天窗」。這時許多讀者不滿政府的作為，憤而慷慨解囊，捐款輸銀，支持該報，結果捐款所得竟然高於原先應有廣告收入（Kwak, 2003: 239-240；朱立熙，1991: 78）。由此可知，在 1970 年代末期，南韓社會團體表達了對媒體（包括電視）的不滿。當南韓社會不滿媒體制度時，在 1980 年代初期，相對於台灣政府無力改革，南韓政府卻大力改造電視制度的結構。為何南韓政府能大刀闊斧採取行動呢？這種變化乃肇因於軍人官僚政權的矛盾。如前所述，在軍人官僚政權中，權力的取得不是基於制度或法理，而是基於武力，因此容易被他人用武力取而代之。早先在 1961 年朴正熙用槍桿子建立政權，到了 1979 年，朴正熙又被情報人員刺殺。在短暫的權力真空期，社會團體要求建立民主制度，但軍事強人全斗煥卻宣佈戒嚴，用武力大規模鎮壓反對運動。在 1980 年光州事件中，學生與公民團體抗議軍人干政，軍方即大力掃蕩抗議者。根據當時官方報告，170 人被殺， 380 人受傷，1,740 人被捕，730 人受偵訊（Na, 2001: 481）。全斗煥在迅速弭平社會抗議後，立即組織軍人政府，展開政治整肅，其對象包括軍方、情報局與政府官員（倪炎元，1993: 115）。因此，正如 1961 年朴正熙帶領軍隊入主首都，全斗煥也揮舞槍桿打出政權，建立新的軍人官僚政權。一如朴正熙，全斗煥政權是運用武力取得政權，而不是基於法理，也缺乏正當性基礎，因此必須強化社會控制。在 1980 年的社會氛圍中，社會運動者以及一般報刊均反對軍人干政，連大企業集團也未必完全支持新的軍人政權（Lee, 1997: 149）。正如之前的軍事政權，全斗煥也必須建構正當性的基礎。這時社會團體批判，大企業集團不應再不當

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擴張。全斗煥便趁機借力使力，強調國家應是公正的管制者，將致力於建立穩定的經濟秩序。基於此理由，他限制了特定企業集團的擴張，如三星即由南韓第一大集團退居到第三位（Lee, 1997: 66）。如此一來，全斗煥可爭取部份社會團體的支持，在與企業集團的關係上也能保持較高的地位。雖然南韓新政權未完全斬斷與企業集團的關係，但已減少對它們的扶植。當新政權限制大企業集團時，也以「公共利益」為名整肅媒體，削減私人媒體的力量。全斗煥上台後，為了建立權力基礎，必須控制傳播媒體，以打造新的傳聲筒，掌握文化詮釋權。他強調媒體的責任大過言論自由。基於這個理由，他強力介入管制媒體，訂定《言論基本法》（Basic Press Law），包括設立管理機構、管制異議言論等。根據這個基本法，他將 933 名編輯與記者免職，查禁 172 種刊物，命令一萬多名新聞工作者離職（Kim, 1997: 83）。政府也同時展開私有電台「國有化」的整併工程，也宣稱廣電資源不應由私人占有，應回歸公共與國家所有。具體而言，大部份的私人廣播電台被整併到國營 KBS 之下，三星集團的 TBC 也併入 KBS，成為 KBS2；而 MBC 的七成股份給予 KBS（Youn, 1999: 86）。南韓政府也設立「韓國廣電廣告代理局」（ Korean Broadcasting Advertisement Corporation, KOBACO），統一代理無線電視台的廣告，電視台必須支付 KOBACO 大約 15-20% 的廣告代理費。KOBACO 再成立公共基金，投資在文化與藝術的節目、電台設備以及新聞工作者的在職進修上（Kim, 1997: 92）。在 1980 年代初期南韓電視國有化後，電視產業的物質基礎發生改變。在此之前，一大半的廣電資源（包括電視的產權）分散於私人手中，所得也歸入私人口袋。在整併之後，廣電資源屬國家所有，KBS 為

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國有廣電集團的主體，有兩家電視台也擁有 MBC 七成的股份。由於兩大電視集團壟斷電視廣告市場，因此 KBS 與 MBC 在 1981 年收入分別達到 1073 億韓圜與 595 億韓圜；隨著經濟成長，到了 1988 年，KBS 與 MBC 年收入分別成長三倍，各達到 3,371 億韓圜與 1,572 億韓圜（Kim, 1997: 98-99）。除了廣告之外，KBS 並繼續向觀眾收執照費。且在整合後，電視台的所得為公司所有，並不重新分配給私人股東，南韓無線電視的物質基礎便擴大與加厚。在轉型後，國有電視仍受到官方控制。面對社會的抗議，軍人政權必須持續控制電視，以生產有利的論述並強化本身的正當性。因此，官方以公共利益為名強力整併三家無線電視台。但整併後，無線電視台對外宣稱是公共電視，實際上仍受官方的控制。首先，電視台的經營者由總統任命，執行統治者的意志。其次，電視台主管必須每日向政府報告在爭議性議題上的處理方式（Kwak, 2003: 233）。再次，在政府的攏絡下，電視台的工作者享有豐厚的收入，傾向維護體制，鞏固領導中心（Kim, 1997: 92; Kim, 2001: 94）。因此，在軍人政權下，南韓的電視號稱為公共電視，卻名實不符。可是在電視的產權轉變後，1980 年代南韓的媒體改革運動趁勢興起，要求名實相符的公共電視，即回應公眾的需求並獨立於官方的控制。這時，南韓社會運動團體已走上更激進與更批判的路線，一度要求建立民主制度，但軍人政權的答案卻是血淋淋的鎮壓、強硬的控制以及更緊縮的言論空間。因此更多社會運動興起，基於本身認同而提出訴求，建立團體間的串聯（Han, 2001: 125; Lee, 1993: 353-356; Pak, 1998: 65）。當社會運動勃興之際，媒體改革運動也興起，以公民團體的立場要求以公共電視應名實相符。特別是由於 KBS 向觀眾收取執照費，媒體改革運動者便以拒繳執照費為手段要求 KBS 應服務公眾，而不是臣

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服政府。如 1980 年代初期，KBS 曾報導由於政府的「德政」農民才有好的生活；對此偏坦官方的報導，農民團體感到不滿，發起「拒繳執照費」運動。他們指出，KBS 不是公共電視，而是政府的宣傳機器，應向政府收取宣傳費。之後社會團體串聯起來，基於既有的社會網絡，推動更大規模的拒繳執照費運動，要求「公共電視」應善盡公共責任，不應受政府控制（朱立熙，1993: 286-292；Kim, 2001: 97; Kwak, 2003: 240）。又如 1993 年 MBC 為了廣告利潤，調動一個受歡迎的兒童節目 [PoPoPo]，婦女團體與家長發動關機運動，並在 MBC 大樓前舉牌抗議。在公民團體的壓力下，MBC 只得回歸原來的節目表（Kim, 2001: 100-101）。南韓的電視改革團體在 1993 年舉辦「爭取民主廣電的閱聽人團結研討會」（ Audience Solidarity Conference for Democratic Broadcasting），強調應注意商業主義可能破壞公共領域（Kim, 2001: 102）。當公民團體以公共利益的理由提出要求，以公共為名的電視台便不得不回應觀眾的需求，調整自己的立場，甚至與官方對峙（Kim, 2001: 98）。特別在 1987 年執政黨在社會壓力下宣佈民主改革（包括媒體改革）後，MBC 與 KBS 成立工會。如 MBC 工會是由 47 位記者發起，後來製作部、工程部與行政部門人員均參與，它也是南韓最大的媒體產業工會。這兩個工會皆積極爭取外部與內部的新聞自由，以建立公共電視的獨立性。首先，工會爭取外部自由－即在人事上獨立於官方的控制，挑戰官方對公司總裁的提名權與任命權。1988 年，MBC 工會以「無限期罷工」的方式抵制官方的任命。在工會的壓力下，MBC 的總裁人選不再由政府控制，且 MBC 公股將歸屬新成立的「電視文化基金會」（Foundation for Broadcasting Culture），不受政府控制。該基金會有十

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名委員，四名由國會提名，六名由 MBC 提名，其中兩名由員工推薦。在 MBC 工會的示範下，1990 年 KBS 工會也以罷工方式阻止官方所任命的總裁進入 KBS，結果 171 名員工遭逮捕。到了 2003 年，KBS 工會再接再厲罷工，抗議「國王的人馬」（總統的親信）進駐 KBS。之後 KBS 董事會決定，未來 KBS 的總裁將由公眾提名（Kim, 2001: 98; Kim, 2003）。如此，兩家公共電視台的工會皆成功地以集體方式對抗官方的控制。其次，工會爭取內部新聞自由─即在編輯政策上獨立於管理階層的控制。MBC 新聞部於 1990 年報導 WTO 將損害南韓農業與農民，結果管理階層下令停播這則新聞，工會因抗議管理階層新聞檢查，而遭官方解散。但工會重組之後，卻更有戰鬥力。在工會的壓力下，MBC 的總裁不得不辭職（Lee, 2003）。之後，MBC 工會更以「無限期罷工」的方式向管理階層爭取到兩項自主權。第一，員工有權提名部門主管，如關於重要部門（包括新聞部與節目部）的主管人選，員工可推薦兩名候選人。第二，員工可參與制定言論方針，如 MBC 內部成立「公正報導委員會」，它是由管理階層與工會代表組成，討論電台的編輯立場（Lee, 2003）。因此，MBC 員工也爭取到編輯室內更多的自主權。因此，在媒體改革團體的壓力與期許下，南韓的公共電視不斷爭取到自主空間。在抗爭中，南韓的公共電視逐漸獨立於官方的控制，也爭取到專業自主權。產權改變後，在媒體改革團體的努力下，南韓的公共電視逐漸名實相符，獨立於官方的控制外。

伍、結語

二次大戰後，台灣與南韓均歷經長期的威權統治，發展資本主義體

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制，也在 1960 年代發展出「官控商營」的電視制度。但是 1980 年代初期，兩國採取不同的路徑，於是走出不同的路。在台灣，雖然國府曾提出改革電視的方案，但卻原地踏步。無線電視在官方長期保護下，仍屬於官方與特定私人或政黨所有，未建立良善的製作環境，面對外在競爭更不堪一擊。相對地，南韓的無線電視在 1980 年代的整併後，產權與利潤回歸公部門，也爭取獨立於官方的控制。由於兩國電視政策的走向而產生不同的結果，本文即分析在何種歷史脈絡下，這兩個威權主義國家為何採取不同的政策途徑？在研究這個問題上，本文從較寬廣的社會脈絡分析國家的權力基礎，理解它的行動邏輯與矛盾。在本文的分析中，國家作為政治行動者有相關的權力（如武力、文化與符號、社會網絡等）。在特定的社會權力結構下，特定國家有特定行動選項，可能運用特定權力，但卻可能失去其他類型的權力，而特定社會團體可能得到不同類型的自主性。根據本文的分析，在外在不穩定的情況下，台灣的國府不得不拉攏特定社會團體，但卻失去國家自主性，無力改革電視。具體而言，自 1960 年代以來，在失去外部支持後，國府不得不藉由分配資源來爭取特定社會人士（包括親信與民間企業）的支持，但卻受到這些利益團體左右而失去自主性。以電視政策而言，國府與電視台的持股者有盤根錯節的利益關係。在業者的遊說聲中，國府無法改革電視的結構，甚至在 1980 年代無力成立公共電視台。相對地，南韓的軍人官僚政權以武力為後盾，較具自主性。1980 年代初期，新的軍人政權更以公共利益之名，將私人電視整併入國營電台。雖然官方仍意圖染指，但在產權改變後，媒體改革團體即要求公共電視應名符其實。因此，南韓公視不只累積物資，更對抗官方控制，逐步走向獨立自主之路。從本文的分析中，我們可得到學理上以及社會實踐上的啟示。在學

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理上，過去西方學者多以威權主義的概念，以涵括非民主國家的傳播制度。然而從本文的分析可知，威權主義國家乃「同中有異，異中有同」，研究者必須從歷史與社會脈絡中掌握不同國家的「共相」與「殊相」。如從本文的分析可知，威權主義國家（如台灣與南韓）常有正當性的危機，其統治權力未經過人民同意，因此必須運用特定權力來控制社會，也意圖控制電視；這是威權主義國家的共相部份。然而在不同脈絡下，不同威權主義國家有不同的行動選項，可能採取不同的控制方式，但可能自我設限。例如，台灣的國府為了討好特定社會團體，卻減損國家自身的自主性；南韓的軍人官僚政權以公共利益之名整併國家廣電資源，之後公民團體推動進一步的改革。因此，我們必須從歷史脈絡中理解威權主義國家的共相與殊相。在社會實踐上，從本文的分析中可得到未來媒體改革的意義。首先，國家仍是社會中重要的行動者，在制定電視政策上，國家不宜受特定利益團體左右。以台灣的個案而言，國家一直仰賴特定利益團體的支持，在電視政策上失去自主性。雖然部份官僚與學者認知到基於公共利益，無線電視應朝向公共化，但是在業者的壓力下國家卻無力改革，也將電視建構為營私的工具。故在未來的政策上，國家應獨立於私人業者的利益，以公共利益為依歸，把無線電視資源定位為公共所有，改造電視的結構。其次，在進行結構改革時，適當的整併與公共資源的投入是必要的。從南韓的經驗可知，在整併之後，國家廣電產業的物質基礎更厚實了。在產權與利潤歸公的原則下，韓國的無線電視產業能在全球競爭中固守本國的影視陣地，並進一步對外攻城掠地。再次，雖然國家可能基於自身的利益仍然意圖控制公共媒體，但是當電視的產權轉型並被界定為公共所有之後，可進一步推動相關的改革。媒體改革團體可要求公共電視業者實踐其對社會的承諾，公共媒體工作者也較可能爭取內部

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與外部的新聞自由。

註釋

1 本文是國科會研究案《台灣與南韓電視史之比較︰1961-2003》（NSC 93-2412-H-030-001）之部份成果。作者感謝馮建三與程宗明教授的建議、《新聞學研究》匿名評審的批評，以及助理王靖婷與古淑薰蒐集資料與討論。 2 引文內斜體為筆者所加，以下皆同。

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Authoritarian States and Television:

A Comparative Study Between Taiwan and South

Korea

Lihyun Lin

*

ABSTRACT

Television systems in Taiwan and South Korea had similar starting points, but followed different routes in the 1980s. This paper mainly asks the question: In what historical contexts have the two countries made options? To approach the problem, this paper analyzes the logic and contradictions of the two states from a wider historical perspective. It mainly argues that authoritarian states tend to have a legitimacy crisis and are forced to adopt certain social controls, but lose certain powers. In Taiwan the party-state mainly adopted co-option measures, but sacrificed state autonomy on television policy. In South Korea the military-bureaucratic regime strongly intervened into the structure of the media and forced the private televisions to merge with the state enterprise. After the ownership transformation, media reform movements in South Korea rose up and demanded that the state television stations fulfill public responsibilities. We can thus conclude that, after the ownership of TV has been transformed from private into public ownership, media reform groups can make further improvements.

Keywords: television history, authoritarian states, Taiwan, South Korea * Lihyun Lin is Associate Professor at the Department of Journalism & Communication

威權主義國家與電視：台灣與南韓之比較