以Alexander｢公平性理論｣檢視財政收支劃分法 ／ 61

以 Alexander｢公平性理論｣檢視財政收支劃分法

朱麗文 臺中市利福科國中專任教師

一、 前言

｢財政為庶政之母｣。若無財政上 的支 援 ，任何 完美的 政策或施政藍 圖，亦無法落實推展，故為落實地方 自治，須有穩健的地方財政基礎，支 援自治事項的推動。而我國財政面臨 的問題是「患寡又患不均」，寡是指財 政收入不足支應其施政需求支出，造 成「財政缺口」；不均則是指各政府間 稅收分配之不 均，或 稱為「財政差 異」，此又可區分為「垂直財政差異」 與「水平財政差異」。所謂「垂直財政 差異」，係指中央與地方財政之不均； 而「水平財政差異」係指直轄市與各 縣市之財政差異。我國政府自40年6月 頒行《財政收支劃分法》（以下簡稱財 劃法），到目前使用的88年修正版本， 歷經10次的大小修改，主要是規範各 級政府財政收 支之劃 分、調劑與分 類，緩和各級政府間垂直與水平財政 差異的情況，確立中央與地方間的財 政關係。 關於統籌稅款的分配以及計畫性 與一般性補助均由中央政府自行訂定 辦法決定，使其行政裁量權限擴大， 再加上又授權中央政府有權加減地方 政府撥放補助款金額，中央政府集錢 又集權於一身，中央與地方政府財政 權不對稱，有 違憲法 之均權政治精 神。針對財劃法讓中央集權集錢的問 題，行政院於99年提出財政劃分法修 正草案（以下簡稱財劃法修正草案） 並送至立法院審查，此次修正的原則 主要是「錢權同時下放」、「直轄市及 縣(市)財源只增不減」、「劃一直轄市與 縣(市)分配基礎」、「公式入法取代比例 入法」、「強化財政努力誘因機制」、「落 實財政紀律」等原則（行政院，2012）， 修法後地方政府整體財源將會增加， 可有效提升地方財政自主程度，並納 入誘因機制規定，促使地方政府強化 財政努力及落實財政紀律，使地方政 府不再一味依賴中央的統籌分配和補 助，期望可藉 由自身 財政自主與努 力，達到自給自足發展地方區域的目 標，但因立法院仍有多項法案擱置待 議，使得財劃法修正草案至今仍未審 議通過。故本文首先介紹Alexander的｢ 水平理論｣，接著進一步以稅源和分配 比例觀點檢視分析財劃法的公平性。

二、 以 Alexander 的公平理論

檢視財劃法

(一)公平性理論 教 育 學 者 Boyd 、 Koppich 和 Guthrie 於 1984 提出西方國家重視的 教育政策價值是公平、效率、自由。 Wirt 則在 1987 年則提出教育的主要價 值是平等、公平、效率、選擇。Kahne 則是 1994 年提出認為教育政策分析重 視公平、效率以及優異的學生成就表 現。King、Swanson 和 Sweetland 在 2003 年提出美國學校公共政策的核心 價值是自由、平等、公平、友愛、公 民權、有效率和經濟成長。所以｢公平 ｣這項倫理價值在教育議題上是一直 被共同關注的價值。美國 Alexander （1982）的｢公平性理論｣，如圖 1，是 以哲學和法律兩向度，說明教育財政 上的公平性概念，其認為財政政策是

一條從保守到自由的連續線，從最保 守的法律上的 公平朝 向哲學上的公 平，依序可分成四種公平，分別是｢可 交換的公平｣（commutative equity）、｢ 分配公平｣（distribution equity）、｢歸還 性公平｣（restitution equity）以及｢實證 主義的公平｣（Postivism equity），分別 敘述如下： 1. 可交換的公平：此公平面向位在保 守觀點一端，是法律上的公平，強 調自由市場競爭，不贊成政府力量 介入學校財政，只允許地方、學區 的稅基支援，讓地方、學區藉由自 己的能力和努力達到與之相稱的 經費分配。 2. 分配公平亦即｢財政中性｣（fiscal neutrality）：此公平面向認為不公平 的原因主要是來自政府，因為學校 可收的稅基是以州訂定的學校規 模為基礎，所以此面向是直接關連 到學校的財政。而｢財政中性｣是指 財政的分配不應與地區、種族、地 區的財政能力、家庭所得而有所關 連，政府應該要消除因地區、種 族、地區的財政能力、家庭所得對 教育造成不公平的影響。此面向與 水平公平的意涵相近，即教育經費 的投入不應地區、對象、種族等的 不同而一律公平的分配。 3. 歸還性公平：此公平面向認為需修 正因社會和經濟環境因素所造成 的不公平，重視的是系統的弱點， 而非兒童個人教育的需要。此觀點 認為政府需負擔學校財政，做法為 贊同統一的公共稅收政策，藉以調 整地方費用、經濟規模，所以全州 基金（full state funding）是公立學

校財政的重要來源。此面向有垂直 公平意涵，即濟弱扶傾精神，給予 不同的對象積極性的差別待遇，此 面向也具有財政中性意涵，其與｢ 分配公平｣的差異之處在於前者強 調公平分配應是聯邦和州以及地 方需共同負擔的責任，而｢歸還性 公平｣則強調財政中性應是聯邦的 責任，應由其統籌分配之。 4. 實證主義的公平：此公平面向位在 哲學上的公平一端，亦即重視實質 和知識的資源，關心的是何謂學生 所需要的公平概念，認為政府的干 預是為了保障學生最低限度的利 益，以及重視學生個別性的補償性 計畫或預防性計畫，加強親職教育 以提升家庭的功能性，幫助學生離 開校園後能適應社會生活（Howen, 1993 ; Kirst, 1994）。此面向有適足 性意涵，即是學生個別需要或達成 特定目標所需投入的經費，在教育 經費投入之時，也同時考慮教育產 出之間的關係。 19 世紀時，公平性價值是美國公 立學校教育育 政策的 領航燈，到了 1980 年代，美國政府處在｢分配公平｣ 和｢歸還性公平｣的階段，強調資源投 入是否公平分配、是否可以滿足公立 學校的需求、以及消弭因社會和經濟 環境因素所造成的不公平，比較不重 視公平的考量，因為認為過分強調優 異表現、高成就表現標準和強調效率 性反而會是不公平的展現。20 世紀末 時，美國開始強調水平公平和垂直公 平，聯邦政府的財政以各種基金方式 補助州和地方的教育財政，使得各學 區的學童不因地區的貧或富，都能受 到相同的公立學校教育，且同時補償

性計畫補助經濟弱勢或是拉丁亞州等 非美裔的雙語學童學習能達到最低學 習水準。到了 1990 年代，許多州如： 紐澤西州、德州、肯德基州和西維吉 尼亞州的法院判例將教育財政逐漸轉 移到實證主義的公平，其中肯德基州 的法院判例是第一次出現教育財政｢ 適足性｣一詞，此後教育財政學者專家 的共同願景是希望教育經費公平分配 讓每位學生可以達到高成就表現，此 即是走向｢實證主義的公平｣的面向 （Clune, 1994）。 (二)分析《財政收支劃分法》內涵 1. 以稅源角度檢視財劃法公平性 依據財劃法規定，我國的稅課可 劃分為國稅、直轄市及縣(市)稅兩類， 國稅的來源有所得稅、遺產及贈與稅、 關稅、營業稅、貨物稅、菸酒稅、證 券交易稅、期貨交易稅、礦區稅；直 轄市及縣(市)稅的稅源有土地稅（包括 各稅地價稅、田賦、土地增值稅）、 房屋稅、使用牌照稅、契稅、印花稅、 娛樂稅、特別稅課。而分配給各級政 府的比率如下：國稅中所得稅之 10%、 營業稅之 40%、貨物稅之 10%分配給 直轄市、縣（市）和鄉（鎮、市）， 直轄市徵起之遺產及贈與稅的 50%分 配給直轄市；縣（市）徵起之遺產及 贈與稅的 80%分配給縣（市）；鄉（鎮、 市）徵起之遺產及贈與稅的 80%分配 給鄉（鎮、市）。菸酒稅之 18%按人 口比例分配給直轄市和縣（市）；2% 按人口比例分配給福建省金門、連江 縣。至於直轄市及縣（市）稅部分， 地價稅之 30%分配給鄉（鎮、市）、 20%縣統籌分配給所屬鄉（鎮、市）； 田賦則全部給鄉（鎮、市）；在縣徵 起的土地增值稅之 20%由中央統籌分 配給縣（市）。至於房屋稅，其中 40% 給鄉（鎮、市）；20%由統籌分配給所 屬鄉（鎮、市）。契稅的部分，其中 80%給鄉（鎮、市）；20%由統籌分配 給所屬鄉（鎮、市）。娛樂稅的部分 則全部給鄉（鎮、市）。 以課稅財源的範圍來說，鄉（鎮、 市）政府的財源最廣，比直轄市政府 和縣（市）政府可多收田賦、房屋稅、 契稅和娛樂稅，屬於｢分配公平｣以及｢ 歸還性公平｣，因其具有財政中性性 質，且中央協 助地方 增闢稅源如田 賦、房屋稅、契稅，此有｢歸還性公平 ｣的內涵，亦即中央闢稅源並且讓地方 全數使用稅源 並且不 干預其運用方 式，另外國稅和地方稅也依比例分給 地方，亦即稅源應是中央和地方需共 同負擔的責任 ，應由 中央 統籌分 配 之，也是｢歸還性公平｣精神的另一展 現，所以鄉（鎮、市）政府的財源是 兼具｢分配公平｣以及｢歸還性公平｣， 但是已經比較偏向｢償還或恢復性的 公平｣的一端。 縣（市）政府的稅收財源雖然不 若鄉（鎮、市）政府的財源廣，但是 比直轄市的稅源多了土地增值稅，且 遺產贈與稅的 徵收比 例也較直轄市 高，屬於｢分配公平｣和｢可交換的公平 ｣，因其具有財政中性性質且由中央負 責統籌分配之，是｢分配公平｣精神的 展現，但是不若鄉（鎮、市）有自有 稅源可以全數自行運用，所以還未到 達｢歸還性公平｣，而土地增值稅的徵 收是各縣市政 府各憑 本事和能力徵 收，有強調自由市場競爭的意味，具 有｢可交換的公平｣的精神，但是土地 增值稅之 20%是中央統籌分配，所以 又具有「公配公平」的意涵，因此縣

（市）政府的稅收財源是兼具｢分配公 平｣和｢可交換的公平｣，較偏向｢分配 公平｣的一端。 直 轄 市 政 府 的 稅 收 來 源 又 比 縣 （市）政府的少，只有國稅中的所得 稅、營業稅、貨物稅、遺產及贈與稅 以及菸酒稅，且遺產及贈與稅的分配 比例又比縣（市）政府的比例低，屬 於｢分配公平｣和｢可交換的公平｣。因 為其具有財政中性的精神，且由中央 負責統籌分配之，是｢分配公平｣的內 涵，直轄市的國稅稅源較少，中央可 能期能藉由自由市場的競爭，讓直轄 市能努力於自籌財源，不要過度依賴 統籌分配稅款，此有｢可交換的公平｣ 的精神意涵，因此直轄市政府的稅收 來源是兼具｢分配公平｣和｢可交換的 公平｣，但是比較偏向｢可交換的公平｣ 的一端。 2. 以比例分配角度檢視財劃法公平性 財劃法自民國 40 年實施至今，主 要是規範各級政府財政收支之間的劃 分、調劑與分類，稅課統籌分配部分 ，依照透明化及公式化原則分配給各 級政府。中央統籌稅款之 6%為特別統 籌稅款，主要用途是供給支應受分配 地方政府緊急及其他重大事項所需經 費，由行政院依實際情形分配之；而 總額之 94%為普通統籌稅款，各以一 定比例分配直轄市、縣（市）及鄉（ 鎮、市），其中分配給直轄市是將普通 通籌稅款總額之 61.76%分配給直轄 市之款項後，參酌受分配直轄市以前 年度營利事業營業額、財政能力與其 轄區內人口及土地面積等因素，研訂 公式分配各直轄市。至於普通通籌稅 款總額之 24%分配給縣（市），分配的 方式是其中的 85%依照基準財政需要 額減基準財政收入額之差額平均值， 算定各縣(市)間應分配之比率分配之 ；15%是依各縣（市）轄區內營利事 業營業額，算定各縣（市）間應分配 之比率分配。普通統籌款之 8.24%分 配給鄉（鎮、市），可供分配的款項， 參酌鄉（鎮、市）正式編制人員的人 事費及基本建設需求情形，研訂公式 分配各鄉（鎮、市），參酌其正式編制 人員人事費及基本建設需求情形，研 訂公式分配，其中的人事費和基本建 設需求情形公式，在《中央統籌分配 稅款分配辦法》第 10 條有詳細說明。 因此，以 Alexander 的公平性理論 檢視財劃法的稅收分配比例，可發現 直轄市政府的分配稅收比例最高，屬 於｢分配公平｣和｢歸還性公平｣。分配 公平是因其具有財政中性的精神，而｢ 歸還性公平｣則強調財政中性應是中 央的責任，應由中央決定如何分配， 所以分配公式的擬定也是由中央做決 定。不過因為中央補助直轄市的比例 最高，所以是較偏向｢歸還性公平｣的 一端。 至於縣（市）政府的稅收，則是 屬於｢分配公平｣和｢可交換的公平｣之 間，比較接近｢可交換的公平｣的一 端，其具有分配公平且由中央決定分 配比例，而｢可交換的公平｣的原因有 兩點，第一點是統籌款分配之 16.30% 是縣（市）基準財政差額不足的部分 由中央補助，但是並沒有保證中央一 定可以把各縣 市不足 的部分完全補 足，有讓各縣市負擔自己的財政能力 責任的意涵；另一點是中央統籌分配 的比例較直轄市分配的比例低，應該 是中央認為縣（市）可以藉由自己的 財政能力和努力收取到與其支出相稱 或相差不多的自籌財源。鄉（鎮、市） 政府的稅收則是屬於「可交換的公平」

、｢分配公平｣和｢歸還性公平｣，｢分配 公平｣是因為稅收仍是由中央和地方 共同負擔；｢歸還性公平｣是因為由中 央決定分配的比例，在此部分，中央 決定統籌款分配給鄉（鎮、市）的比 例以及中央決定縣市分配給鄉（鎮、 市）的比例；｢可交換的公平｣是因為 中 央 統 籌 分 配 款 的 比 例 是 最 低 的 （7.75%），另外，鄉（鎮、市）可以 收取田賦稅和娛樂稅且依需要支出， 有自由經濟市場的意涵。所以以比例 而言，鄉（鎮、市）涵跨三種公平面 向，較直轄市和鄉（鎮、市）具有更 多面向的公平意涵。

三、結語

綜合言之，從 Alexander 這條財政 政策從保守到自由的連續線來看財劃 法的稅源可知，位於最左側是直轄市 政府的稅收來源，在｢分配公平｣和｢可 交換的公平｣之間，比較偏向左側，即 ｢可交換的公平｣；縣（市）政府的稅 收財源位於｢分配公平｣和｢可交換的 公平｣之間，但較偏向右側，即｢分配 公平｣方面；鄉（鎮、市）政府的財源 位在｢分配公平｣以及｢歸還性公平｣， 但是比較偏向右側，即｢歸還性公平｣ 的一端。所以以稅源觀點而言，不論 是直轄市、縣（市）或是鄉（鎮、市） 都具有兩種公平意涵。若以分配比例 檢視財劃法公平性，可發現直轄市政 府的分配稅收比例最高，屬於｢分配公 平｣和｢歸還性公平｣，但較偏向｢歸還 性公平｣的一端；至於縣（市）政府的 稅收，則是屬於｢分配公平｣和｢可交換 的公平｣之間，比較接近｢可交換的公 平｣的一端；鄉（鎮、市）政府的稅收 則是屬於｢可交換的公平｣、｢分配 公平｣和｢歸還性公平｣，因為中央決定 統籌款分配給鄉（鎮、市）的比例以 及統籌分配款的比例是最低的，而鄉 （鎮、市）可收取田賦稅和娛樂稅， 有自由經濟市場的意涵。所以以比例 而言，鄉（鎮、市）涵跨三種公平面 向，較直轄市和鄉（鎮、市）具有更 多面向的公平意涵。因此不論以稅源 或分配比例的觀點檢視財劃法，都可 以看出財劃法符合 Alexander 的公平性 理論，並且至少都橫跨三個公平向度。 參考文獻  行政院（2012）。財政收支劃分法 修正草案。取自 http://www.ey.gov.tw/News_Content5.as px?n=875F36DB32CAF3D8&s=BF403 2FF8F13BE4F  Alexander, K. (1982) , Concepts o f equity. In W. W.,McMahon & T. G. Ge s k e ( E d s . ) , F i n a n c i n g e d u c a t i o n :

Overcoming inefficiency and inequity

( p p . 1 9 3 - 2 1 4 ) . U r b a n a , I L : U n i v e r s i t y o f I l l i n o i s P r e s s .

 Clune, W. H., (1994) . The shift fro m equity to adequacy in school finance.

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 Howen, H. (1993) . Thinking about kids and education. Phi Delta Kappan, 7 5, 22 6-2 2 8.

 Kirst, M. W. (1994) . Equity for chi ldren: Linking education and children’s service. Educational Policy, 8, 583-590.