國立高雄大學政治法律學系
碩士論文
從組織架構之觀點
探討如何有效防止政治力介入檢察權
From the Perspective of Organizational Structure
Exploring How to Effectively Prevent Political Power from
Intervening in Procuratorial Power
研究生：徐壽延 撰
指導教授：廖義銘 博士
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摘要
回首黨國不分之年代，政治力介入檢察權乃為常態，故顯有檢察官抵抗政治 力介入之案例發生，然檢察官之覺醒，隨著司法改革的腳步踏起，開始了訴求檢察 權獨立之聲浪。檢察改革中，有關檢察權獨立之訴求，歷數十年而未歇，表徵政治 力對檢察權不當介入之嚴重性。然而，檢察權獨立之改革成效如何？此觀政治力 不當介入檢察權之案例層出不窮，即可明矣。本研究分析得知，政治力不當介入檢 察權之兩大管道當屬檢察人事權與檢察一體指揮權，而掌此道之人，即為法務部 部長及檢察總長，及其背後之政治勢力。然無論如何在制度上對檢察權之上級政 治勢力做箝制，都不若於組織架構上進行徹底之改造，方能有效阻止政治力介入 檢察權。 大法官釋字第325 號理由書有云，憲法於國民大會之外，分設行政、立法、司 法、考試、監察等五院，均為國家憲政機關，彼此職權，並經憲法予以劃分，與外 國三權分立制度，本不完全相同。 有部分憲政學者、監察委員及檢察官，於監察權或檢察權之實務運作遇有困 難時，係極力主張監察院應有檢察權或檢察機關應改隸監察院。到底檢察機關能 改隸監察院之立論基礎為何？本研究認為有五點：（一）在行政體系下，政治力介 入檢察權之案例不斷發生，且侵入管道相同。（二）檢改訴求，集中於強化阻止政 治力介入檢察權之防衛機制。（三）檢察制度變遷，係以因應臺灣社會變遷及權力 分立為特色。（四）實務界與學界皆有認為，監察與檢察在職務性格面、職權功能 面、準司法性質面、獨立性…等面向上，具有高度一致性或高度相似性。（五）中 國御史制度可證明，監察權與檢察權同冶於一爐，長達一千二百餘年。 關於司法權，能演變成為權力結構中，最上層的三權之一，與行政、立法鼎足 而立，將國家權力分治而制衡，並非政治學所理所當然，亦非法學之必然，誠屬政 治經驗之匯聚而反思（李惠宗：2009）。因而，論及我國檢察制度之隸屬時，毋應ii 全然以三權分立之視野，規範五權分立之憲政架構，而國家權力分立與制衡，乃係 政治經驗之使然，並非政治學、法學所必然。幾十年來，我國檢察改革關於檢察權 獨立部份大鳴大放，其主張政治力不應介入檢察權，乃係檢察經驗之反思與檢察 官風骨之展現，現制行政機關坐實盤旋於檢察機關之上，正是政治力介入檢察權 之癥結所在。而本文經過研究比較分析後認為，檢察機關應該改隸監察院。 改隸模式係於監察院設檢察委員會，將檢改訴求之內部民主化，推廣為全民 民主化，以全民直選方式選出檢察委員，而檢察委員是依專業比例選出，非以政黨 比例選出，檢察委員會具有國會性質，檢察委員應退出政黨，獨立行使職權，並擁 有獨立之檢察預算，檢察總長自檢察委員中互相選出，為委員會之主席，主持檢察 委員會與領導全國檢察官，並同受檢察委員會與全民之監督，檢察委員具有相當 強大之民意基礎，以此可完全抵禦意圖以監察委員為政治介入之勢力，亦可抵禦 其他憲政機關之不當干涉，本檢察委員會並可讓人民之意志、監督與課責，提前進 入檢察體系，而其中不具檢察官身分者，如政法學士公民、學者，猶如代表人民進 入檢察體系之國民檢察官，正可與審判系統之國民法官相呼應。 本研究主採文獻分析之研究方法，並透過個案描述法、制度結構面理論、政治 行動者取向理論、以及歷史比較分析法，希能剖析出政治力介入檢察權之相關問 題與現象，突破檢察改革之困境，進而提出，過去各界所忽視之檢察組織架構觀 點，整理出新的視野角度與立論基礎，俾為將來檢察組織之研究提供思考新觀點。 關鍵字：檢察機關、檢察委員會、檢察權、檢察總長、檢察一體、監察院、中國 御史制度、御史臺。
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Abstract
In the era of political party state systems, the political power to intervene in procuratorial power is very common. However, few prosecutors have the courage to resist political power. However, with the pace of judicial reform, the prosecutor’s awakening began to demand the independence of the procuratorial power. In the procuratorial reforms, the idea of seeking independence has been going on for decades. It can be understood that political power has seriously affected the power of the prosecutor. But what is the result of the reform of the independent prosecutorial power? This can be observed in the event of endless, inappropriate political intervention. From the analysis of this study, the two main channels for improper political interference with the procuratorial power are the arrangements of the prosecutor and the orders of the prosecutor. Those who control these powers are the Minister of Justice and the Attorney General, as well as the political power behind them. However, no matter how to limit the upper political power of the inspection system, it can not effectively prevent political power from interfering with the procuratorial power, but to carry out thorough organizational restructuring.
Judicial interpretation No. 325 is based on the following: “The Constitution, in addition to the National Assembly, has established five ministries, which are responsible for administration, legislation, justice, review and control, all of which are the highest state organs, and whose powers are mainly constitutions. This is not exactly the same as the decentralization system adopted by other countries."
Some constitutional scholars, member of the Control Yuan and prosecutors have strongly argued that the Control Yuan should have prosecutorial competence or the prosecutorial authority should subordinate to the Control Yuan when there was difficulty
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in the practice of the power of supervision or prosecution. What is the basis for the prosecutorial authority subordination of the Control Yuan? This study considers that there are five points: (1) In the procuratorial system under the administrative system, cases of political power interventions continue to occur and occur through the same channel. (2) The focus of the structural adjustment of the prosecution is to strengthen the defense mechanism and prevent political power from interfering with the procuratorial power. (3) Changes in the procuratorial system are characterized by changes in Taiwan's society and decentralization. (4) China's fish market system proves that the regulatory agencies and procuratorates have cooperated in the same institution for more than 1200 years. (5) Both practice and academic fields believe that supervision and prosecution are highly consistent or highly similar in terms of professional characteristics, professional functions, quasi-judicial nature and independence.
As for the judicial competence evolving into one of the top three powers in the power structure and standing abreast with the administration and legislation, and dividing and balancing the state power, it was not taken for granted by political science and jurisprudence. In the contrast, it was a political gathering experience and reflection (Lee, 2009). Accordingly, when it comes to the discussion of subordination of prosecutorial system in our country, it should not completely regulate the constitutional structure of five respective powers based on the perspective of three respective powers. The separation and balance of state powers is the result of political experience, not the necessity of political science and jurisprudence. The prosecutorial competence’s independence in the prosecutorial reforms has struggled for decades. The claim that political power should not interfere in prosecutorial competence is the reflection of prosecutorial experience and the prosecutor’s style. The current administrative authority overriding the prosecutorial authority is verified, and is the crux of political power
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interferes in the prosecutorial competence. After research and comparative analysis, this research believes that the prosecutorial authority should subordinate to the Control Yuan. The restructure mode is to set up the prosecutorial committee based on the Control Yuan. The claim reforms the internal democratization to the democratization of the whole people, and selects the prosecutorial committee members by direct election by the whole people. The prosecutorial committee members are elected according to the professional proportion, not by the proportion of the political parties. The prosecutorial committee has the nature of the Congress. The prosecutorial committee should withdraw from the political party, exercise its powers independently, and have an independent prosecutorial budget. The Prosecutor General, elected from the prosecutorial committee members, is serving as the chairman of the committee, presiding over the prosecutorial committee and conducting all the prosecutors in the country under the supervision of the prosecutorial committee and the whole people.the prosecutorial committee members have a very strong public will base, which can completely resist the intention of utilizing the supervision committee as a political intervention force, and also resist the improper interference of other constitutional authorities. The prosecutorial committee can also let the people's will, supervision and interpellation enter the prosecutorial system in advance, and those who do not have the prosecutor status, such as political and jurisprudence bachelor citizens, scholars, as if the national prosecutor who entered the prosecutorial system on behalf of the people, can be echoed with the national judge of the trial system.
This research focuses on the research methods of literature analysis, and through case description method, institutional structure theory, political actor orientation theory, and historical comparative analysis method. It is expected that the related problems and phenomena of political power intervention in prosecutorial competence can be analyzed, and break through the dilemma of reform. Moreover, proposing the views of the
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prosecutorial organization structure that has been neglected in the past to induct new perspectives and foundations, and contribute new thinking and new ideas for the future research of prosecutorial organizations.
Keywords: Procuratorate, Prosecutorial committee, Prosecutorial power, Chief procurator, Procuratorial Organic Whole theory, Control Yuan, The Chinese Yushi
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謝誌
因緣際會之下，萬般榮幸進到最高檢特偵組任職，親身見識到特偵五班檢察 官們公正辦案之風骨胸襟，亦親身見證了特偵組因政治因素而遭裁撤之最後一幕， 此番特殊經歷，引發了研究本論文之念頭。 感謝指導教授廖義銘院長之教育，在老師全力支持下而有了這篇極具張力的 論文誕生，恩師總於百忙之中排除萬難親赴指導，學生如沐春風，受益良多，能為 廖門桃李，倍感榮幸。亦感謝師母多次對學輩們之鼓勵與指導，使學生們能抖起精 神，一步一步往前邁進。 三生有幸，請到紀振清主任、李福隆教授擔任學生之口試委員，面對學生才疏 學淺，思慮不足之處，總不吝賜教，惠予本論文畫龍點精、點石成金之昇華機會， 學生醍醐灌頂，銘感五內。 感謝楊鈞池老師、姚朝森老師、邵惠玲老師、李俊增老師、楊戊龍老師、賴恆 盈老師，對學生論文養成之一雕一磨，學生涓滴受益，始能逐步成長。 感謝賴世昌老師介紹報考本校之資訊，您的那一通電話，揭開了學生攻讀碩 士之序幕。 感謝廖師同門之李婉綺學姐、余命宗學長、容珮瑜學姐、洪瑞豐學長、洪瑞國 學長、錢有宗學長、阮敬堯學長之不吝賜教與鼓勵；感謝同學黃中中、賴梵秦、宋 玫季、傅榮傑、洪勝興、陳思韻、顏君恬、陳怡安、李德農、簡孝勇、劉冠宏之相 互扶持與鼓勵。 感謝陳盈辰檢察官於公務上之寬容與調配，您的支持進修是職於公務體系中 之最強力量，於職分心攻讀碩士期間，陳檢仍能多次結案第一名，職輩與有榮焉； 感謝犯保屏東分會彭主任、陳秘書、秀珠姐、榮茂大哥於學期中提供了修復式司法 文獻、法務通訊、檢協會刊等寶貴文獻，感謝您們的幫忙。 感謝父母家人之體諒，家中事情總因求學及公務多有未盡之責，您們辛苦了。viii
感謝關聖帝君、濟公師父之教導、指引與鼓勵，讓弟子絕處逢生，撥雲見日， 弟子承恩，濟世以報。
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目錄
第一章 緒論 ... 1 第一節 研究計畫步驟圖 ... 1 第二節 研究動機與研究目的 ... 2 第一項 研究動機 ... 2 第二項 研究目的 ... 5 第三節 研究架構流程圖 ... 10 第四節 研究方法與研究途徑... 11 第一項 研究方法 ... 11 第二項 研究途徑 ... 12 第五節 研究限制及名詞說明... 17 第二章 文獻探討 ... 19 第一節 我國檢察制度與監察制度之歷史淵源 ... 19 第一項 相關文獻 ... 19 第二項 文獻分析 ... 32 第三項 小結 ... 33 第二節 我國現行檢察制度之發展概述 ... 34 第一項 審檢分隸以前之檢察機關 ... 34 第二項 審檢分隸以後之制度發展 ... 40 第三項 文獻分析與小結 ... 42 第三節 政治力介入檢察權之代表性個案回顧 ... 43 第一項 首次政黨輪替以前分四期回顧 ... 43 第二項 二次政黨輪替以後之個案回顧 ... 49 第三項 文獻分析與小結 ... 53xi 第四節 檢察改革中有關檢察權獨立之訴求... 54 第一項 相關文獻 ... 54 第二項 文獻分析 ... 60 第三項 小結 ... 74 第五節 主張檢察機關與監察院合併之相關文獻 ... 75 第一項 檢察機關主體論之相關文獻 ... 75 第二項 檢察機關主體論觀點分析 ... 80 第三項 監察院主體論之相關文獻 ... 81 第四項 監察院主體論觀點分析 ... 84 第五項 綜合分析與小結 ... 84 第六節 研究結果與分析 ... 85 第一項 政治力介入檢察權之管道 ... 85 第二項 現行檢察官屬性與檢察體系之分權制衡機制 ... 91 第三項 組織之革新方可確保檢察權超然獨立 ... 92 第四項 超然獨立檢察權須有健全之民主監督與民主課責機制 ... 94 第三章 我國檢察機關之組織法制 ... 95 第一節 現行檢察組織法制之芻議 ... 95 第一項 法院組織法 ... 95 第二項 法官法 ... 102 第三項 小結 ... 109 第二節 檢察機關組織法之草案 ... 109 第一項 法務部各級檢察署組織條例草案 ... 110 第二項 檢察署法草案 ... 111 第三項 檢察署組織法草案 ... 126 第三節 檢察機關組織法制之趨勢 ... 148
xii 第一項 檢察一體之具體化、透明化與制衡化趨勢 ... 148 第二項 民主化、委員會制及多元監督模式之趨勢 ... 150 第三項 強化司法官屬性之趨勢 ... 158 第四項 強化檢察總長行政監督權之趨勢 ... 159 第五項 小結 ... 161 第四章 檢察組織改隸之比較、運作與省思... 163 第一節 檢察機關隸屬於五院底下之妥適性分析 ... 163 第一項 檢察機關隸屬於行政院 ... 163 第二項 檢察機關隸屬於司法院 ... 164 第三項 檢察機關隸屬於考試院 ... 165 第四項 檢察機關隸屬於立法院 ... 166 第五項 檢察機關隸屬於監察院 ... 166 第二節 檢察機關隸屬於法務部與監察院底下之差別 ... 167 第一項 組織架構之差別 ... 168 第二項 組織層級、檢察改革能量之差別 ... 168 第三項 檢察權超然獨立之差別 ... 169 第四項 預算獨立之差別 ... 169 第三節 檢察委員會與憲政機關之運作關係... 170 第一項 與總統府之關係 ... 170 第二項 與監察院之關係 ... 171 第三項 與行政院之關係 ... 171 第四項 與立法院之關係 ... 172 第五項 與司法院之關係 ... 172 第六項 與考試院之關係 ... 174 第四節 採委員會制可能面臨之問題 ... 174
xiii 第一項 議會制度之效率 ... 174 第二項 本位主義 ... 175 第三項 政治力介入之空間 ... 175 第四項 民粹 ... 175 第五項 選舉弊端 ... 176 第五節 避免監委政治力介入檢察權之芻議... 176 第五章 檢察機關與監察院合併之組織架構... 181 第一節 檢察官屬性於檢察組織之先論 ... 181 第二節 現代民主國家組織之基本原則 ... 182 第一項 權力分立原則 ... 182 第二項 國家機關效能原則 ... 182 第三項 民主監督原則 ... 183 第三節 檢察委員會 ... 184 第一項 檢察委員會之定位與屬性 ... 184 第二項 檢察委員會之組織法制 ... 185 第三項 檢察委員會之組織與功能 ... 189 第四項 檢察委員會係採鍊型複式委託代理關係 ... 192 第五項 檢察委員會之民主課責 ... 193 第六項 檢察委員之選舉與政見發表 ... 197 第四節 中華民國檢察院可為監察院改制之選項 ... 198 第五節 監察單位可設於檢察署之內 ... 198 第六節 檢察機關改隸監察院後予以南遷 ... 199 第六章 結論 ... 203 第一節 檢察獨立之困境 ... 203 第二節 研究發現之彙整 ... 203
xiv 第一項 學術界缺乏對政治力介入檢察權之歷史個案做出有系統之整理 ... 203 第二項 法學界對中國御史制度功能之認知應更完整 ... 204 第三項 檢察制度明顯朝避免政治力介入檢察權之方向發展 ... 204 第四項 目前檢察官票選制度僅為內部民主化，不若全民直選來的全面 ... 204 第五項 檢察制度應加強民主課責 ... 204 第三節 總結 ... 205 參考文獻 ... 209 附 錄 ... 219 附錄一 法務統計年報 ... 219 附錄二 特別偵查組歷史大紀... 220
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表目錄
表1：政治行動者取向理論 ... 13 表 2：唐朝之御史臺制度 ... 25 表3：元朝之御史臺制度 ... 28 表4：明朝之都察院制度 ... 30 表5：清朝之都察院制度 ... 31 表6：首次政黨輪替以前各期政治力介入檢察權之著名案例 ... 48 表7：二次政黨論替以後政治力介入檢察權之著名案例 ... 52 表8：108 年 1 月 4 日修正公佈之法院組織法第五章檢察機關 ... 99 表9：108 年 1 月 4 日修正公佈之法院組織法第十一章檢察機關司法行政監督 ... 102 表10：108 年 7 月 17 日公佈之法官法第十章檢察機關 ... 105 表11：李慶華立委提案版法務部各級檢察署組織條例草案章節 ... 111 表12：黃國鐘立委提案版檢察署法草案章節 ... 112 表13：黃國鐘立委提案版檢察署法草案第七章檢察一體 ... 118 表14：黃國鐘立委提案版檢察署法草案第八章檢察官職務守則 ... 122 表15：黃國鐘立委提案版檢察署法草案第十章檢察官之懲戒 ... 125 表16：蔡易餘立委等 4 人提案版檢察署組織法草案章節 ... 126 表17：蔡易餘立委等 4 人提案版檢察署組織法草案節錄條文 ... 136 表18：檢察一體於檢察機關組織法之規定 ... 150 表19：檢察官會議於檢察機關組織法之規定 ... 153 表20：檢察官評鑑委員會於檢察機關組織法之規定 ... 155 表21：檢察官人事審議委員會於檢察機關組織法之規定 ... 156 表22：行政監督權於檢察機關組織法之規定 ... 160 表23：檢察總長江惠民對曲棍球彈劾案之聲明 ... 178xvi
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圖目錄
圖1：研究步驟流程圖... 1 圖2：檢察總長與法務部部長分權圖 ... 4 圖3：檢察委員會之超然獨立檢察權示意圖 ... 9 圖4：研究架構流程圖... 10 圖5：研究路徑圖 ... 17 圖6：檢察制度多元論... 20 圖7：檢察制度四元素... 21 圖 8：檢察權超然獨立的包袱示意圖 ... 54 圖9：107 年 1 月檢察總長候選人名單公告 ... 58 圖 10：二審查黑中心改制為三審特偵組之示意圖 ... 69 圖11：特偵組之組織架構 ... 69 圖12：特偵組業務職掌圖 ... 70 圖13：政治力介入檢察權之管道 ... 90 圖14：檢察委員會之組織架構 ... 192 圖15：鍊型複式委託代理關係 ... 1921
第一章 緒論
首章緒論共分五節，第一節為研究計畫步驟圖，第二節為研究動機與研究目 的，第三節是研究架構流程圖，第四節為研究方法與研究途徑，第五節則為研究限 制與名詞說明，茲就各節內容進一步說明如下。第一節 研究計畫步驟圖
本文將由五大方向之文獻探討，企求瞭解和歸納，過去關於檢察改革之訴求 為何？為何幾經檢察制度之變遷與媒體之披露，關於政治力介入檢察權之事件， 仍然每一陣子就躍上新聞版面？進一步分析，面對檢察改革之聲浪，及民主化社 會之變遷，我國檢察機關之組織法制之趨勢為何？而檢察機關與監察院合併，是 否可以解決這個困境？將為本研究步步推演的方向。 圖1：研究步驟流程圖（筆者自行彙整） • 檢察制度多元論 •中國司法審判制度史 • 御史臺置獄開始，御史行使檢察權長達1,200餘年 1.監、檢歷史淵源 • 權力分立 • 檢察公正 • 因應臺灣政治與社會之變遷 2.檢察制度與變遷 •透過個案回顧，瞭解發生了哪些政治力介入檢察權的事件？ •思考：相類案件為何仍然發生？ •觀察政治力介入檢察權之管道為何？ 3.個案回顧 • 檢察一體→ 書面下達 •檢察人事→內部民主化 •檢察官屬性→法官法→ 司改角力戰 4.檢改訴求 •政治力難以介入 •性質相近 •御史淵源 5.監檢合併觀點 •我國現無檢察機關之組織專法 •檢察機關組織法之芻議 •檢察機關組織法之趨勢 6.檢察機關之組織法制 •全民監督直選→健全的民主化制度 • 具有專業背景之國會議員→提高專業度、民主正當性、民主課責性 •獨立委員會→監察院及其他憲政機關不得干涉檢察權 7.檢察委員會 •可為監察院改制之選項 • 與司法院相對應 •沿用檢察委員會民主、專業、獨立、課責等制度 8.中華民國檢察院2
第二節 研究動機與研究目的
實務界及學界多有主張，檢察機關與監察院有頗多相似之處，屬性亦皆為準 司法機關，因此，本研究將以檢察機關與監察院合併之組織架構為研究目的，希能 尋得兩機關合併之立論基礎，及符合民主期待之運作模式。第一項 研究動機
時至今日，我國司法多歷改革，對檢察權作出不同詮釋，對於如何讓其超然獨 立而公正的運作，雖然試圖突破，卻一直無法想出解決之道，其實，就是因為檢察 機關的位置擺錯了，不止空間錯置了，甚至許多人還是存在時間錯置的情形，受限 於孟德斯鳩與孫文的年代束縛。 三權分立乃是孟德斯鳩於1748 年提出，而檢察權引進我國，就時序上仍屬近 代產物，若要認真思考檢察權的定位及屬性，即不應再受限於更古老的三權分立 思想，且孫文在民國初期五權分立時，對於檢察權仍然普遍陌生，當然不會去思考 檢察權的真正意義為何。因此，本研究將從歷史之脈絡，回溯檢察與監察曾同冶於 一爐之中國御史制度，從歷史脈絡中探尋兩者並非排斥，甚至受中國歷朝各代青 睞而採用，而現今國外的監察使制度，亦有檢察官參與其中之現例存在，1更能說 明兩機關合併的可能性。 歷年來，無論是審檢分隸、職權進行主義轉為改良式當事人進行主義2、認罪 協商制度、簡易判決處刑制度，到最近的參審制，我國司法改革可說是每幾年就大 躍進。像是檢察總長任期制與提名制度、檢察人事民主化、羈押與搜索權回歸法 1 例如：瑞典監察使，即有具檢察官之身分者。參蘇信輝（2007），《監察院與肅貪機制：以中華 民國監察院為例》，頁 30，國立中正大學政治學研究所碩士論文。 2 1999 年全國司改會議就改良式當事人進行主義之採行達成共識，2002 年陸續進行相關刑事程 序法規之修正，將我國刑事訴訟制度原採歐陸法系之職權進行主義，融入許多英美法系當事人 進行主義之程序，因係由職權進行主義之刑事程序進行改良，故稱之為「改良式當事人進行主 義」。此制度確立了法官於法庭中擔任中立之第三方審判官角色，並課予檢察官應實際進入法 庭上接受辯方攻防之責任與義務，並將檢察官席由審判席上拉至當事人席，形成了目前刑事辯 論庭，審、檢、辯三方之訴訟鐵三角。2003 年 9 月 1 日改良式當事人進行主義正式啟動。3 院、通訊監察嚴格化、公訴組成立3、緩起訴處分及參審制等制度，檢察體系也都 參與其中。惟歷次司法改革中，除了發現民主化逐漸融入其中之外，也發現檢察官 之權力地位正逐年下降，檢察權逐年受剝奪，此正透露出執政者與人民，對檢察官 存在著不信任感。 相較於法官，檢察官讓人不信任，絕對不是專業性不夠，因為都是從同一個司 法官特考中選拔出來，同樣是經由司法官訓練所嚴格洗禮出來的佼佼者，且法官 所要處理的案件，是經過檢察官篩選後起訴之案件，並不包含檢察官之不起訴處 分、緩起訴處分等案件，按理評斷，實務經驗應更豐富，但檢察官卻在改革歷程中， 逐年失去權力地位。探其原因，緣於政治力介入檢察權之案例時有所聞，尤其當檢 察一體發動於具高度政治敏感案件時，每每政治與檢察之間的曖昧關係同時運作， 關於政治力與檢察一體互動之影響，本研究所引文獻多有探討，容後再言。 面對逐次的權力剝奪，再加上檢察官之司法官、行政官屬性爭議，檢察官們的 危機意識，終究化為實際行動，引起一波波的檢察改革運動。另觀檢察改革之早期 歷程，已有檢察官開始抵抗上級指揮，認為檢察權力的被剝奪，乃肇因於政治力的 介入，並讓人民產生不信任感，而檢察首長的「檢察一體」指揮權，就是政治黑手 得以伸入的主要管道。面對「由上而下」指揮的檢察一體原則，改革派檢察官們採 取「由下而上」的改革方式，爭取獨立辦案的空間，希望讓檢察權的運作能夠回歸 專業，並因此成立了檢察官改革協會、中華民國檢察官協會、劍青劍改等非官方組 織團體。 所謂由下而上，是採取檢察官民主票選的方式，希望能夠讓基層檢察官的心 聲傳遞至上級，這個內部民主化的票選模式，也成為檢察改革中的一個亮點。檢察 3 為因應改良式當事人進行主義之刑事程序，檢察官必須到刑事法庭上與被告或辯護人進行訴訟 攻防，因為過去檢察官甚少進入法庭與辯護人或被告進行訴訟攻防，在新制度上路之前，為讓 檢察官於法庭上之攻防更趨專業與嫻熟，各地檢署陸續成立了公訴組，通常由一位主任檢察官 領軍，負責公訴業務之督導，並領導該署之公訴檢察官群。同時配合改良式當事人進行主義之 正式啟動，於 2003 年 9 月 1 日公訴檢察官正式降於當事人地位，親赴刑事法庭參與訴訟攻防。
4 官協會為一社團法人，並非官方組織，在經過歷次檢察改革中發揮不小的力量，實 質影響了法務部及檢察體系。但是多年來從檢察一體下手的檢察改革，似乎走在 妥協的鋼索上，搖搖晃晃，並沒有一個強而有力的支撐點，畢竟檢察一體講的是指 揮權，掌握在檢察首長們的手上，劃不清，也說不明，認知也容易產生差異。 多年來，關於檢察權獨立之改革，重點多放在檢察一體，顯示基層檢察官對於 檢察一體存在著不信任和不安全感；而檢察一體的龍頭-檢察總長之任命方式，更 是歷次改革探討的重點。原本的檢察總長僅由總統任命，但因政治力介入的弊端 叢生，其後為了避免政治力干涉，並希望能引進民主正當性，就將總長任命方式， 改為由總統提名，經立法院同意，除欲達上述目的外，亦企圖藉此箝制法務部部長 的行政監督權。 圖2：檢察總長與法務部部長分權圖（筆者自行彙整） 原本以為，就此能讓檢察權免於政治力的干涉，能更超然獨立行使，但關於政 治力介入檢察權的爭議，仍舊是風風雨雨不斷，終究，九月政爭（亦稱馬王政爭） 暴露了檢察總長由總統提名的致命風險。 105 年 12 月 31 日（2016）特偵組遭裁撤，千夫所指，正是前檢察總長黃世銘 洩密給前總統馬英九，並因而掀起九月政爭（2013），黃世銘也順勢鬥倒前法務部
檢察官
總統府+立法院
• 檢察總長 • 檢察一體行政院
• 法務部部長 • 檢察行政5 部長曾勇夫，而這場利益結合的鬥爭，讓特偵組難以擺脫政治色彩。但是，當特偵 組的權力再次回到地檢署之後，檢察權能否就此擺脫政治力的介入？ 檢察總長、各檢察機關檢察長，與政治掌權者之間，存在著許多微妙的權力關 係。很多時候，檢察一體是一種權力發揮，也是權力妥協，引發誤會在所難免，溯 其源頭，還是要避免政治力之干涉。但是，目前檢察機關建置於行政院底下之法務 部，從檢察官的升遷、考績、職務調動等角度而言，都存有許多誘因與威脅，無論 是上對下，或是下對上，尤其當執政者權力越發強大時，檢察體系投石問路之僥倖 者將會更多，許多風向球，將有意無意的影響檢察權的公正，而只有檢察機關組織 架構的改革，才能讓檢察權超然獨立於政治之外。 此觀我國五院體制中，性質上最能獨立於政治力者，應屬司法院與監察院。惟 如讓檢察權歸入司法院，司法審判將有球員兼裁判之嫌疑，不若將其併入監察院 更為適當。尤其，檢察權在行政部門底下，乃是三權分立制度下，不得不的措施， 因其本不相容於立法機關，亦不適歸於司法機關。在我國五權分立之制度下，當檢 察權與行政權糾扯不清時，應當把當初五權制度遺漏的檢察機關位置，從新的角 度，思考其權力屬性及定位。畢竟，民國初年，普遍的認知是，檢察權乃屬於司法 權之一環，而國外三權分立制度，檢察權又歸類於行政權，甚至我檢察機關名稱不 再冠上「法院」二字，也是民國107 年 5 月（2018）的事情，現今民眾仍多分不清 法院與檢察署有何不同，主要還是因為檢察發展的定位與屬性不明。
第二項
研究目的
檢察權在西方權力分立之下，是屬於行政權之一環，但在我國廣泛人民認知 下，其仍為司法權之運用，而司法改革也包含檢察權之密切調整。此觀我國刑事體 系中，法院執掌審判與公平，審判權之發動，囿於不告不理原則；檢察官主掌偵查 與起訴之責，執司控訴與正義。經過檢察官之不起訴處分、緩起訴處分之篩選，僅6 不到一半的案件，始能進入法院接受審判，4因此，檢察官經手的案件量，遠比我 們想像得還多更多。但此同時，也彰顯出案件若要進入法院，必須經過檢察官的調 查、選擇乃至完成起訴與否之決定。 檢察官之決定為何？是檢察官一人之決定？還是上級長官之決定？自有檢察 官這個職務誕生以來，一直是存有相同的疑問。近年來，具有正義感的檢察官們， 不願意放棄初衷，希望能夠尋求檢察權獨立的空間，也因此，我國檢察改革之歷 程，多從檢察權之獨立運作為出發點，期能探求出符合正義，且超然獨立的檢察權 空間。 關於檢察官超然獨立之運作空間，並非僅有法院組織法第61 條5所定，對於法 院獨立行使職權而已，檢察官於刑事訴訟程序中，扮演著特殊角色，緣吾國刑事訴 訟法承襲歐陸之法國、德國及日本等法制，課予檢察官兩種執行職務時之嚴格義 務，一為「法定性義務」，一為「客觀性義務」。 法定性義務，係指「法定原則」課予檢察官應遵循之義務，並無裁量餘地，為 「特別的合法性義務」。而刑法亦嚴格控制著檢察官之刑事追訴權，故有刑法第125 條6之濫權追訴處罰罪之規定，易言之，檢察官之職責，乃法之貫徹與實現，係強 調檢察官應有「獨立追求」法之貫徹與實現之空間。 而傷害法定性義務最大者，應屬「檢察一體」之違法干涉。反思「法定原則」， 不就是為了對抗內閣司法而存在乎，但檢察官欠缺憲法層級獨立性之保障，行政 權盤旋握實檢察一體之指揮權，檢察官之法定性義務，將難有獨立發揮之空間。 4 詳附錄一：法務統計年報，法務部全球資訊網，網址：http://www.rjsd.moj.gov.tw/rjsdweb/book /Book_Detail.aspx?book_id=299（最後瀏覽日：11/06/2019）。 5 法院組織法第 61 條：「檢察官對於法院，獨立行使職權。」 6 刑法第 125 條第 1 項：「有追訴或處罰犯罪職務之公務員，為左列行為之一者，處 1 年以上 7 年以下有期徒刑：1、濫用職權為逮捕或羈押者。2、意圖取供而施強暴脅迫者。3、明知為無 罪之人，而使其受追訴或處罰，或明知為有罪之人，而無故不使其受追訴或處罰者。」、第 2 項：「因而致人於死者，處無期徒刑或七年以上有期徒刑。致重傷者，處三年以上十年以下有 期徒刑。」
7 次論「客觀性義務」，我國法制賦予檢察官強烈之客觀性義務，檢察官於執行 職務時，對於被告有利及不利之情形，都應予以注意，檢察官亦有權為被告之利益 提起上訴、再審，檢察總長則得為被告利益提起非常上訴。7因此，我國檢察官並 非僅為一造當事人，同時為法律之守護人，負有實現法律要求之職權與義務。 然「上命下從」之制度，不時威脅檢察官之客觀性義務，換言之，純然遵守上 級命令之行為，非法律之客觀性，兩者具有衝突性。尤其，上級之上級者，為行政 首長或政黨高層，獨立實行客觀性義務之空間，將被政治利益、政黨鬥爭介入而緊 縮。8 因此，有關檢察權之獨立，係要求其應恪遵法定性義務、客觀性義務，也就是 所謂「認事用法」之獨立空間。 回首檢察改革，關於檢察權獨立部分，多著墨在檢察一體的透明化，與檢察總 長人事民主化，在檢察官改革協會、中華民國檢察官協會的運作之下，似乎逐漸露 出曙光，但無奈始終無法擺脫政治力的影響。 除了人事民主化部分，逐漸展現成效之外，檢察一體雖有要求應以書面下達， 但標準何在？仍舊混沌不明，有些檢察首長適度順應潮流，願意適度調整其指揮 縱深，但也顯示了政治力介入與否，檢察官們只能看檢察首長的自律了。 民國107 年（2018）第一波檢察首長的調度，即將卸任的前檢察總長顏大和， 透過媒體大幅報導，由檢察官協會舉辦的「檢察總長」票選結果，讓所有檢察官心 中的適合人選浮出檯面，並呈請蔡英文總統，就其中人選提名為下任檢察總長。顏 前總長明顯是希望傳達基層檢察官的心聲給總統，希望總統能夠提名，具有檢察 官民意基礎的檢察總長人選。是的，此關乎檢察首長的意志、總統的意志方向了。 因此，多年來聚焦在檢察一體的檢察改革，似乎多維繫在上級的意志與自律，基層 7 參照刑事訴訟法第 2 條、第 344 條第 4 項、第 427 條第 1 款、第 441 條。 8 林鈺雄（2007），《刑事訴訟法-（上冊）》，五版，頁 129-132，臺北：作者自版。
8 檢察官，無法有一個實質的絕對影響作為。而大部分基層檢察官，圖得只是一個超 然獨立的辦案空間，論事用法，不談政治。 雖然過去檢察權獨立之改革，已漸從體制內之不服從抵抗，漸漸轉向以檢察 官為主之民主方式改革，且已經有體制外的檢改協會（現已未運作）、檢察官協會 的意見加入，並漸漸發揮改革作用，但其改革主要方向，還是屬檢察一體、人事制 度之內部制衡。 本研究主要係突破過去檢察改革之瓶頸，認為應從檢察權與監察院合併之角 度，將政治力干涉檢察權最嚴重的「行政院體系」抽離，而此般設計，並非單純組 織法、檢察權性質或監察權性質之研究，更多是透過政治學觀點，貫穿檢察改革歷 程，乃能作出合理解釋。故應透過政治、法律、歷史、組織再造等層面的探討，將 各界關於檢察權獨立之論點作分析，瞭解關於檢察權獨立之爭議點為何？過往作 了哪些努力？而其效果為何？而檢察機關與監察院之合併，目前實務或學界又有 何主張？予以歸納、分析與比較。 本研究主要思及多年來，檢察權獨立之運作多著墨在檢察一體，乃至於檢察 總長產生之制度，而檢察官協會在此過程中，擔任了非常重要的角色，是一種以 「非官方式」、「由下而上」的改革運動，並逐漸獲得實質影響力。 因此，本研究將採文獻分析法，蒐羅檢察權獨立、防止政治力介入檢察組織之 架構模式等相關文獻，透過個案描述法、制度結構面理論、政治行動者取向理論、 歷史比較分析法等途徑作研究，瞭解並分析，政治力介入檢察權之諸多變項，及未 來之改善模式，期盼透過組織改造方式，企圖讓檢察機關脫離行政院，企求超然獨 立檢察權之實現。尤以具有民主正當性之「檢察委員會」或「中華民國檢察院」的 組織型態，獨立運作於監察院（或中華民國檢察院），俾使檢察機關的組織運作， 更超然獨立（如圖 3）。
9 圖3：檢察委員會之超然獨立檢察權示意圖（筆者自行彙整） 民主正當 性 檢察委員會 檢察總長 檢察一體 超然獨立
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第三節 研究架構流程圖
本研究架構流程圖： 圖4：研究架構流程圖（筆者自行彙整）結論
檢察機關與監察院整併之建議模式
檢察署下設監察單位 監察院設檢察委員會 中華民國檢察院 檢察官性質入憲檢察組織改隸之比較、運作與省思
我國檢察機關組織法制之分析
研究結果與分析
政治力介入檢察權 之管道為何 組織革新 方可解決問題 五權分立角度 重新定位檢察權 檢察權須有 民主監督與課責文獻探討
研究方法與途徑
研究動機與目的
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第四節 研究方法與研究途徑
本研究之研究方法主採文獻分析法，蒐羅檢察權獨立、檢察機關與監察院合 併之相關文獻，並透過政治學者湯京平、黃宏森之觀點，瞭解目前檢察改革大致可 分為「威權時期對政治干預的零星抗拒」、「民主化初期檢察基層的覺醒」、「民主鞏 固期的制度性改革」及「政黨輪替後的檢察改革」等四個時期。經由研究檢察改革 歷程，解析實務界對檢察權獨立改革之重點，並從中發掘改革之困頓處，尤其是在 檢察一體、檢察總長票選制度纏繞多年後，檢察權獨立之問題，仍然困擾著實務 界，且每隔一段時間，就會有政治力介入檢察權的新聞躍上版面，因之，本研究將 以曾經被思及的監察、檢察合併模式為組織改造方向，試圖突破過去改革之盲點， 進而闡釋為何須要從檢察機關與監察院合併，始能達到改革之目的-檢察權超然獨 立。第一項 研究方法
本研究主採文獻分析法，主要是透過文獻的蒐集，並經過分析、歸納與研究， 來攫取所需資料，並對文獻作客觀、有系統之描述的一種研究方法。透過文獻可剖 析過去、解釋現在、預測未來，經由閱覽、分類、描述與整理等步驟，將獲取之相 關資訊，作為研究立論之基礎。 本研究主要是蒐羅過往迄今較具相關性的文獻，還原一些政治力介入檢察權 的著名案例，並透過文獻瞭解政治力介入檢察權的軌跡模式，而聰明正直的檢察 菁英又如何解決這個難題？經由文獻分析亦可發現，相關待解決之難題，仍在循 環反復之軌道。而行政體系「堂而皇之」的握有檢察權，就是所有問題之源頭，既 然檢察機關為行政體系所隸屬，無論如何暢談檢察正義與超然獨立，皆無法解釋 瓜田李下之嫌。 關於本研究之主題-「從組織架構之觀點-探討如何有效防止政治力介入檢察 權」，係緣於檢察改革已有時日，經歷過上命下從、孤島抗爭、萬馬齊喑、又熱血12 衝刺之後，原以為就此可暫勞永逸，但政治力介入檢察權之相關案例，時至今日仍 多有所聞，檢改浮浮沈沈，此觀相關文獻即可見其歷史輪廓。
第二項 研究途徑
研究途徑部分，針對政治力介入個案部份，採用「個案描述法」；檢察權獨立 部份，採用「制度結構面理論」、「保險理論」；針對檢察一體、檢察人事民主制度 部分，採用「政治行動者取向理論」、「個案描述法」；針對檢察機關與監察院合併 部分，採用「歷史比較分析法」、「制度結構面理論」、「政治行動者取向理論」；針 對政治力介入檢察權之管道部份，採用「歷史比較分析法」、「制度結構面理論」、 「保險理論」；檢察機關與監察院合併之建議模式部份，採用「歷史比較分析法」、 「制度結構面理論」、「策略性理論」、「保險理論」等途徑研究之。茲將各研究途徑 之理論略述如下：第一款 個案描述法
基於以下理由，關於政治力介入檢察權之歷史回顧，應採個案描述法為之： 1、 目前學術界，對於過去檢察獨立改革之歷史，尚無一基礎性之研究，且不同司 改領域的專業不同，未必對檢察獨立改革之歷史發展，有一較完整的理解。 2、 檢察議題的之複雜性，對行為主義抑或量化理論建構模式是一大挑戰，此乃 因這樣的研究取向，難免為了建構一般性的理論，簡化了事件的繁複性與多 元性，更糟糕時可能扭取了事實。 3、 政治學者Howard Gillman 針對這樣研究的反省點出，於研究檢察的政治效能時，理應採「敘述真實故事」（telling real stories）的模式進行研究，且從中導
引出吾人可以辯護的論點，並非僅擔心完整科學理論模式的建構。9
第二款 制度結構面理論
9 王金壽（2006），〈台灣的司法獨立改革與國民黨侍從主義的崩潰〉，《台灣政治學刊》，10 卷 1
13 1、 本理論原則上，不考慮「政治行動者」於檢察獨立歷程中所為之努力，及所可 扮演之角色。 2、 本理論強調，在制度結構面上，讓檢察權獨立，將預期可能帶來的好處，因此 有權者傾向願意讓其獨立。 3、 本論所謂之「結構性利益」： （1）因為檢察權的獨立，可以增加檢察官的可信任度。 （2）立法者可以自獨立的檢察機關，獲得客觀中立的訊息利益。 （3）檢察機關可成為政府轉嫁政策譴責之對象。 （4）可透過讓檢察權之獨立，因而延續政治聲望。
第三款 政治行動者取向理論
本理論之核心，是掌權者與檢察官等政治行動者間的互動關係。而關於長期 之制度結構優點、短期之可變動性因素，則被假設為環境背景因素，且被假設成對 於檢察權之獨立與否，並無影響。而本論又可分為「保險理論」、「委託代理理論」 及「策略性理論」。 表1：政治行動者取向理論（筆者自行彙整） 項目 定義 假設 本理論核心 掌權者、檢察官等政治行 動者的關係 環境背景因素 長期的制度結構優點 短期的可變動性因素 假設對檢察權之獨立 與否，並沒有直接影響第一目 保險理論
保險理論（insurance theory）主張，掌權者因為政治環境之變動，決定是否 購買檢察獨立的政治保險。理論假設，理性且富有遠見的執政者，為了避免喪失權14 力之後，遭到檢察系統的報復，願意放手讓檢察機關獨立，等於是在自己執政的時 候，先為自己買下保險，以免被政敵鬥爭。
第二目 委託-代理理論
委託代理理論（principle-agent theory），是從政治行動者取向，來解釋有 關檢察權獨立之重要性理論。委託代理理論之觀點是，整個相關政治系統，是由政 治行動者所組成的「委託-代理人」之關係網絡，而於網絡當中的行動者，常常既 是權力之委託人，同時也是扮演代理人的角色。 若面對陌生的專業領域時，執政者通常會採取代理人的方式，協助其等推動 和執行政策。而專業性之差異，例如：訊息不對稱或是利益衝突等問題發生時，掌 權者將進而產生道德危機、逆選擇等代理人難題。 代理失敗的情形，則是當委託代理關係間，出現利益衝突時，代理人當中的投 機主義者，就會利用機會滿足自身的利益。所以從委託代理人的理論角度觀之，掌 權者因為專業度有限，因而須把檢察等各方面的專業事務，委託予特定專業之代 理人管理或執行。不過，也因為於「委託-代理」關係當中，還有委託代理人的難 題，並且可能出現代理失敗，所以，檢察體系有可能逐漸擺脫被控制的命運。第三目 策略性理論
策略性理論（strategic theory）強調有權者與檢察部門人員之間的策略互 動，在這個政治環境當中較為主要的行動者，均視為是理智的策略行動者，各自存 有主要的價值觀（如：專業、信仰等）、偏好（如：政治、社會偏好等）、各種利益 衝突、不同之風險忍受差異等，並且順著整個制度結構和環境的轉變（如特定民意 傾向、未來的選舉考量等），採取各種策略行動，並衡量可能承受之風險，企圖實 現所設定之各種目標。而檢察獨立之可能，就決定於這些策略行動者，在整個浮動 的政治社會當中，所決定採取的策略行動。值得關注的是，策略理論認為策略行動15 者，不僅僅是被動的去回應政治環境結構之中的誘因機制，亦會主動的採取相關 之策略行動，試圖去操縱或是主導社會發展的進程。
第四目 分析與小結
然而，保險理論、委託代理理論、策略性理論等三理論，彼此間所強調的政治 行動者稍有不同。首先談保險理論，其所著重的是，執政者處在一個高度競爭、權 力延續相對困難之政治環境中，因為考慮往後的安全和保障，而放手讓檢察權獨 立，替自己的未來買下保險，在此理論觀點下，執政者是理性且具有遠見的，檢察 機關的角色是被動的，而保險理論可以視為，是由上而下之檢察獨立理論觀點。 其次，委託代理理論認為，檢察權之所以能夠獨立，未必是執政者的刻意操 作，應該是因為委託代理關係間的資訊不對等，進而演變成代理失敗。委託代理理 論，較為注重執政者以外的其他行動者角色。若與保險理論兩相對照，委託代理理 論認為，檢察系統之角色是主動的，且檢察權的獨立是由下而上發動的。 若相較於保險理論和委託代理理論，策略性理論並未採取所謂「從上而下」或 是「由下而上」的角度來說明檢察權的獨立。策略性理論最大的特色，在於，強調 政治行動者所採取之策略，是隨著政治環境而變動，在相異的政治氛圍和時間點， 適當採取策略，進而影響檢察權的獨立。換言之，該理論認為，行動者間之地位是 相平等的，而且假設檢察權獨立之情況是動態的理論。10 雖然以上三個理論，對於政治行動者，有不同的解釋角度，也因此影響了檢察 權獨立之歷程觀點，著實豐富了檢察權獨立過程之探究，所可能需要的理論基礎。第四款
歷史比較分析法
在檢察權與監察權之相容部分，主採歷史比較分析法，探尋我國檢察權與監 察制度之歷史淵源，以為檢察權與監察院相容之論述基礎。而透過檢察制度之變 10 陳鴻章（2014），〈民主化後台灣與韓國檢察獨立的差異：權力結構與競爭度變化的解釋〉，《東 吳政治學報》，32 卷 2 期，頁 179-185。16 遷史，則可瞭解到檢察機關屬性不明，且過往變遷，多希望能透過各種機制，讓檢 察機關職權之行使，更趨獨立。 檢察總長的誕生方式，亦為檢察改革史的重點之一，本文擬加入其他社會成 員之票選，來加強檢察總長誕生之民主正當性，更能杜絕政治力的介入，模式就是 在監察院底下設立「檢察委員會」，並實行檢察總長與檢察委員之全民選舉，讓投 票制度官方化，落實權力來源民主化，並融入民主課責，而此正是本研究與過去所 有文獻主張，最大的不同之處。 透過歷史比較分析法，將瞭解到過往檢察機關所遇困境，而檢察制度的變遷 及檢察改革史的訴求，主要圍繞在檢察機關能否獨立行使職權。 同樣透過歷史比較分析法，更發現我監察院之前身，即歷史上之「中國御史制 度」，與檢察權之間，確實繫有淵源，若能將檢察機關脫離行政院，併入監察院， 相信檢察權能夠更超然獨立。之所以能夠產生這番論點，係因本文從「中國司法審 判制度史」之研究途徑，回溯分析出中國御史制度與檢察權之關連性，由唐朝而 起，乃至清朝末年，於西方檢察制度引進之前，作出了一系列之脈絡分析，亦是與 過往文獻，最大不同之處。
第五款 小結
綜上，本研究將採文獻分析法，蒐羅檢察權獨立、檢察機關與監察院合併之相 關文獻，透過個案描述法、制度結構面理論、政治行動者取向理論、歷史比較分析 法及策略性理論等途徑作研究，瞭解並分析，政治力介入檢察權之諸多變項，期盼 以檢察機關與監察院合併之組織結構改造方式，讓檢察機關脫離行政院，改隸監 察院，繪出超然獨立之檢察權。17 圖5：研究路徑圖（筆者自行彙整）
第五節 研究限制及名詞說明
本文研究，主要係從檢察機關之組織架構，探討如何建構，能有效防止政治力 介入檢察權之體制模式，綜觀全文，本研究係朝檢察權之極大化、公益化、民主化、 超然公正化前進，企盼將來檢察權能夠與政客逐漸脫勾，實現真正之公平正義。 因許多檢察事件具有時事性，宜以個案描述法為之，始能呈現真實性，然並非 全有學術文獻可供參考，因此，所引文獻包括許多篩選過的新聞資料，但本研究並 非以新聞為主題，而是佐證本研究所述事件係真實社會事件，進而闡述該新聞與 本文內容之關連性，故本研究尤其適合檢察體系者、政治學者參考。 制度有時窮盡，人心複雜難測，各種制度方案，終有缺漏之處。因而本文所擬 之檢察機關改隸監察院，並以檢察委員會方式建構，係與現制檢察機關隸屬於行 政院法務部底下之模式，作一比較基礎，認為較能將讓檢察權超然獨立，提高有效 嚇阻政治力不當介入之機制。然制度良瓢有別，人心若欲嘗試突破，任何制度都可 能有缺漏之處，復因本研究橫跨法律、政治、歷史等領域，礙於篇幅有限，無法做 政治力介入個 案 個案描述法 檢察權獨立 制度結構面 理論 政治行動者 取向理論 檢察一體、檢察 人事民主制度 個案描述法 政治行動者 取向理論 政治力介入檢 察權之管道 歷史比較分 析法 制度結構面 理論 保險理論 個案描述法 政治行動者 取向理論 檢察機關與監察 院之合併基礎 歷史比較分 析法 制度結構面 理論 政治行動者 取向理論 檢察機關與監察院合 併之組織架構 歷史比較分 析法 制度結構面 理論 保險理論 策略性理論18 完盡詳述，加以外文能力限制，所引文獻乃以中文為主，若研究有未盡周全之處， 多請包涵，併此謙為敘明。 而研究中有關「檢察院」部份，與「中國大陸之人民檢察院」不同，當初思及 「中華民國檢察院」模式，是因廢除監察院之聲浪多起，而檢察機關經研究分析後 認為，較適合監察院，若監察院被廢除，即可將檢察體系，頂替監察體制而為五院 之一的中華民國檢察院。 檢察院一詞，不應自我解讀為中國大陸檢察機關之代名詞，法國亦有檢察院， 俄羅斯亦有檢察院，越南的檢察機關也稱檢察院，日本則稱檢察廳，世界各國本有 不同官廳稱呼方式。若我國檢察機關，如研究中可能為五院體制之選項，則以「中 華民國檢察院」稱之，並無不妥；尤其本研究所採「全民直選」之直接民主方式， 於中國大陸本不存在，兩者體例，迥不相同。但為避免爭議，除所引文獻原本用詞 即為檢察院者外，本研究所謂「臺灣之檢察院」概稱之為「中華民國檢察院」，諒 為釋嫌。
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第二章 文獻探討
本章共分六節，第一節為我國檢察制度與監察制度之歷史淵源，第二節為我 國現行檢察制度之發展概述，第三節為政治力介入檢察權之代表性個案回顧，第 四節為檢察改革中有關檢察權獨立之訴求，第五節為主張檢察機關與監察院合併 之相關文獻，第六節則是研究結果與分析。 本研究擬從五大方向，蒐羅與本研究較具相關性之文獻，透過個案描述法、政 治行動者取向理論、制度結構面理論、歷史比較分析法等途徑，進行探討、歸納和 分析，瞭解過往有關本研究之相關論述，將過去所遇難題予以釐清，以構思未來檢 察權能更超然獨立之組織架構。第一節 我國檢察制度與監察制度之歷史淵源
檢察機關與監察院歷史淵源的探討，係從「中國司法審判制度史」之途徑予以 研究，不僅可瞭解兩機關並非不可相容，甚至，監察院前身之中國御史制度，與我 國現行檢察制度，多有契合之處，就現制而言，監、檢合併之主張，應可堪為解決 檢察權頻受政治力介入的一帖良方。第一項 相關文獻
有關檢察制度之源起，有一元論與多元論之區分。一元論者多認為，檢察制度 源於近代西方，大陸法系之代表者為法國，英美法系之代表國則為英國，其中雖就 精準起源尚有爭論，但從研究中西檢察制度之角度觀察，仍係將檢察制度認定係 西方近代社會之產物。然最客觀者，仍應從多元論之觀點切入，始能發掘中國御史 制度與檢察制度之關連性。第一款 檢察制度多元論
20 多元論者從檢察歷史發展之制度觀之，可分為西方檢察制度、蘇聯檢察制度 與中國古代檢察制度等三種檢察制度之類型。由於此三者間難以歸源於同一歷史 淵源，故將此種檢察制度觀點，稱為多元論。（參圖6） 圖6：檢察制度多元論（筆者自行彙整） 從檢察制度之歷史發展觀察，檢察制度主要源自於四種因素： 1、 代理人身分：此即法國檢察官之前身，扮演掌權者之法律使者與國家法律之 維護者之角色。 2、 設計檢察制度來監督司法審判權：即透過檢察權來加強對司法權之監督與制 約，典型代表者為「前蘇聯檢察制度」、「中國古代法律監督制度」。 3、 分割司法權以達到制衡之目的：例如：英國國王愛德華二世，透過大陪審團 制、小陪審團制，進行審控分離。 4、 訴訟制度之演化：制度變遷而將檢察官塑造成三角訴訟關係中，固定存在之 一員。（參圖 7） 檢察制 度多元 論 西方檢 察制度 蘇聯檢 察制度 中國古 代檢察 制度
21 圖7：檢察制度四元素（筆者自行彙整） 作為檢察制度構成元素之一的法律監督，在古代之中國即已存在，即係中國 御史制度，係我國古代封建制度中，一種特殊之監督制度，中國古代由於行政、司 法不分，此種監督制度，包括行政監察與法律監督。以檢察制度之元素觀之，監督 法律之功能，乃是檢察制度之基礎元素之一，而中國御史制度，皆符合現代檢察權 的標準，堪稱完整實現監督法律元素之檢察制度。11
第二款 我國檢察制度與中國御史制度、監察院之關係
本研究蒐羅相關文獻，透過歷史比較分析法，將可瞭解我國檢察制度之功能， 曾存在於中國御史職權中，長達一千二百餘年以上，故文中將回溯，這一段中國檢 察制度與監察制度，並存千餘年之中國御史歷史，鑑為將來檢察機關與監察院合 併之新立論基礎。 11 林俊峰（2009），《中國檢察體系之發展與變革-以刑事法律監督為中心》，頁 10-14，國立交通 大學管理學院碩士在職專班科技法律組碩士論文。 檢察制度 四元素 代理人 身分 監督司法 審判權 分割司法 權以達到 制衡 訴訟制度 之演化22 中國御史制度，起源於《周禮》。御史本為記事之官，自秦以後，御史開始掌 理糾察。西漢置御史府，設御史大夫一人，「位列三公，而貳於相」，地位相當崇高。 御史之職責為「承風化，典法度，執法以監臨百官」。12由中國御史之職責似可推 斷，西漢之御史大夫已經具有「監督法律」之功能了。 中華民國監察院官網，有監察院之歷史制度介紹，我監察制度起源甚早，至今 已超過二千年之歷史。查中國之監察制度，開始於秦（西元前246～206）、漢（西 元前 206～220）時代，御史臺主要掌管監察工作，漢武帝時另增設了丞相司直及 司隸校尉，同司糾察之務，並有13 刺史負責分察地方。東漢光武帝（22～57）因 襲前制，但以司隸校尉以及12 部刺史，負責分察地方。 魏（220～265）、晉（265～420）以後，御史制度略有變革。隋（581～618）、 唐（618 ～904）以來，有「臺」「諫」2 職之分，御史臺主要負責監察文武百官， 諫官則是負責諫正國家帝王，並襲漢朝刺史之制，全國共有15 道刺史，負責巡察 各地方。 宋（960～1279）初仍沿用唐制，迄中葉以後，諫官和臺臣間之職掌，逐漸不 分。而元代（1279～1368 年）之後，「臺」「諫」合而為一。 迄明（1368～1664）、清（1664～1911）二朝代，以都察院負責職掌風憲，對 地方的監察制度益趨周密，從原本 13 道監察御史，全國增設為 15 道，清朝末年 復按省分道，地方御史增為20 道，明奏暗劾，懲奸除惡，充分發揮整御史制度飭 綱紀之功效。13 國父所創五權憲法，擷取歐美三權分立制度，與中國御史之諫官制度及考試 選拔制度之優點，於西制三權之外，增設監察權與考試權。民國創建，北京政府所 採制度，仍以歐美三權分立之原則，將彈劾權歸屬於國會。民國17 年（1928）北 12 林騰鹞（2006），《中華民國憲法》，修訂四版，頁 352，臺北：三民。 13 可見我監察院版本並未提及，有關中國御史曾兼分司法審判權之歷史，或提及「三法司」等 詞。
23 伐成功，國民政府統一全國後，始實行五權分治體制，並成立監察院，為最高監察 機關。14 監察院現為準司法機關，司法院大法官於釋字 325 號解釋文中明確指出，釋 字第 76 號解釋認為監察院與其他中央民意機構共同相當於民主國家之國會，於憲 法增修條文第 15 條規定施行後，監察院已非中央民意機構，其地位及職權亦有所 變更，上開解釋自不再適用於監察院。惟憲法之五院體制並未改變，原屬於監察院 職權中之彈劾、糾舉、糾正權及為行使此等職權，依憲法第 95 條、第 96 條具有 之調查權，憲法增修條文亦未修改，此項調查權仍應專由監察院行使。15 係監察院 被認為是準司法機關之諸多依據。 而司法院釋字第 392 號解釋文亦闡明，司法權中之刑事訴訟、即刑事司法之 裁判，係以實現國家刑罰權為目的之司法程序，其審判乃以追訴而開始，追訴必須 實施偵查，迨判決確定，尚須執行始能實現裁判之內容。是以此等程序，悉與審判、 處罰具有不可分離之關係，亦即偵查、訴追、審判、刑之執行，均屬刑事司法之過 程，其間代表國家從事「偵查」、「訴追」、「執行」之檢察機關，其所行使之職權， 目的既亦在達成刑事司法之任務，則在此一範圍內之國家作用，當應屬廣義司法 之一。16 故檢察機關亦為我國之準司法機關。 可見監察院與檢察機關同樣具有「摘奸發伏」的性格，並同為我國之兩大準司 法機關。若欲探討中國古代檢察權與監察權之淵源，僅從上述監察院之御史文獻， 似乎難以尋找到有力論點。因此，本研究改以中國古代司法審判制度為途徑，試圖 找尋兩者間之關連性。 中國歷代掌理司法審判之職稱或官署，因歷史悠久而浮動繁複。唐虞為士，夏 稱大理，殷周有司寇。秦漢而下，廷尉理刑獄，御史兼掌疑案；隋唐廷尉改大理寺 14 監察院全球資訊網，〈中國監察制度沿革〉，網址：https://www.cy.gov.tw/fp.asp?fpage=cp&xIte m=2916&CtNode=1321&mp=1 （最後瀏覽日：2019/2/7）。 15 參照大法官釋字第 325 號。 16 參照大法官釋字第 392 號。
24 並主審判，御史臺掌糾察之職，刑部執掌法務。宋、遼、金沿用唐制；元朝為刑部 與御史臺；明、清刑部掌刑名，都察院（前御史臺）主糾察兼理司法，大理寺司駁 正。17可見中國古代執司司法審判之之職稱或官署中，包含「御史」、「御史臺」、 「都察院」在內。 中國御史與檢察權之鍊結，若曰唐朝開端，似為較明確之史證分析，故有謂是 貞觀末年（648）間，御史臺開始行使檢察權，故本研究自此分析，唐朝以下歷朝 各代，中國御史曾經行使檢察權之歷史脈絡。
第一目 唐朝御史臺制度
唐朝初期之御史臺有無檢察權，尚無法得知，至貞觀末、開元年間，則因「御 史臺置獄」（648）而取得司法審判權，由《通典》卷 24〈職官六、御史臺〉:「貞 觀末，歷史中丞李乾佑以囚自大理來往，茲其姦故；又案事入法，多為大理所反， 乃奏於臺中置東西二獄，以自繫劾。」、《唐會要》卷 60〈御史臺〉：「故事，臺中 無獄。須留問，寄繫於大理寺。至貞觀二十二年二月，李乾佑大夫，別置臺獄，由 是大夫而下，已各自禁人。」可知，當初因大理寺功能不彰，御史臺欲與大理寺爭 司法審判權，而提出「御史臺置獄」，獲唐太宗欣然同意；又參《唐六典》卷13〈御 史臺〉：「侍御史長糾舉百僚，推鞫獄訟。其職有六：一曰奏彈，二曰三司，三曰西 推，四曰東推，五曰贓贖，六曰理匭。凡有制付臺推者，則按其實狀以奏；若尋常 之獄，推訖，斷于大理。」可知，皇帝命御史臺推鞫審理之案件，逕奏以報；尋常 案件，由御史臺推按後交由大理寺審理。若遇難度較高之疑案，主掌審判之大理 寺，仍須併同刑部與御史臺共同審判，此即所謂之「三司推事」。 史料《唐會要》卷60〈御史臺〉：「（貞元）八年（西元792）正月，御史臺奏， 伏以臺司推事，多是制獄，其中或有准，便須處分，要之法理，又緣大理寺刑部斷 17 史慶璞（2017），《法院組織法-建構與實證》，頁 31，臺北：五南。呂丁旺（2014），《法院組 織法論》，八版，頁 9，臺北：一品。25 獄，亦皆申報臺司。儻或差錯，事須詳定，比來卻令刑部大理寺法直較勘，必恐自 相扶會，縱有差失，無由辨明，伏請置法直一員。」自此，御史臺除了前述之監察 權、司法審判權後，又因置設「法直」，而增加了「司法監督權」，大理寺、刑部之 斷獄，都必須申報臺司，此係因法直知法理，可以避免大理寺與刑部之間自相扶 會，造成冤獄。 可見刑部、大理寺與御史臺，共同建構成唐代之中央司法機關，御史臺主掌監 察，亦同時兼馭審判權、檢察權。18 表 2：唐朝之御史臺制度（筆者自行彙整） 唐朝之御史臺 中央最高司法 審判機關 刑部、大理寺、御史臺 唐 朝 之 御 史 臺 制 度，五代、宋、金、 遼，大致沿用之 御史臺置獄 貞觀末年～開元年間 取得檢察權 可視為御史臺擁有司 法權與檢察權之開端 《通典》卷 24〈職 官六、御史臺〉、 《唐會要》卷 60 〈御史臺〉 御史臺職權 糾舉百官、推鞫獄訟、 奏彈，三司，西推，東 推，贓贖，理匭等權 當時御史臺主掌理監 察，亦同時兼馭審判 權、檢察權 《唐六典》卷 13 〈御史臺〉 五代至宋朝之御史臺，設置御史大夫一人、御史中丞一人，為臺長，其御史制 度亦沿襲唐代制度，分設臺院、殿院及察院為三院。19宋制之司法制度，基本上亦 沿用唐制，由大理寺、御史臺與刑部，共同行使司法審判權。20
第二目 元朝御史臺制度
18 何美慧（2002），《唐代司法與監察制度之間的關係-以唐律上官吏犯罪之懲治為中心》，頁 44-52，私立中國文化大學史學研究所博士論文。 19 林騰鹞，同前註 12，頁 353。 20 史慶璞（2017），《法院組織法-建構與實證》，頁 31，臺北：五南。26 元朝在審判機關上的設置頗為複雜，此因元朝疆域擴大，須面對更多種族與 文化而產生之多元性有關。元朝廢大理寺，中央僅設有刑部與御史臺兩大司法審 判機關，地方則有行省、路、府、州、縣等數級司法機關，另有因宗教、種族等不 同目的，而設之特別司法機關，但大體上，中央司法係由刑部和御史臺主持，易言 之，原唐朝含大理寺在內之三元司法審判職權，改由刑部、御史臺二元分擔，尤其 元朝疆域擴大，可鑑御史臺於元朝之司法與檢察功能，更趨強化。 元代御史制度的設置，除了中央的御史臺，中央御史臺派出地方的江南諸道 行御史臺、陝西諸道行御史臺外，全國更設有22 道之肅政廉訪司（原名為提刑案 察司），分別隸屬於中央御史臺，與江南、陝西兩個行臺。關於元代之司法監察部 份，約略有下列六大部份： 1. 上訴權： 元朝之中央最高司法機關仍為皇帝，而當時的御史臺所掌上訴之權，與我現 代檢察官相同，此觀元律《原典章。刑部。刑獄》：「若犯人翻異，家屬稱冤，聽碟 本路移推。其賊驗已明，及不能指論屈情由者，不在移推之列。」《刑法志。訴訟》： 「諸陳訴有理，路府州縣不行，訴之省部臺院，省部臺院不行，經乘與訴之。」即 是重大冤案之上訴，可經地方之路府州縣、中央之刑部或御史臺，上訴至皇帝。 2. 訴訟糾舉權： 而元朝之訴訟制度中，有所謂糾舉，即御史臺代表國家告發或舉發官吏、軍、 民之犯罪。此觀《刑法志。職制》：「諸臺官，…凡有司刑名、賦役、銓選、會計、 調度、徵收、營繕、鞫勘、審讞、勾稽、及庶官廉貪，厲禁張弛，編民煢獨流移， 強暴兼並，悉糾舉之。諸行臺官，主察行省宣慰司以下諸軍民官吏之作奸犯科者， 窮民之流離失業者，豪強家之奪民利者，按察官之不稱職任者。」21可見元朝御史 21 《元史卷一百二。志第五十》。維基百科，網址：https://zh.wikisource.org/zh-hant/%E5%85%8 3%E5% 8F%B2/%E5%8D%B7102（最後瀏覽日：30/03/2019）。
27 臺之糾舉，係類似我現代檢察官之起訴權，而其偵辦對象兼及官員與人民，亦與我 國現代檢察官相同。 3. 監督審判： 《設立憲臺格例》、《行臺體察等例》、《察司體察等例》等皆載明，元朝採審判 官與御史臺共同審理司法之制度。就監督司法審判之角度而言，與我公訴檢察官 蒞庭時，監督法官審理有無失當，實行抗告、上訴等職權，有類似之功能。 4. 複審重刑判決之偵查權： 《察司體察等例》、《刑法志。職制》等都有記載，路府州之重刑判決，必須經 過屬於地方御史臺之「肅政廉訪司」複審無冤，再由「路」結案，上報刑部複核後， 還須要再送交中央御史臺進行複審。其中《察司體察等例》有云：「其有翻異及別 有疑似者，即聽推鞠。若事關人眾，卒難歸結者，移委鄰近不干礙官司，再行磨問 實情。」可見，肅政廉訪司實施偵查權部份，亦與我現代檢察官相同。 5. 理冤之受理申告： 按元律規定，御史臺可受理有冤訴訟人之申告，按《察司合察事理》：「訴訟人 自下而上，若已經合屬官司斷，訖察司稱冤者，須詳審詞理。」因此，御史臺對於 冤案可重新審理，因其程序從受理申告開始，故此與我現代檢察官受理申告之功 能相同。 6. 錄囚： 按《刑法志。職制》：「諸內外囚禁，從各路正官及監察御史、廉訪司以時審錄， 輕者斷遣，重者結案，其有冤滯，就糾察之。」《設立憲臺格例》：「在都司獄司， 直隸本臺。」《察司體察等例》：「隨路京府州軍司獄，併隸提刑案察司。」此係御 史臺負責釋放有冤情，或長期不能結案之在押囚犯之錄囚制度。22其實，錄囚乃為 皇上之恩典，類似今日總統之大赦、特赦，而御史臺於錄囚所扮演之角色，則與今 22 李明德（1995），〈元代司法制度述略〉，《法學研究》，96 期，頁 92-96。
