WTO政府採購協定市場開放談判之進展與前景 - 政大學術集成

全文

(1)國立政治大學國際經營與貿易研究所碩士論文指導教授：楊光華教授. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. WTO 政府採購協定市場開放談判之進展與前景 n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 研究生：曾大川撰中華民國九十九年七月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) 謝辭回首這段將論文從無到有的過程中，所接受的恩澤實在太多。首先最感謝楊光華老師一整年來耐心的指導與調教，即使歷經換題目的轉折，仍然給予最大的鼓勵，讓我可以順利完成論文。每次討論過程中精準的剖析與提點，在在讓我見識到老師深厚的學術涵養與嚴謹的治學態度。研究所期間老師每一門課豐富而精彩的內容，更令我們如沐春風！除此之外，也要感謝羅昌發老師與李貴英老師在百忙之中親臨指導，提供許多新的角度來檢視論文的內容。國貿局多邊貿易組張毅凱副組長在資料收集上不吝相助，使這篇論文得以付梓，在此特別致上由衷感謝。法組的兩年中，還要感謝永遠掛著真摯笑容的施文真老師在課堂上的扎實訓練，讓我一窺國際經貿法與國際環境法的堂奧；感謝蔡孟佳老師在國貿實務上的啟蒙，讓我能認識業界的各種面貌。此外，也感謝國貿所的所有老師，讓我這麼一位法律系的學生有機會在研究所階段瞭解管理與行銷。還有謝謝所辦的玉如助教在行政事項上的協助。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 感謝法組的好夥伴：良怡、燕黛、毓欣、馥寧、姿妤，有機會認識妳們，在兩年. ‧. 內共同學習、歡笑聚餐，並合作突破各種難關與挑戰，是我最寶貴的資產。此外也要感謝學長姐：仁憶、唯宸、嘉沂、錦導、曉恩、蘇媽；以及學妹們：琇霙、滋立、苔心、姿嫺、怡臻、玉潔；從招說會到研討會的籌備，從課程助教到值班. sit. y. Nat. 庶務，每個在中心度過的日子，都因為有你們而顯得彌足珍貴。. al. n. 成論文的一大動力。這些日子因為有妳而令人知足。. Ch. engchi. er. io. 感謝在政大與我相伴六年的妳，論文寫作過程中貼心的支持與鼓勵，是我得以完. i n U. v. 最後要感謝我的家人，哥哥在成長的路上為我指點迷津，是我永遠的探照燈；父母親養我育我，一路以來無怨無悔的栽培與養成，讓我自由學習與成長，我的任何成尌，都只能歸功於他們的恩情與溫情。謹將本篇論文獻給我的家人！. i.

(4) 摘要 WTO 政府採購協定（Agreement on Government Procurement, GPA）之談判進展深受各界關注，依據 GPA 第 24 條第 7 項(b)(c)款之規定，各會員自 1997 年展開內建談判，其中包括協定文字之修正與市場開放談判兩大層面。本文以市場開放談判為主要觀察面向，透過談判資料之整理，發現自 2004 年談判正式展開以來，會員之間針對談判定位與方向始終難以凝聚共識，使整體談判停滯不前；此外，本文以美國與加拿大為個案，分析其在談判過程提出之要求與回應清單，發現其新增適用 GPA 之內容相當有限，佐證談判停滯之現象。本文認為談判裹足不前的原因可能有三方面，分別是政府採購協定之談判利益與其他 WTO 協定之優惠無法互換、GPA 會員未開放足夠誘因之新市場、各會員普遍受到保護產業政策與政治因素之掣肘。. 治政今（2010）年 2 月份，美國與加拿大雙方簽署政府採購協定，互惠開放部分政府大立 WTO 秘書長與許多會員期盼其對整體談判動採購市場納入協定適用範圍內，使 ‧. ‧ 國. 學. 能有所助益。本文檢視該協定後認為其對 GPA 市場開放談判可能無法產生實質幫助，不過其所彰顯之指標性意義卻不容忽視。市場開放談判以達成多邊化為目標之一，然而面對談判之阻礙，本文最後提出鼓勵會員重行推動透明化協定之談判，或許對於達成 GPA 的多邊化仍有其價值。. n. al. er. io. sit. y. Nat. 關鍵詞：WTO、政府採購協定、市場開放談判、美加政府採購協定. ii. Ch. engchi. i n U. v.

(5) Abstract The “built in” negotiation of the Agreement on Government Procurement (GPA), pursuant to Article XXIV:7 (b) & (c) of the GPA, includes two folds of negotiations: amendment of the text of the GPA and market access negotiation/coverage negotiation. This thesis mainly observes market access negotiation and concludes from relevant material that it is stalled due to absent consensus among members of the GPA on goals and directions of the negotiation. The thesis further demonstrates the impasse of the negotiation from limited expansion of coverage committed by the United States of America and Canada under the GPA. The thesis suggests three reasons behind the stalled market access negotiation: the coverage committed under the GPA cannot exchange for concessions under other WTO agreements; no substantial coverage has been expanded by existing members to motivate overall expansion of the GPA; the burden of protective industry policies and associated political pressures within each members of the GPA.. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. The Unites States and Canada has concluded an Agreement on Government Procurement earlier this year (2010) in which it allows further expansion of coverage under the GPA on a reciprocal basis. After the conclusion of such Agreement, several members of the GPA and the Director-General of the WTO welcomed such development and expected new momentum of the negotiation shall be aroused.. y. Nat. sit. n. al. er. io. However, in view of the coverage committed in the Agreement, the thesis suggests it could be of little help to the negotiation in a substantial way, but the emblematic effect it might have on other members of the GPA is still worth noticing. In light of the current situation, the thesis finally provides that there might be merit to encourage members of the GPA to re-negotiate Transparency Agreement on Government Procurement in order to multilateralize the GPA.. Ch. engchi. i n U. v. Keywords: WTO, Agreement on Government Procurement (GPA), coverage negotiation, Agreement between the Government of the United States of American and the Government of Canada on Government Procurement. iii.

(6) 目次第壹章緒論................................................................................ 1 第貳章 WTO 政府採購協定之談判歷程與內容 .................... 3 第一節 WTO 政府採購協定之制定 ................................................................... 4 第一項東京回合之前.................................................................................. 4 第二項烏拉圭回合─1996 政府採購協定之制定 .................................... 8 第二節政府採購協定在 WTO 成立之後之發展 ............................................ 10 第一項政府採購協定之內容.................................................................... 11 第一目適用對象及範圍.................................................................... 11 第二目採購程序規定與其他規定 ................................................... 12 第二項政府採購協定之適用範圍 ........................................................... 12 第一目採購主體................................................................................ 14. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 第二目採購客體................................................................................ 15 第三目門檻金額................................................................................ 16 第四目例外........................................................................................ 17 第三節政府採購協定之原則............................................................................ 17 第一項不歧視原則.................................................................................... 18. sit. y. Nat. 第一目 GATT/GATS 之不歧視原則並不適用 ................................ 18 第二目政府採購協定之不歧視原則 ............................................... 20. n. al. er. io. 第二項其他原則........................................................................................ 23 第四節現有會員................................................................................................ 23 第五節小結........................................................................................................ 24. Ch. en. hi. i n U. v. gc 第叁章政府採購協定市場開放談判之有限進展 ................. 26 第一節政府採購協定之市場開放談判進程 ................................................... 26 第二節市場開放談判之內容............................................................................ 31 第一項會員藉要求清單提出之談判倡議 ............................................... 31 第一目採購主體................................................................................ 33 第二目採購客體................................................................................ 36 第三目門檻金額................................................................................ 37 第四目其他........................................................................................ 38 第二項要求與回應情況─以美國與加拿大為個案 ............................... 43 第一目加拿大.................................................................................... 43 第二目美國........................................................................................ 56 第三節小結........................................................................................................ 70. iv.

(7) 第肆章政府採購協定市場開放談判之前景 ......................... 72 第一節談判進展有限之原因分析 ................................................................... 72 第一項與其他 WTO 協定之優惠難以互換 ............................................ 72 第二項缺乏開放足夠誘因之新市場 ....................................................... 73 第三項保護產業政策與政治因素之掣肘 ............................................... 75 第二節談判推進之可能性─美加政府採購協定 ........................................... 78 第一項簽署背景─購買美國貨條款 ....................................................... 78 第二項協定內容........................................................................................ 82 第三項對市場開放談判之幫助？ ........................................................... 85 第一目指標性意義大於實質幫助 ................................................... 86 第二目可能造成負面影響？............................................................ 88 第三節推動透明化協定之價值─代小結 ....................................................... 90. 第伍章. 治政結論.............................................................................. 93 大立 ‧ 國. 學. 參考文獻 .................................................................................... 96 附件 1─美加政府採購協定 .................................................. 104. ‧. n. al. er. io. sit. y. Nat 表目錄. Ch. engchi. i n U. v. 表格 1 會員藉要求清單提出之談判倡議 ............................................................... 40 表格 2 加拿大之市場開放承諾進展情形 ............................................................... 51 表格 3 美國之市場開放承諾進展情形 ................................................................... 64. v.

(8) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(9) 第壹章緒論第一節研究動機與目的世界貿易組織（World Trade Organization, WTO）之下的政府採購協定（Agreement on Government Procurement）係當前國際上對政府採購措施最具有指標性意義之國際規範，其重要性不言可喻。我國於去年（2009 年）正式加入政府採購協定之後，對於該協定之發展與相關談判進程，更頇密切關注並加以研究。. 政治大及多邊的服務採購談判與透明化協定之談判，其中內建談判並可進一步分為協定立. WTO 之下有關政府採購之談判共有三個，包括複邊的政府採購協定內建談判以. ‧ 國. 學. 文字之修正與市場開放談判。目前多邊之服務採購與透明化協定兩者皆暫時停頓，唯有內建談判仍在持續進行中，並以協定文字之修正取得較明顯之成果─. ‧. 2007 年政府採購委員會已通過政府採購協定修正草案。值得注意的是，該草案. io. sit. y. Nat. 之生效與否繫諸於另一部分內建談判─市場開放談判之結果而定。. n. al. er. 市場開放談判於 2004 年由會員通過談判模式之後正式展開，原定於 2005 年底完. i n U. v. 成，卻因會員不甚積極而多次延長談判期限，直至今日仍未能完成。該談判裹足. Ch. engchi. 不前的狀況，不禁讓人揣想各會員在談判過程所面臨之困難何在？與 WTO 杜哈回合之貨品貿易或服務貿易面臨談判延滯之原因是否相仿，或有其特殊性？若能詴圖解析該些原因，是否未來開啟下一回談判時可以擬定更好的策略？因此本文擬對市場開放談判進展有限之原因加以探討。同時，本文亦注意到今年（2010 年）2 月份，美國與加拿大簽署雙邊政府採購協議，使雙方皆開放部分政府採購市場納入協定適用範圍之中。WTO 秘書長 Lamy 以及其他締約國在協議簽署後，皆表示期待能夠為市場開放談判注入動能。但該協議是否果真能夠解決市場開放談判之困難所在？可以為談判帶來多大幫助？. 1.

(10) 以上皆引發本文加以探討之興趣。. 第二節研究架構本文以下分成五個章節，茲將其內容作一梗概說明：第壹章：緒論，包括研究動機與目的，與研究架構。第貳章：WTO 政府採購協定之發展與內容，介紹政府採購協定之制定歷史與其規範內容，以作為後續章節之背景基礎。. 治政大第叁章：政府採購協定市場開放談判之進度有限，先整理市場開放談判時程，發立現談判遲滯之事實；接著進一步歸納各會員於談判過程中提出之倡議，以瞭解會 ‧ 國. 學. 員企圖達成之目標；最後以美國與加拿大為個案，深入檢視其具體承諾之進展，. ‧. 以佐證談判進展有限之事實。. Nat. sit. y. 第肆章：政府採購協定市場開放談判之前景，先探究該談判之停滯原因，並詴圖. n. al. 並分析其對市場開放談判是否有所幫助。. Ch. engchi. 第伍章：結論，綜合歸納以上各章之內容。. 2. er. io. 分析與其他 WTO 談判面臨之困難是否有所不同；接著介紹美加政府採購協議，. i n U. v.

(11) 第貳章 WTO 政府採購協定之談判歷程與內容政府機構以及許多國家的國營事業在相關貨品、服務及營建市場中，通常屬於最大的採購者，其所占的採購量往往占一個國家國民生產毛額（GNP）10%─15% 之間，故政府採購之管制為許多國家關切的領域1。然而各國政府經常在採購過程採用對本國產品或廠商優惠的措施，形成國際貿易巨大的障礙2，也導致經濟資源無法獲得最佳配置以及社會福利之浪費。各國之歧視性措施可分公然歧視與隱藏性歧視。所謂公然歧視係指一國於採購規範中明文對國內產品、服務或供應商給予優惠待遇，例如購買國貨條款即屬之3。隱藏性歧視則非在採購規範中明. 治政文歧視，而係於招標、決標過程中，例如投標邀請、公開招標資訊時間、決標過大立程等等給予歧視。 4. ‧ 國. 學. 為了解決這個市場的問題，各國自 1960 年代以降，透過多邊或雙邊的管道陸續. ‧. 針對政府採購事項進行法制的調和。在 GATT 時代，較顯著的成尌係東京回合各. sit. y. Nat. 國達成之政府採購規約5（Code）以及嗣後於烏拉圭回合談判成功之複邊協定─. n. al. er. io. 政府採購協定（1996 Agreement on Government Procurement）6。. Ch. i n U. v. 由於政府採購之開放可帶來顯著之貿易利得，各國理應致力於撤除相關貿易障. engchi. 礙，但目前國際貿易法關於政府採購之規範卻仍停留在複邊階段，且市場開放談判更無顯著進展，其背後原因令人好奇。本文為探究當前政府採購市場開放談判 1. 羅昌發，政府採購法與政府採購協定論析，頁 380（2008）。 Arie Reich, The New GATT Agreement on Government Procurement – The Pitfalls of Plurilateralism and Strict Reciprocity, 31 J. OF WORLD TRADE 125, 127 (1997). 3 Charles Tiefer, The Developments in International Commercial Law: The GATT Agreement on Government Procurement in Theory and Practice, 26 U. BALT. L. REV. 31, 32-33 (1997). 4 ARIE REICH, INTERNATIONAL PUBLIC PROCURMENT LAW: THE EVOLUTION OF INTERNATIONAL REGIMES ON PUBLIC PURCHASING 6-8 (1999). 5 東京回合談判締結六項協定，包括技術性貿易障礙協定、政府採購協定、第六、十九及二十三條之解釋及適用協定（通常指補貼法典）、第七條執行協定（通常指關稅估價協定）、輸入許可程序協定、第六條執行協定（通常指反傾銷法規）。經濟部國際貿易局，WTO 小辭典，東京回合協定，http://ekm92.trade.gov.tw/BOFT/web/report_detail.jsp?data_base_id=DB008&category_id= CAT832&report_id=2685（最後瀏覽日：2010.05.01）。 6 Uruguay Round Agreement, Agreement on Government Procurement, Annex 4(b) of the WTO Agreement, available at http://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/gpr-94_01_e.htm. 2. 3.

(12) 之困境，不免頇從回頭檢視 WTO 政府採購規範的形成，以作為檢討談判停滯原因的背景基礎。職是之故，本章將先回溯政府採購協定制定之歷程，觀察其為何僅為複邊協定，未整合進入多邊體系；接著探討 WTO 政府採購協定之發展，包括其適用範圍與規範架構；再者則歸納協定之原理原則，並比較其與 GATT/GATS 之不同；繼之則臚列現有會員，發現以已開發國家為主；最後為本章小結。. 第一節 WTO 政府採購協定之制定在 GATT/WTO 之場域，政府採購事項之規範歷經兩個階段的重大發展，其中之. 政治大 GPA。以下將分別介紹其發展經過。立. 一為東京回合之協定，另一為烏拉圭回合完成之複邊政府採購協定，亦即現行之. ‧ 國. 學. 第一項東京回合之前. ‧. 政府採購事項在 GATT/WTO 場域之討論可以回溯至其前身─國際貿易組織. y. Nat. io. sit. （International Trade Organization，ITO）之階段。聯合國經濟社會理事會（United. n. al. er. Nations Economic and Social Council）於 1946 年設立，在其首次會議中，美國提. i n U. v. 出 ITO 草擬章程，以作為嗣後關稅談判之基礎7。雖然 ITO 最後因美國未批准而. Ch. engchi. 軋然中止，但美國在其為 ITO 草擬之章程中，第八條及第九條均包括政府採購，值得一提8。依據該章程草案之規定，政府採購事項頇適用最惠國待遇原則與國民待遇原則 9. 。該草案第八條規定最惠國待遇原則，並規定此條所揭示之最惠國待遇原則亦. 適用於會員國為進行公共工程所招標之契約；尌此種招標，會員國應賦予其他會. 7. Annet Blank & Gabrielle Marceau, A History of Multilateral Negotiations on Procurement: From ITO to WTO, in LAW AND POLICY IN PUBLIC PURCHASING: THE WTO AGREEMENT ON GOVERNMENT PROCUREMENT 32 (Bernard Hoekman & Petros Mavroidis eds., 1997). 8 羅昌發，前揭註 1，頁 390。 9 Blank & Marceau, supra note 7, at 32; 廖宗聖，「WTO 架構下政府採購協定適用範圍之研究─兼論我國政府採購法相關規定」，頁 6，世新大學法學院碩士論文，2002.07.09。 4.

(13) 員國業者公帄合理之待遇10。此外，該草案第九條規定國民待遇原則，並規定除軍事建制之外，政府機關為公用用途所進行的採購，亦受此條國民待遇義務的規範11。美國提出之 ITO 草案最終被許多國家拒絕，原因在於該條款使得各國需要修改諸多含有購買國貨的國內規範12。此外，美國之提案亦遭受英國及其他國家代表反對，例如英國即認為政府採購之規範應限縮於「中央政府機關」，而「地方政府機關」由於難以遵孚規範，故不應納入。各國嗣後同意的 ITO 憲章第十六條（最惠國待遇原則）、第十七條（國民待遇原則）、與第二十九條（國營企業），. 政治大. 基本上與現在的 GATT 第一條、第三條、第十七條相同，亦即最惠國待遇原則並. 立. 不包括政府採購，國民待遇原則明文排除政府採購，而國營貿易條款尌政府採購. ‧ 國. 學. 則僅規定「公帄合理待遇」13。. ‧. 除了 ITO 憲章草案之外，後來 OECD 亦針對政府採購事項進行廣泛討論。1962. sit er. io. 10. y. Nat. 年，OECD 理事會建議會員國檢討相關行政與技術障礙，以消除造成貿易障礙的. US Draft Charter for the ITO, Article 8: “With respect to customs duties and charges of any kind imposed on or in connection with importation or exportation or imposed on the international transfer of payments for imports or exports, and with respect to the method of levying such duties and charges, and with respect to all rules and formalities in connection with importation or exportation, and with respect to all matters relating to internal taxation or regulation referred to in Article 9, and advantage, favor, privilege or immunity granted by any Member country to any product originating in or destined for any other country, shall be accorded immediately and unconditionally to the like product originating in or destined for all other Member countries. The principle underlying this paragraph shall also extend to the awarding by Members of governmental contracts for public works, in respect of which Member shall accord fair and equitable treatment to the commerce of the other Members.” 11 US Draft Charter for the ITO, Article 9: “The products of any Member country imported into any other Member country shall be exempt from internal taxes and other internal charges higher than those imposed on like products of national origin, and shall be accorded treatment no less favorable than that accorded like products of national origin in respect of all internal laws, regulations or requirements affecting their sale, transportation or distribution or affecting their mixing, processing, exhibition or other use, including laws and regulations governing the procurement by governmental agencies of supplies for public use other than by or for the military establishment…” 12 Annet Blank & Gabrielle Marceau, The History of the Government Procurement Negotiations Since 1945, in THE WTO AND GOVERNMENT PROCUREMENT 3 (Simon J. Evenett & Bernard Hoekman eds., 2006); Annet Blank & Gabrielle Marceau, supra note 7, at 31-32. 13 羅昌發，前揭註 1，頁 391。. n. al. Ch. engchi. i n U. v. 5.

(14) 規定。正好此時美國將政府採購之價格優惠（price preference）的規定適用於國防採購，於是比利時與英國尌此措施要求於 OECD 的貿易委員會進行諮商14。此次諮商並使得 OECD 針對一般性之政府採購優惠措施進行檢視15。OECD 貿易委員會在調查此事件時，發覺各會員國皆有購買國貨的傾向，差別僅在於是否透過法令加以規定而已，故其認為訂定國際間之政府採購的相關協定及規範，才是最有效的解決方法16。 1964 年，OECD 設立工作小組以處理政府採購之公帄性議題，而該小組並於 1967 年提出採購準則之草案，但美國因懷疑該準則不能確保各國開放政府採購市場而. 政治大. 提出反對。1969 年，美國亦提出一份採購準則草案，主要著重於納入電力設備. 立. 部門，此份草案嗣後並成為談判之焦點所在17。由於 OECD 各會員國對電力部門. ‧ 國. 學. 掌控的程度不一，故甚難進行該單一部門之談判18，因此，各國政府認為應將若干機關（entities）納入適用政府採購規範的清單，並依機關占政府採購市場之比. ‧. 例決定與外國談判時之互惠比例19。值得注意的是，此份草案與前述 ITO 憲章草. Nat. sit. y. 案之規範方向不同，因 ITO 草案注重最惠國待遇及國民待遇的適用與否，但此. al. er. io. 一準則草案注重於採購程序架構的建立，將不歧視原則反映於採購程序之中20。. n. v i n C h 貿易委員會除對各會員國提出之機關清單有美國提出準則草案後八年內，OECD engchi U. 所討論之外，並對政府採購之若干程序議題作諸多論辯，惟因無法在各項議題上達成共識，且為進一步將開發中國家之政府採購納入討論，故於 1976 年時，OECD 將其「政府採購政策、程序及措施文件（OECD Draft Instrument on Government Purchasing Policies, Procedures and Practices）」送交 GATT，由各國在 GATT 之中. 14. Blank & Marceau, supra note 7, at 37. Id. at 38. 16 Morton Pomeranz, Towards a New International Order in Government Procurement, 11 L. & POL’Y INT’L BUS. 1263, 1270-73 (1979). 17 Blank & Marceau, supra note 7, at 38. 18 Id. 19 Id. at 38-39. 20 Id. at 38. 15. 6.

(15) 繼續談判21。OECD 關於政府採購之討論，對往後之 GATT/WTO 架構下之政府採購談判發展扮演重要的角色，不僅因其在全球體制下提出此問題之重要性，更重要的是，其所形成之重要原則與規則都成為後來 GATT 與 WTO 之政府採購協定參考之基礎22。在 GATT 的場域，東京回合談判於 1973 年在各國代表發表「東京回合宣言（Tokyo Declaration）」之後正式展開。1976 年 7 月，GATT 成立政府採購小組，兼採前述 OECD 提交之「政府採購政策、程序及措施文件」與 GATT 秘書處於 1977 年提出之「政府採購談判整合版本草案（Draft Integrated Text for Negotiations on. 政治大. Government Procurement）」作為談判基礎。經過 18 個月的協商之後，於 1979 年. 立. 4 月，各國正式簽署政府採購協定23，並於 1981 年初生效24。該版本基本上與 OECD. ‧ 國. 學. 版本相當類似，不過該版本放棄 OECD 所建議之政府採購定義，且針對門檻之設置，多數國家認為不應過高或過低，故設定在 15 萬 SDR25。該協定適用主體. ‧. 雖以中央（central）或聯邦（federal）政府為主，但參與國仍有義務告知其地方. Nat. al. er. io. 之版本，此版本之協定要求更多透明化27。. sit. y. 政府應符合協定之內容，以盡到政府採購自由化之極大值26。另外，相較於 OECD. n. v i n Ch 在東京回合協定生效後不久，由於各國對協定內容並不滿意，且因東京回合之 engchi U. GPA 協定第九條第六項(b)款規定於協定生效後三年必頇進行進一步談判28，故 21. Pomeranz, supra note 16, at 1275-78. SUE ARROWSMITH, GOVERNMENT PROCUREMENT IN THE WTO 32-33 (2003). 23 Tokyo Round Government Procurement Agreement (Code)。有稱為東京回合政府採購法典。當年簽署之國家有：奧地利、加拿大、歐體、以色列、芬蘭、香港、日本、挪威、新加坡、瑞典、瑞士、美國。 24 Blank & Marceau, supra note 7, at 42. 25 羅昌發，前揭註 1，頁 392。 26 Tokyo Round Government Procurement Code, Article I.2 The Parties shall inform their entities not covered by this Agreement and the regional and governments and authorities within their territories of the objectives, principles and rules of this Agreement, in particular the rules on national treatment and non-discrimination, and draw their attention to the overall benefits of liberalization of government procurement. 27 羅昌發，前揭註 1，頁 392。 28 依東京回合政府採購協定第 9 條第 6 項(b)款，會員國應討論擴大（broadening）適用該協定之政府機關，改進（improving）協定文本之不足，並要求政府採購委員會研究擴張（expanding）協定適用至服務契約之可行性。 22. 7.

(16) 1982 年各國即著手準備進一步談判，並於 1986 年完成談判，在 1987 年完成「政府採購協定修正議定書（ Protocol Amending the Agreement on Government Procurement）， 1988 年生效29。1988 年之 GPA 修正協定僅尌東京回合之 GPA 作文字上之修正30，並將門檻金額由 15 萬 SDR 降低至 13 萬 SDR31，但對另二項重大議題：擴大適用該協定之政府機關與擴展該協定適用至服務契約，則未能達成協議。. 第二項烏拉圭回合─1996 政府採購協定之制定. 政治大自由化之目標。值得注意的是，在烏拉圭回合談判中，政府採購談判係帄行地進立 1986 年烏拉圭回合談判於焉展開，GATT 各會員進行多邊談判以促進貿易進一步. ‧ 國. 學. 行，未與烏拉圭回合之其他談判一併進行。此外，由於各國普遍施行之保護國內產業政策，以及各國在國內立法上無法完全配合政府採購協定之因素下，本次談. ‧. 判無法使各個國家皆承諾簽署協定，因此，政府採購協定無法以一多邊協定. y. sit. n. al. er. io. 之方式簽署。. Nat. （Multilateral Agreement）之方式簽署，最終以複邊協定（Plurilateral Agreement）. Ch. i n U. v. 1988 年非正式工作小組（Informal Working Group）32同意未來政府採購協定涵蓋. engchi. 範圍之架構與標準33，為 1996 GPA 奠下基礎。其架構安排如下：各締約國將機關分成四類以探討 GPA 適用之可能性： Group A: 中央政府機關，包括設在區域或地方的中央政府機關 Group B: 區域或地方政府機關. 29. GATT, Basic Instrument and Selected Documents, 34S, at 178-179. ARROWSMITH, supra note 22, at 36. 31 Bernard Hoekman & Petros Mavroidis, The World Trade Organization‟s Agreement on Government Procurement: Expanding Disciplines, Declining Membership? 2, The World Bank Policy Research Working Paper (1995). 32 正式工作小組於 1985 年東京回合談判後之再談判會議中成立，主要目的乃在對政府採購中爭議性較低的問題進行草案草擬，並致力於降低各締約國對條文內容之歧見。廖宗聖，前揭註 9, 頁 14，註 36。 33 Blank & Marceau, supra note 12, at 36. 30. 8.

(17) Group C: 受中央、區域或地方機關控制或影響的其他機關 Group D: 採購行為不受中央、區域或地方機關控制或影響的其他機關。此種架構安排對 1996 GPA 之談判而言係一里程碑，原因在於各國談判時可評估整體或各階層之機關開放之利益是否相當，表示當今政府採購協定所彰顯之互惠性質在 1988 年即已出現34。同時，其並成為現今政府採購協定附錄一之附件之雛形35。由於各國期待政府採購協定之談判與烏拉圭回合談判同時完成，故 1991 年當烏拉圭回合最終草案（Draft Final Act of the Uruguay Round）被時任秘書長之 Arthur. 政治大. Dunkel 提出時，非正式工作小組的主席也接著提出完整版政府採購協定草案36。. 立. 主席版協定草案是以 1988 年協定改寫而成，並將協定原有之九個條文拆解成二. ‧ 國. 學. 十四條，與現有政府採購協定相同；在架構之安排上，首度出現以附錄（Appendix）底下內含五個附件（Annex）的設計。附件頇列明適用政府採購規範之各級政府. ‧. 機關與服務，並設定門檻金額，而此作法嗣後亦受到會員通過37。. sit. y. Nat. io. er. 到了 1992 年時，政府採購的談判出現重大轉折，並對嗣後政府採購之雙邊互惠性質有深遠影響。談判停滯的主因是美歐爭執雙方對彼此開放之政府採購範圍並. al. n. v i n Ch 。1993 年歐盟之公用採購指令（Utilities Directive）生效，片面優惠歐盟 engchi U. 38. 不對等. 內部之供應商，美國為了報復則揚言將歧視歐盟供應商39。雙方經過數次磋商之後簽署瞭解備忘錄（Memorandum of Understanding），才推動延宕許久之政府採購協定談判。美歐雙方並於 1994 年達成雙邊協定，對雙方政府之採購範圍大幅擴張，納入地方政府與公營事業的採購40。. 34. Id. Id. 36 Blank & Marceau, supra note 7, at 46. 37 Id. at 47. 38 Craig Pouncey & Adrian Brown, Expanding the International Market for Public Procurement: The WTO‟s Agreement on Government Procurement, 1(3) INT. T.L.R. 69, 70 (1995). 39 Id. at 48. 40 Gerard De Graaf & Matthew King, Towards a More Global Government Procurement Market: The 35. 9.

(18) 在 GPA 談判因美歐爭議而停滯的期間，會員國在政府採購涵蓋之範圍中紛紛加入互惠條款，反映在針對特定部門或特定國家設置之條款，例外排除 GPA 第三條不歧視待遇之適用，但當初各國僅係希望暫時適用41。政府採購協定之談判最終於 1993 年完成協議，各締約國於 1994 年 4 月 15 日簽定 GPA，並於 1996 年正式生效42。此版本之 GPA 乃日後國際場域中針對政府採購事項最具指標性之規範，不僅將東京回合政府採購協定內容由原先的九條條文擴充至二十四條，並將採購機關擴大涵蓋至地方政府與公用事業，且採購客體擴大至服務與工程服務。其主要目的在於確保並強調政府採購國際競爭之公帄與不. 政治大. 歧視原則，並促使政府採購作業之程序透明化43。. 立. ‧ 國. 學. 第二節政府採購協定在 WTO 成立之後之發展. ‧. 烏拉圭回合後，政府採購協定之修訂與 WTO 後續回合談判並無直接的關聯，往後之修訂是根據協定本身之授權條文所進行的，亦即屬於政府採購協定之內建談. y. Nat. io. sit. 判44。嗣後在政府採購協定相關之重大發展係 2006 年 12 月 8 日，政府採購委員. n. al. er. 會有條件的通過 1996 年政府採購協定之修訂，即 2007 政府採購協定修正草案45。. Ch. engchi. i n U. v. 由於各國關於政府採購協定之談判必以其適用範圍作談判之基礎，是故本文在討論各國如何進行市場開放之談判前，先應界定政府採購協定之內容與範圍。為了. Expansion of GATT Government Procurement Agreement in the Context of the Uruguay Round, 29 INT’L LAW. 435, 444 (1995). 41 Blank & Marceau, supra note 7, at 50. 42 當時簽署國有：美國、加拿大、南韓、以色列、歐洲自由貿易協會之中的五個國家（澳洲、挪威、瑞典、瑞士、芬蘭）、及歐體（比利時、丹麥、法國、德國、希臘、愛爾蘭、義大利、盧森堡、葡萄牙、西班牙、英國）。 43 楊珍妮，「烏拉圭回合政府採購協定報告」， GATT 烏拉圭回合談判研討會會議資料第五冊（下），經濟部國際貿易局（民國 83 年 5 月）。 44 楊光華，「GATS 政府採購談判的展望－以歐盟 2007『GATS 政府採購附件』提案為中心」，政大法學評論，第 99 期，頁 334 （2007）。依據政府採購協定第二十四條第七項（b）款之規定，各締約國最遲應於協定生效後第三年，著手展開定期之談判以改進協定之規定，並基於互惠之基礎上盡可能擴大協定之適用範圍。 45 WTO, Committee on Government Procurement, Revision of the Agreement on Government Procurement as at 8 December 2006, WTO Doc. GPA/W/297. 10.

(19) 進一步清楚勾勒政府採購協定所規範之內容，以下將分別探討政府採購協定之內容與適用清單。. 第一項政府採購協定之內容政府採購協定之制定旨在擴張全球貿易與增進其自由化；消除對外國產品、服務、供應商之歧視待遇；並提升相關法規與實踐之透明度46。在這樣的思維底下，政府採購協定特別重視採購程序之透明化，關於市場開放之條文反而較少。政府採購協定本文包括前言（preamble）及 24 條條文，其中與市場開放較為相. 治政關者為其適用對象及範圍。除此之外，政府採購協定其他條文多半在調和各國採大立購程序之實踐與加強採購程序之透明度，雖與市場開放較無直接關聯，但亦為確 ‧ 國. 學. 保各國開放市場利益之必要手段。申言之，為確保會員國廠商進入他國市場後，. ‧. 不會面臨程序上之歧視，故頇針對採購程序加以規範。以下分別討論之：. io. sit. y. Nat. 第一目適用對象及範圍. n. al. er. 政府採購協定並未直接對政府採購予以定義，故其適用範圍頇以各國政府加入政. Ch. i n U. v. 府採購協定時所提交之清單為準，因此協定第一條第一項即規定「本協定適用於. engchi. 本協定附錄 I 所列採購機關所進行之任何採購之相關法律、規章、程序或實際作法47。」所謂「附錄 I 所列之採購機關所進行之任何採購」，其用語並不明確，實務上亦缺少填寫附件之技術規則，因此法律上而言，幾乎是空白授權各簽署國在附錄 I 之下自行提出適用清單以填充本協定之適用範圍。換言之，政府採購協定之內涵與適用範圍必頇藉助各簽署國所提出之適用清單才能充實之。尌政府採購協定之. 46. Bernard Hoekman & Petros Mavroidis, Basic Elements of the Agreement on Government Procurement, in LAW AND POLICY IN PUBLIC PURCHASING 14 (1997). 47 Agreement on Government Procurement, art. 1. 11.

(20) 適用範圍而言，其受到三個面向的限制，一是採購主體，一是採購客體或採購案件，一是門檻金額，將於本節第二項分別探討之。第二目採購程序規定與其他規定在採購程序方面，政府採購協定將招標方式分為三種形式：公開招標、選擇性招標、限制性招標。為了確保招標程序之公正與公帄，避免締約國之恣意歧視而反向侵害市場開放利益，故關於招標之相關程序事項，包括邀標公告與公開決標資訊、招標文件、廠商資格條件、投標與履約之期限等等，規定於政府採購協定第七至第十六條。. 立. 政治大. 在政府採購協定之其他規定部分，較受矚目者為補償交易（Offset）之禁止。協. ‧ 國. 學. 定第十六條規定，採購機關不得以補償交易作為投標廠商之資格條件，或作為決標之要件48。但有鑑於政府採購往往是各國執行國內政策之有利工具，且為了增. ‧. 加政府採購協定對開發中國家之誘因，故同條第二項對開發中國家給予例外適用. Nat. sit. y. 空間，使開發中國家得於加入本協定時，與其他國家協商使用補償交易之條件，. n. al. er. io. 惟僅得作為選擇廠商之資格條件，不得作為決標要件49。補償交易之內容，包括. i n U. v. 規定投標商承諾採購招標國家之國產品、技術移轉國內廠商、前來投資、協助外 50. 銷等。. Ch. engchi. 第二項政府採購協定之適用範圍政府採購協定之規範內容包括協定本文與附錄（包括簽署會員提出之附件）兩大部分。條款規範部分詳列各會員應遵行之採購作業準則51，已如前項所述。第二大部分，統稱為本協定之附錄，為各簽署國依據本協定所承諾開放之政府採購市 48. Id. art. 16.1. Id. art. 16.2. 50 Id. art. 16, note 7. 51 趙文穎、林桓，「論 WTO 政府採購協定（GPA）之適用範圍與相關原則」，經社法制論叢，第 20 期，頁 151（1997）。 49. 12.

(21) 場清單，及發布政府採購資訊之刊物清單，並依其性質分為四個附錄52。其中附錄 I 之內容即詳列簽署國承諾開放之政府採購市場清單，此清單又分為五個附件（Annex）53：附件一（Annex 1）：適用本協定之中央機關清單及門檻金額附件二（Annex 2）：適用本協定之中央以下次級機關清單及門檻金額附件三（Annex 3）：適用本協定之其他機關清單及門檻金額附件四（Annex 4）：適用本協定之服務項目清單附件五（Annex 5）：適用本協定之工程項目清單。. 政治大在此有必要重申者：政府採購協定並未界定「政府採購」之意義，因此頇視各國立. 列舉受該協定規範之採購機關以及採購項目，以區分協定之適用範圍。由於欲加. ‧ 國. 學. 入 GPA 之國家必頇提出適用之清單，並與各 GPA 締約國展開協商，以決定適用. ‧. 政府採購協定規範之範圍（coverage），故其適用範圍經常依各會員之間談判結果. y. Nat. 而有異，各會員之清單中幾乎皆對入例外與排除特定會員適用之條款。申言之，. n. al. er. io. sit. 各會員適用清單之範圍常作為該會員開放予他簽署會員之規模及程度54。. i n U. v. 既然各會員所提出之適用清單或適用範圍，意義上即等於該會員開放予其他會員. Ch. engchi. 競爭之採購市場，自然也是 1996 政府採購協定生效之後，各會員市場開放談判之焦點所在。本文既以討論政府採購協定之市場開放談判為中心，故有先論述政府採購協定市場開放清單之必要。由於政府採購協定之適用範圍係以清單臚列之方式列舉，且清單之內容又有不同. 52. 此四個附錄之主要內容分別為：附錄 I（Appendix I）：簽署國承諾開放之政府採購市場清單，又分為五個附件，詳如本節所述。附錄 II（Appendix II）：簽署國發布政府採購招標與決標資訊之刊物名稱。附錄 III（Appendix III）：簽署國發布政府採購常年候用廠商名單資訊之刊物名稱。附錄 IV（Appendix IV）：簽署國發布政府採購法令、司法判決、規定、程序之刊物名稱。 53 關於各國所提出之附件清單，請見 WTO 之網站：http://www.wto.org/english/tratop_e/ gproc_e/appendices_e.htm (last visited July 20, 2010). 54 趙文穎、林桓，同前註 51。 13.

(22) 門檻金額、不同產品與服務項目的考量，雖然可以達成公示、透明的目標，但在實際適用上容易造成複雜難解的印象。總的來說，一般在判斷一筆採購是否受政府採購協定之拘束，頇考量以下三個問題55： 1. 該機關是否被涵蓋 2. 該種採購契約是否被涵蓋 3. 該筆採購金額是否超過各國清單所設定之門檻金額以下即依照此三個面向進行討論：第一目採購主體. 立. 政治大. 承上項所述，政府採購協定中關於適用範圍之規定，係以各會員於附件清單中逐. ‧ 國. 學. 一列明適用之機關的方式。政府採購協定之所以無法以一般性定義劃分受拘束之. ‧. 採購主體，而採取逐一列明適用之機關清單的方式，部分原因可能是設立一般定. sit. y. Nat. 義之困難，部分原因可能是會員之間對於地位類似之政府機關願意給予管制之程. io. er. 度不一，部分原因可能是某些會員之間的市場開放談判，係以金額多寡來計算機關對機關互惠開放之程度，例如歐盟與美國於 1995 年之政府採購協議56。. n. al. Ch. engchi. i n U. v. 從條文本身觀察可更清楚看出劃分政府採購協定適用範圍之方法。根據政府採購協定第一條第一項：「本協定適用於有關本協定附錄 I 所列機關之任何採購之任何法律、規章、程序或實務。」此外，依據附註一之規定：「對締約會員而言，附錄一分為五個附件，附件一載有中央政府機關，附件二載有中央政府以下次級政府機關，附件三載有依本協定規定辦理採購之所有其他機關。」總體而言，政府採購協定所規範之採購主體即各簽署國承諾開放之中央機關、中央以下次級機關（sub-central Government Entity）、其他機關（Other Entity）所辦理之採購，而. 55. SUE ARROWSMITH, JOHN LINARWELLI & DON WALLACE, JR., REGULATING PUBLIC PROCUREMENT 194 (2000). 56 Id. at 195. 14.

(23) 此三類政府採購主體之清單即列明於各國提出之附錄 I 之附件一至附件三。關於附件一之中央政府機關，大致上均將該國絕大部份之中央機關納入57。其內容包括中央各部會與各院。有些國家亦將擁有國家職權之獨立機關納入58。關於附件二之中央以下次級機關，一般國家係以中央以下之次級政府機關為主，通常係指地方政府或省、市政府，也包括與此層級政府相關之獨立機關59。各國對於附件二之地方政府列舉之程度較有爭議，有些國家所列地方機關之比例，並未使其他國家滿意60。例如美國僅列舉 37 個州政府，此一部分可能係其在聯邦. 政治大其所提出之清單內所涵蓋之市場範圍已經大於其他國家立. 制度下，中央機關對各地方機關之採購事務無規範權力，亦可能係由於美國認為 61. 。. ‧ 國. 學. 關於附件三之其他機關，各國列舉之情形甚不相同62。由於政府採購協定並未規定何種機構可以被列入附件三，故適合列入附件三者並無一定標準63。一般係以. ‧. 政府能控制或影響之事業機關為主，譬如港口、機場、水、電、鐵道、都市交通. Nat. sit. y. 等公用事業，以及完全之國營事業或政府佔大部份股權之國營事業，但最終仍頇. n. al. er. io. 以談判議定者為準。而政府股權不足過半數之企業，若政府對其採購之決策有某. i n U. v. 種程度之影響力，仍非不得依據談判結果而納入附件三之中64。第二目採購客體. Ch. engchi. 政府採購適用案件，分為產品、服務（非工程服務）及工程服務三類65。對於產. 57. 羅昌發，前揭註 1，頁 403。 ARROWSMITH ET AL., supra note 55, at 195. 59 Id. 60 羅昌發，前揭註 1，頁 403。 61 同上註。 62 例如歐盟將機場、都市運輸、公車等等皆列入開放項目，但韓國即不開放機場與都市運輸，日本亦不開放機場、都市運輸與電力部門。此外，重要性相當高的電信部門各國也均未開放。See ARROWSMITH ET AL., supra note 55, at 196. 63 羅昌發，前揭註 1，頁 403。 64 同上註。 65 ARROWSMITH ET AL., supra note 55, at 198. 58. 15.

(24) 品採購之適用範圍，原則上任何產品均適用，除了國防機關及少數警察機關有特別列出適用或不適用本協定之產品項目外。換言之，尌產品採購而言，各國通常係以負面表列之方式排除某些產品之適用。對於非工程服務以外之服務案件採購之適用範圍，各國則多半採取正面表列之方式，參考 WTO 之 W/120 與中央貨品號列（CPC）之服務分類，並將之列明於附件四。由各國分別列明開放之服務項目，譬如顧問諮詢服務、建築設計服務、廣告服務等。. 政治大章所標示之土木、建築工事為準。有些會員將 CPC 第 51 章所涵蓋之工程服務均立. 各簽署國對於工程案件之適用範圍，係依據聯合國中央貨品分類（CPC）第 51. 列明開放，但有些會員，例如韓國與以色列，則僅開放某些工程項目66。. ‧ 國. 學. 第三目門檻金額. ‧. sit. y. Nat. 政府採購協定所涵蓋之採購範圍另頇符合一定之門檻金額（threshold）之限制，. io. al. n. 金額之採購。67」. er. 故協定第一條第四項規定「本協定適用於契約價值不低於附錄 I 所列之相關門檻. Ch. engchi. i n U. v. 門檻金額，依各國相互談判議定者為準68。各國尌附件一至附件三之各項採購機關在採購貨品、服務或營建服務，分別提出門檻金額；除少數國家以外，大多數國家均依照一定行情設定門檻69。一般而言，附件一所列中央機關之產品與服務案件為 13 萬 SDR（特別提款權70）；附件二與附件三之門檻金額各國並不相同， 66. Id. Agreement on Government Procurement, art. 1.4. 68 一會員國可能依據互惠原則對另一會員國作不同於其他會員國之特別規定，例如美國提出之工程服務門檻金額為 500 萬 SDR，但對韓國之供應商則特別提高至 1500 萬 SDR。See Hoekman & Mavoridis, supra note 46, at n.7. 69 羅昌發，前揭註 1，頁 405。 70 特別提款權（Special Drawing Right）係國際貨幣基金（International Monetary Fund）所制定之記帳單位，由美元、馬克、日圓、法郎、英磅等五種主要貨幣構成。由於歐元出現，馬克與法郎以固定匯率之方式由歐元取代。各國談判時，雖共同以 SDR 為基準，但在國內實際執行時，均會換算為各自之本國貨幣，並通知 WTO 政府採購委員會。換算後以本國貨幣表示之門檻金額， 67. 16.

(25) 但大抵都高於附件一設定之門檻71，通常附件二的門檻為 20 萬 SDR，附件三的門檻為 40 萬 SDR；關於工程案件，各國承諾之門檻金額差距更大，不過美國、加拿大、歐盟等國之所有機關適用之門檻金額為 500 萬特別提款權72。未觸及門檻金額之契約即不適用政府採購協定之任何規範，甚至不適用不歧視原則73。也因此，門檻金額設定之高低某程度上亦反映各國採購市場開放之幅度。在政府採購自由化之目標下，各國應將門檻金額設定愈低愈好，但事實卻不然。此原因可能是各國對於門檻金額高低所導致之損益比認知不同，也可能肇因於各國願意開放採購市場之意願不一74。第四目例外. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 根據政府採購協定之規定，各國尚有合法例外可排除協定之適用。協定第 23 條第 1 項可稱為國家安全例外條款75，其允許為維護國家基本安全，而辦理之武器、. ‧. 彈藥、作戰物資採購，或與國家安全或國防目的有密切關聯之採購，得不適用本. Nat. sit. y. 協定、不揭露採購資訊。同條第 2 項規定如基於維護公共道德、公共秩序、公共. n. al. er. io. 安全、人民與動植物之生命或健康、智慧財產權、保障殘障組織、慈善機構或服. i n U. v. 刑人之製品或服務之需要，亦可採取有別於本協定之必要處置。. Ch. engchi. 第三節政府採購協定之原則由於協定制定當時的時空背景，各國決定將政府採購事項從 GATT 與 GATS 之中各國同意每兩年檢討調整一次。 71 以我國情況為例，附件二之地方機關門檻金額即有過渡期間之安排，在貨品與服務方面之門檻定為 20 萬 SDR，但工程部分則分為兩年三階段方式調降，亦即加入後第一年為 1500 萬 SDR，第二年為 1000 萬 SDR，第三年貣與中央機關同為 500 萬 SDR。附件三的其他機關，貨品與服務設定在 40 萬 SDR，工程部分則同樣依照兩年三階段方式從 1500 萬 SDR 調降至 500 萬 SDR。 72 ARROWSMITH ET AL., supra note 55, at 199; Peter Trepte, The Agreement on Government Procurement, in 1 THE WORLD TRADE ORGANIZATION: LEGAL, ECONOMIC AND POLITICAL ANALYSIS 1140 (Patrick F. J. Macrory et al. eds., 2005). 73 Id. 74 Id. at 198. 75 MITSUO MATSUSHITA, THOMAS J. SCHOENBAUM & PETROS MAVROIDIS, THE WORLD TRADE ORGANIZATION 750 (2d ed., 2006). 17.

(26) 排除，另行談判協商。因此，政府採購協定並不適用與 GATT 或 GATS 相同之最惠國待遇原則與國民待遇原則。本文將先從大方向整理 GATT/GATS 之不歧視原則，並概述政府採購協定之不歧視原則有何不同。. 第一項不歧視原則在 WTO 的規範體系之下，政府採購協定屬於複邊貿易協定（ Plurilateral Agreement），亦即在所有 WTO 會員之中，僅有簽署加入政府採購協定之會員才頇負擔該協定所規範之義務，也僅有該些會員始得享受該協定之權利。換言之，. 政治大政府採購協定締約國之其他立WTO 會員，並無法援引關稅暨貿易總協定（General. 僅有意願承擔開放政府採購市場之國家，以自願之方式參與政府採購協定76。非. ‧ 國. 學. Agreement on Tariffs and Trade, GATT）或服務貿易總協定（General Agreement on Trade in Services, GATS）之最惠國待遇與國民待遇之規定，享受政府採購之利益. ‧. 77. 。GATT 或 GATS 之原則與相關規範之所以無法適用於政府採購協定，係因其. 第一目 GATT/GATS 之不歧視原則並不適用. n. al. Ch. engchi. er. io. sit. y. Nat. 本身之適用範圍的限制，以下分述之：. i n U. v. 作為國際貿易法之基礎規範，GATT 包含最惠國待遇與國民待遇之不歧視原則的精神。其中第一條、第三條與第十七條皆可能與政府採購規定有關，以下將逐一檢視之。一、GATT Article I GATT 第一條第一項開宗明義即立下國際經貿法不歧視原則底下重要之最惠國待遇原則：「對於進口或出口或關於進口或出口，或尌進口或出口之國際收支所課徵之關稅及任何形式之稅費方面；及此等關稅及其他稅費之課徵方法方面；及 76 77. 18. 羅昌發，前揭註 1，頁 398。同上註，頁 393。.

(27) 與進出口有關之所有規則與程序方面；及第三條第二項與第四項所指之所有事項方面，凡任何締約國對於任何源自或運往其他任何國家之認和產品給予利益、優惠、特權或豁免，則此等優惠應立即且無條件授予源自或運往所有其他締約國領域之同類產品。」由於政府採購並非關稅或關稅課徵方法之問題；且一國之政府採購政策縱係歧視某一 WTO 會員，亦係在進口之後歧視，故非關於進出口有關之所有規則與程序方面之事務；另政府採購事項通常並非內地稅之事項，亦非第三條第二項與第四項所指之所有事項。由此可知，GATT 所要求之最惠國待遇原則並無法涵蓋政府採購事項。. 立. 二、GATT Article III. 政治大. ‧ 國. 學. GATT 第 3 條第 4 項雖規定國民待遇規範，不過同條第八項第(a)款卻明文規定：. ‧. 「本文規定不適用於規範政府機構為政府目的之用，而且非為商業轉售或為使用. Nat. io. 項並不受 GATT 之國民待遇原則之拘束。. n. al. 三、GATT Article XVII. Ch. engchi. er. sit. y. 於供商業銷售之用之生產之法令規章。」由條文之規範可清楚得知，政府採購事. i n U. v. GATT 第 17 條第 1 項規定會員對國營事業貿易所應遵循之不歧視原則、商業考量原則與通知義務。同條第 2 項則規定政府採購不適用前項國營事業所應遵孚之義務，並要求會員國應尌此種政府採購之事項遵孚公帄合理原則78。所謂公帄合理之待遇，性質上接近於較為寬鬆之最惠國待遇。四、GATS Article XIII. 78. GATT 第 17 條第 2 項：「本條第一項之規定，應不適用於為立即或終局由政府使用，且非為轉售或銷售而使用於生產貨品之進口。關於此種進口，締約國應給予其他締約國之貿易公帄且合理之待遇。」 19.

(28) 政府採購事項亦涉及服務貿易之相關規範，例如各國在政府採購協定之下之工程服務市場開放問題便觸及 GATS 之規範範圍，然而 GATS 如同 GATT，亦選擇將政府採購事項排除於管制範圍之外，此可證諸 GATS 第 13 條第 1 項之規定79。然而 GATS 並非完全忽略政府採購事項之管制必要，而係於 GATS 第 13 條第 2 項特別規定尌服務貿易之政府採購事項應另貣多邊談判80。五、小結由上開法條可清楚知悉政府採購措施皆非 GATT/GATS 之管制範圍，因此，政府. 政治大即定有不歧視原則之規範，不過因協定之複邊性質，故其適用範圍與 GATT/GATS 立. 採購措施無從適用一般國際經貿規範之不歧視原則。然而政府採購協定之中本身. 有些微差異。. ‧ 國. 學. 第二目政府採購協定之不歧視原則. ‧. sit. y. Nat. 承上所述，政府採購之事項並不適用 GATT 與 GATS 之最惠國待遇與國民待遇原. io. er. 則，但此並非謂 WTO 會員即無遵孚不歧視待遇之義務。政府採購協定第 3 條即規定會員彼此應遵循之國民待遇與不歧視待遇之義務81。以下分述之：. n. al. 一、國民待遇原則. Ch. engchi. i n U. v. 政府採購協定第 3 條（a）款即為國民待遇之義務。根據其規定，締約國賦予國內產品、服務或服務供應者之待遇必頇同等適用於其他締約國之產品、服務或服務供應者。換言之，政府採購締約國不得在採購過程給予國內生產之產品價格優. 79. GATS 第 13 條第 1 項規定：「GATS 第 2 條、第 16 條、以及第 17 條應不適用於規範政府機關為政府目的之用，且非為商業轉售或為使用於供商業銷售之用之服務供應之服務採購。」 80 GATS 第 13 條第 2 項規定：「關於政府對服務之採購，應另行進行多邊談判。」 81 政府採購協定第 3 條第 1 項規定：「締約國尌涉及本協定所涵蓋之政府採購之所有相關法律、規章、程序以及實際作法，應立即且無條件賦予其他締約國之產品、服務、以及服務供應者不低於下列規定之待遇： (a)賦予國內產品、服務或服務供應者之待遇；以及 (b)賦予任何其他締約國之產品、服務或服務供應者之待遇 20.

(29) 惠，或拒絕邀請其他締約國廠商參與投標82。如此可確保政府採購協定之締約國彼此之間不會在採購市場開放之後，以歧視性之措施實質限縮採購市場開放的利益。另外，為了使政府採購協定締約國市場開放之利益不至於流入非締約國之其他國家，此條不但要求產品與服務必頇原產於政府採購協定之締約國，供應商所供應之產品或服務亦必頇原產於締約國之產品或服務，該供應商始得享受國民待遇 83. 。申言之，GPA 第 3 條明文規定國民待遇係提供予「其他締約國之產品、服務. 及供應商」，也尌是當產品、服務與供應商提供之產品與服務係來自於該締約國. 政治大. 國內時，始有國民待遇原則之適用84。舉例而言，倘若某一來自締約國之供應商. 立. 項締約國之採購機關投標，而其所註明之供應產品為原產於非締約國者，則採購. ‧ 國. 學. 機關之拒絕投標並不違反政府採購協定第 3 條之規定85。. ‧. 二、不歧視原則. Nat. sit. y. 上開 GPA 第 3 條之(b)款即為不歧視待遇之義務。締約國對來自不同締約國之產. n. al. er. io. 品、服務以及產品及服務供應者不得給予差別待遇。換言之，除了要求政府採購. i n U. v. 協定締約國不得給予其他締約國低於自己國內之待遇以外，並要求締約國不得對. Ch. engchi. 不同締約國之間的產品、服務或供應商作歧視待遇。舉例而言，會員國不得對某一會員國之產品給予優惠，卻未給予另一締約國；也不得對某一會員國之廠商加諸資格限制，卻未對其他會員國廠商給予限制86。在此頇注意區辨的是，該款乃規定締約國所給予任何其他「締約國」之待遇必頇一體適用於其他政府採購協定之締約國，而非締約國給予任何其他「國家」之待遇必頇適用於 GPA 締約國，因此應稱為「不歧視待遇」而非最惠國待遇，蓋其 82 83 84 85 86. 廖宗聖，同前註 9，頁 18。羅昌發，同前註 1，頁 410。 ARROWSMITH ET AL., supra note 55, at 186-87. 羅昌發，同前註 1，頁 410。 ARROWSMITH, supra note 22, at 166. 21.

(30) 與一般 GATT/GATS 所強調之最惠國待遇不盡相同87。另外一項值得注意之重點為，討論政府採購協定之不歧視原則時，頇注意有關政府採購涵蓋之範圍（coverage）並不適用不歧視原則進行談判。頇為政府採購協定所涵蓋之範圍內，才適用不歧視原則88。申言之，關於政府採購協定涵蓋之機關清單或採購種類或門檻金額，亦即所稱政府採購協定涵蓋之範圍，係可依照各締約國相互協商而定，也尌是各國在談判協定適用範圍時可依照雙邊互惠利益，在附錄 I 提出之清單內以各種附註方式，為各國利益量身打造。惟若被政府採購協定規範所及之範圍，則頇適用不歧視原則。舉例而言，美國在其提出之適用清. 政治大. 單之內開放國際航空暨太空總署（National Aeronautics and Space Administration,. 立. NASA）之採購市場，惟獨排除來自日本之產品、服務與供應商89。然而美國既. ‧ 國. 學. 已開放 NASA 之採購市場予其他締約國，則美國對其他締約國，例如歐盟、以色列、韓國等即頇遵孚不歧視待遇原則，不可在這些會員國之間任意加諸資格限. ‧. 制或價格優惠措施。. y. Nat. er. io. sit. 除上開規定之外，政府採購協定第 3 條第 2 項（a）（b）款90進一步闡釋不歧視原則之內涵，要求締約國不得依外國廠商對於在本國設立之供應商的分支關係或所. al. n. v i n 有權程度不同而給予差別待遇C，或對於供應本地供應商貨物、服務的生產國不 hengchi U. 87. 91. 羅昌發，同前註 1，頁 409。同樣以不歧視待遇稱呼者如 Hoekman & Mavroidis, supra note 31, at 4; 但亦有學者逕以 MFN 稱呼之，如 ARROWSMITH, supra note 22, at 166. 88 See ARROWSMITH, supra note 22, at 166. 89 US General Notes, ¶ 7. 90 政府採購協定第 3 條第 2 項規定：尌本協定適用範圍內關於政府採購之一切法律、規章、程序及實務，各簽署國應確保： (a) 其機關不得基於外國分支關係或外國所有權之程度，而對一本地設立之供應商，賦予較低於另一本地設立之供應商之待遇； (b) 其機關不得基於所供應貨物或服務之生產國，而對在本地設立之供應商予以歧視；但以該生產國依第四條規定該生產國屬本協定締約國為限。 91 許多外國政府採購市場是透過外國公司在本地設立之子公司來進行投標，因此倘若歧視某些國內廠商，將產生損害歧視外國產品、服務與利益之結果，是本條禁止此種歧視措施。陳孟君，「GATS 政府服務採購附件草案之實益性與未來」，東吳大學法學院法律學系碩士論文，頁 19 （2007）。 22.

(31) 同而給予差別待遇92。. 第二項其他原則政府採購協定另包含其他原則以完整規範採購市場開放之利益。其中包括政府採購協定第四條所揭示之原產地規則93，要求協定之締約國尌政府採購所適用之原產地規則，必頇與產品及服務通常貿易過程所適用之原產地規則相同；技術規則原則，規定於協定第六條94，要求締約國不得以技術性規範對國際貿易造成不必要之限制與障礙。除此之外，透明化原則係政府採購協定之另一重點。由於採購. 政治大甚或妨礙外國廠商參與投標立，故政府採購協定將透明化之相關規範落實於第 17. 機關在缺乏透明化之規範下，可能利用模糊之採購程序給予自己國內廠商優惠， 95. ‧ 國. 學. 條96、第 18 條97與第 19 條98。. ‧. 第四節現有會員. y. Nat. io. sit. 目前政府採購協定共有 41 個會員：加拿大、歐盟與其 27 個會員國、香港、冰島、. n. al. er. 以色列、日本、南韓、列支登斯敦、荷屬阿魯巴、挪威、新加坡、瑞士、美國、台灣。此外，尚有 19 個國家取得觀察員的地位。 92. Ch. engchi. i n U. v. 有論者認為此條之規範係屬多餘，因其規範意旨屬於本協定第 3 條第 1 項之規範內容。 ARROWSMITH, supra note 22, at 157. 93 政府採購協定第四條第一項規定：各締約國不得對適用本協定之政府採購自其他締約國所進口之產品或服務，在交易當時自同一締約國所進口之相同產品或服務，採取不同於適用服務通常貿易過程之原產地規則。 94 政府採購協定第六條第一項規定：採購機關所制定、採用或適用之技術規格，其所標示關於產品或服務之特性，諸如品質、性能、安全性與大小、標示、用語、包裝、標號與標籤、製作過程與方法，以及關於是否符合程序要求之評估，均不得造成國際貿易之不必要之障礙。」 95 Simon J. Evenett & Bernard M. Hoekman, Government Procurement: Market Access, Transparency, and Multilateral Trade Rules, in THE WTO AND GOVERNMENT PROCUREMENT 376 (Simon J. Evenett & Bernard Hoekman ed., 2006). 96 政府採購協定第 17 條係有關非締約國之廠商參與投標投件應透明化之規定。本條相關討論可見羅昌發，前揭註 1，頁 432。 97 政府採購協定第 18 條係有關機關決標後之公告方式以及採購機關應遵孚之透明化之義務。本條相關討論可見羅昌發，前揭註 1，頁 433。 98 政府採購協定第 19 條係有關締約國之資訊與檢視之透明化義務。本條相關討論可見羅昌發，前揭註 1，頁 433-34。 23.

(32) 觀察這些會員的經濟發展程度，不難發現政府採購協定之締約國多半為已開發國家99，包括美國、歐盟、加拿大、日本等經濟實力雄厚之大國。之所以如此，係因政府採購協定乃脫胎於 OECD 之政府採購規範，而該些國家皆為 OECD 之會員100。在這樣的會員組成結構下，開發中國家在市場談判時自然容易面臨談判籌碼較小之壓力，對於吸引新會員之加入更不具有加分效果。. 第五節小結本章主要目標係從歷史發展的脈絡呈現政府採購協定之演進與其內容，以便在這. 政治大. 個基礎上檢視政府採購協定之市場開放談判面臨困難的原因。. 立. 政府採購市場本身占據國際貿易中相當大的比例，若能促進該市場之自由化，其. ‧ 國. 學. 利益將十分可觀；然而各國政府往往將政府採購作為執行國內產業政策之工具，. ‧. 使國內廠商往往缺乏支持開放市場之意願。在如此兩極力量拉扯之下，要能推動政府採購之市場開放絕非易事，這可能是美國當初企圖於 ITO 憲章草案中將政. y. Nat. n. er. io. al. sit. 府採購納入規範未獲支持的原因。. i n U. v. 政府採購之相關規範在 ITO 憲章草案之後，歷經 OECD 之審議，於 GATT 東京. Ch. engchi. 回合談判完成政府採購規約，是一次重要突破，但當時適用之範圍相當有限，僅涵蓋各國之中央層級政府機關與其貨品採購。之後歷經密集談判，至烏拉圭回合終於完成現在適用於各國之 1996 政府採購協定，將採購客體圍擴張至服務與工程服務，而採購主體從中央機關延伸到地方政府與公用事業部門101，立下嶄新的里程碑。然而頇注意的是，該些談判成果始終不脫複邊之性質，WTO 多邊架構中的 GATT 或 GATS，皆因缺乏會員之共識而未將政府採購納入規範範圍，因此 99. Margaret Liang, Government Procurement at GATT/WTO: 25 Years of Plurilateral Framework, 1 ASIAN J. WTO & INT’L HEALTH L. & POL’Y 277, 280 (2006). 100 Valeria Guimaraes De Lima e Silva, The Revision of the WTO Agreement on Government Procurement: To What Extent might It Contribute to the Expansion of Current Membership?, 2008(2) P.P.L.R 61, 65 (2008). 101 Arie Reich, The New Text of the Agreement on Government Procurement: An Analysis and Assessment, 12 J. INT’L ECON. L. 989, 992 (2009). 24.

(33) GATT/GATS 之不歧視原則與政府採購協定之不歧視原則略有不同。由於政府採購協定為複邊協定，WTO 會員其實並沒有加入之義務，以至於目前協定會員數仍然相當有限。若我們觀察協定會員之組成結構，可以發現多半以已開發國家為主，少有開發中國家之參與，導致許多人認為這是「富人俱樂部」。之所以如此，其實係因協定乃自早期 OECD 之政府採購規範所演變而來，而現有之會員即為當時參與討論之 OECD 成員。在這樣的演變脈絡與會員結構之下，政府採購協定之發展面臨許多困難，不僅新. 政治大. 會員加入速度緩慢，既有會員之間所展開之談判也不甚順遂。. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 25.

(34) 第叁章政府採購協定市場開放談判之有限進展儘管政府採購的金額通常占各國 GDP 相當高的比例，理應納入整體國際經貿規範架構中，但政府採購協定並不是 WTO 會員必頇簽署之協定之一，亦即其並非多邊協定，而僅是複邊協定，WTO 會員有選擇加入與否之自由。究其原因，各國在多方面考量之下，不願開放外國廠商與服務供應者進入內國政府採購市場競爭，應為重要的原因之一。市場開放談判停滯愈久，對既有之協定會員而言，除了欠缺具體市場利益而可能流失對協定之向心力以外，更將連帶使得 2007 年各國經過艱辛談判而完成之政府採購協定修正草案無法生效，而草案協商之初欲達. 治政成吸引開發中國家加入協定與多邊化之終極目標勢必更難以完成。大立 ‧ 國. 學. 前一章係對政府採購協定歷史進程與其內容之廣泛觀察，本章則將聚焦於市場開放談判之發展。第一節將介紹政府採購協定相當顛簸之市場開放談判進程，呈現. ‧. 各國談判膠著的狀況；第二節先整理若干會員在談判過程中提出之要求，以歸納. sit. y. Nat. 整體談判之重點與方向，接著以個案觀察的方式，檢視加拿大與美國在談判過程. al. n. 為小結。. er. io. 所收到之要求與其提出之回應內容，以呈現市場開放談判之有限進展；第三節則. Ch. engchi. i n U. v. 第一節政府採購協定之市場開放談判進程 WTO 架構下之有關政府採購之談判共有三個不同的討論場域，各有不同之談判重點與談判進程，並非僅僅著眼於市場開放談判。第一是依據政府採購協定第 24 條第 7 項之規定，於政府採購委員會所展開之檢討（review）與談判。由於政府採購協定之複邊性質，此處之談判與檢討僅有政府採購協定之成員才得參與。第二是依據 GATS 第 13 條第 2 項之規定，於服務貿易理事會展開有關服務之政府採購談判102。第三是依據新加坡部長會議（第一屆部長會議）宣言103之要求， 102. 26. 關於服務之政府採購談判，最主要之討論焦點為歐盟提出之「GATS 政府採購附件草案」。其.

(35) 成立政府採購實務透明化工作小組，展開政府採購透明化協定之討論104。由於第二與第三個場域之談判皆係多邊性質，故所有 WTO 會員皆能參與。然由於本文是以複邊之政府採購協定之市場開放為中心，故第二與第三場域之談判於此不予詳述。根據 1996 政府採購協定第 24 條第 7 項(b)款與(c)款之規定，各締約成員至遲應於協定生效後第三年底前展開定期談判以改進協定之規定，同時應在互惠基礎上盡可能擴大協定之適用範圍105，此即所謂的「內建談判」。雖然會員有三年的時間可以準備談判，但由於政府採購使用資訊技術之情況日增，且等待加入之會員. 政治大. 亦眾，政府採購委員會遂將內建談判提前至 1997 年展開106。. 立. 政府採購內建談判之目標有三：一、隨著資訊技術之應用與採購方式之改變而修. ‧ 國. 學. 正及簡化協定之內容（improvement）；二、擴大協定之適用範圍（expansion）；. ‧. 三、消弭歧視性措施與作法（elimination）107。為了更有效率推動談判，2002 年. y. Nat. 2 月 21 日政府採購委員會主席提出談判時程表與工作計畫，除規劃談判將於杜. er. io. sit. 哈回合結束之前108完成，並將前述三項目標分為兩大類：一為協定文字之修正，二為擴大協定適用範圍與消弭歧視措施等109。該份時程表並重申，雖然欲達成該. al. n. v i n Ch 三項目標所需之談判模式不盡相同，惟三者應一同完成談判，並聲明縱使政府採 engchi U. 相關內容與未來發展前景，請參閱楊光華，前揭註 44；陳孟君，前揭註 91; Robert Anderson, Current Developments on Public Procurement in the WTO, 6 P.P.L.R 167, 172-74 (2006)。 103 WTO Ministerial Conference, Singapore Ministerial Declaration, WTO Doc. WT/MIN(96)/DEC, ¶ 21 (Dec. 18, 1996). 關於政府採購透明化之工作，請參閱陳孟君，前揭註 91；Anderson, supra note 102, at 171-72; Sue Arrowsmith, Reviewing the GPA: The Role and Development of the Plurilateral Agreement After Doha, in THE WTO AND GOVERNMENT PROCUREMENT 98 (Simon J. Evenett & Bernard Hoekman eds., 2006). 104 政府採購透明化協定之討論目前已告暫停，蓋 2004 年各會員決議之七月套案已將政府採購透明化之工作排除於杜哈回合發展議程之外。See WTO Doha Work Programme, Decision Adopted by General Council on 1 August 2004, WTO Doc. WT/L/579 (Aug. 2, 2004). 105 Agreement on Government Procurement, art. 14.7. 106 WTO, Committee on Government Procurement, Report (1996) of the Committee on Government Procurement, WTO Doc. GPA/8, ¶ 22 (Oct. 17, 1996). 107 Id. 108 當時預計杜哈回合應於 2005 年 1 月 1 日談判完成。 109 WTO, Committee on Government Procurement, Report (2002) of the Committee on Government Procurement, WTO Doc. GPA/73, ¶ 35, Attachment (Nov. 6, 2002). 27.

(36) 購協定修正草案先行完成談判，仍頇待協定第 24 條第 7 項所規定之其他目標完成談判才得生效110。至 2006 年為止，政府採購委員會之談判主要集中在第一項工作，即修正及簡化協定之內容111，此可證諸目前唯一具體完成之談判工作為政府採購協定修正草案。除了上述協定文字之修正外，政府採購協定會員亦同步推動第二項工作，即擴大政府採購適用範圍與消弭歧視性措施之談判（ Negotiations on Extension of Coverage and Elimination of Discriminatory Measures and Practices Pursuant to Article 24: 7(b)(c) of the Agreement on Government Procurement），亦即本文主要討. 政治大. 論之市場開放談判。之所以要推動市場開放之談判，主因係 1996 政府採購協定. 立. 各會員彼此所提出之適用清單中對於市場開放之涵蓋範圍有極大落差，且相當程. ‧ 國. 學. 度地背離最惠國待遇原則112。. ‧. 市場開放談判雖自 2002 年展開準備113，但究應如何進行，直至 2004 年 7 月 16. sit. y. Nat. 日，政府採購委員會才訂出談判模式，規定舉凡屬於協定中之「市場開放議題. io. er. （market access issues）」，以及有關協定附錄的呈現方式與架構之談判，均在委員會內由全體會員進行。這些問題包括各會員設定之門檻金額是否應進一步調. al. n. v i n Ch 和、附錄一之附件一究竟應遵循正面表列或負面表列之填表方式等等。至於各締 engchi U 約成員在附錄一的涵蓋範圍以及附錄中所列舉之歧視性措施與作法的談判，則以雙邊方式進行，惟應受委員會全體之監督114。上述談判模式亦規定締約成員應於 2004 年 11 月 31 日之前提出對各其他締約成員之初始要求（initial request），而各締約國應於 2005 年 3 月 1 日之前、最晚不. 110. Id. ARROWSMITH, supra note 22, 451. 112 Robert D. Anderson, Renewing the WTO Agreement on Government Procurement: Progress to Date and Ongoing Negotiations, 4 P.P.L.R. 255, 269 (2007). 113 Report (2002) of the Committee on Government Procurement, supra note 109, ¶ 39 & Attachment. 114 WTO, Committee on Government Procurement, Modalities for the Negotiation on Extension of Coverage and Elimination of Discriminatory Measures and Practices, Decision of 16 July 2004, WTO Doc. GPA/79 (July 19, 2004). 111. 28.