第四章 檢察組織改隸之比較、運作與省思
第一節 檢察機關隸屬於五院底下之妥適性分析
關於政治力介入檢察權之防範，本文就五院與檢察權之屬性，以組織架構之 觀點予以分析如下：
第一項 檢察機關隸屬於行政院
憲法第53 條規定，行政院為我國最高行政機關。故凡屬於行政機關，形式上 無論為中央或地方，均直接或間接隸屬於行政院，且受其指揮監督。237行政院負責 國家政策關於行政權之行使，而我國中央政府體制，具有混合總統制與內閣制之 特徵，行政院院長由總統任命，238故行政院乃為我國政治勢力之總匯。
若將檢察機關隸屬於行政院底下，則必須隸屬於法務部，239也就是我國現制。
就我國目前現制而言，關於政治力介入檢察權之情形一再發生，此乃因行政院為 執政黨政治權力之發動機，與政治勢力具有密切之關係。而檢察機關具有主動偵 辦之司法積極性，若再加上政治之攻擊性或政治之護短性，則行政院體系將可利 用組織隸屬之關係，透過檢察人事權之安排與檢察一體之發動，將政治力介入檢 察系統。
237 謝瑞智（2017），《憲法概要》，修訂 19 版，頁 205，臺北：文笙。
238 參照憲法增修條文第 3 條第 1 項。
239 參照行政院組織法第 3 條第 6 款。
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然檢察權乃為廣義之司法權，目前雖隸屬於行政院法務部底下，仍被要求應 公正超然的獨立行使職權，於法律之實質面、程序面都不應受到政治力之不當介 入，此觀我國大法官釋字第392 號、歷次檢察制度之變遷、檢察改革之訴求、檢察 官進用管道為司法官考試，檢察官明列於法官法第十章及法官法第86 條第 1 項之 規定即可明矣。
大法官釋字第325 號解釋理由書亦載明，「檢察官之偵查與法官之刑事審判，
同為國家刑罰權正確行使之重要程序，兩者具有密切關係，除受檢察一體之拘束 外，其對外獨立行使職權，亦應同受保障。」因此，就檢察權之準司法屬性與行政 院之性質而言，若要防範政治力介入檢察權，於組織架構上讓檢察機關隸屬於行 政院底下，不僅有違分權制衡之民主原則，亦有瓜田李下之嫌。
第二項 檢察機關隸屬於司法院
司法院為國家最高司法機關，掌理民事、刑事、行政訴訟、違憲政黨之審判及 公務員之懲戒，240並有解釋憲法及統一解釋法律及命令之權。241
若將檢察機關隸屬於司法院，將有組織資源之統合、人民對司法機關之辨識 複雜度降低、以及減少公文往返等優點。檢察機關所掌之偵查、起訴、公訴、刑事 執行與司法院所掌之刑事審判權，具有密不可分之關係，司法性質亦頗相近。若將 檢察機關隸屬於司法院，可收司法權統一之效果，較能避免政治力干預檢察權，且 司法預算獨立，於司法改革時，司法院可一併將檢察系統納入考量，打造較現今更 為完善之司法制度，且司法院與法務部之書記官、法警、錄事、司機、工友，乃至 於人事、會計、政風、統計等行政資源將合併，而讓組織更為精簡。
然將審判權與檢察權同歸屬於司法權，將猶如回法國大革命以前之中古時期 的歐陸，或我國古時之糾問制度，即便是現今法國之預審制度，雖預審法官退居不
240 參照憲法第 77 條。
241 參照憲法第 78 條。
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告不理，應由檢察官請求乃能發動預審，但其制度係由預審法官介入偵查之設計，
因有認其仍有糾問制度之身影。242在糾問制度之刑事訴訟程序下，只有法官（糾問 者）與被告（被糾問者）之二面訴訟關係，從偵查、強制處分、審訊、判決等刑事 程序皆由糾問法官完成，並不區分追訴者與審判者。糾問制度於13 世紀左右廣泛 成為歐陸刑事制度之主流，然糾問制度造成司法信用幾乎破產，至18 世紀末期則 加速淘汰，改採三方訴訟之控訴制度。
若將檢察機關改隸司法院，即便形式上仍有檢察官負責偵查起訴之責，但由 於偵查、審判機關不分，難免有球員兼裁判之嫌疑，尤其共享司法資源之同一組織 內，其日常工作環境皆為密切相同，因此，難期有公平之審判。其流弊略述如下：
1. 司法院將獨攬追訴與審判大權，權力無所節制。
2. 司法院所屬檢察官發動偵查與起訴，司法院法官負責審判，易有先入為主之 弊。
3. 司法院之檢察官與法官對被告而言，係面對同一司法團體，被告毫無防禦權 可言。243
故若將檢察機關改隸司法院，其產生之缺點，將不亞於現今隸屬行政部門管 轄檢察機關之流弊，亦與我國自審檢分隸以來，因應社會變遷與權力分立之民主 發展，大相逕庭。
第三項 檢察機關隸屬於考試院
考試院為國家為高考試機關，掌理考試、公務人員之銓敘、保障、撫卹、退休 及公務人員之任免、考績、級俸、陞遷、褒獎之法制事項。244是考試院之職權，與 檢察機關之職權，較無關連性，不宜無端將檢察機關改隸考試院。245
242 林朝榮，同前註 24，頁 13。
243 林鈺雄，同前註 8，頁 50-51。
244 參照憲法第 83 條、中華民國憲法增修條文第 6 條第 1 項。
245 林朝榮，同前註 24，頁 14。
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第四項 檢察機關隸屬於立法院
於民主政體中，立法機關之主要成員應由人民選舉之，因此，立法機關之存 在，乃是因其代表人民行使立法權。246我國憲法第62 條亦規定，立法院為國家最 高立法機關，代表人民行使立法權。因而，立法院之主要職責在於立法。
檢察官具有準司法官之屬性，檢察權具有司法性質，且檢察權之主要運作，實 體法上為刑法及相關特別刑法，程序法為刑事訴訟法，主要目的係摘奸發伏、打擊 犯罪，以及實現法律上之公平正義，具有積極主動偵查之權限。依孟德斯鳩分權理 論，若一旦立法者兼分司法中之檢察權，必致人民之生命與自由，慘遭立法者武斷 之立法所蹂躪。247
將立法與檢察同冶於一爐，亦有球員間裁判之嫌，檢察官本依法而行，若檢察 機關隸屬立法部門，則立法部門將可運用行政權、立法權，管控並引導檢察權之行 使，尤其我國立法部門屢現強勢，偵查秘密事項、檢察之公平正義能否抵擋立法部 門之不當干預，將是一大挑戰，將檢察機關改隸立法院，衍生問題恐將更勝現制隸 屬於法務部底下。因此，就權力分立、分權制衡、公平正義等原則而言，不宜將檢 察機關改隸立法院。
第五項 檢察機關隸屬於監察院
檢察機關與監察院，具有諸多面向之契合，是最能防止政治力介入檢察權的 組織架構。茲從歷史面向、屬性面向與組織面向分析如下：
第一款 歷史面向
自秦漢以來，中國御史制度，就已經具備檢察權要素之一的監督法律之職責；
自唐朝以降，中國御史除職司監察之外，率皆兼理刑名，歷數朝代皆保留御史兼理 刑名之制度，時間長達一千二百餘年。歷朝歷代之御史臺、都察院及各地方御史制
246 謝瑞智，同前註 237，頁 215。
247 林朝榮，同前註 24，頁 14。
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度，其就申告受理、糾舉訴訟、專設御史法庭、法庭外開臨時庭、偵訊、起訴、三 司會審、上訴（複審）、錄囚…等制度，且偵辦對象亦非僅受限於官吏、軍人，還 兼及民人，皆與我國現今檢察官職權功能相同，故檢察機關與監察院具有歷史面 向之淵源。
第二款 屬性面向
檢察官與監察委員同受獨立行使職權之要求，皆具有摘奸發伏之官屬性，且從 司法院大法官解釋文第325 號、第 392 號之意旨觀之，監察院與檢察機關皆具有準 司法性質。而觀法官法第86 條第 1 項規定：「檢察官代表國家依法追訴處罰犯罪，
為維護社會秩序之公益代表人。檢察官須超出黨派以外，維護憲法及法律保護之公 共利益，公正超然、勤慎執行檢察職務。」法院組織法第 61 條規定：「檢察官對於 法院，獨立行使職權。」中華民國憲法增修條文第7 條第 5 項規定：「監察委員須超 出黨派以外，依據法律獨立行使職權。」可見檢察官與監委在各種屬性面上極為相 似，因此讓檢察機關與監察院合併，較能避免政治力之不當介入。
第三款 組織面向
目前關於政治力不當介入檢察權之問題，多起因於現今檢察系統隸屬於行政 體系，雖二十年來檢察改革，有在檢察一體原則與檢察人事權上做了許多努力與 改革，但政治力不當介入檢察權的案例仍舊不斷發生，且每隔一段時間就躍上新 聞版面，而介入檢察權之政治力來源多屬行政高層，另目前監察院因功能不彰，有 部份人士認為應予以廢除，然就檢察權而言，監察院實為最佳之隸屬院，若將檢察 機關改隸監察院，將可避免監察院遭譏為多餘可廢之機關，並讓監察院之功能性 更強。