論少子化時期的師資培育改革：歷史的理解與展望
楊智穎 國立屏東教育大學教育學系副教授一、 前言
社會環境的變遷與教育政策之間 係具有密不可分的關係，因此不論從 中西教育改革史皆可發現，各時期所 發生的重大社會事件，對當時期所欲 推動的教育改革政策而言，會經常扮 演關鍵性的角色。以 1960 年代的美蘇 冷戰時期為例，由於當時的蘇聯先於 美國發射人造衛星，因而導致整個美 國的課程改革重心從學生中心轉變為 學科中心。至於國內最常被提及的例 子，則是 1987 年的政治解嚴，受到此 一政治因素的影響，所衍生之一連串 以「多元化」為主軸的教育改革政策 逐漸孕育而生，包括教科書開放、鄉 土教育和師資培育多元化等。 除了政治解嚴的因素，近年國內 較常被提及的社會變遷因素，還包括 少子化所帶來的衝擊。分析近二十年 來國內少子化的現況，依內政部統計 處 (2006) 的資料顯示，我國新生兒在 1981 年為 41 萬餘人，是二次世界大戰 後的高峰值，但到了 2001 年，卻形成 一個明顯的下降趨勢，只突破 26 萬 人，到了 2005 年，新生嬰兒人口更下 降到僅 20 萬人，其所衝擊到的層面， 包括醫療、觀光、出版和教育等事業， 在教育層面，則又涵蓋學前教育、國 民教育、高等教育到師範教育等。 本文旨在針對少子化時期的師資 培育改革進行探討，主要是因為筆者 目前任教於師資培育機構，並兼任師 資培育的行政工作，必須處理許多與 師資培育政策有關的業務，因此對於 少子化為師資培育所帶來的衝擊，感 受特別深刻。為解決少子化對師資培 育所造成的負面影響，目前已有多篇 研究報告產生 (吳清山，2010；張鈿 富，2002；陳益興，2005；鍾德馨， 2007)，這些報告也分別提出許多的改 革策略。然分析相關研究報告內容， 較欠缺的是對相關問題進行理論性與 脈絡性的理解。本文基於歷史是人類 在具體社會、政治和經濟情境中，開 展人際關係，參與生產勞動，共營政 治 生 活 方 式 的 鮮 活 記 錄 ( 黃 俊 傑 ， 1995，引自劉曉芬，2007)，因此將探 究重點放在與少子化有關之師資培育 問題的歷史理解，而不再重述相關研 究報告中已提出之各種改革策略，最 後再據以提出未來的展望。二、 教育改革的歷史思維
隨著教育改革如火如荼的展開， 許多學者開始主張要透過歷史的視角 去探討教育改革的相關問題。然而要 採取何種歷史觀念進行反思，學界的 看法並不相同。本文主要採取兩種歷 史思維，其一係針對「改革」本身所 賦予的歷史意涵進行探討。分析 1960 年代前的教育史研究，由於受到「輝 格歷史」(Whig history) 的影響，教育 發展普遍被視為是進步的事實。本文 贊同 Kliebard (2002) 所言，「改革」其 實是一種混合用語，它是融合各種努 力 ， 有 一 些 努 力 是 崇 高 的 和 有 價 值 的，但有一些是誤導的，甚至要受到 譴責的。基於此，在解釋各種教育改 革所付出的努力時，便不能粗糙的只 透過一種標籤式的用語，就來評斷教 育改革的成功或失敗，同時在推翻任 何舊有的教育改革政策時，也要仔細 的考量，哪些是要刪除？哪些僅需調 整即可？又有哪些良好措施還必需繼 續保留與延續？其次，本文也透過「論述理論」 「discourse theory」對少子化時期師資 培育改革的相關問題進行探討。近年 人文社會學科領域中極受學者所關注 的「論述理論」，也常被應用至教育改 革之相關歷史問題的探討。論述理論 是 Foucault 研究的重要貢獻，其主要 關 心 語 言 、 意 義 及 其 意 識 型 態 的 關 係，探討經由語言表達的人的社會關 聯性，因為人的世界就是語言的世界 (歐用生，2005)。分析許多改革政策的 提出，通常會受到特定主流論述的影 響，這些特定的論述框架又通常會去 結構人們對於某一政策議題的思考方 向與立場，經過一段時間的積累後， 閱聽人在其中便會形成一種固定的認 知與解釋型態，據以觀看其所處的生 活世界 (劉念夏，2001，引自劉曉芬， 2007)。為了解某一教育改革政策是何 種特定社會脈絡下形成？論述主張為 何？主要納入與排除哪些論述主張？ 其間所隱含的知識、權力和社會的關 係又為何？論述理論可提供進行相關 問題分析時的立論基礎。
三、 師資培育供需政策的歷史演
進
我國目前的師資培育制度主要採 多元化、儲備性、自費制及甄選制。 近年由於受到少子化因素的影響，多 元化雖然仍是政策發展的主軸，但師 資生數量卻轉而採緊縮政策，同時有 稍微向公費制傾斜的趨勢，例如教育 部中教司便預估 102 年指考師培公費 生將有 30 名 (聯合報，2012)。 然而回顧整個師資培育的歷史， 目前的狀況並非是歷史的全部，依相 關文獻的整理可發現，1968 年因九年 國 教 的 實 施 ， 當 時 是 急 需 大 量 的 教 師。1979 年「師範教育法」施行，開 始採計畫性的教師供需。1994 年頒布 「師資培育法」，師資培育管道轉變為 多元化發展，1998 年「小班小校」政 策推行，師資需求量擴增，2005 年「師 資培育量規方案」之推行，又轉而採 調節師資培育數量 (徐鈺雯，2005；教 育部，2006；楊智穎，2010；鍾德馨， 2007)。 其中，師資供需嚴重失衡則是近 年 社 會 大 眾 和 傳 播 媒 體 所 關 心 的 議 題，而少子化又被塑造成為影響師資 供需失衡的主要原因，同時也被形成 一種社會論述，只要討論到師資供需 失衡的現象，就會提到少子化的影響 (賴怡真，2007)。其實分析上述師資培 育的演變可發現，影響學校師資供需 的因素並非只來自人口結構的改變， 少子化也並非是唯一的影響因素，例 如在過去多元化師資培育政策下廣設 師資培育中心，即是造成目前師資市 場供需失衡的原因之一。 其中值得觀察的是，此一師資供 需失衡所形成的問題，特別是針對流 浪教師和超額教師，在過程中，由於 來自立法委員的壓力，以及準教師們 不滿各縣市缺額太少，甚而於 2005 年 6 月 12 日發動「拯救國教大遊行」，訴 求 管 控 師 資 培 育 人 數 ( 鍾 德 馨 ， 2007)，這些因素使得教育部為解決教 師培育過剩的問題，遂必須推動師資 減量政策，此種社會氛圍無形中提高 了教育部的權力範圍，包括對各師資 培育機構之課程和檢核機制的嚴格管 控。 歷史研究目的之一即在期望從過 去經驗中去理解歷史的本質，並獲取 歷史教訓，而從上述師資培育供需政 策 的 歷 史 演 進 ， 本 文 可 歸 納 三 項 發 現，其一是各時期師資培育政策方向 的發展，係社會結構與行動者間不斷 辯證互動所形成的。其次，某一時期 的師資培育政策通常只為了解決當時期所遭遇到問題與困境，但較欠缺長 期與全面的政策考量。其三，改革的 過程中不必然要全盤否定過去，然而 國內的師資培育改革卻患了此一歷史 錯誤，例如為推翻過去黨國體制下的 師資培育制度，就完全拋棄以出生人 口推估師資培育數量的政策。
四、 提供一個具建設性的改革論
述
從上述各時期師資培育政策所提 出的改革論述可發現，各種論述內涵 其實都是在特定時空背景下，為了回 應特定社會行動者或思潮所形成的， 難怪 Popkewitz (1987) 會指出，社會改 變的問題是歷史的，只不過許多關於 改變的理論都缺乏歷史意識。因此， 為了對各時期的教育改革有更深入的 理解，有必要對各種形式之教育改革 所 訴 求 的 語 言 內 涵 進 行 歷 史 性 的 探 究，甚至還有必要在所謂的「危機時 代」，提出能夠突圍且具建設性的改革 論述。 分析目前與少子化有關的師資培 育政策論述可發現，大多會從「危機」 的作為出發點1 ，然誠如前述，所謂的 「論述」並非是真理。本文贊同郭秋 勳、郭美辰 (2006) 的看法，不必然要 將「變遷」看成「危機」，反而可將之 視為「轉機」，甚至可藉此逼迫國內各 師資培育機構思考各種可能朝向優質 化的努力方向。 此外，本文認為探討師資供需失 衡問題時不必然只針對少子化的人口 現象進行探討，其實也可重新思考與 界定「師資供需失衡」的意涵。例如 「師資供需失衡」不應只是數字加減 的問題，更深入思考，所謂的「供」 的意義是什麼？師資生的數量真的已 經過多了嗎？其實如果我們從能符合 國小教育所用，且能滿足各領域教學 需求的角度來看，如目前英文、藝術 和體育等領域方面的師資，顯然培育 的數量仍然不夠，也就是供給面還是 有增加的空間。其次，何謂「需」？ 國小教師的需求真的飽和了嗎？如果 刪除一些不適任教師，並考量校園中 年齡和性別的平衡，或再從教師經驗 傳承的角度，目前國小教師仍有其需 求性。 其實在過去教師需求多過於供給 的時期，社會大眾通常不會想到師資 培育品質，特別是運作機制的問題， 也就是它是不具爭議性的。然而以筆 者 從 事 師 資 培 育 多 年 的 初 步 觀 察 發 現，師資培育機構所培育出來的準教 師，其是否為學校所用，是要存疑的， 特別是目前的狀況，其原因除了來自 外在「流浪教師」的現象，還加上國 小還有超額教師的問題，使得許多師 資培育工作者在考量師資生未來就業 發展漸趨不利的現實下，不願過度在 師 資 生 的 專 業 品 質 上 有 所 要 求 。 此 外，教師供需失衡的問題，也連帶影 響優秀高中生修習師資培育的意願。 本文認為若要為未來的師資培育寫歷 史，目前是一個重新思考與重構師資 培育的重要時刻。 基於上述，本文認為師資供需失 衡 雖 是 影 響 師 資 培 育 品 質 的 重 要 因 素，但基於在台灣目前所面臨的特殊 處境下，要求師資供需的精確平衡並 不是一件容易的事 (張鈿富，2002)， 因為影響師資供需的因素係同時包括 教育系統內部和外部兩個部分，在教 育系統內部方面又包括制度變革、學 童就學率、教師員額編制、班級學生 數、退休制度及教師異動數等，在教 育系統外部，則包括人口出生率、經 濟狀況、教師職業聲望，以及社會的 價值觀等(毛連塭，1992；陳彥文， 2003；黃婉婷，2002)。當然我們仍要儘可能做好師資供 需方面的管理，然而在少子化時期的 師資培育機構應如何培育優質的師資 生 ， 本 文 認 為 應 成 為 改 革 論 述 的 重 點。值得慶幸的是，目前教育部已開 始關注這個區塊，除了已有許多政策 與計畫的推出，例如在職前師資培育 部分，包括「卓越師資培育獎學金試 辦計畫」和「師資培育大學精緻特色 發展計畫」，同時也透過師資培育評 鑑，淘汰一些品質不量的師資培育機 構。另外，在在職教師的品質管理方 面，也有「教師專業評鑑計畫」及「建 構中央地方教學輔導網絡專案」的推 動 ， 至 於 不 適 任 教 師 退 場 機 制 的 建 立，則是目前許多學者極力建議的因 應策略之一 (陳益興，2005；葉兆祺、 張鈿富 ，2006；鍾德馨，2007)。 此外，本文認為在少子化時期應 更 重 視 合 作 的 師 資 培 育 理 念 ， 讓 政 府、大學和小學共同解決師資供需失 衡的問題。目前少子化問題不僅使得 國 內 師 資 培 育 機 構 在 招 生 上 造 成 困 難 ， 許 多 縣 市 也 面 臨 超 額 教 師 的 問 題。筆者認為在合作師資培育的理念 基礎上，未來可透過法令的鬆綁，在 許多教育大學紛紛轉型，而流失許多 領域教材教法師資的情況下，借調優 秀的中小學教師至大學擔任師培課程 的教學工作，或督導師資生相關師培 課程的修習，一方面可提升師培大學 的課程品質，另一方面也可暫時解決 目 前 國 小 超 額 教 師 無 處 可 安 置 的 問 題。
五、 未來展望
分析國內自解嚴後的教育發展趨 勢 ，「 變 」 似 乎 已 淪 為 Elmore 和 McLaughlin (1988) 口中所稱之「穩定 的工作」(steady work)，只不過許多 「變」的作為常是在一種未經深入理 解，並在看似合理性的改革論述下匍 匐前進，這樣的教育改革其實很容易 導致「今日的解決方案變成明日問題 的來源」(Hargreaves, 1999, 引自陳俊 生 ，2009)，而本文對少子化時期的師 資培育改革進行歷史的理解，將有助 於對各種「改革」的本質有更深入的 理解；更重要的是，能夠避免重蹈歷 史的錯誤。 其實任何的教育改革通常是各種 論述主張競逐的過程，因此有必要對 各時期所出現主流改革論述進行批判 性的分析，以避免過度向特定的意識 型態或價值信念傾斜。分析台灣歷年 的師資培育改革便可發現，早期偏向 政治面向的操控，解嚴後市場化的影 響則又逐漸增加。就解決少子期所提 出的師資培育改革而言，筆者認為不 能只從經濟面向或投資報酬率來處理 師資培育的問題，因為國小現場仍需 不斷要有新的生力軍加入。目前教育 相關當局面對少子化之處理方式所產 生的教師斷層現象，對國家教育長遠 發展是不利的。 綜合上述，面對少子化所衍生的 師資培育問題，歷史性的理解與關懷 已是無可避免的，而本文認為此種歷 史意識還要具未來性，也就是要從師 資培育機制永續經營的角度著手，在 慎思各種可能影響層面後再做妥善的 決策，主要在於目前所實施的各種改 革作為，在幾年之後都會成為歷史的 一部分，更可能會影響下一代的教育 發 展 ， 特 別 是 有 些 改 革 決 策 一 旦 上 路，就很難再改變或重頭再來，即使 要回頭，也要花費一段很長的時間， 例如目前許多的師資培育系所為少子 化和師資供需失衡問題，紛紛採取轉 型政策，然而其所造成的各學科或領 域教材教法師資短缺的問題，未來是 很難在短期內彌補的。因此，從維繫 國家優質師資培育永續發展的角度，一些必須堅持且不能妥協的層面，有 必要在任何時期的師資培育政策決定 中都加以關照。 參考文獻 內政部統計處 (2006)。台灣 1974 年至 2005 年的嬰兒出生人口。台北 市：內政部。 毛連塭 (1992)。台灣地區未來六 年 ( 八 十 至 八 十 五 學 年 度 ) 國 小 特 殊教育師資供需情形之推估研究。台 北市立師範學院學報，23，1-21． 吳清山 (2010)。師資培育研究。 台北市：高等教育。 徐美苓、熊培伶、吳姿嫺、施馨 堯、賴若函 (2010)。台灣人口「問題」 的建構：以少子化新聞框架為例。新 聞學研究，103，43-82． 徐鈺雯 (2005)。國小師資供需失 衡問題與因應措施之研究。國立臺北 師範學院教育政策與管理研究碩士論 文，未出版，台北市。 教育部 (2006)。因應人口結構變 遷之教育政策(草案)。台北市：教育 部。 陳彥文 (2003)。台灣地區國中小 師資供需機制之研究。國立暨南國際 大 學 教 育 政 策 與 行 政 研 究 所 碩 士 論 文，未出版，南投縣。 陳俊生 (2009)。教育論述中的教 師主建構及其身份認同之探究─後結 構主義取向。國立臺北師範學院教育 政策與管理研究博士論文，未出版， 台北市。 陳益興 (2005)。人口結構變遷之 師資培育政策。國民教育 ，46(2)， 32-46。 郭秋勳、郭美辰 (2006)。少子化 時期高等教育的因應策略與發展。教 育研究月刊，151，46-55。 張鈿富 (2002)。師資培育政策與 供需機制建立之探討。中華民國師範 教育學會(主編)，師資培育的政策與檢 討 (頁 1-72)。台北市：學富。 黃婉婷 (2002)。師資人力市場轉 變與教育改革：政策開放後的師範校 院。國立臺北師範學院國民教育研究 所碩士論文，未出版，台北市。 黃嘉莉 (2009)。超額教師現象對 師資培育之啟示。中等教育，60(3)， 32-46。 葉兆祺、張鈿富 (2006)。臺灣地 區國民小學就學人數變化與師資需求 之預測。教育研究月刊，151，15-31。 楊智穎 (2010)。1994 年之後師資 培育課程歷史變遷之研究。教育研究 與發展期刊，6(1)，39-64。 歐 用 生 (2005) 。課 程 理 論 與 實 踐。台北市：學富。 劉曉芬 (2007)。歷史、結構與教 育：技職教育變革的探討。台北市： 冠學。 鍾德馨 (2007)。少子化趨勢對國 民教育師資供需影響與對策之研究。 國立政治大學教育研究所碩士論文， 未出版，台北市。 聯合報 (2012)。師培公費生今年
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1
不只是師資培育。在徐美苓等(2010)的研究也發現，在許多新聞論述中，也多半會將少子化框 架成導致教育、經濟、家庭關係、性別、甚至族群失衡或危機的面新聞。
