台灣地區各縣市老人安養機構設立之影響因素 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學. 社會科學學院. 行政管理碩士學程第九屆碩士論文. 指導教授. 立. 黃智聰博士. 政治大. ‧ 國. 學. 台灣地區各縣市老人安養機構設立之影響因素. ‧. Determinants of Long-Term Care Facilities in Taiwan. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 研究生. i n U. v. 陳靜怡撰. 中華民國九十九年七月廿二日.

(2) 謝. 辭. 對於本論文的完成，首先感謝指導教授黃智聰老師，恩師時時刻刻關心學生論文進度，不辭辛勞悉心指教、啓迪與匡正，提供研究上許多寶貴建議，讓我的論文順利如期完成。論文口試期間，承蒙何怡澄教授及劉彩卿教授悉心審閱，對疏漏不足之處詳加指正，清楚而仔細地指出論文撰寫上的迷失，使論文更臻完善，在此致上學生誠摯的謝忱。在求學生涯裡，感謝行管碩每位教授在各領域的指導與諄諄教誨，. 政治大弟妹們，有您們給我的支持，我才能在忙碌的工作中兼顧在職進修。感立都給予學生莫大的幫助，受益良多。感謝工作單位的長官、學長姐、學. ‧ 國. 學. 謝求學中所有陪伴我的第九屆同學、第十屆同門師兄顏文邦、謝瑜歆、黃惠美、方婉容、廖珮郁、林奕伸、黃世明，一路走來相互關懷、協助，. ‧. 砥礪成長；特別要謝謝祝實蕙，總是熱心地集結大家一起向恩師請益。. y. sit. a. er. io. 謝意。. Nat. 因為有您們的陪伴與支持，我的碩士求學生涯才能過得精采，在此深表. n. iv 能夠進入政大行管碩就讀、順利取得碩士學位，要感謝的人實在太 l. n U engchi 多了，在此，衷心的謝謝每位曾經幫助過我的貴人。最後，要再次感謝. Ch. 我的父母、哥哥、弟弟及親友，總是在身旁給我支持與鼓勵，您們是我完成學業的動力。謹以此論文獻給愛我的人及我愛的人，感謝您們的包容與愛護，願與您們分享這份榮耀。. 陳靜怡謹誌 2010 年 7 月.

(3) 台灣地區各縣市老人安養機構設立之影響因素中文摘要. 本文係針對台灣地區各縣市 1999 至 2008 年之老人安養機構設立之床位數進行分析，利用雙因子固定效果模型（two-factor fixed effects model）探討台灣地區各縣市老人安養機構設立之重要影響變數，以及這些變數對於老人安養機構設立床位數影響程度之強弱。本文首先將文獻之檢閱做整理介紹，先概述至今國內外討論老人安養機構設立及使用之相關文章重要. 政治大. 觀點，了解這些文章作者的研究時間與空間範圍、所使用分析方法、論點. 立. 及其變數設定，在最後與本研究之結論相互比較，觀察文獻與本研究之間. ‧ 國. 學. 是否具有一致性。. 由於本論文重視各地區變數之影響，故本研究使用具地域性之各縣市. ‧. 數據資料作為變數，經由資料蒐集，將合適之變數納入研究考量，參閱文. y. Nat. sit. 獻資料，加上能夠取得之數據資料為考量。本文將討論下列變數：台灣地. a. er. io. 區實質薪資、各縣市老年人口數、各縣市人口密度、各縣市教育程度為大. n. iv 專及以上人口之比率、各縣市失業率、各縣市女性勞動參與率、各縣市 15 l. n U engchi 歲以上人口婚姻狀況有偶人數比率、各縣市出生率、各縣市外籍與大陸配. Ch. 偶人數、各縣市社福外籍勞工人數以及各縣市每萬老人接受居家服務人次等十一個變數。對於老人安養機構設立數之關係，觀察其影響程度，了解各地區差異，期能對政府提供具體的政策建議，並對未來各縣市公私立老人安養機構之設立提供參考。. 關鍵詞：老人安養機構；高齡化；雙因子固定效果模型；影響因素.

(4) Determinants of Long-Term Care Facilities in Taiwan Abstract This study analyses the number of the beds established of the long-term care (LTC) facilities of each city and county in Taiwan between 1999 and 2008, using “two-factor fixed effects model” to explore some of the important influential variables of the long-term care facilities of each city and county, and the strength of the relation of these variables of the hospital beds. This article firstly introduces and reviews some articles and studies that are basically related, and overview the important points of view of the establishment of the long-term care facilities, to understand the analytical methods and the. 政治大. arguments of these articles and authors.. 立. As the importance of this thesis, the effect of regional variables, the study. ‧ 國. 學. uses cities and counties level variables. Through data collection, using the variables in the study that are considered appropriate. Refer to the literature,. ‧. adding with data obtained for the considerations. This article will discuss the following variables: the real wage of Taiwan each year, the number of counties. sit. y. Nat. and cities in the elderly population, the population density, the population with. io. er. tertiary education level, the unemployment rate, the female labor force participation rate, the population over the age 15 that have marital status, the. n. a. v. l Cnumber of foreign and proportion of birth rate, the n i mainland spouses, the. h. U. h i 10,000 of the elderly receiving n g cper number of the welfare of foreign e workers home care people, totally 11 variables. To establish the relationship between the number of observed effect level of long-term care facilities of each city and county, to understand the regional differences, to provide the government on specific policy recommendations. In the future, we expect to provide the public and private sectors the reference establishment of nursing agencies of each city and county.. Keywords: long-term care facilities, ageing society, two-factor fixed effect model, determinants.

(5) 台灣地區各縣市老人安養機構設立之影響因素. 目. 次. 目. 次 .................................................................................................. i. 表. 次 ................................................................................................. ii. 圖. 次 ................................................................................................ iii. 第一章緒論 ............................................................................................1 第一節. 研究背景與目的....................................................................... 1. 第二節. 研究架構與進行流程............................................................... 8. 第二章相關文獻回顧......................................................................... 10 第一節. 國內文獻................................................................................. 10 國外文獻................................................................................. 20. 治政第三節小結......................................................................................... 24 大立第三章台灣地區各縣市老人安養機構設立情形分析..................... 25 第二節. 老人安養機構定義之研究..................................................... 25 台灣地區長期照顧服務發展之概述..................................... 28. ‧. 第三節. 學. 第一節. ‧ 國. 第二節. 台灣地區老人安養機構之政策沿革..................................... 30 台灣地區各縣市老人安養機構之使用情形......................... 32. 第五節. 小結......................................................................................... 39. er. io. sit. y. Nat. 第四節. 第四章研究方法與變數說明............................................................. 41. al. 第三節. 小結......................................................................................... 51. n. 第二節. v i n 研究方法說明與模型介紹..................................................... 41 Ch engchi U 資料來源及變數說明............................................................. 45. 第一節. 第五章實證結果分析與檢定............................................................. 53 第一節. 實證分析結果......................................................................... 53. 第二節. 模型正確度之檢定................................................................. 60. 第三節. 小結......................................................................................... 63. 第六章結論與建議 ............................................................................. 65 第一節. 研究結論................................................................................. 65. 第二節. 政策建議................................................................................. 67. 參考文獻 ............................................................................................... 71 i.

(6) 台灣地區各縣市老人安養機構設立之影響因素. 表. 次. 表 1：1999~2008 年台灣地區各縣市老人安養機構統計表 ..................5 表 2-1：各縣市每萬老人接受居家服務人次 ........................................17 表 2-2：國內提及影響老人安養機構設立及使用相關變項之文獻....18 表 2-3：國外提及影響老人安養機構設立及使用相關變項之文獻....23 表 3-1：台灣地區長期照顧機構定義相關文獻 ....................................26. 政治大. 表 3-2：各縣市平均每一平方公里之人口數 ........................................34. 立. ‧ 國. 學. 表 3-3：1999~2008 年台灣地區每萬老人長期照顧、安養機構數.....35 表 3-4：老人長期照顧、安養機構可供進住人數占老年人口比率....36. ‧. 表 3-5：老人長期照顧、安養機構實際進住人數占老年人口比率....37. y. Nat. er. io. sit. 表 4：實證變數說明彙整表 ...................................................................50. n. a 表 5-1：實證結果表 ................................................................................54 iv. l C hengchi Un 表 5-2：台灣地區個別特質效果與時間特質效果................................57 表 5-3：RESET 檢定結果表...................................................................61 表 5-4：共線性檢定結果表 ....................................................................62. ii.

(7) 台灣地區各縣市老人安養機構設立之影響因素. 圖. 次. 圖 1-1：1988~2009 年台灣地區老年人口比例增長趨勢.......................2 圖 1-2：台灣地區未來 50 年人口結構趨勢 ............................................3 圖 1-3：台灣地區民國 97 年至 145 年兩性平均餘命推計....................4 圖 1-4：2006 年台灣地區各縣市老人安養機構床位不足比.................6 圖 1-5：研究進行流程圖 ..........................................................................9. 政治大圖 2：2001~2008 年社福外籍勞工人數統計圖 ....................................14 立 ‧. ‧ 國. 學. 圖 3：老人長期照顧機構可供及實際進住人數占老年人口比率平均值.....38. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. iii. i n U. v.

(8) 台灣地區各縣市老人安養機構設立之影響因素. 第一章緒論第一節研究背景與目的. 隨著醫藥科學發展，飲食營養的進步，先進國家老年人口平均壽命延長，且生育率不斷下降之結果，造成許多國家人口結構之轉型。聯合國經濟及社會理事會（2009）指出，目前全球老年人口數已經比 1950 年增加 3 倍，2050 年將再增加近 3 倍；老年人口增長的速度比全球總人口增長的速度來得快，世界各國老年人口與青壯年人口之比例日益懸殊。經建會人力規劃處指出，. 政治大. 若與歐洲已經老化社會做比較，從高齡化社會轉型為高齡社會，在法國為 114. 立. 年， 1英國為 46 年，瑞典、丹麥、德國、瑞士、荷蘭、芬蘭等國幾乎都是花. ‧ 國. 學. 50 年到 80 年才達到老化人口 20％；而日本在 24 年完成轉型。台灣雖然較晚. 國家老化的程度，這點與日本極為相似。. Nat. y. ‧. 邁入高齡化社會，但是人口老化速度卻非常快速，將在 30 多年內就達到其他. er. io. sit. 此外，日益嚴重的少子化現象， 2使人口老化問題相對嚴峻。據經建會（2008）估計，30 年後，台灣地區的老年人口扶養比將達 50％， 3亦即兩個. al. n. v i n Ch 工作人口就要養一個老人，是當今父母輩的三倍。人口集體老化，部份老年 engchi U 人口的收入又低，加上少子化帶來老年安養負擔的雙重困境，如何因應未來「少子高齡化」社會的挑戰，是當前台灣社會迫在眉睫的重要議題。. 1. 2. 3. 根據聯合國世界衛生組織（WHO）的定義，65 歲以上人口為老年人，當老年人口占所有人口 7% 以上，這個社會便稱為「高齡化社會」（ageing/aging society）；到達 14%時，這個社會稱為「高齡社會」（aged society），而當老年人口占所有人口 20%以上，這個社會便稱為「超高齡化社會」（super-aged society）。「少子化」是指生育率下降，造成幼年人口逐漸減少的現象。少子化代表未來人口可能逐漸變少，對於社會結構、經濟發展等各方面都會產生重大影響。如果新一代增加的速度遠低於上一代自然死亡的速度，更會造成人口不足，所以少子化是許多國家（特別是已開發國家）非常關心的問題。「扶養比」（Dependency Ratio）是指依賴人口對有工作能力人口的比率，亦即幼年人口及高齡人口對青壯年人口之比率；用指數來表示即每 100 個有工作能力人口應扶養多少個依賴人口。其中，幼年人口扶養比（Young Dependency Ratio）是指工作年齡人口對幼齡人口的負擔指數，計算方式為：（0-14 歲人口數）÷（15-64 歲人口數）×100。高齡人口扶養比（Old Dependency Ratio）是指工作年齡人口對高齡人口的負擔指數，計算方式為：（65 歲以上人口數）÷（15-64 歲人口數）×100。 1.

(9) 台灣地區各縣市老人安養機構設立之影響因素. 根據內政部人口統計資料顯示，1992 年 9 月時，台灣地區 65 歲以上老年人口已達 147 萬餘人，占總人口 7％，已達聯合國世界衛生組織所訂的「高齡化社會」指標；截至 2009 年止，老年人口數已增加到 245 萬 7,648 人（內政部，2010），占總人口數之 10.6％（圖 1-1），2009 年底老化指數為 65.05%， 4. 創歷年新高。2025 年，老年人口比例將達 20％，即每 5 個人中就有 1 個為. 老人。「不立、不婚、不育」改寫了人口成長往上走的曲線圖，取而代之的是高齡化時代即將來臨，形成一股社會挑戰。由此可知，台灣正朝向一個高齡的國家邁進，經建會預估，2016 年後， 65 歲以上老年人口數將高於「0-15 歲」之兒童青少年人口數，2025 年，對老. 治政大 73％（圖 1-2）。人口快年人口之扶養比將達 29.9％，2056 年，扶養比將高達立速老化所帶來的老人長期照顧安養問題，應當更加予以重視。. ‧ 國. 10.6% 10.4%. ‧ 8.8% 8.3%. ). n. al. 6.8% 6.5%. 7.6%. 7.4%. Ch. 6.2%. 6%. 5.7%. er. (. io. 8.1% 7.9%. 7.1%. 7%. 8.6%. sit. 8.4%. 9.5%. y. 9.0%. Nat. 8%. 10.2% 10.0%. 9.7%. 9.2%. 9%. ％. 學. 老 11% 年人 10% 口比. engchi. i n U. v. 5.9%. 5% 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009. 年. 圖 1-1：1988~2009 年台灣地區老年人口比例增長趨勢資料來源：內政部統計處（2010）。. 4. 「老化指數」是衡量一地區人口老化程度之指標。內政部統計，2008 年底止，台灣 65 歲以上老人計 240 萬 2000 人，占總人口比例 10.4%，老化指數 61.5%，呈逐年上升現象。2009 年底，台灣地區老化指數與美國相當，比歐洲國家及日本低，但比亞洲其他國家如南韓、大陸、新加坡來得高。計算方式：（65 歲以上老年人口數÷14 歲以下幼年人口數）×100。 2.

(10) 台灣地區各縣市老人安養機構設立之影響因素. 千萬人. 3.0 17. 2.5. 65歲以上高齡人口. 2.0. 10%. 15年. 16年. 20% 30% 38%. 1.5. 15-64歲工作年齡人口. 1.0 0.5. 50. 67% 57%. 15歲以下少年人口 65. 立. 12% 政 97治大 114 17%. (2008). 12% 129 (2040). (2025). 52%. 10% 145 年 (2056). 學. ‧ 國. 0. 73%. 圖 1-2：台灣地區未來 50 年人口結構趨勢. ‧. 資料來源：中華民國台灣 97 年至 145 年人口推計簡報，行政院經建會 (2008 年 8 月)。. er. io. sit. y. Nat. n. 經建會指出，國人平均壽命逐年延長，2008 年我國男性平均餘命達 75.6 a v. i l C n h e年時，男性將增加歲，女性為 82.3 歲，推估至 2056 n g c h i U 6.6 歲達 82.2 歲，女性. 增加 6.7 歲達 89 歲（圖 1-3），因此，人口高齡化既是未來不可避免的趨勢，接踵而至的是一連串有待解決的老年問題，台灣產業除了關注相關福利措施之外，有關於老人的健康照護服務，包括老人住所安置的重新思考、老人經濟安全體系、老人長期照護體系、健康照護體系、高齡就業人力的再運用、終身學習、老人休閒產業的發展等，也將是政府與民間在當前與未來所必須面對的重要課題。. 3.

(11) 台灣地區各縣市老人安養機構設立之影響因素. 95 零歲平均餘命︵歲︶. 90. 145年 89.0歲. 97年 82.3歲. 85. 女性. 80 75 70. 男性. 145年 82.2歲 97年 75.6歲. 65 60 55 民國45. 55. 65. 75. 85. 95. 105. 政治大. 115. 125. 135. 145 年. 圖 1-3：台灣地區民國 97 年至 145 年兩性平均餘命推計. 立. 資料來源：行政院經建會，中華民國台灣 97 年至 145 年人口推計（2008 年 8 月）。. ‧ 國. 學. 王玠（1991）指出，目前大部分老人照顧之責任仍由家庭獨立負擔，而. ‧. 國內外有此看法的學者尚有王增勇（1992）、胡幼慧（1994）、謝美娥（1992）、. sit. y. Nat. Kosberg（1992）、Strawbridge（1992）、Morrow-Howell（1998）等，然隨著. er. io. 女性就業比例之上昇，傳統社會家庭主要照顧者為女性成員之情形將隨之改. n. 變，可預見未來老人長期照護需要，將愈來愈難透過家庭成員予以滿足。依 a v. i l C n U 人，至 2010 年將達 39 萬 h e n g24c 萬據推估台灣地區 2007 年失能人口約有 h i5,511. 8,130 人，2020 年則將達 39 萬 8,130 人。5因此，各縣市老人安養機構之設立暨經營管理，實為刻不容緩的議題。 1997 年「老人福利法」及 1998 年「老人福利機構設立許可辦法」修頒，因政府政策鬆綁，不論公私立照護機構或其他型態的安養模式，只要符合政策標準與要求，都有資格合法登記立案。此舉使台灣各縣市安養機構在數量上明顯成長，至 2008 年整體趨勢更呈現出有增無減的情況（表 1）。愈來愈多身體健康欠佳，無法自理日常生活作息之老年人口，進住各式安養機構。. 5. 陳明珍（2009），「我國居家服務政策發展與省思」，《社區發展季刊》127 期，288。 4.

(12) 台灣地區各縣市老人安養機構設立之影響因素. 表 1：1999~2008 年台灣地區各縣市老人安養機構統計表（單位：個）. 區分 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 台北縣 6 59 100 117 124 144 157 171 187 198 宜蘭縣 5 20 23 23 24 26 26 29 34 35 桃園縣 0 22 36 45 49 53 53 54 53 56 新竹縣 2 3 3 9 11 12 11 12 14 16 苗栗縣 3 7 6 7 6 6 6 7 9 11 台中縣 0 6 14 18 18 22 25 25 28 28 彰化縣 4 27 19 27 31 36 39 43 52 53 南投縣 2 8 10 13 13 14 13 14 14 13 雲林縣 2 3 4 11 13 15 15 16 18 20 嘉義縣 0 4 7 15 18 21 23 23 24 25 台南縣 6 13 21 42 48 50 53 56 63 64 高雄縣 1 37 32 37 39 40 42 45 50 57 屏東縣 0 8 16 32 36 43 46 46 49 51 台東縣 2 5 5 7 7 6 8 8 8 9 花蓮縣 4 7 9 9 11 11 11 11 11 12 澎湖縣 0 0 0 0 0 0 0 1 1 1 基隆市 2 13 18 20 21 22 23 24 26 26 新竹市 2 6 9 10 10 11 11 12 12 13 台中市 4 11 19 24 27 28 28 30 32 34 嘉義市 0 10 7 7 7 8 9 9 11 10 台南市 2 19 a l 24 29 30 32 i v37 37 38 41 n C 台北市 147 201 208 h202 206 i 203 e n g c h U 196 181 170 162 高雄市 21 37 42 49 52 57 59 64 72 81 合計 213 489 632 632 801 860 891 918 976 1,016. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. 資料來源：內政部統計處（1999~2008）。. 根據簡雅芬、吳淑瓊（1999）的研究推論算出，目前台灣所需要長期安養機構的老人比例佔老年人口之 10.5％，以各縣市「實際 65 歲以上老年人口數×10.5％」當作研究母數，2006 年各縣市老人安養機構不足比例介於 39％至 86％，以台北市為例，高達 74％（如圖 1-4）。施博原（2001）的研究指出，台灣的醫療資源分佈是明顯的不均，而非 5.

(13) 台灣地區各縣市老人安養機構設立之影響因素. 35,000 30,000 25,000 20,000 15,000 10,000 5,000 基隆台北台北桃園新竹新竹苗栗台中台中彰化南投雲林嘉義嘉義台南台南高雄高雄屏東宜蘭花蓮台東澎湖市市縣縣市縣縣市縣縣縣縣市縣市縣市縣縣縣縣縣縣 2006實需老人 4,247 32,32 29,13 15,75 3,789 5,674 7,550 8,365 13,53 15,65 7,163 10,84 2,941 8,623 7,136 14,42 14,31 12,64 11,05 5,968 4,298 3,085 2,479 1,906 8,274 10,41 5,795 667 1,609 1,972 2,905 2,614 4,145 1,583 1,911 1,797 1,250 2,090 5,239 5,135 4,402 4,262 1,118 2,121 1,646 1,436 2006床位. 圖 1-4：2006 年台灣地區各縣市老人安養機構床位不足比. 治政大資料來源：內政部統計處（2007）。立. 55% 74% 64% 63% 82% 72% 74% 65% 81% 74% 78% 82% 39% 86% 71% 64% 64% 65% 61% 81% 51% 47% 42%. 學. ‧ 國. 不足比. 不足；為因應各自不同的區域特性、社經條件與經濟發展上的差異，「因地置宜」之下，各縣市區域是否在安養機構數量及空間分佈上，呈現明顯的縣市. ‧. 差異。為達便民及有效發揮老人安養機構的效能，各縣市老人安養機構數量. y. Nat. sit. 是否有符合各縣市實際需求安養機構的老年人口數的成長狀況？或呈現分佈. a. er. io. 不均之情形？本研究試圖找出老人安養機構的設立與其他變數之關係，並給. n. 予建議，以避免分佈不均或資源過度集中的情形產生，以期在未來各縣市公 iv l. n U engchi 私立老人安養機構之設立上供參考。. Ch. 本文之研究目的整理如下：（一）經由文獻分析，瞭解 1999 至 2008 年中，各縣市老人安養機構設立與人口變遷、社會經濟發展及法規制度訂定等之關係。另一方面，經由檢閱過去文獻，期望能夠了解歷史發展之關聯性。（二）探究影響各縣市老人安養機構設立數之影響因素，其中如各年度實質薪資、6各縣市老年人口數、各縣市人口密度、7各縣市教育程度為 6. 「實質薪資」（Real Wege）指受僱員工名目薪資經消費者物價指數平減後所獲得之薪資，亦是剔除價格變動因素後的實質購買力。計算方法為：實質薪資＝（計算期之名目薪資÷計算期消費者物 6.

(14) 台灣地區各縣市老人安養機構設立之影響因素. 大專及以上人口之比率、各縣市失業率、 8各縣市女性勞動參與率、 9. 各縣市 15 歲以上人口婚姻狀況有偶人數比率、各縣市出生率、10各. 縣市外籍與大陸配偶人數、各縣市社福外籍勞工人數，11以及各縣市每萬老人接受居家服務人次等十一個變數，12對於老人安養機構設立數之關係，觀察其影響程度，了解其間之差異。（三）對於模型分析之結果給予實證研究之建議，希望能分析目前台灣各縣市老人安養機構設立情形，為政府施政方向，及未來公私立老人安養機構之設立，提供具體的建議。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. i n U. v. 價指數）×100。「人口密度」（Population Density）是指在一定時期一定單位面積土地上的平均人口數目。一般使用的單位是每平方公里人數或每平方米人數。它通常用於計算一個國家、地區、城市或全球的人口分布狀況。 8 在經濟學範疇中，一個人願意並有能力為獲取報酬而工作，但尚未找到工作的情況，就被認爲是失業。失業率是勞動人口裡符合「失業條件」者所佔的比例。國際勞工組織發布的「2010 年全球失業趨勢」報告說，2009 年全球的失業人口已接近 2 億 1 千 2 百萬，創下該組織 1991 年開始統計該項數據以來的最高記錄。失業率的計算方法為：失業率（%）=（失業人口÷勞動人口）×100% 9 社會上願意參與市場的生產工作，包括實際有工作的就業者與正在找工作的失業者，稱為勞動力；勞動力占人口之比率，就是「勞動參與率」。勞動參與率的計算是以 15 歲以上民間人口為分母，再除以實際參與市場勞動者（不論是在就業或失業中）。 10 「出生率」（Crude Birth Rate, CBR）的定義是每年、每一千人當中的新生人口數。某年出生率的數值扣掉死亡率的數值，即為該年的人口自然增長率（「自然」意謂不含移民人口）。另外一個生育率指標也經常用到：總和生育率－即在育齡期間,每個婦女平均的生育子女數。一般來說，總和生育率是一個更好的生育率指標，因為它不像自然生育率那樣，容易被人口的年齡分佈所影響。 11 台灣地區自 1992 年起開始引進外籍監護工進入機構，截至 2008 年底，已有 36.5 萬名外籍勞工。其中，從事社福工作之外籍勞工，包括家庭幫傭、養護機構看護工及家庭看護工等。 12 「居家服務」是指針對身心受損致日常生活功能需他人協助之居家老人或身心障礙者，提供適當服務，以維護其生活安全，積極照顧其居家生活品質。居家服務有三種：家事管理服務（提供清掃收納、膳食料理、洗衣整燙、購物等服務）、老人居家陪伴服務（由陪伴員提供長者陪伴及基本需求照顧之服務）、居家照顧服務（由專業訓練合格的照顧服務員提供妥善的照顧）。 7. Ch. engchi. 7.

(15) 台灣地區各縣市老人安養機構設立之影響因素. 第二節研究架構與進行流程. 本研究最主要的研究目的，是要探討台灣地區各縣市老人安養機構設立之影響因素為何，因此，本研究將深入整理並回顧有關台灣地區各縣市老人安養機構設立的發展歷程，現階段供需使用情形，探討人口逐年發展與各縣市老人安養機構設立數量之相關文獻。除了盡可能建立一個理論與實證模型架構外，並對其設立因素進行現況分析。在實證模型上，利用雙因子固定效果模型分析各變項對各縣市老人安養. 政治大統計量進行模型正確性之檢定，以確認本文實證結果之準確性，並提出具體立機構究竟存在著什麼樣的關係，建立實證模型。最後，本研究試圖利用多種. ‧. ‧ 國. 一、研究架構. 學. 之政策建議。以下將詳述本文之研究架構與進行之流程。. 本文共分為六章，各章節之內容分述如下。第一章為緒論，首先敘述本. y. Nat. sit. 文之研究背景與目的，而後說明本研究之時間範圍與空間範圍，並將本研究. a. er. io. 所面臨之限制做說明。第二章為相關文獻之回顧，將國內外文獻分別敘述，. n. 總結歸納歷史之沿革，以及了解目前台灣地區各縣市老人安養機構設立研究 iv l. n U engchi 的範疇。第三章為台灣地區各縣市老人安養機構設立情形分析，其中第一節. Ch. 為老人安養機構定義研究、第二節為台灣地區長期照顧服務之發展、第三節為台灣地區照顧機構之發展、第四節為影響老人安養機構設立之社經變項研究。第四章為研究方法與變數說明，將對研究模型進行介紹，並對此研究所使用的變數做敘述，說明變數取捨的原因以及變數對老人安養機構影響之預期方向。第五章為實證結果分析與檢定，其中第一節為資料來源說明，第二節為實證分析結果，第三節為模型正確度之檢定。最後，第六章為結論與建議，將由實證結果給予結論，期能對政府施政提供方向或供後續學者、民間社福、醫療衛生相關單位參考。 8.

(16) 台灣地區各縣市老人安養機構設立之影響因素. 二、進行流程本文最主要的研究目的為探討台灣地區各縣市老人安養機構設立之影響因素為何。本研究的進行流程可由圖 1-5 清楚說明。. 研究目的：了解 1999 至 2008 年台灣地區各縣市老人安養機構設立情形，及可能之影響因素，期能對政府相關社福政策及台灣社會給予建議。. 治政文獻回顧與整理分析大. 國內外老人安養機構設立及使用研究. 學. ‧ 國. 立. 國內長期照顧相關法規研究. 影響老人安養機構設立要素之研究. ‧ y. sit. io. n. al. er. Nat. 介紹台灣地區各縣市老人安養機構設立之歷程，並運用資料分析相關變數影響其設立數量之關係。. i n U. Ch. v. engchi 進行研究資料蒐集、基本統計分析，以及實證模型之建立。對台灣地區各縣市老人安養機構設立之影響因素，進行雙因子固定效果模型分析，說明各因素對設立之影響程度。. 提出具體之政策建議. 圖 1-5：研究進行流程圖 9.

(17) 台灣地區各縣市老人安養機構設立之影響因素. 第二章相關文獻回顧第一節國內文獻. 老年人因生理機能退化、慢性失能導致生活自理能力下降，對長期照護之需求逐漸增加，機構式照護服務的使用，隨著社會對老人照護成本及照護品質的關注，而成為長期照護領域重要的研究課題。回顧過去探討老人安養機構之相關研究，大多是從照護服務使用的影響因素，主要從個人及家庭等層面切入，較缺乏從社會經濟環境及社區等層面來加以探討了解。老人使用. 政治大. 機構照顧的因素多元且複雜，以機構照顧服務之供、需法則分析探討，若能. 立. 從更宏觀角度，進一步了解影響各縣市老人安養機構設立及其床位數差異之. ‧ 國. 學. 相關因素，對未來老人長期照護政策之規劃，應有相當的參考價值，期能對未來高齡化所帶來之老人安養照顧議題洞燭先機，預防因忽略某些影響因素. ‧. 而造成供需失衡之問題。. sit. y. Nat. io. er. 胡幼慧（1997）指出，一般而言，大多數老人的照顧者都是老人的配偶、子女及媳婦，照顧者中老年化及女性化的特性，是失能老人照護上非常普遍. al. n. v i n Ch 的現象，在台灣「男老病人由老妻侍候，女老病人由媳婦奉養」。而 engchi U. Janine. 在 2005 年的研究中提到，因為空間與居家看護的生活方式改變，人與人之間非正式的社會關係遭到破壞，若探究「適合長期安養機構」的老年使用者，除探討老年人本身的心理層面外，還需要多加考慮的因素包括職業、婚姻狀況、身體健康狀況等；近年來更隨著經濟、政治和醫療技術的改變，種種因素下亦促成了傳統觀念的改變，老人安養機構已被認為是較適合老年人的地方，導致許多看護老人之住所數量激增。曾淑芬（2004）曾以台灣地區 65 歲以上共 12,979 名失能老人為研究樣本，研究結果顯示老人在過去一年曾使用機構式照護服務的比例為 11.8％。 10.

(18) 台灣地區各縣市老人安養機構設立之影響因素. 而在老人機構使用的個人特質分布中，有使用機構的老人以 85 歲以上、男性、教育程度在高中以上、無子女、無偶、外省老人、低收入戶、重度依賴及完全依賴老人、認知功能重度障礙老人、有護理需要者、有問題行為的老人、及罹慢性病較多的老人有使用機構的比例最高。至於地區分布方面，在女性勞動參與率及工商產業密度較高的現代化社區中，老人有使用機構的比例在 12％以上；而在機構式照護服務資源較多的社區中，老人使用機構的比率（15.1％）也比資源較少的地區（8.9％）來得高。以邏輯式迴歸分析影響老人機構式照護服務使用的個人因素，結果顯示. 政治大顯著影響。在需要因素方面，機構式照護服務的使用與老人的依賴程度、認立前傾因素中的年齡、性別、教育程度、籍貫、子女數及婚姻狀況等因素具有. ‧ 國. 學. 知功能障礙程度，及技術性護理需要等因素有顯著相關。至於在使能因素方面，在同時考量個人背景與社區因素之後，低收入戶及具雙重福利身分的老. Nat. y. ‧. 人機構使用的機率均明顯高於一般戶老人。. sit. 而社區中女性勞動參與及工商產業密度等兩項社區現代化特性與老人的. a. er. io. 機構使用有顯著的相關，高度現代化特性社區老人機構使用的勝算比為. n. 1.08。此外社區中的機構式照護資源配置對老人機構使用的影響成正比；而 iv l. n U engchi 在醫療照護資源較多的社區老人機構使用也比低度資源區多；至於社區式照. Ch. 護資源與老人機構使用的關係則不顯著。社區因素會透過個人背景不同的作用而對機構使用產生間接效果，社區因素會作用於年齡、性別、籍貫、子女狀況、婚姻狀況、依賴程度、認知功能障礙程度，及技術性護理需要等個人因素，對老人機構使用產生正向的效果。至於社區因素與個人依賴程度間的交互作用方面；社區現代化特性與依賴程度間的相互作用對老人機構使用的影響有顯著性，而社區資源方面，依賴程度與機構式照護資源、及醫療照護資源間的交互作用影響有顯著性，但與社區式照護資源間的交互作用對老人機構使用影響則不顯著。 11.

(19) 台灣地區各縣市老人安養機構設立之影響因素. 許琬茹（2008）以地理資訊系統（Geographic Information System，GIS）進行台灣地區安養機構研究，藉由地圖的繪製與空間分析，推論安養機構及一、二級醫院的分佈特性，並選擇幾個社經變項推論與安養床位數之間的相關程度。結果顯示，台灣地區安養資源除了在縣市空間上分佈不均，鄉鎮空間也具有分佈不均的現象；空間型態相對集中於部分都市機能較良好的縣市、鄉鎮地區，大部分安養機構的設立呈現出「結市」的型態，臨近一、二級醫療院所，但也因台灣地區醫療資源空間上的不均現象也影響到安養機構資源設立的空間分佈型態；然其研究僅推論一、二級醫療院所，但因台灣醫院分級制度還有第三級的醫療院所存在，配合台灣交通系統的進步，台灣安. 治政大養機構的設立，將有極佳的發展空間。立 ‧ 國. 學. 其研究亦發現整體社經變項顯示無明顯的東西差異；在教育程度較高的地區，因其可能接受程度較高，在面對選擇老人安養資源考量時，涉及多樣. ‧. 性的安養機構資源（如社區照顧、長期安養、護理中心等）的選擇；其選定. sit. y. Nat. 五個社經變項作為探究各縣市安養機構數量與社經差異的相關性高低，利用. er. io. 皮爾森積差相關（Pearson Product-Moment Correlation）考驗各縣市安養機構. n. 床位數量、床位資源比例分別與各縣市社經變項之間的高低相關程度；而以 a v. i l C n h e，分析安養機構資源多寡與各縣市社經變項「迴歸分析」（regression analysis） ngchi U 之間的因果相關性。研究結果推論台北市、新竹市、台中市、高雄市、台南市這五大都市，未來在安養資源上的比例分配需有再調整或增進的空間，政府在未來安排其他縣市資源分配時也因將各項資源整合再分配，可獲得更好經濟效益。相關研究在討論老人安養機構地點設置之合宜性外，亦考量一般社會大眾對於老人長期照護安排的態度與影響因素，根據行政院和台北市政府主計處所舉辦 1991 年台灣地區老人狀況調查中顯示，台北市 65 歲以上老人中，有 7 千人認為遷入安養機構為理想居住方式，此人數是現行北市安養機構所 12.

(20) 台灣地區各縣市老人安養機構設立之影響因素. 能容納之 3 倍，顯現老人安養容量不足，故安養機構醫療人力分布問題益形重要。謝瀛華、鄭惠信、蘇千田、王培勳（1995）的研究指出，要滿足現階段機構內老人照顧的需求，必需強化其照顧能力和相對增加醫療人力資源。而吳淑瓊與朱昭美 2006 年的研究提到，家中女性照護人力較少、且收入較高、居住在城區的民眾傾向將家中老人送入安養機構療養；而影響醫療資源需求的因素中，實證研究多半會將教育程度列為影響變項之一，作為預測性的指標之一，如盧瑞芬、謝啟瑞（2000），陳鳳音（2002）、張雅雯（2002）、洪錦墩（2004）、陳正芬、吳淑瓊（2006）等學者亦有相同之見解，周韋詩（2006）. 政治大依賴子女維生，說明國內親子世代對於將老年者在家奉養的觀念已漸漸改變。立的研究調查提到，台灣社會呈現出教育程度愈高，以及居住在城區者，愈不. ‧ 國. 學. 而洪錦墩（2004）的研究提到，居民教育程度愈高之鄉鎮地區，相對於醫療服務的使用程度也愈高；但尚無一定實證理論證實相關性的高低程度，. ‧. 因為除教育程度，可能還包括其他變項的影響。而歐陽鍾玲（2006）的實證. y. Nat. sit. 研究也顯示出區域發展與醫療服務使用間的相關性，主要表現在城鄉差異. er. io. 上，且因各地區老年人口結構的不同，在照護服務型態的選擇上也有所差異。. al. n. v i n 曾淑芬（2005）指出，關於社區式服務設施資源的提供是否會替代或與 Ch engchi U. 安養機構照護間的相互共生，因過去實證研究並不多，且國內目前現階段社區式的照護資源不足，因而根據現有的實證研究裡顯示，兩者並無明確的關. 係定論。另吳淑瓊（2006）認為，考慮到長期機構式照顧的成本昂貴，故必須將家庭經濟狀況一併考慮。國內外學者如 Wilmos（2000）、楊培珊（2005）等均認為，當父母年事已高，子女感到力不從心，或無法對於父母提供對等且完善的照顧時，可能會選擇長期安養機構，或聘請外籍看護工等多樣選擇。檢視坊間外勞人力仲介公司服務項目，聘僱外籍看護工之過程繁複，自入境前大多須繳交登記費、. 13.

(21) 台灣地區各縣市老人安養機構設立之影響因素. 介紹費、行政費（案件審查費、文件審查費）、契約服務費等，超過新台幣 2 萬元；入境後，雇主須負擔項目如薪資（每月 17,280 元）、加班費（每月 2 千餘元）、定期向勞委會繳交之就業安定基金（每月 2 千元）及健保費，每月約須花費 20,863 元；另外尚有意外保險費等，故選擇聘僱外籍監護工之家庭，通常為社經地位較佳者。台灣地區自 1992 年起開始引進外籍監護工進入機構，截至 2008 年底，已有 36.5 萬名外籍勞工。其中，從事社福照顧工作之外籍勞工，除家庭幫傭人數呈逐年遞減外，養護機構看護工、家庭看護工均呈現逐年增加之趨勢，（圖. 政治大需的照顧人力及不斷立案的照顧機構成立，在需求高於供給的情境中，台灣立. 2）。根據行政院勞委會的勞動統計月報第 191 期資料顯示，隨著人口老化所. ‧ 國. 學. 地區外籍監護工從 1993 年的 1,320 人增加至 2008 年的 157,416 人，在 15 年內增加約 120 倍之多，反映出高齡化社會照顧人力供需之轉變。. ‧ y. sit. n. al. er. io. 100,000. Nat. 外 180,000 籍 160,000 勞工 140,000 數 120,000. Ch. engchi. i n U. v. 養護機構看護工家庭看護工家庭幫傭. 80,000 60,000 40,000 20,000 0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008. 年. 圖 2：2001~2008 年社福外籍勞工人數統計圖資料來源：行政院勞工委員會統計資料庫（2009）。. 14.

(22) 台灣地區各縣市老人安養機構設立之影響因素. 而蘇雅雯（2007）指出，政府在 80 年代推行「南向政策」，打開東南亞近鄰之門後，台商間接發現國際通婚的廣大市場，許多因而投入成為婚姻仲介者。1980 年後，有些社經地位較弱勢的台灣男性，無法在台灣尋找到合適的結婚對象，便透過婚姻仲介業者迎娶東南亞女子，因此，台灣外籍配偶 13的比例急速成長. 14. 。在跨國婚姻帶來的新移民浪潮下，這些新移民女性進入台. 灣，多半是以經濟動機為主，藉由跨國婚姻外嫁台灣，以改善原居住地家中經濟困苦的問題。新移民女性進入台灣後，因為語言文化、生活習慣、風俗民情及環境適. 政治大係適應、生活適應、人際互動等問題。這些跨國婚姻的家庭，多數在婚後第立應問題，她們皆面臨跨文化適應的衝擊，諸如飲食習慣、價值觀念、親屬關. ‧ 國. 學. 一、二年便有下一代，而跨國聯姻的本國男子其教育程度都不高，外籍配偶本身的學歷更無法期待。對於學歷背景、語文能力等條件較不佳之新移民，. ‧. 因相關法令限制、語言隔閡或家庭等因素無法外出就業，通常在家中料理家. sit. y. Nat. 務，照顧高齡長輩及幼齡孩童。因此，故本研究將各縣市外籍暨大陸配偶人. er. al. n. 關因素。. io. 數比率之因素一併討論，以了解是否亦為影響各縣市老人安養機構設立之相. i n U. Ch. v. engchi 而內政部於 2003 年所公佈的「老人福利與政策」中提到：「居家安養是較符合我國老人安養之理想模式，也是老人認為最理想的養老方式…，使老人在擁有高品質的居家服務下就地老化。」、「為補強居家安養不足或需求，社區資源體系的介入是必要的」以及「…本部將針對老人安養護之需求，繼續積極鼓勵民間興辦或採公設民營方式辦理老人收容業務，推行人性化管 13. 14. 在 2003 年婦女新知基金會的活動中，這些女性希望社會能稱呼他們為「新移民女性」，而這些新移民女性所產下的第二代，即為當今媒體所稱的「新台灣之子」。根據內政部統計處九十九年第三週內政統計通報顯示，國人與外籍、大陸港澳人士結婚占總結婚對數比例於 92 年占 31.9％達最高峰，惟為有效遏止假結婚來台，內政部於 92 年 9 月起實施大陸配偶入境面談機制，外交部亦於 94 年起加強外籍配偶境外訪談，致中外聯姻比例逐年下降至 97 年之 14.0％，98 年回升為 18.7％，主要係國人間結婚對數受孤鸞年及經濟景氣不佳影響大幅下降 28.5％，而中外聯姻對數不降反升所致。 15.

(23) 台灣地區各縣市老人安養機構設立之影響因素. 理…使因年邁自然老化形成癱瘓殘疾，生活自理能力缺損之老人，得以在機構就地安養、就地老化。」內政部將老人福利措施分成健康維護、經濟安全、教育與休間、安定生活、心理及社會適應、其他福利措施等項目，提供長者自主、尊嚴並安全生活的保障。人口快速成長、人口老化趨勢是目前已開發國家共同面臨的問題，因而產生老人照顧的問題。1980 年代的英國由於老人照護需求，加上福利國家的財務危機，為解決老人照顧問題，國家著重推展「去機構化」（Deinstitutionalization）的社區照顧，一面節省政府財政支出，另一面讓老. 政治大化為服務提供的策略目標，並讓權力回歸社區，讓被照顧者與照顧者獲得更立人能留在社區中擁有人性的、彈性的照顧環境，採取民營化、分散化、參與. ‧ 國. 學. 多的「充權」（empowerment）及人性化的服務。. 許多研究也指出老人不願意到機構安置（陳明珍，2002），且大部分老人. ‧. 對於老年安養的理想居住型態，仍以與家人同住或居住在熟悉的社區為最. y. Nat. sit. 多。在政府強力輔導下，老人安養、療養和醫療機構大多均已立案，但是地. a. er. io. 下和非法的老人機構仍舊存在。對於經濟力較低的家庭，當無法負擔費用時，. n. 就很可能影響老人機構的品質，甚至於有棄老、受虐或其他侵害老人權益的 iv l. n U engchi 事件，老人在機構內無法有尊嚴的生活，是老人安療養機構最大的隱憂。. Ch. 為提供以老年人為中心的照顧服務，期望他們能夠留在原本生活所熟悉的型態及社區內，以家庭為照顧基礎，並以「在地老化」（aging in place）的概念為原則，讓長輩在身、心、社會上獲得立體且完整的照顧方式，故各縣市「居家服務」施行情形，可做為此概念是否落實執行的指標之一。雖初步檢閱 1998 至 2007 年各縣市每萬老人接受居家服務人次，發現各縣市各年度均呈現不規律情形（表 2-1），然本研究假設若「居家服務」推行情形良好，該地區老人安養機構之設立與使用率可能相對減少。. 16.

(24) 台灣地區各縣市老人安養機構設立之影響因素. 表 2-1：各縣市每萬老人接受居家服務人次（人次/萬人） 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006. 2007. 台北縣. 1,939. 463 1,521 2,663 15,595 16,339. 27,435. 宜蘭縣. 6,115 10,191 8,275 5,378 4,352 4,338 4,154 2,952 2,600. 3,156. 區分. 639. 322. 433. 468. 270 3,611 15,686. 37,405. 新竹縣. 2,463 3,168 3,039 2,934 2,840 3,513 4,704 5,638 5,518. 13,325. 苗栗縣. 495 2,218 2,980 2,646 2,193 5,990 5,690 8,285 7,761. 11,872. 台中縣. 921 9,010 3,786 2,899 2,564 2,802 2,581 4,752 6,077. 14,754. 彰化縣. 1,714 1,853 2,033 1,720 1,227 4,105 2,502 9,811 16,822. 31,612. 桃園縣. 147. 633. 486. 286. 451. 政治大 3,381 11,796 13,290 11,035 14,435 28,531 49,760 立. 南投縣. 531 7,269 9,895 9,229 20,147 28,082 12,673 25,397 80,711 119,066. 雲林縣. 168. 290. 38 1,090 6,587 2,916 3,816 5,367 6,462 12,479 23,582. 台南縣. 95 1,370 1,583 1,075 1,631 3,559 4,236 3,340 15,787 173. 185 2,067 2,495 1,469 5,280 13,212 24,542 20,922. ‧. 屏東縣. ‧ 國. 高雄縣. 學. 嘉義縣. 2,290 1,575 3,913 12,968 12,963 21,178 16,191 20,084 19,742. 47,050 15,577 13,248 25,323 31,168. Nat. sit. 569 3,208 9,673 10,360 5,186 22,158 64,093 26,505. 22,887. 澎湖縣. er. 473. io. 花蓮縣. y. 台東縣 14,227 23,888 3,756 9,431 17,273 21,964 31,121 53,942 56,418 62,202. 4,700 17,885 18,366 17,902 31,102 50,861 85,399 84,435 86,342. 90,164. 基隆市. 1,918 2,751 3,353 3,667. 1,399 1,471 6,295. 12,509. 新竹市. 6,325 3,426 1,985 2,348 2,396 3,513 3,716 4,465 4,576. 5,478. 台中市. 2,457 5,156 5,152 4,781 5,323 7,322 8,387 7,431 20,766. 20,295. 嘉義市. 626 4,084 4,510 6,261 9,550 7,764 11,354 13,543 14,605. 20,302. 台南市. 461. 575 6,140 2,770 4,444 2,203 14,044 26,429 36,138. 42,827. 台北市. 2,345 5,431 6,830 7,612 6,510 6,752 6,861 6,790 6,889. 6,795. 高雄市. 1,403. n. 平均. al. 128. Ch. 546 e n g264 chi U. v ni. 185 9,892 19,439 23,090 36,522 51,796 13,608. 14,396. 2,262 4,481 4,439 5,711 7,561 9,844 13,510 20,844 24,063. 29,950. 資料來源：內政部統計處（2008）。. 17.

(25) 台灣地區各縣市老人安養機構設立之影響因素. 表 2-2：國內提及影響老人安養機構設立及使用相關變項之文獻研究者. 研究方法. 變數. 主要發現. 行政院及調查研究. 老年人口數、台北市 65 歲以上老人中，有 7 千人認. 台北市政. 老年人口比例為遷入安養機構為理想居住方式，此人. 府主計處. 數是現行北市安養機構所能容納之 3. （1991）. 倍，顯現老人安養容量不足，故安養機構醫療人力分布問題益形重要。調查研究. 教育程度. 治政醫療服務的使用程度也愈高。大老人福利身分低收入戶及具雙重福利身分的老人機立. （2004）. 構使用的機率均明顯高於一般戶老人。. 學. 女性勞動參與女性勞動參與及工商產業密度等兩項. ‧. 及工商產業密社區現代化特性與老人的機構使用有. Nat. 顯著的相關。. 度；. y. （2004）. 調查研究. ‧ 國. 曾淑芬. 居民教育程度愈高之鄉鎮地區，相對於. 社區機構式照社區中的機構式照護資源配置對老人. io. sit. 洪錦墩. er. 護資源配置；機構使用的影響成正比。. n. a. iv. l C 個人背景不同的作用對機構使用產生個人背景因素 n. hengchi U. （如：年齡、間接效果，年齡、性別、籍貫、子女狀性別、籍貫、況、婚姻狀況、依賴程度、認知功能障子女狀況、婚礙程度，及技術性護理需要等因素，對姻狀況等）吳淑瓊（2006）. 文獻回顧. 老人機構使用產生正向效果。. 家庭經濟狀長期機構式照顧的成本昂貴，故須將家況、家中女性庭經濟狀況一併考慮。家中女性照護人照護者、城鄉力較少、且收入較高、居住在城區的民差異. 眾傾向將家中老人送入安養機構療養。. 18.

(26) 台灣地區各縣市老人安養機構設立之影響因素. 表 2-2：國內提及影響老人安養機構設立及使用相關變項之文獻（續）研究者. 研究方法. 變數. 主要發現. 歐陽鍾玲文獻回顧. 城鄉差異、. （2006）. 各地區老年人性，主要表現在城鄉差異上，且因各地口結構. 區域發展與醫療服務使用間的相關. 區老年人口結構的不同，在照護服務型態的選擇上也有所差異。. 文獻回顧. 教育程度. 台灣社會呈現出教育程度愈高，以及居. （2006）. 治政台灣各縣市老人安養機構數量上相對大城鄉差距、集中於都市機能相較之下較良好的縣立. 地理分析. 地理位置、. （2008）. 教育程度. ‧ 國. 擁有安養床位數也較多。養護機構外籍隨著人口老化所需的照顧人力及不斷. 調查研究. 立案的照顧機構成立，養護機構外籍看. Nat. y. 看護工、. ‧. （2009）. 學. 王潔媛. 市、鄉鎮地區；教育程度較高之縣市，. 外籍家庭看護工護工、外籍家庭看護工均呈現逐年增加. io. n. al. 之趨勢。. 註：依研究年份排序。. Ch. engchi. 19. sit. 許琬茹. 住在城區者，愈不依賴子女維生。. er. 周韋詩. i n U. v.

(27) 台灣地區各縣市老人安養機構設立之影響因素. 第二節國外文獻目前社會服務和健康服務使用之預測因素研究中，Andersen 的健康行為模式是最常被引用的研究架構，係從綜合性多角度面向來詮釋個人的醫療服務使用行為，主要將行為預測因素分為前傾、促使及需要等三個層面：第一類為前傾因素（predisposing characteristic），係指健康問題發生前即已存在或不易改變的特性，包括人口特徵變項，如：性別、年齡、婚姻狀況，以及社會結構及健康信念等。. 政治大. 第二類因素是促使因素（enabling factor），係指促使或妨礙服務使用的社. 立. 會與經濟因素，包括收入、服務費用、服務輸送之便利，以及家庭和社區資. ‧ 國. 學. 源之可獲得性。. ‧. 第三類是需求因素（need factor），包括對健康問題之主觀感覺與健康問. er. io. sit. Nat. 多項研究探討正式健康照顧服務的參考架構。. y. 題的評估診斷。上述三類變項可謂是服務使用研究中眾所關注的焦點，亦是. n. Andersen 模式自 1970 a 年代蓬勃興起，於 1980 年代後，用於解釋高齡人 v. i l C n hengchi U 口醫療利用的相關研究逐漸增多，而後應用範圍從醫療服務擴及長期照護服. 務（曾淑芬，2005）。而 Krause（1990）的研究指出，「健康狀況惡化」及「年齡遞增」是老人需求或依賴程度提高的重要指標；而長期照護需求亦受到「社經條件」變項影響，如：教育程度即可能影響民眾對服務使用的態度或對服務可獲得性的察覺程度。「性別」有時也是預測服務使用的指引，不過雖然國外有關性別差異的實證研究指出，相對於男性，女性有較高的機構使用機會（Miller and William G. , 2000）；但我國相關研究卻指出，男性使用機構比例高於女性（簡齊， 2000），顯然使用者本身性別對服務使用的影響有不同國家、文化之差異。 20.

(28) 台灣地區各縣市老人安養機構設立之影響因素. 再者，許多研究亦運用居住地區來預測服務的使用；相對於城市，鄉村地區所提供的服務較有限，意謂服務的可近性是服務使用障礙主要因素之一（Spitze and Logan, 1989）。陳正芬、吳淑瓊（2006）指出，Andersen 模式的特點是其能系統性地提供人們為何使用正式照顧服務的分析路徑，但除了功能障礙者本身需求相關因素會影響服務的使用意願外，主要照顧者本身的特質亦是長期照護服務使用的關鍵，這亦是 Andersen 對長期照護服務使用影響因子研究中所忽略之處（Bass and Noelker）。Bass 及 Noelker（1987）參考 Andersen 的研究架構，同. 政治大項，如：活動受限、健康狀況惡化，以及壓力等因素，都是其使用正式居家立. 時探討老人及家庭對居家式服務使用的預測因素，其發現照顧者的部分變. ‧ 國. 學. 服務的關鍵因素。. 另外，照顧者健康狀況已被許多研究視為服務使用的重要指標，如 Gill. ‧. （1998）發現，當照顧者健康狀況不佳時，較為傾向居家式服務；同樣地，. Nat. sit. y. Penning（1995）及 Houde（1998）也觀察到，照顧者的健康狀況是使用較多. a. er. io. 正式服務的重要預測因子。此一研究假設亦於機構式服務的使用獲得驗證，. n. 照顧者是否可持續提供照顧，與其面臨的壓力強烈相關，當照顧者的心理壓 iv l. n U engchi 力增加、個人時間受限，或功能障礙者出現問題行為時，其使用護理之家的. Ch. 比率顯著提升；Miller（1991）及 McFall（1992）指出，照顧者主觀負荷程度也會顯著影響服務的使用意願，當照顧者的主觀感受負荷程度越高時，功能障礙者使用護理之家的比率也越高。Badger（1998）亦發現，有輕微及嚴重憂鬱傾向的照顧者會使用較多的醫療及居家照顧服務。此外，民眾對正式與非正式服務的價值判斷亦可能影響其對長期照顧服務方案的選用意願；若民眾認為應由家庭負照護責任者，其對各項服務方案之使用意願可能不高，認為照顧不應僅是家庭的責任，政府亦應相對承擔照護弱勢者，則較可能對各項長期照護服務方案持正向使用態度（Brubaker, 21.

(29) 台灣地區各縣市老人安養機構設立之影響因素. 1989）。因此，探討影響老人服務使用的決定因素時，應將老人之主要照顧者，或重要他人（如配偶、成年子女）的需求與態度等因素納入考量。收入因素對服務使用的影響，也受到政府社會安全或福利政策的作用，而表現出不同的照護需求。特別是低收入戶組受到福利補助措施介入後，使個人在照護服務使用的財務障礙被解除，而使服務使用提高。Aykan（2002）的研究即顯示，美國州政府實施 Medicaid 之後，失能老人在醫院附設護理之家的入住率從 1987 年的 5.7％增加到 1996 年的 11.4％，顯示在社會安全或福利制度下，個人所得效果所產生的差異現象也漸被弭平。. 政治大. 而以區域發展狀況來衡量者，Martin（1990）對東亞各國所做的比較顯示，. 立. 工業化程度愈高的社會，其父母與子女共同居住的機會下降，但子代對親代. ‧ 國. 學. 的照顧責任影響並不明顯。. ‧. 在 Reher（1998）的研究中，以歐洲民族為研究對象，結果顯示北歐與西歐國家的經濟社會發展程度高、個人自主性強，其多代同住比率較少，且家. y. Nat. er. io. sit. 庭成員間的關係較弱；相對的南歐地中海國家經濟社會發展程度較低者、集體意識較高，常見三代或多代共居模式，家庭間關係也較緊密。. n. al. Ch. engchi. 22. i n U. v.

(30) 台灣地區各縣市老人安養機構設立之影響因素. 表 2-3：國外提及影響老人安養機構設立及使用相關變項之文獻研究者. 研究方法. Andersen. 調查研究. 變數. 主要發現. 性別、年齡、左列之前傾因素、促使因素及需求因素. （1970）. 婚姻狀況、社等三大類因素，均促使或妨礙醫療照顧會經濟因素、服務之使用。服務費用、服務輸送便利，主觀感覺與健康問題的診斷調查研究. 社經條件、. （1990）. ‧ 國. 城鄉差異. 有限，服務的可近性是服務使用因素之. y. 一。居住鄉區者有較高機會入住機構。照顧者健康狀當照顧者健康狀況不佳時，較為傾向居. io. 況. （1989）. a. 家式服務. 民眾、照顧者民眾對正式與非正式服務的價值判斷 iv l. n. 調查研究. 相對於城市，鄉村地區所提供的服務較. ‧. 調查研究. （1998）. Aykan. 會，然與國內研究結果相反。. Nat. （1989）. 國外有關性別差異的實證研究指出，相對於男性，女性有較高的機構使用機. 調查研究. Logan. Brubaker. 性別. 學. （2000）. Gill 等人. 立. 調查研究. William Spitze &. 治政度，或對服務可獲得性的察覺程度。大. 教育程度. sit. Miller &. 教育程度影響民眾對服務使用的態. er. Krause. n U 之價值判斷 e n g影響其對長期照顧服務的選用意願 chi. Ch. 橫斷面研法規制度、福低收入戶組受到福利補助措施介入. （2002）究. 利補助措施. 後，使個人在照護服務使用提高。. Martin. 工業化程度. 工業化程度愈高的社會，其父母與子女. 調查研究. （1990）. 共同居住的機會下降，但子代對親代的照顧責任影響並不明顯。. Reher. 調查研究. （1998）. 國籍、民族性北歐與西歐國家的經濟社會發展程度高、個人自主性強，其多代同住比率較少；南歐地中海國家經濟社會發展程度較低者、集體意識較高，常見三代或多代共居模式，家庭間關係也較緊密。. 註：依研究年份排序。 23.

(31) 台灣地區各縣市老人安養機構設立之影響因素. 第三節小結影響老人安養機構之設立之因素繁多，經回顧國內外文獻，雖大部分研究主要在探討使用者選擇機構式老人安養服務之因素，甚少直接探討老人安養機構之設立因素。為因應高齡社會的來臨，台灣地區現實環境中，是哪些主要因素影響老人安養機構之設立，有待進一步的探討，以對未來老人長期照顧相關政策之訂定提供參考；如何藉由實證分析來探究其影響因素，實為重要課題。本章節列出與設立及使用老人安養機構相關之國內外文獻，對其進行回顧與整理，以了解過去文獻對其探討之結論，觀察其與本文所做之結論是否具有一致性。. 立. 政治大. 綜整國內外相關文獻初步發現，影響老人安養機構設立之因素很多，但. ‧ 國. 學. 多半探討人民選擇使用此服務之影響因素，而缺少對各縣市設立因素之探討。經由市場供需法則推估，其設立因素大致受各地區城鄉差異、工商發展. ‧. 程度、人口結構、社經背景、教育程度、文化差異與觀念而有所不同，而產. Nat. sit. y. 生各地不同之分佈與設立數量之差異。另外，部分文獻建立在理論基礎、小. er. io. 地域範圍、以問卷型態實施，且時間範圍為單一年度之調查研究，而非實證. n. al 模型之研究，所以單從文章僅能了解到變數對選擇使用老人安養機構是有影 iv n U engchi 響，但影響方向及顯著程度則沒有多做描述。. Ch. 經由文獻分析，發現到對於使用老人安養機構因素之研究，不同學者之研究方法不同，研究結果也會有所差異。故檢閱文獻並經過比較分析，找出適合研究其設立因素之模型，期能對其設立情形變動得到較準確之論證。台灣地區各縣市老人安養機構設立之影響因素應不盡然相同，每種因素對於各縣市老人安養機構設立之影響程度也會有所差異，經過文獻蒐集整理發現尚欠缺此番討論。本研究將著重於找出影響其設立因素，並對過去學者較少討論的變數也納入分析，期能驗證研究結果能否與文獻之結論相應證，對未來老人安養機構之規劃與設立有所助益。 24.

(32) 台灣地區各縣市老人安養機構設立之影響因素. 第三章台灣地區各縣市老人安養機構設立情形分析在國內外社福、公共衛生以及醫護體系，討論老人安養及長期照顧（護）機構之服務項目及營運情形相關研究很多，然國內外針對各地區老人安養機構設立之影響因素則少有學者加以論述。本研究為釐清台灣地區各式長期照護機構及老年人口相關定義，以下列出與台灣地區人口結構發展、老人安養機構設立情形加以回顧整理。. 第一節老人安養機構定義之研究. 政治大目前台灣長期照顧機構分屬於社政、衛政與行政院國軍退除役官兵輔導立. ‧ 國. 學. 委員會（簡稱「退輔會」）三大體系共同管理，各有各管轄機關與法令限制，導致於長期安養機構品質良莠不齊（楊培珊，2005、王卿蘭，2005、李夢義. ‧. 等，2008），本研究根據李夢義等在 2008 年的文獻，將目前不同分類及機構. sit. y. Nat. 所提供照顧服務的不同來闡述（一）社政方面：機構分類是依據 2007 年 7 月. io. er. 修正之老人福利機構設立標準所訂，以長期照顧機構、長期照護型與失智照顧型三種為主，設立相關規範與提供中低收入的補助，其主管機關為內政部. al. n. v i n Ch 社會司與各縣市社會局（吳肖琪等，2007） i U e n g c h；（二）衛政方面：長期照顧機構. 主要是提供慢性醫療與技術性護理服務，且鼓勵護理之家之設立；其主管機. 關為行政院衛生署與各縣市衛生局；（三）退輔會方面：成立專責機構照顧退休老榮民。本研究為釐清研究對象之定義，以下先針對 1997~2007 年國內相關長期照顧機構的研究做文獻整理（表 3-1），政府對於老人機構的定義範圍較廣，除了真正進行相關醫療與照顧性質的安養機構及照護機構外，還包含提供老人休閒康樂機能的長青與文康機構（內政部社會司，2007），一般坊間私人機構較少提供此類服務；但可以發現由於各縣市長期照顧管理中心的業務是 25.

(33) 台灣地區各縣市老人安養機構設立之影響因素. 表 3-1：台灣地區長期照顧機構定義相關文獻學者/政府單位. 定義. 內政部老人福利法 1.長期照護機構 2.養護機構 3.安養機構 4.文康機構. （1997）. 5.服務機構. 內政部台閩地區老 1.長期照護機構 2.養護機構 3.安養機構人福利機構需求概 4.文康機構. 5.服務機構. 況調查報告（1999）簡靖翔（2000）. 機構式：目前台灣地區的醫療與老人照護機構，如醫院、護理之家、養護之家都有提供老人機構式的長期. 政治大長期照護機構：提供老人所需全部服務的機構，包括立護理之家、養護中心、養護所、養護院、安養中心和照護措施。. 學. ‧ 國. 李欣怡（2001）. 安養院。. 黃惠芬（2002）. 長期照護機構：是以照顧生活自理能力缺損者或罹患. ‧. 長期慢性疾病需要長期護理之個案為目的之機構。衛. y. sit. Nat. 政體系：護理之家、日間照護服務、居家護理服務。. er. io. 社會福利體系：養護機構、仁愛之家、日間照顧服務. n. （日間托老服務）、居家服務（在宅服務）、送服務等。 a v. 謝美娥（2002）. i l C n 機構式照護的類型包括： hengchi U. 1.技術性護理之家 2.中度照顧設施 3.住宿照顧之家王卿蘭（2005）. 機構式照護的類型包括： 1.長期照顧機構 2.養護機構 3.安養機構 4.護理之家. 內政部老人福利法老人福利機構包括修訂（2007）. 1.長期照顧機構 2.安養機構 3.其他老人福利機構. 老人福利機構設立長期照顧機構分為：標準（2007）. 1.長期照護型 2.養護型 3.失智照顧型. 註：依研究年份排序。 26.

(34) 台灣地區各縣市老人安養機構設立之影響因素. 整合衛政及社政二方面為需要者服務（王卿蘭，2005），且兩個系統各自獨立並擁有專業，導致政府及各界對於長期照顧的說法仍無法有一個完整的說法依據（楊培珊，2005），而學者研究老人機構的定義較明確，多半專研於老人身體健康相關的長期照顧與安養機構，更小部分研究除了探討與老人身體機能相關的研究外，還提及社會福利體系中與一般生活機能需求較相關的照顧方式，如日間照顧服務（日間托老服務）、居家服務（在宅服務）、送餐服務等（黃惠芬，2002）。根據文獻回顧，本研究將研究對象設定為廣義的安養機構，包括：1.長期照顧機構、2.養護機構，及 3.安養機構，此三類照護機構具有較明確之劃分，. 治政大為全天候 24 小時照護，且房間設計以床位式房間為主，且除了照護外，還兼立. 具有護理性質；在數量的統計上將不包含日間照顧機構及居家照護機構，其. ‧ 國. 學. 中這兩類照護機構因在時間上並無全天候之照顧機制，且在機構設立的位. ‧. 置，涉及自家住宅及住區內，在研究資料的數據統計及機構點之位置較難明確劃分。資料來源將取自內政部社會司與各縣市社會局資料，屬於社政體系. y. Nat. n. er. io. al. sit. 所業管部分，在研究數據的取得將較為明確。. Ch. engchi. 27. i n U. v.

(35) 台灣地區各縣市老人安養機構設立之影響因素. 第二節台灣地區長期照顧服務發展之概述台灣地區於 1993 年邁進高齡化社會之列，隨著老年人口的增加，長期照顧需求增加，建構長期照顧體系的呼聲不斷，1997 年，長期照顧規劃正式納入「跨世紀國家建設計畫」（莊秀美，2002）。1998 年 5 月份行政院核定「加強老人安養服務方案」，試圖整合社會福利體系、衛生體系及退輔會體系的老人照顧資源，建構完善的長期照顧福利服務（邱汝娜等，2004）。實施三年後，因應時勢所趨，朝向社區照顧方向修正內容。. 政治大. 另一方面，1998 年 10 月，行政院核定「老人長期照顧三年計畫」，運用. 立. 醫療發展基金獎勵私立或財團法人醫院附設護理之家或日間照顧機構。2000. ‧ 國. 學. 年 4 月行政院社會福利推動小姐在第六次委員會議中通過實施「建構長期照護體系三年先導計畫」，藉研究與實驗平行並進的方式，選定嘉義市及三峽、. ‧. io. sit. Nat. 並進行全國長期照顧供需與資源評估。. y. 鶯歌等實驗社區，提供新模式的照顧服務，建構社區完整與多元的照顧網絡，. er. 2001 年由衛生署推出「新世紀健康照護計畫」，主要在「建立社區化長期. al. n. v i n 照護服務體系」，整合居家護理與居家服務；同年 5 月內政部與行政院經建會 Ch engchi U. 協同成立「福利產業推動小組」，擬訂「照顧服務產業發展方案」，期結合民間的力量，共同發展照顧服務支持體系，並藉由照顧服務產業的發展，擴大. 相關勞力需求，有效促進就業。此方案 2002 年 5 月納入「挑戰 2008：國家重點發展計畫」之中，作為未來照顧服務產業發展的基本方針。 2003 年，「照顧服務產業發展方案」更名為「照顧服務福利及產業發展方案」，納入衛生、勞工、退輔、農業及原住民等行政體系，期透過跨部門合作，促進照顧服務「福利」和「產業」平衡發展，提昇服務品質、擴充服務對象、開發服務人力。. 28.

(36) 台灣地區各縣市老人安養機構設立之影響因素. 2005 年，行政院核定「建立社區關懷據點實施計畫」，鼓勵民間團體設置社區照顧關懷據點，依需要連結各級政府所推動社區照顧、機構照顧及居家服務等各項照顧措施，以建置失能老人連續性之長期照顧服務。2006 年 9 月，行政院通過「2015 年經濟發展願景」，第一階段三年衝刺計畫（2007~2009）即為「大溫暖社會福利套案」（行政院，2006）。 2007 年 3 月提出「我國長期照顧十年計畫」，借鏡日本及英國兩國之長期照顧實施經驗，並參考已開發國家長期照顧政策之發展趨勢，訂定台灣地區長期照顧制度之目標、規劃原則與實施策略（內政部，2007）。本計畫之預期. 政治大供的質與量；創作就業機會等。為因應 2015 年後，戰後嬰兒潮世代老化，導立效益包括：以專有穩健之財源，建構可長可久之長期照顧制度；提高服務提. ‧ 國. 學. 致老年人口劇增，未來再逐步增加機構式資源，透過補助民間服務提供單位購置餐飲服務設備，建構老人交通接送服務，改善老人輔具購買、租借及居. ‧. 家無障礙環境等服務。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 29. i n U. v.

(37) 台灣地區各縣市老人安養機構設立之影響因素. 第三節台灣地區老人安養機構之政策沿革. 吳淑瓊、陳正芬（2006）指出，1980 年代以前，老年人口比例不高，加上傳統養老觀念強烈，家庭是主要的照顧資源，因此，僅有少數政府設置的仁愛之家、安養堂等，集中收容窮困無依的老人。1980 年公佈老人福利法，首次法定規範老人福利機構。依法規定，老人福利機構包括扶養機構、療養機構、休養機構及服務機構四類，隸屬社政體系。上述機構均為公立或非營利的財團法人組織所營運，其中療養機構以收容照顧罹患長期慢性病或癱瘓. 政治大. 老人為主。當時，療養機構並無明顯的發展，反倒是提供安養服務的扶養機. 立. 構及休閒服務等的服務機構在政府資源的投入下發展蓬勃。. ‧ 國. 學. 衛生署在 1980 年代後期也開始投入長期照護試辦計畫。1987 年試辦居家. ‧. 照護，1989 年公保試辦居家照護給付；1990 年試辦日間照顧；1991 年試辦護理之家，鼓勵興建慢性病床。但是，照顧需求的急速增加，上述各項發展. y. Nat. er. io. sit. 緩不濟急，民間未立案的小型療養機構如雨後春筍般設立（莊秀美，2008）。. n. 1990 年代之後，老年人口持續成長，家庭照顧功能日益低落，長期照顧 a v. i l C n hengchi U 服務需求依舊，服務供不應求的問題逐漸擴大，因而陸續推出多項長期照顧相關法案與計畫，其中與照顧機構相關者如下：（一） 1991 年公告「醫療發展基金申請作業要點」，以基金給予利息補助方. 式，鼓勵民間醫院設置慢性病床。由於慢性病床與護理之家的收案對象及服務功能有所重疊，該基金於 1995 年修訂，停止慢性病床補助，改為優先補助醫院附設護理之家。（二） 1993 年頒布「護理機構設置標準」，此乃延續前述試辦的居家照護、公保給付居家照護計畫及日間照護和護理之家的立法。（三） 1995 年開辦全民健康保險，擴大長期照顧的給付範圍。1995 年開始給. 30.

(38) 台灣地區各縣市老人安養機構設立之影響因素. 付居家照護，1996 年開辦「呼吸器長期依賴病患居家與機構式照護服務」。（四） 1997 年修訂老人福利法。因 1980 年代後期急速增加的小型未立案安養機構的相關問題不斷，照顧機構的管理課題成為此次修法的重點。訂定長期照護機構、養護機構及服務機構（日間照顧、臨時照顧及居家服務等）為長期照顧服務相關機構。1998 年公布前述機構設置標準，49 床以下小型機構得免辦財團法人登記，並降低設備標準，推動立案。（五） 1998 年核定「加強老人安養服務方案」三年計畫，運用醫療發展基金. 治政大獎勵私立或財團法人醫院附設護理之家或日間照顧等機構。立. （六） 2007 年修訂老人福利法。老人福利機構包括長期照顧機構、安養機構. ‧ 國. 學. 及其他老人福利機構。其中，依同年公布的「老人福利機構設立標準」，. ‧. 長期照顧機構分為長期照護型、養護型及失智照顧型。. sit. y. Nat. 從照顧服務機構的發展來看，照顧服務機構種類繁多、功能重疊，早就. er. io. 是一個爭議的現象，而社政和衛政分立導致服務無法整合，亦影響服務使用. n. 者的權益。莊秀美（2008）認為，單純化照顧服務機構，並劃歸統一主管機 a v. i l C n hengchi U 關，才能統籌機構的管理與發展。. 31.