中國電影的立法之路——從《電影管理條例》到《電影產業促進法》 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學傳播學院傳播碩士學位學程碩士論文. 指導教授：馮建三博士. 政治大中國電影的立法之路立 ‧. ‧ 國. 學. ——從《電影管理條例》到《電影產業促進法》. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 研究生：梁婷婷撰中華民國 107 年 07 月. DOI:10.6814/THE.NCCU.COMM.016.2018.F05.

(2) 摘要 2016 年 11 月 7 日，中國正式發佈《中華人民共和國電影產業促進法》，這是中華人民共和國歷史上首部電影法，也是文化產業領域的重要法律之一。電影所承載的政治性、商業性和藝術性特徵使其在近代中國歷史上扮演非常特殊且重要的角色，長期的官定文化事業性質也让電影的經濟意義未得正視。電影作為文化產業是 1990 年代中期以後，特別是本世紀初以來的事，以「產業促進」為名立法，是該屬性得到凸顯的最新標誌，而能否達成这一目標则仍待考察。. 政治大特殊絕對化。因此藉由具體鋪陳中國電影的立法過程，回溯其歷史並分析法規文立通過傳播政治經濟學的視角，本文試圖充分認識中國特殊性，但不將中國的. ‧ 國. 學. 本，特別是《電影管理條例》（1996 / 2001）和《電影產業促進法》（2016），遂能推敲國家為促進電影產業而立法的得失。. ‧. 本文認為，中國共產黨領導下的依法治國方針需要為文化立法，《電影產業. y. Nat. 解：國家引領資本，資本左右電影。. n. al. Ch. engchi. er. io. sit. 促進法》為文化產業中最為國際化、商業化也最具傳播影響力的電影提供了最優. i n U. v. 關鍵字：中國電影產業、傳播政治經濟學、電影法. DOI:10.6814/THE.NCCU.COMM.016.2018.F05.

(3) Abstract On November 7, 2016, China has released a groundbreaking Film law, Film Industry Promotion Law of the People's Republic of China, which is the first film law in the history of PRC. Film has played an important role in modern China with its political, commercial and artistic characteristics. It is intrigued that, the Film was considered as an economic industry only for about two decades; however, the government intended to boost this “industry” by rapid legislation. This dissertation tries to interpret the purpose and evaluate the effectiveness of film. 治政大 of communication. It legislation through a critical political-economic perspective 立 ‧ 國. 學. focuses on the historical retrospection of the process of film legislation and conduct an. analysis of the texts of regulations and laws, especially Regulations on Administration. ‧. of the Films Industry (1996 / 2001) and Film Industry Promotion Law (2016).. n. al. Ch. engchi. er. io. in turn the capital commands the film industry.. sit. y. Nat. As its conclusion, it’s fair to say that, in China, the state manipulates the capital while. i n U. v. Keywords: Chinese Film Industry, Critical Political Economy of Communication, Film Law. DOI:10.6814/THE.NCCU.COMM.016.2018.F05.

(4) 目次第一章. 緒論 .......................................................................................................... 1. 第一節研究緣起 .................................................................................................. 1 第二節問題意識 .................................................................................................. 3 1.. 這裡是中國 .................................................................................................. 3. 2.. 為什麼研究電影法？ .................................................................................. 6. 第二章. 理論視野 ................................................................................................ 10. 政治大. 第一節文化工業與文化產業 ............................................................................ 10. 立. 第二節傳播政治經濟學視角 ............................................................................ 12. ‧ 國. 學. 為什麼是傳播政治經濟學？ .................................................................... 12. 2.. 傳播政治經濟學在中國 ............................................................................ 16. ‧. 1.. y. sit. n. al. er. 進入脈絡中 ............................................................................................ 20. io. 第三章. Nat. 第三節作為方法的中國 .................................................................................... 18. i n U. v. 第一節有中國特色的社會主義 ........................................................................ 20. Ch. engchi. 1.. 中國特色社會主義法治 ............................................................................ 20. 2.. 中國特色社會主義管理體制 .................................................................... 23. 第二節從無到有的電影法 ................................................................................ 27 1.. 要有法 ........................................................................................................ 27. 2.. 於是有法 .................................................................................................... 30. 第四章. 回到電影法之前 .................................................................................... 40. 第一節起：1996 年《電影管理條例》 ........................................................... 41 第二節承：2001 年《電影管理條例》 ........................................................... 53. DOI:10.6814/THE.NCCU.COMM.016.2018.F05.

(5) 第三節轉：產業化改革 .................................................................................... 60 第五章. 合？《電影產業促進法》 .................................................................... 67. 第一節立法的準備 ............................................................................................ 67 1.. 外來的壓力 ................................................................................................ 67. 2.. 內在的推力 ................................................................................................ 69. 第二節法律的誕生 ............................................................................................ 73 1.. 徵求意見稿 ................................................................................................ 73. 2.. 草案初次審議稿 ........................................................................................ 76. 3.. 政治大草案二次審議稿 ........................................................................................ 79 立草案三次審議稿 ........................................................................................ 81. 5.. 草案表決稿 ................................................................................................ 82. ‧. ‧ 國. 學. 4.. 第三節《電影產業促進法》之後 .................................................................... 84. y. Nat. io. sit. 結論 ........................................................................................................ 88. er. 第六章. 參考文獻 ................................................................................................................ 91. n. al. 附錄. Ch. engchi. i n U. v. .... .......................................................................................................... 103. DOI:10.6814/THE.NCCU.COMM.016.2018.F05.

(6) 表次中國電影管理機構沿革（1949-2018 年） ............................................... 25. 立. 政治大. 學 ‧. ‧ 國 io. sit. y. Nat. n. al. er. 表 1. Ch. engchi. i n U. v. DOI:10.6814/THE.NCCU.COMM.016.2018.F05.

(7) 圖次圖三-1. 《電影產業促進法》立法進程（2001-2017） .................................... 38. 圖三-2. 《電影產業促進法》文本的變化（2004-2016） ................................ 39. 圖四-1. 1989-1999 年中國大陸國產故事片產量 ............................................... 53. 圖四‑2. 2000-2017 年中國大陸國產故事片產量 ............................................... 66. 圖五-1. 2003-2017 年中國大陸電影總票房及國產電影票房 ........................... 72. 圖五-2. 2002-2017 年中國大陸影院數及銀幕數 ............................................... 72. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. DOI:10.6814/THE.NCCU.COMM.016.2018.F05.

(8) 第一章第一節. 緒論研究緣起. 看電影已經成為中國1都市生活的重要休閒文化活動之一。中國電影銀幕總數已經超過 50000 塊，位居世界第一；2017 年全國總票房 559 億元人民幣，城市院線觀影人次達到 16.2 億，而年度熱片《戰狼 2》更以 56.83 億元票房和 1.6. 政治大據 2016 年中國統計年鑑記載，2015 年國內生產總值 68 兆 5505.8 億元人民立. 億觀影人次創造了市場紀錄（白瀛、史競男，2017.12.31）。. 幣，而電影票房總收入 440.69 億元人民幣，約佔 0.064% 。電影在整個國民經濟. ‧ 國. 學. 2. 中僅佔很小比例，但當年 440 億的票房已讓全行業亢奮不已，中國電影也許前途. ‧. 未卜，電影業卻志得意滿。即便次年電影票房增速大跌，票房收入、觀眾人次等. y. Nat. sit. 主要經濟指標仍舊有所增加，總銀幕數也在當年底躍至世界首位。2017 年票房. n. al. er. io. 收入更是突破 500 億，若以「票房是電影市場的 GDP」這樣的中國式標準（韓洪. Ch. i n U. v. 剛，2016），距離官方的「電影強國」夢想似乎又近了一步。. engchi. 電影似乎並非「社會主義」中國的發展重點，就連討論中國的大眾傳播媒介時電影也常敬陪末座，畢竟不自由的新聞界讓學者不吐不快，千家萬戶的電視機也已牢牢鎖定眾人的眼球，新興的網絡媒體更是成為言論與媒介形式的試驗場。但在共和國歷史的重要時刻，電影的在場總顯得意義格外重大：1951 年毛澤東發表《人民日報》社論批判《武訓傳》，文藝界整風拉開序幕，中國隨之陷入連續不斷的思想鬥爭運動；文革期間，「八億人看八齣戲」，八部樣板戲及其舞臺. 1 2. 以下本文所稱「中國」，未言明之處俱指中國大陸，「中國電影」亦然。參見中華人民共和國國家統計局網路資料 http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2016/indexch.htm。 1. DOI:10.6814/THE.NCCU.COMM.016.2018.F05.

(9) 紀錄片和大量新聞紀錄片幾乎就是全國人民的全部文化生活；到了 1981 年劇本《苦戀》翻拍成電影《太陽和人》，未上映就因一句台詞「您苦苦留戀這個國家，可這個國家愛您嗎？」使劇本成為批判對象，也掀起了文革後「反對資產階級自由化」的首次運動高潮（李洪林，1999）。自 1949 年中華人民共和國成立到 20 世紀九十年代前，中國電影都是一項重要的文化事業乃至政治事業。有學者認為，1950-1976 年的中國電影是超越第三世界電影階段劃分的鏡像階段，電影工業完全歸屬國有，自然承擔起國家機器賦予的喉舌任務（林勇，2005），更憑藉中國「本來就擁有創造自己文化的能力」. 治政大（費正清，1999，頁 452）從自身發展出一套特定的電影話語。改革開放以來，立後文革時期的中國電影的本質發生了變化，逐漸發展成「經過中國民族化包裝的. ‧ 國. 學. 跨國資本主義社會的消費品」（林勇，2005，頁 2），進入到全球化商業語境之. ‧. 中。意識形態文藝批判的時代已經過去，電影逐漸成為日常休閒娛樂的重要方式，. sit. y. Nat. 這也是在九十年代「休閒文化」話語在官方構建下漸漸普及之後的事（王瑾，2006）。. n. al. er. io. 電影早非鼓吹民族救亡的左派文藝，也不再是發起政治運動的標靶與棋子，電影. i n U. v. 真的成了電影本身，有人看有人笑有人談，但無人關心。. Ch. engchi. 所以當 2016 年末首部電影法規《中華人民共和國電影產業促進法》（以下簡稱「《電影產業促進法》」）通過之時，我以大半個外行人的心態想，這是一件利好之事，畢竟中國既沒有新聞法也沒有廣電法3，傳統媒介依憑的是各式管理條例或辦法，如今有了電影法或許能夠帶動文化產業全面立法也未可知。但細思之下不禁追問，如果依法治國需要文化立法，那麼為什麼是電影法首當其衝？. 3. 事實上沾得上邊的還有廣告法和著作權法，但二者都與中國經濟體制改革的商業需求有莫大關係，且其法律文本並不直接規範本文所討論的普遍意義上的報紙、廣播、電視及電影等傳統媒體，因此不列入考慮。 2. DOI:10.6814/THE.NCCU.COMM.016.2018.F05.

(10) 電影是最重要的還是最易著手的？國家立法促進電影產業發展，中國電影相對於國內市場和全球市場會有什麼變化嗎？中國自 1992 年中共十四大明確建設社會主義市場經濟的發展目標、1997 年中共十五大強調依法治國後，在電影市場化的過程中、電影市場的生產與消費過程中，電影立法實際上代表的是官方對於電影的總體態度和行動綱領，而市場條件下追求利潤最大化的電影則會力求突破文化與意識形態壁壘，其間不免形成一股張力。同時，當中國的經濟體制在改革過程中逐漸市場化，社會體制轉型卻遠未完成之際（韋森，2009），作為文化產業的電影搶先立法、促進電影產業發展. 治政大被寫進由中國最高權力機關通過的法律，這背後有什麼樣的政治意涵？這一意涵立尚有兩個方面需要進一步釐清：電影在中國到底意味著什麼？為促進電影產業發. ‧ 國. 學. 展而立法又意味著什麼？. ‧. 問題意識. sit. n. al. er. io. 1. 這裡是中國. y. Nat. 第二節. Ch. engchi. i n U. v. 細觀百餘年電影史，電影作為媒體產品消費中全球化程度最高的品類，始終跟勞資衝突和國家機器的介入緊密相關（馮建三，1999），這在生產、發行和放映當中都有所體現。Robert G. Picard (1989)將政府介入市場的行為分為四種主要類型，包括監管規範、優惠待遇、補貼政策以及稅收手段，而 David Hesmondhalgh (2012)認為政府介入傳播、媒介及文化市場有立法、管制和補助三種方式，且進一步總結認為這三個領域結合起來就是所謂的「政策」。在《電影產業促進法》裡，可以同時覓得上述幾種政府介入類型，即中國政府開始以專門法形式將本國電影政策固定下來。 3. DOI:10.6814/THE.NCCU.COMM.016.2018.F05.

(11) 中國的政府介入，對任何產業類型來說，很大程度上又與執政黨有著密切的關係，即所謂「中國共產黨領導人民發展社會主義市場經濟」（中國共產黨章程），而對電影經濟的干預又因電影本身的複雜性而更有再思考的必要。有學者將新中國以來約六十年的中國電影以時間為序粗分成四種型態，即電影作為政治意識形態、電影作為電影、電影作為知識分子表達以及電影作為產業（裴亚莉、饒曙光， 2010），縱然這只是一種相當概括的分類，但卻可以幫助我們認識中國共產黨及其政府在電影管理中的地位變化。如今中華人民共和國建國將屆七十年，作為產業的電影在中國不過是二十餘年的事，為促進電影產業發展而立法，其重要意義值得深入探究。. 立. 政治大. 對應電影包含的宣傳工具、商品和藝術作品的複雜性，中國電影主要受到政. ‧ 國. 學. 治調控、商業利潤及藝術判斷三種力量制約，政治性、商業性和藝術性構成了電. ‧. 影的三個支柱（尹鴻、凌燕，2002），也一度成為中國電影理論界爭論不休的議. y. sit. 4. Nat. 題。就政治調控而言，前文所述的政府介入市場的行為和方式俱為資本主義經濟. n. al. er. io. 條件下的論述，即 Hesmondhalgh (2012)所謂的政府干預必然存在於商業生活中，. i n U. v. 完全自由的市場並不存在。在社會主義中國，這必將觸及一個電影研究乃至中文. Ch. engchi. 傳播研究都要遇到的本土化問題，正如祝建華（2001）在研究中國大陸受眾和媒體效果時反覆思索的那樣，如何將中國納入世界傳播規律的同時兼顧中文世界或者中國大陸的特殊狀況。. 4. 如商業性這種電影本身自誕生以來就擁有的屬性近三十年才在中國全面復活，八十年代末中國曾對電影的屬性究竟是宣傳工具、藝術還是商品有過一番論爭，「娛樂主體論」和娛樂片的熱潮因為當時的社會與政治環境也沒能堅持多久（沈芸，2005），學術界甚至到電影誕生百年後的 1996 年才重新廣泛討論這個話題。中國大陸電影類核心期刊《電影藝術》在 1996 年出現大量有關電影的工業或商業屬性的討論，如張同道《跨越喧嘩——一九九五年中國電影回顧》、尹鴻《商品拜物教與電影觀念辨析》、邵牧君《電影首先是一門工業，其次才是一門藝術》、李光一《電影與市場四題》和鄭洞天《關於電影商品——工業體系的再描述》等，可以視作是當時學術界對於電影界現實狀況所作出的思考及引發的論戰。 4. DOI:10.6814/THE.NCCU.COMM.016.2018.F05.

(12) 中國顯然並不在 Daniel C. Hallin 與 Paolo Mancini（2004 / 陳娟、展江譯， 2012）所總結的西方三種媒介和政治體制之中，他們在前書最後一頁「推測，研究世界許多地方…（包括）亞洲大多數地區…的學者，會…發現…國家的強大角色」，但沒有特別提及中國。其後兩位作者也認為在新局勢下需要超越西方視野並為此編纂新書5，趙月枝(Yuezhi Zhao, 2011)在書中撰文談論要如何在世界歷史語境中理解中國的媒介體制，即一種包括多維政治和經濟鬥爭在內的中國模式。同時她強調，在使用西方學者（如 Hallin & Mancini 與 Picard 等）偏好的「干預」（intervention）一詞時需要謹慎，對於他們來說「干預」是歐美媒介體制初形成. 治政大之際國家就擁有的潛在角色，而中國卻不然。經濟學家也認為，處在經濟過渡期立. 的中國在整體經濟上存在多方面的扭曲，無法完全採用西方式的市場調整理論，. ‧ 國. 學. 政府干預和市場調整之間存在衝突（香港《南華早報》網站 8 月 14 日文章，. ‧. 2017.8.15）。中國有必要從這個框架中脫離，其不僅擁有高度控制的權力政體，. n. al. er. io. 更是凸顯社會主義制度的重要表現。. sit. y. Nat. 也將自身定位在資本主義的對立面6；就中國而言，國家干預市場不僅是必然的，. i n U. v. 脫離了西方的政府干預框架，也就意味著需要一個兼顧國家與市場的中國式. Ch. engchi. 分析。當前中國的國家與市場是全盤糾結在一起的，改革開放以來的市場導向使得萌芽中的文化產業成為刺激國民消費的關鍵一環(Eric Kit-wai Ma, 2000)，電影產業作為核心文化產業的一部分，在產業化改革進程中逐漸煥發商業活力。電影本身的商業性質被召喚回來，不可抗拒且自覺自願地加入全球化競爭中；中國的電影研究作為廣義的傳播與媒介研究的一部分，也面臨著如何在全球化範式中抓準中國本土特性。 5. Hallin，D. C.，& Mancini，P. (Eds.）. (2011）. Comparing media systems beyond the Western world. Cambridge University Press. 6 雖說根據另一種視野，也有人則會將中國當作是「國家資本主義」，如李金銓（2003）認為「有中國特色的社會主義市場經濟」就是「有獨裁特色的國家資本主義」。 5. DOI:10.6814/THE.NCCU.COMM.016.2018.F05.

(13) 2. 為什麼研究電影法？ 1989 年事件以後的 90 年代中國常被海外學人稱作「後社會主義」（post socialist）時期，「文化事業」（culture institutions）開始逐漸向「文化產業」（culture industries）轉變(Yue, 2013, pp.365-366)。1997 年中國共產黨第十五次全國代表大會報告在論及「有中國特色社會主義的文化建設」時稱，「發展文學藝術、新聞出版、廣播影視等事業，是文化建設的重要內容」，廣播影視仍舊被視為文化事業；當時的電影體制改革仍在深化之中，試圖從觀念上和制度上開始慢慢確立電. 政治大. 影的文化產業本性（尹鴻，1999）。1998 年 7 月，文化部成立「文化產業司」，. 立. 處理相關文化產業發展問題，這代表對文化產業的管理已經進入國家管理機關的. ‧ 國. 學. 視野，開始逐漸獲得與文化事業相當的位置。. ‧. 2000 年《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》首次在中央級別的正式檔案中使用了「文化產業」這一概念，提出要「完善文化. sit. y. Nat. io. al. er. 產業政策，加強文化市場建設和管理，推動有關文化產業發展」，而在此前的三. n. 個五年計畫中，文化都是與「事業」或「工作」聯繫在一起（韓永進，2002; 劉海龍、黃雅蘭，2013）。. Ch. engchi. i n U. v. 2002 年中共十六大報告中明確提出，「積極發展文化事業和文化產業…… 發展文化產業是市場經濟條件下繁榮社會主義文化、滿足人民群眾精神文化需求的重要途徑。完善文化產業政策，支持文化產業發展，增強我國文化產業的整體實力和競爭力」，文化事業與文化產業已經並置成為社會主義文化的重要內容。《電影產業促進法》的出現再度昭示了作為產業的電影在官方話語中的地位認定，也印證了中國對於「文化產業」的逐步確認。這種確認還伴隨著中國傳播產業研究的興起。 6. DOI:10.6814/THE.NCCU.COMM.016.2018.F05.

(14) 文化產業在全球範圍內廣泛的政策變遷始於上世紀 80 年代，政府部門從 70 年代石油危機造成的資本主義社會萎縮中慢慢恢復，文化產業、電子通訊等新興產業受到扶持，新自由主義和資訊社會的論述開始產生深遠的影響 (Hesmondhalgh, 2012)。於此同時，以陳凱歌、張藝謀為首的中國「第五代」導演在世界影展中嶄露頭角，中國電影重新回到世界的視野之中，美國的中國電影研究也在八十年代中期崛起，但政治問題構成了西方對於中國電影的大部分興趣所在，這一點從對中國電影審查制度的大量報導中可見一斑（張英進，2008）。近二三十年來的西方尤其是美國，電影是認識中國的有效工具，許多理論被用於中. 治政大國電影研究，八九十年代對外開放初期的國內電影研究的理論話語也深受這些理立論的影響。. ‧ 國. 學. 葉月瑜（2011）曾在總結近年來華語電影研究的中西文著作特點時認為，由. ‧. 於書寫主體和預想的讀者族群的差異，西文作品偏重以文本出發的理論演練，中. sit. y. Nat. 文著作則因地利人和，更在理論之外有歷史的選擇，二者互相補充各有價值；但. n. al. er. io. 與經濟和政治環節緊密連結的、聚焦於電影工業史和工業史論方法的研究還非常. i n U. v. 欠缺，也就是說中文著作在歷史方面的明顯優勢未能發揮出來。隨著市場化的深. Ch. engchi. 入和政策對電影產業的重視，當前中國大陸電影研究有從理論轉向實證、從文本轉移到數據的趨勢，有關電影的政策、品牌學、營銷學研究層出不窮（葉月瑜， 2011），這些研究中有不少關於電影政策，但中國電影產業化起步較晚，電影產業政策研究也整體處於學術界邊緣，多是實用性、同質化的議題研究，深入的理論研究更是匱乏（劉陽，2015b）。湖南大學教授何春耕（2012）著有專書《中國電影產業與政策發展研究》，就 1949 年以來新中國電影產業和產業政策發展的歷史、特徵及經驗做了較為詳細的梳理，同時指導了多篇相關內容的碩士論文（有不少內容也收錄在該書中）， 7. DOI:10.6814/THE.NCCU.COMM.016.2018.F05.

(15) 根據他對當前產業政策研究現狀的介紹，認為主要有宏觀、微觀和綜合研究三類，從中也能看出相關研究仍舊集中於微觀的具體研究。這些具體研究包括清華大學尹鴻教授自 1998 年起每年撰寫的「中國電影產業備忘」、唐榕的多篇有關電影體制改革的論文、何春耕指導的碩士論文（有關中國電影的管理政策、結構政策、組織政策、投融資政策等）等，宏觀研究相對欠缺，而綜合研究則主要著眼於整個電影產業鏈，包括電影學者針對產業運作各環節所出的專書或論文，相關機構出版的年度《中國廣播電影電視發展報告》《中國電影產業研究報告》等。上海大學等機構還曾舉辦「中國電影政策研究高端論壇」學術研討會，會上眾多學者. 治政大就當代中國電影政策的未來趨勢、與其他國家的政策比較等內容做討論（黃望莉、立王巍，2013）。《電影產業促進法》的誕生帶來的是一個新的研究機會，紛繁的. ‧ 國. 學. 電影政策出現了一個極具代表性和權威力的具體象徵，並且以其產業化的特徵為. ‧. 人矚目。. sit. y. Nat. 此外，中國自 1982 年開始每年發行7《中國電影年鑑》，記錄「電影行業取. n. al. er. io. 得的新進展、新成就、新經驗，出現的新矛盾、新問題以及新探索」8，尤其是當. i n U. v. 年重要的官員講話、政策法規都會網羅其中，是非常重要的中國電影研究歷史資. Ch. engchi. 料。中國素有著史的傳統，年鑑這樣的資訊密集型工具書在文革後的八十年代全面恢復和發展起來9，但 2012 年《中國電影年鑑 2011》出版之後再無續集，共計出版 31 卷，就筆者能力所及未能尋得任何相關的解釋資料10。在最後一本年鑑. 7. 除 1998-1999 年兩年合為一刊及 2005 年為中國電影百年特設的增刊外，每年均有一冊。從 1983 年至 2005 年增刊有多冊《中國電影年鑑》的內容簡介中出現此段文字描述。 9 早在電影傳入中國之初，為「借教育電影富民強國」而組建的中國教育電影協會就曾編纂《中國電影年鑑 1934》，這是中國第一本「官修」電影年鑑，2008 年中國廣播電視出版社出版該書影印本，是重要的電影歷史研究資料。參見 http://www.bfa.edu.cn/news/200804/23/content_19545.htm 10 除了在搜尋引擎和中國知網做大量關鍵詞檢索一無所獲之外，出版年鑑的中國電影年鑑社亦蹤跡全無。我曾於 2017 年 7 月向中國電影家協會官方網站（http://www.cfa1949.com/）上公佈的聯絡地址（zgdyjxh@163.com）發送問詢電郵，求教 2011 年以後不再出版新的年鑑是出於何種緣由，但除了「信件已經收到。我們會盡快處理。」的自動回覆再未收到回音。 8 8. DOI:10.6814/THE.NCCU.COMM.016.2018.F05.

(16) 的《2010 年中國電影記事》中曾提及《2009 中國電影產業研究報告》和《2009 中國電影藝術報告》召開發佈會，這兩本與《中國電影年鑑》一樣由中國電影家協會組織編纂的、按年度出版的報告具體出自中國電影家協會產業研究中心之手，但以產業分析報告為主的實際內容與年鑑的資料性質仍有不小的差距，似乎不能視之為年鑑的替代品，但可從中窺見學界、業界十分明顯的對於電影之文化產業定位的偏好，而「一板一眼」的年鑑消失卻再無人過問。改革啟動之初，1992 年中共十四大就宣稱中國經濟體制改革的目標是建立「社會主義市場經濟體制」，經歷多年的改革實踐之後利用電影立法將電影的商. 治政大埋頭苦幹搞經濟和繼業特性喚出並強化似乎無可爭議；但從政治和文化角度看，立. 承社會主義遺產也並不矛盾，「你們必須牢記，在一切藝術中，對我們來說，最. ‧ 國. 學. 重要的就是電影」，列寧（1990）在 1922 年發出的指示依舊振聾發聵，中國並. ‧. 沒有放棄將電影作為重要的宣傳和文化陣地，尤其當中國戲院裡出現了名為《光. y. sit. n. al. er. io. 電影的時刻。. Nat. 榮與夢想——我們的中國夢》的強制貼片廣告以及《厲害了我的國》這樣的院線. i n U. v. 綜上，《電影產業促進法》的誕生不僅可以成為我補充中國電影政策研究的. Ch. engchi. 起點，以專門法作為傳播研究對象，使過往寬泛的政策研究獲得重點和焦點，借助歷史資料回溯出電影最高法出現的背景、意義，更能以點帶面地描繪出中國電影產業中廣泛存在的電影的政治性、商業性與藝術性的衝突，以及這部明顯具有產業傾向的法律是如何調和、掩飾或忽略這些衝突的。這些也就將我的研究問題凝聚至一個最重要的面向：通過立法促進電影產業發展的目的何在？這個問題中隱藏著的主語決定了本文意義所在。. 9. DOI:10.6814/THE.NCCU.COMM.016.2018.F05.

(17) 第二章第一節. 理論視野文化工業與文化產業. 當文化進入規模生產之後，對文化工業的批判就構成了當代文化研究的重要部分。最早對此進行嚴肅分析和批判的法蘭克福學派學者認為，文化一旦遭遇可以任意買賣的商品化，就幾乎喪失了提供烏托邦式批判觀點的潛能；雖然也有人提出不同的解讀方式，以法蘭克福學派代表人物霍克海默與阿多諾兩人在〈文化. 政治大. 工業：作為大眾欺騙的啟蒙〉一文11中的表述為例，作者指出這兩位抨擊的是文. 立. 化的「工業化」，不是起步更早的「商業化」，並且也不是對大眾文化可能蘊藏. ‧ 國. 學. 的顛覆性無一絲肯定（John Durham Peters, 2003 / 唐士哲譯，2013）。但不可諱. ‧. 言的是，在現代資本主義民主社會中，更多的人認定「文化」和「工業」兩個原. sit. y. Nat. 本意義相反概念之間的區別已經瓦解，「文化工業」（culture industry）的概念得. io. al. er. 以由此發展出來(Hesmondhalgh, 2012)。. n. 法蘭克福學派帶出的這一概念起初被認為是侷限於意識和精神領域的批判，. Ch. engchi. i n U. v. 實踐性較低（陸揚、王毅，2006），因而更多地作為一種文化批判的理論概念存在，後來逐漸為法國社會學家、基進行動份子以及包括聯合國教科文組織在內的政策制訂者所延用，並以「文化產業」（culture industries）的複數形式出現，這被認為更能展現文化產業的複雜型態，也顯示出文化產製的各式運作邏輯 (Hesmondhalgh, 2012)。批判的文化工業理論曾在中國有過短暫的輝煌時期，九十年代初中國大眾文化迅速發展，文化工業一时成為中國學者最為適宜的理論工具，用以批判當時的 11. Max Horkheimer 和 Theodor W. Adorno 合著的經典批判理論著作《啟蒙的辯證》中的一個重要篇章。 10. DOI:10.6814/THE.NCCU.COMM.016.2018.F05.

(18) 市場轉型和大眾文化。劉海龍與黃雅蘭（2013）就中國學術界從「文化工業」到「文化產業」研究的轉變做過細緻的分析，認為今日在中國常見的「文化產業」本質上是將「文化工業」轉譯，去除其中的批判後，國家藉之將政策正當化，研究者則以此鞏固在國內的學術地位或換取經濟資本。2000 年中國共產黨第十五屆中央委員會第五次全體會議（簡稱「中共十五屆五中全會」）通過《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》（簡稱「十五計劃建議」），首次在中央級檔案中肯定了這一概念，「文化產業」成為一個正當的主流意識形態表述，並在 2002 年中共十六大報告中正式作出積極的促進表示，文化作為商. 治政大業運作被賦予正當性，其後的改革也都相應被稱作「產業化改革」。立. 弔詭的是，中國正是在九十年代末，特別是加入世界貿易組織（WTO）之後，. ‧ 國. 學. 文化的商業性逐漸凸顯出來，文化產業的發展模式也推廣愈深，中國日益接近法. ‧. 蘭克福學派所論述的文化工業的歷史語境（劉海龍、黃雅蘭，2013）。「文化產. sit. y. Nat. 業」享有絕對的合法性和政治正確性之後，「出於種種考慮」，很多中國學者擱. n. al. er. io. 置了討論和批判文化工業（趙勇，2009，頁 30），相應的產業研究卻突飛猛進，. i n U. v. 作為文化產業重要組成部分的媒介產業研究包括媒介經濟學等，都成為熱門研究. Ch. engchi. 主題。陳犀禾與劉帆（2008）在研究西方電影工業和體制時認為，電影在一定的經濟與社會語境中被想像、製作、發行、放映和消費，結合目前中國的電影現狀，從工業立場出發的電影工業和體制的研究顯得特別重要。這既可以視為是學者對於現狀的關懷與反思，也可以看作是國家政策正當化文化產業後對於學界的收編，同時中國學界也不再諱言「文化工業」一詞的中文表述，原本批判性的理論詞彙完成了中性化的過程。電影自然也是文化工業。電影是帶有文化性質的工業製作，其生產模式取決於商業利益而非藝術水準（鄭樹森，2005）。這一問題在中國顯得格外有趣，從 11. DOI:10.6814/THE.NCCU.COMM.016.2018.F05.

(19) 社會主義計劃經濟步入社會主義市場經濟的轉型過程中，電影也逐漸通過改革去除計劃經濟因數，直到成為官方認可的「文化產業」。只有這樣，中國才能在全球資本主義的語境中發展自己的文化產業，借鑑資本主義文化產業的發展路徑。但中國並不會放棄自己的「社會主義」立場，社會主義市場經濟下的「電影」與其他大眾傳播媒介一樣，需要兼顧「社會效益」和「經濟效益」，在《電影產業促進法》中則直接表述為「從事電影活動，應當堅持為人民服務、為社會主義服務，堅持社會效益優先，實現社會效益與經濟效益相統一」（第三條）。要理解未來對於電影法的分析中可能會顯現的諸多矛盾之處，必須首先明確這一認識，. 治政大這也是對於中國電影產業及其法律進行分析的前提。立. 作為文化商品的電影糾結於各種權力關係之中，在當前中國大陸環境下顯得. ‧ 國. 學. 更為複雜，而當代政治經濟學視角的一個主要關注點就是文化的工業化，由此又. ‧. 和法蘭克福學派有了承接，作為大規模經濟實體的文化工業應被置於資本主義經. sit. y. Nat. 濟的大框架下分析（Lisa Taylor & Andrew Willis / 吳靖、黃佩譯，2005），電影. 第二節. al. n. 業成為新的道德。. er. io. 產業的研究也服膺於這一預設，只是在中國被替換成「社會主義市場經濟」，商. Ch. engchi. i n U. v. 傳播政治經濟學視角. 1. 為什麼是傳播政治經濟學？政治經濟學認為，經濟與政治、社會與文化生活之間密不可分，媒介被用於實現意識形態；而文化研究觀點則堅信媒介公民能夠在零碎資訊中建構出自我認同和地方政治。後者也就是 Jim McGuigan (1992)所談及的大眾文化研究，他認為大眾文化研究正在經歷典範的危機，典型地表現為文化民粹主義的思潮，即認為 12. DOI:10.6814/THE.NCCU.COMM.016.2018.F05.

(20) 普通人的符號經驗和實踐遠比文化本身還要重要。他進一步表示，文化研究一旦脫離政治經濟學就會羸弱不堪，甚至會喪失批判的功能，進而成為權力剝削與壓迫的同謀者。Nicholas Garnham 也認為，必須針對文化實踐的政治經濟基礎和語境進行分析才能進一步研究權力，必須重建文化研究與政治經濟學之間的橋梁，才能消滅二者因誤解而產生的對立（尼古拉斯·加恩海姆、賀玉高、陶東風，2005）。政治經濟學是針對社會關係尤其是權力關係的研究，有助於推進文化研究，而文化研究批判性的一面也值得政治經濟學的吸收（Vincent Mosco, 2009 / 胡春陽、黃紅宇、姚建華譯，2013），如何以批判的觀點討論文化與社會權力之間的關係成為重要的課題。. 立. 政治大. 改革開放以來的中國，資本的邏輯漸漸凸顯，尤其是極度依賴資本投入的電. ‧ 國. 學. 影行業開始超越計劃經濟體制下的國家分配與投資，伴隨市場經濟的發展不斷調. ‧. 整結構，由此也就出現社會效益與經濟效益、公共利益與商業利益的緊張關係，. sit. y. Nat. 以電影法為首的一系列電影政策正是用來調節和緩解這種緊張關係。文化產業已. n. al. er. io. 經逐漸在經濟中佔據了重要地位，批判的政治經濟學在理解這種權力之間的緊張. i n U. 關係方面意義重大(Wasko, Murdock, & Sousa, 2011）。. Ch. engchi. v. 社會由多重交疊和交錯的社會空間的權力網絡構成(Mann / 劉北成、李少軍譯，2002），傳播研究關注社會文化發展形式和不同社會力量之間的傳播關係，而社會權力關係是傳播研究不可避免的核心問題（趙月枝，2007），對於電影也不例外。但是傳播研究在吸收諸多後現代主義與資訊社會的新範疇之後，逐漸喪失了馬克思主義的整體觀，尤其是以後現代或後工業化的標籤來描述傳播時，往往規避了其中的緊張與抗爭（胡泳，2010）。相比之下，堅持總體觀點的批判的傳播政治經濟學則克服了傳統馬克思主義的經濟決定論和階級簡化論，成為具有突破意義的觀點。傳播政治經濟學作為重要的傳播研究流派，與資本主義體系在 13. DOI:10.6814/THE.NCCU.COMM.016.2018.F05.

(21) 全球範圍內的建立、擴張以及抗爭的發展密切相關，深刻批判了當前資本主義高度商業化、集中化、去管制化、國家化的傳播制度與傳播現象（曹晉、趙月枝， 2008）。政治經濟學擁有四個重要的奠基理念和主要特徵，即優先理解社會變革和歷史；植根於社會整體，跨越各種問題，從廣義上研究社會生活；關注平等、公正等基本道德問題；重視實踐，知識源於概念和實踐的相互構成。傳播政治經濟學不僅尋回了前述古典政治經濟學中對歷史、社會整體性、道德哲學以及實踐理念的關注，又不同於傳統政治經濟學過度關注機構，而是將社會過程和社會關係置. 治政大 / 胡春陽、黃紅宇、姚建於前沿，藉此描繪傳播媒介中的權力角逐（Mosco, 2009 立華譯，2013; Wasko et al., 2011）。. ‧ 國. 學. 歐美擁有相對成熟的電影工業，相關的經濟學或產業模式研究非常豐富，近. ‧. 年來隨著電影產業的發展，中國的這類研究也日益增長。專長於電影政治經濟學. sit. y. Nat. 並對好萊塢有著深入見解的 Janet Wasko 教授就提醒道，儘管美國等地的研究為. n. al. er. io. 中國提供了相當多的示範，但是中國電影產業跟好萊塢是兩碼事，研究視角不能. i n U. v. 因此受到侷限（珍妮特·瓦斯科、徐亞萍，2016）。從當前中國電影產業來看，各. Ch. engchi. 種權力關係彼此建構電影的製作、發行與放映的狀態已經顯現，既要兼顧國家與市場，還要保持不脫離電影研究的領域，關注權力如何在媒介中運作的傳播政治經濟學為理解中國電影產業提供了適宜的認識論。傳播政治經濟學以強調檢視制度的意義而聞名，尤其是商業與政府制度，因為它們主導著傳播商品的生產、分配、交換以及傳播市場的管制（Mosco, 2009 / 胡春陽、黃紅宇、姚建華譯，2013）。就略顯貧乏的中國電影法研究而言，這種認識論取向也具有一定的合理性和必要性，特別是其對於商品經濟的批判態度能夠彌補不少中文學界談及國家時的諱莫如深。 14. DOI:10.6814/THE.NCCU.COMM.016.2018.F05.

(22) 中國確立社會主義市場經濟體制、開啟經濟體制改革後，中國電影就正式邁入世界資本主義市場結構和商品體系之中。Wasko (2004)認為，電影的政治經濟學必須廣泛吸收批判政治經濟學的中心特徵，最根本的是要將電影理解成是在資本主義工業結構下生產與分配的商品。借鑑對好萊塢電影的研究，從批判傳播政治經濟學角度來認識中國電影，需要關注的包括中國電影產業化中的權力及其關係是什麼，國家如何被牽扯進來，國際市場與本土市場的關聯，以及在如此情形下又會生成怎樣的政治和文化內涵等問題。最重要的是要認識到這些市場安排當中的政治與意識形態內涵都相互關聯，同時將電影置於整體的社會、經濟和政治. 治政大脈絡之中，也必須依據其在維護與再生產權力結構過程中的地位來進行批判立 (Wasko, 2004)。. ‧ 國. 學. 傳播政治經濟學的研究必須基於對社會進程的分析，Mosco 以商品化、空間. ‧. 化和結構化為其理論的切入點（Mosco, 2009 / 胡春陽、黃紅宇、姚建華譯，2013）。. y. sit. Nat. 同時知名學者 Peter Golding 與 Graham Murdock (1978)提出「不需要大眾傳播理論，需要的是社會理論」，並非是要取消前者，而是致力於強調以社會結構與社. n. al. er. io. 12. i n U. v. 會進程作為研究前提。他們提出了新的基本理論框架，包括傳播與社會階級體系. Ch. engchi. 不平等、不平等的合法化以及就此出現的社會異議和抗爭，這三個取向為傳播研究提供了一致的框架與整合分析的基礎。上述這些理論意識都將內化在後文對於電影法的分析內，不僅需要針對縱向的電影工業流程中的製作、發行和映演部分的規定作結構化的分析，更要回到我的研究問題，通過對重要內容的解讀來探詢國家立法的目的。. 12. 此處亦參考李郁青的譯文，見 http://www3.nccu.edu.tw/~jsfeng/goldingmurdock19782007.doc，. 特此致謝。 15. DOI:10.6814/THE.NCCU.COMM.016.2018.F05.

(23) 2. 傳播政治經濟學在中國上世紀九十年代，批判學派的文化研究在中國擁有大批學者「粉絲」，出現一系列的譯作和研究著作；而以更為宏觀的架構對資本主義進行批判和政治經濟分析的傳播政治經濟學，可能是因為這個術語或概念的指涉被認為與傳播給予的市場與職業想像之距離較遠顯得並不實用，可能是因為歷來官方挪用政治經濟學而使其成為官學…等等不一而足的原因，乏人問津。華人學者趙月枝最先將相關理論引入中國傳播學界並做大量研究，但發展到現在，大部分學者還是停留在對. 政治大. 理論的梳理之上，研究大體處於初級階段（郭鎮之，2002；肖榮春，2013；孫婕，. 立. 2016）。在中國知網以「傳播政治經濟學」為關鍵詞檢索，包括期刊、博士及優. ‧ 國. 學. 秀碩士論文、重要會議在內，僅得文獻 96 篇；以「傳播政治經濟學」和「電影」共同檢索，相關主題 158 則，關鍵詞 0 則。總體可見傳播政治經濟學在中國學 13. ‧. 術界受到的關注並不多。. sit. y. Nat. io. er. 趙月枝在談及政治經濟學在中國的發展時表示，非常諷刺的是，在中國當前. al. 混雜與不穩的意識形態狀況下，大多數的政治經濟學者都是新自由主義者和反馬. n. v i n Ch 克思主義者，馬克思主義不僅產生了變化更逐漸喪失熱度； e n g c h i U 她想要在中國實現的，近乎是一種馬克思主義的復興，一種不再由官方意識形態劫持的當代馬克思主義 ( John A. Lent & Michelle A. Amazeen, 2015)。受限於中國的政治意識形態框架和理論體系缺失，中國學術界呈現出顯著的「對外批判主義、對內行政主義」的雙重標準現象，批判研究總體上較為薄弱（劉彥，2016），傳播政治經濟學的取徑也難以成為研究熱門。. 13. 檢索更新時間為 2018 年 2 月 20 日。 16. DOI:10.6814/THE.NCCU.COMM.016.2018.F05.

(24) 趙月枝（2007）從中國出發，認為中國的傳播研究在美國實證傳播研究主流和傳統馬克思主義的影響下，前者權力概念缺席、歷史背景淡化，後者則因僵化的社會結構論將權力概念單面化，突出「經濟」和「國家」卻相對忽略了「社會」；而在西方馬克思主義理論框架下發展起來的批判傳播研究則彌合了這兩個缺點，不但持續關注權力問題，更將其置於廣闊的政治經濟和社會文化發展歷程中審視。她主張將國家視為一個分析範疇，而針對傳播研究，需要具體分析在特定的政治經濟條件下，國家和市場的相互構建，以及就此形成的傳播體系如何賦予或限制不同社會力量的傳播權力，並且如何影響了社會的權力結構和文化發展模式。本. 治政大文指向的中國電影法的政治經濟分析正是在這樣的批判傳播研究理念下進行的。立趙月枝（2014）進一步提出跨文化傳播政治經濟學，旨在強調在中國這樣特. ‧ 國. 學. 殊的世界歷史性轉型中，需要對批判傳播政治經濟學進行理論上的更新，在更為. ‧. 廣闊的、超越西方強勢資本主義體系前提下以中國為例探討其多重性、複雜性以. sit. y. Nat. 及挑戰資本主義結構的可能性等。對本文而言，這一取向將有助於提醒我，中國. n. al. er. io. 進入世界體系包括中國電影融入世界電影市場都處於並非平等的關係之下，不管. i n U. v. 是中國的階級、民族、國家層面還是歷史、文化、思想傳統層面都有必要注意其在理論和實踐上的差異性。. Ch. engchi. 正如前文所說大多數的研究尚停留在理論介紹與梳理上，除了一些期刊論文亦有專書如《西方傳播政治經濟學研究》（劉曉紅，2007）等出版，而隨著一些學者在中國的勉力推廣，近年來出版了更多更具價值的專書。除了對 Vincent Mosco 集大成的《傳播政治經濟學》等海外重要著作的譯介或重譯之外，中國還有趙月枝的傳播政治經濟學文集《傳播與社會：政治經濟與文化分析》（2011）、華東師範大學出版社的《批判傳播學文論》已出版計七冊、復旦大學新聞學院 14. 14. 「批判傳播學文論」包括專著、論文集、報告等形式，目前出版了七冊，依出版時間順序分 17. DOI:10.6814/THE.NCCU.COMM.016.2018.F05.

(25) 曹晉教授與趙月枝合作編寫兩冊《傳播政治經濟學英文讀本》（2007）等著作以饗讀者。. 第三節. 作為方法的中國. 本節標題借用溝口雄三（1999）的中國學所提出的「以中國為『方法』」，他認為過去以世界的標準（歸根究底就是歐洲的標準）來衡量中國，是一種以中國為「目的」的中國學，想要向世界主張中國的地位；隨著多元化世界的發展，. 政治大作為其中一部分的、自己的世界即可。儘管年深日久，但其思想最大的啓發性在立中國已經沒有必要以「世界」為目標，而應該以自我肯定的態度向世界展現中國. ‧ 國. 學. 於，要在中國之內思考中國問題，但同時不將中國特殊化，因為特殊化中國的同時也就特殊化了西方。李金銓（2003）也認為，以西方為中心的媒介研究需要重. ‧. 新定位，而以傳播政治經濟學（原文表述為「媒介政治經濟學」）的觀點審視中. y. Nat. sit. 港臺三地傳媒時，需要認識到其中的具體差異。. n. al. er. io. 王瑾（2000）曾經深入討論過中國大眾文化研究中的國家問題，西方因中國. Ch. i n U. v. 的民主遺留問題而奠定的「邪惡中國」基本觀點常常會掩蓋中國在 1992 年鄧小. engchi. 平「南巡講話」後巨大的社會、文化和經濟變革，其在系統觀看第三世界時不僅執著於自身的批評方法，也忽略了作為多元能動者的國家以及有關政策制訂與消費主義和大眾文化議程設定之間的複雜關係。她呼籲要跳脫過往習慣於討論中國的「文化-經濟」角度，如從計劃經濟向市場經濟的過渡、通俗文化的流行、民族文化與跨國文化的共同呈現等，應該關注國家統治技術的重構和國家話語機關組. 別是《學術、傳媒與公共性》（2015）、《傳媒公共性與市場》（2015）、《別對我撒謊：23 篇震撼世界的調查性新聞報道》（2015）、《信息資本主義時代的批判宣言：赫伯特·席勒思想評傳》（2015）、《馬克思歸來（上下卷）》（2016）、《脅迫之術：心理戰與美國傳播研究的興起（19451960）》（2017）、和《中國傳播政治經濟學》（2017）。 18. DOI:10.6814/THE.NCCU.COMM.016.2018.F05.

(26) 成之變化等方面。與此同時，中國知識分子與國家之間的緊張關係阻礙了針對中國政治結構變化的嚴肅討論，使得國家政權的轉型、國家政策與文化產業之間相互關係的研究所受關注頗低。因此，超越國際與中國內部的侷限，關注國家，關注政策與文化的關係研究，成為非常迫切的需要。「埃及學是埃及學，不是埃及」（Edward W. Said / 李琨譯，2003，頁 166），觀察中國與中國電影同樣需要警惕這樣一個文化陷阱。畢竟，任何國家或地理空間都有各自的歷史及相應的變化脈絡，在提示「中國」作為方法的同時，一些價值如經濟增長、環境保育、性別平權、種族平等、消極的表意自由等…是不是各. 治政大地互異而必須以特殊性質看待，又或者仍有一些價值確實是人所共願皆有待細問；立只是我們不能容許有人以普世價值為由，強制他人此時此地立刻接受，正如同我. ‧ 國. 學. 們不願有人以特殊為名，對內正當化其欺淩之實。雖萬不能達至那樣的高度，但. ‧. 我仍舊希望借助中西文文獻和歷史資料描摹出一個更可理解的中國，不僅出於我. sit. y. Nat. 的個人生活經驗與對中國的關切，更來自一個研究初學者的自覺與練習。. n. al. er. io. 本章旨在言明，作為權力關係網絡中的文化商品，電影在中國面臨著更為複. i n U. v. 雜的歷史文化和政治經濟脈絡，因而在強調中國的特殊性和不忽略普遍性的前提. Ch. engchi. 下，利用傳播政治經濟學的關切來研究中國電影及其背後潛藏的力量有十分重要的意義。要進入《電影產業促進法》的研究，必先明確這樣的基本理念。. 19. DOI:10.6814/THE.NCCU.COMM.016.2018.F05.

(27) 第三章. 進入脈絡中. 如何研究《電影產業促進法》？當上一章的傳播政治經濟學奠定了我的基本立場後，首先需要解釋中國電影立法之為必要，以證實電影法在中國存在之合法性。文化大革命與天安門危機成為兩次關鍵性的轉折，共產主義意識形態行將就木，市場經濟才能讓執政黨帶領國人重返世界；而訴諸法律能夠讓執政黨的政治承諾固定下來，讓這種本質上是「新型買辦式的、以利潤為中心的准資本主義」（徐中約，2002）以現代的方式成為新的救世主。. 政治大. 當歷史時程一步步接近中國電影法時，作為分析背景的政治經濟脈絡也顯現. 立. 出來。國家、資本與電影藝術形成了不穩定的夥伴關係(Yingjin Zhang, 2004)，電. ‧ 國. 學. 影法的修法過程中透露的訊息要比電影法文本本身來的更早。. ‧. 第一節. 有中國特色的社會主義. sit. y. Nat. n. al. er. io. 1. 中國特色社會主義法治. Ch. engchi. i n U. v. 中華人民共和國成立也就是中國共產黨正式建政之後，曾有過短暫的立法高潮，隨著執政黨逐漸掌控政治與經濟上的支配權力，這種權力的擴張導致了名義上的最高權力機關——全國人民代表大會功能的虛化；而政體的根本轉變帶來了與國民政府時期法統的決裂，刑法、民法等基本法律未能在建國初年制定出來，只能有法律依法律、無法律依政策，而政策的靈活性顯然規避掉了立法的諸多困難與不便，以至於大多數情況下都是政策取代法律。這些又進一步造成了黨權與行政權的膨脹，有學者明確指出，黨的權威並非主要來自法律在形式上的規定，而是來源於因共產黨在中國的實際地位而形成的制度框架，甚至在以群眾運動來 20. DOI:10.6814/THE.NCCU.COMM.016.2018.F05.

(28) 推進法制建設的建國初期，法律不僅不能駕馭運動反而成為運動的工具和黨的政策的附屬物（張執中，2005）。周旺生（2000）在梳理中國建國以來五十年立法歷史時，不無痛心地談到引起文革的根源，中國本就有長期的封建極權專制和人治傳統，商品經濟傳統薄弱，但建設新國家的執政黨不僅長期沒有正視這些問題，其自身也附帶了這樣的歷史特點，最致命的是完全沒有有效的制度來制約這個全世界最具權威性又最大的黨，這種又大又集中的權力最終導致了慘痛的中國式教訓。他還以具體的數據指出，五四憲法之後的 1957-1976 年這二十年中，享有最高立法權的全國人民代表大會除了通過《（1958-1967 年）全國農業發展綱要》. 治政大和 1975 年憲法之外沒有制定任何一部法律，而全國人大常委會自行通過的條例、立辦法僅有十個。. ‧ 國. 學. 蕭冬連（2008）在研究共和國歷史時表示，中共執政最重大的失誤之一就是. ‧. 長期對法制的忽視。文革之後的痛定思痛成為社會主義民主法制建設的動力來源，. sit. y. Nat. 全社會都開始期待秩序和規則的回歸，立法的恢復和對法律的日益重視不僅提高. n. al. er. io. 了法律在中國的地位，也使黨的政策以法律的形式確定下來，重新建立起執政的. i n U. v. 威信。法律在中國的地位逐步透過黨的治國方針凸顯出來，1978 年底的十一屆. Ch. engchi. 三中全會以來就強調要加強社會主義法制、完善立法，並且逐步確立了依法治國的方略直至寫入憲法：1997 年中共十五大確立的黨在社會主義初級階段的基本綱領包括「依法治國，建設社會主義法治國家」；1999 年九屆全國人大二次會議通過憲法修正案，第五條第一款規定「中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家」；2002 年中國共產黨十六大再次強調，把依法治國作為「黨領導人民治理國家的基本方略」。法律是社會運行的規則，是政策執行的依據，但政策的強化效果卻常會使法律成為一紙空文，只有在政策需要強制保障時才會被祭出。中國法學學者曾經深 21. DOI:10.6814/THE.NCCU.COMM.016.2018.F05.

(29) 入檢討過政策對於中國法制建設的消極影響，認為重政策、輕法律甚至以政策代替法律是中國共產黨領導革命時在長期戰爭環境中形成的習慣，政策治理的實質就是一種人治（蔡定劍、劉丹，1999）。儘管依法治國成為基本的治國理念，長期以來形成的政策對法律的侵蝕以及行政機關大量制定和批准規範性法規檔案的弊病卻還是或多或少沿襲下來，成為改革的重大障礙。蘇力（1999）在思考中國法治建設時認為，一種制度的法治是無法脫離傳統的，必須在理解中國歷史與現實的基礎上建設法治；同時法治也必須廣為人接受並妥善運作，其作為制度的基本特點就是維護現狀，時間維度上進入相對穩定發. 治政大展期的中國給法治建設創造了穩定的社會條件，但穩定發展的前提是改革開放，立而改革則是要打破現狀，因此改革與發展法治之間必然存在緊張關係。在基本完. ‧ 國. 學. 成社會轉型、工商經濟取代小農經濟成為中國社會經濟基礎的時期，中國在堅持. ‧. 改革開放的同時也要兼顧法治建設與制度生長所需要的社會穩定，這也就決定了. sit. y. Nat. 中國的法治建設恐怕任重道遠。同時周旺生（2000）提到，中國實際上是成文法. n. al. er. io. 與不成文法、成文與不成文立法制度並存的國家，一方面由於法制和法治都比較. i n U. v. 落後，要麼無法可依要麼就存在弊端或漏洞，另一方面是政黨、重要人物、重大. Ch. engchi. 事件等非立法因素會對立法產生直接重大影響，很多時候甚至大於成文立法制度的作用。如今建國近七十年才有了第一部電影法，這一曠日持久的過程中很難說沒有這些不確定因素的作用。當前中國的法律體系是由來源於歷史背景的傳統道德準則、西方移植的權力思想以及法律實踐中的實用考慮共同組成的三位體系，且這一體系更多地依靠一種實用智慧來進行邏輯聯繫（黃宗智，2010）（這似乎也可以用來部分解釋「電影產業促進法」之命名），充滿矛盾、衝突而又依傍無定，在這種以歷史與現實、制度與行為等諸多層面的脫節為特徵的極其複雜的情態之下，「法律問題從一開 22. DOI:10.6814/THE.NCCU.COMM.016.2018.F05.

(30) 始就明顯不僅是法律問題，而同時也是政治問題、社會問題、歷史問題和文化問題」（梁治平，1998，頁 6）。中華人民共和國第一部成文電影法自然也深陷於這個脈絡之中，而任何立法的內容設計，必然反映不同利益訴求和價值觀念之間的衝突（紀海龍，2016）。 2016 年 11 月 7 日《電影產業促進法》公佈，計六章六十條，除去首尾的〈總則〉、〈附則〉兩章，法律主體包括〈電影創作、攝製〉、〈電影發行、放映〉、〈電影產業支持、保障〉和〈法律責任〉四章。最先凸顯的就是針對商業邏輯中電影製片、發行和放映的規範，而第四章〈電影產業支持、保障〉則呼應了該法的命. 治政大名，言明國家促進電影產業發展的主動措施。對比該法頒布前電影行業最為權威立的《電影管理條例》，〈電影審查〉與〈電影進口出口〉兩章被取消，代之以符. ‧ 國. 學. 合電影產業結構的幾大部分，亦可說明該法言在促進產業發展，意在何處則有待. ‧. 後文的分析。. y. Nat. n. er. io. al. sit. 2. 中國特色社會主義管理體制. i n U. v. 中國的媒介體制植根於中國共產黨的早期革命理論與實踐，以「控制」為中. Ch. engchi. 心的體制已經成為後 1989 時代中國高速發展的前提和結果(Zhao, 2011)，由此所具有的「並不獨立的商業化」（Chan, 2003；轉引自沈國麟，2012）和「無法保障的專業化」（Yu, 1994；轉引自沈國麟，2012）特徵對於電影亦可適用。簡單觀察中國電影管理的機構沿革對於認識這一體制會有最基礎的幫助。「黨管文藝」的原則是早就確立下來的。1949 年中華人民共和國中央人民政府正式成立，組建不久的中央電影事業管理局從中國共產黨中央宣傳部領導轉由中央人民政府文化部領導，這意味著電影從黨的宣傳工作變成了人民的文化事業。 1954 年，改稱「文化部電影事業管理局」，為之正名（而廣播電台則由中央廣播 23. DOI:10.6814/THE.NCCU.COMM.016.2018.F05.

(31) 事業局管理，自 1954 年起「技術、行政業務由國務院二辦領導，宣傳業務由中宣部領導」，足見廣播是當時極重要的宣傳視窗）。文化大革命時期（1966-1976 年）國務院文化組全面領導宣傳，廣播電視電影無一不是「無產階級全面專政的工具」（中國社會科學院新聞研究所、中國新聞學會聯合會，1991），各項事業發展幾乎陷入停滯。經歷了文革後的恢復期，文化部電影事業管理局逐漸恢復工作，但根據資料中 1980 年中共中央宣傳部在北京召開電影體制改革座談會並在之後統一做出工作部署來看，文化部電影事業管理局作為當時的電影管理機構只是實際管理體制. 治政大中一環而已，電影仍舊是中共宣傳部統一領導的文化事業建設規劃和體制改革的立重要組成部分。. ‧ 國. 學. 行業外的錄像、電視等新興娛樂形式開始與電影共同競爭文化消費市場，八. ‧. 十年代初電影業開始寄望於與電視合作。這一期望換來的卻是 1986 年電影的領. sit. y. Nat. 導關係從文化部轉入廣播電視部，文化部電影事業管理局被劃入改組後的廣播電. n. al. er. io. 影電視部（作為國務院組成部門的廣播電視部在 1982 年成立），「廣電合併」. i n U. v. 帶來的「多頭管理」和「上合下不合」等管理弊病進一步使電影業泥足深陷（沈芸，2005）。. Ch. engchi. 廣播電影電視部屬於國務院組成部門，即由全國人民代表大會決定設置的正部級機構，行政首長是國務院組成人員，也就意味著這一時期的廣播、電影、電視管理都是國家重要行政事務。但是「由於種種原因」（李道新，2005，頁 395），各地電影單位仍由地方文化部門領導和管理，難免各行其是，整個電影行業管理困頓，而這未能言明的所謂種種原因，歸結起來不外乎是舊有的權力機制和權力關係在政治和經濟體制改革未盡之時難以被撼動。1996 年，地方電影製片管理. 24. DOI:10.6814/THE.NCCU.COMM.016.2018.F05.

(32) 職能劃歸廣電部門，但發行、放映管理職能沒有隨之劃轉，由此形成了地方上由文化部門管理電影發行放映，廣電部門管理電影製片的體制。 1998 年，國家廣播電影電視總局成立，屬國務院直屬機構，行政層級較先前的正部級有所降低，是擁有獨立行政管理職能的主管專門業務的國務院下屬機構。 2008 年中宣部、中編辦、文化部、廣電總局聯合發布《關于進一步理順地方電影管理體制的通知》進行全國電影行政管理職能調整劃轉後，將文化部（及地方各級文化主管部門）管理的地方電影發行、放映的工作職責統一交由國家廣電總局，算是解決歷史遺留問題，至此全國由上而下與電影相關的管理工作盡數統一到了廣電總局及其地方各級部門。. 立. 政治大. 2013 年國務院機構改革，整合新聞出版總署與廣電總局，組建國家新聞出. ‧ 國. 學. 版廣播電影電視總局，繼續作為國務院直屬機構存在。至此中國在國家層面的大. ‧. 眾傳播媒介管理集中到一個機構內，一方面有利於整合文化資源，提高管理效能，. sit. y. Nat. 另一方面也使得宣傳和傳播體系成為一個整體，納入統一管理。. n. al. er. io. 2018 年 3 月，中共中央發布《深化黨和國家機構改革方案》，在為了體現. i n U. v. 「中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特徵」而進行的黨和國家機構改. Ch. engchi. 革中，原本由國家新聞出版廣電總局管理的新聞出版和電影工作交由中央宣傳部統一管理。2018 年 4 月 16 日，「國家新聞出版署（國家版權局）」與「國家電影局」正式在中央宣傳部揭牌（史競男、黃小希，2018.4.16）。下表依前文介紹，對中國電影管理機構從 1949 年到 2018 年的變化作出大致的總結，以供參考。. 表 1. 中國電影管理機構沿革（1949-2018 年）起始時間. 國家電影管理機關. 主管單位. 1949.4. 中央電影事業管理局. 中央宣傳部. 25. DOI:10.6814/THE.NCCU.COMM.016.2018.F05.

(33) 1949.11. 中央電影事業管理局. 文化部. 1954. 文化部電影事業管理局. 文化部. 1966. （停擺）. 國務院文化組. 1978. 文化部電影事業管理局. 文化部. 1986. 廣播電影電視部. 國務院組成部分. 1998. 國家廣播電影電視總局. 國務院直屬機構. 2013. 國家新聞出版廣電總局. 國務院直屬機構. 政治大中央宣傳部資料來源：本研究根據國家新聞出版廣電總局公開資料整理立 2018. 國家電影局. ‧ 國. 學. 基於研究興趣與好奇，此處輔以中華民國行政院的組織架構略作比對。影視. ‧. 及流行音樂產業局是文化部的附屬機關，而行政院新聞局則在 2012 年裁撤，大. sit. y. Nat. 眾傳播事業管理權分別交由文化部以及行政院直轄的獨立機關國家通訊傳播委. n. al. er. io. 員會（NCC）執掌。. i n U. v. 同樣，臺北市政府文化局下設藝術發展科管理表演藝術、電影、電視、視覺. Ch. engchi. 藝術等相關事項，但市政府另有觀光傳播局，下設媒體行政科，管理內容包括電影片映演業等。臺北市是中華民國首府，其重要地位不言而喻，專門的觀光傳播局設置也可以呈現臺北市對於城市形象的塑造和傳播的重視。相比之下，南部的重要城市高雄市雖同樣設有文化局和觀光局，但影視方面的管理權限只在文化局下設的影視發展中心。如台灣這樣在國家層面上將電影、電視、音樂等全部歸入文化部轄下的設計在中國也曾有媒體報導過，設想「大文化部」的出現15。中國近年來的機構改革. 15. 參見 http://news.sohu.com/20130309/n368257124.shtml，更新於 2018 年 2 月 20 日。 26. DOI:10.6814/THE.NCCU.COMM.016.2018.F05.

(34) 實踐偏向於精簡和集中，而將新聞、出版、廣播、電影、電視悉數納入總局作為國務院直屬機構，文化部則管理其他文化事業，這樣的設置也難免不讓人想像其對傳播工具的重點關注。在 2018 年的組織機構調整中，中國共產黨更為明顯地展露出對於新聞出版與電影重要性重新評估的態度，在原國家新聞出版廣電總局的基礎上組建的廣播電視總局，作為國務院直屬機構，而將電影重新收回到中宣部手中。正如前文所提到的，儘管中宣部對電影的實質影響從未減退，但其在名義上直接管理電影要上溯到上世紀建國初期，這一次的改革有著非常複雜的政治背景，電影部分也極. 治政大易被很多看來與國計民生更為相關的組織機構調整內容所淹沒，但總體呈現出來立. 的政治收緊與促進產業發展的態度，不免讓人對中國電影接下來的發展心存疑慮。. ‧ 國. 學. 從無到有的電影法. ‧. 第二節. y. Nat. sit. 正如前文所說，改革開放以來的中國越來越重視法律的作用，但是「摸著石. n. al. er. io. 頭過河」的「經驗主義立法」方式不可避免地造成立法上的缺失、重複甚至概念. Ch. i n U. v. 混亂（紀海龍，2016，頁 17），回溯《電影產業促進法》的立法過程，不僅在一. engchi. 定程度上說明這一問題，也能從中梳理出電影法的淵源所在，以利後文分析。. 1. 要有法文革結束以後，立法呼聲不絕。1978 年 11 月 13 日，《人民日報》略作刪改後轉載了林春、李銀河的文章〈要大大發揚民主和加強法制〉，文中談及文革時期「四人幫」之所以能夠倒行逆施正是因為沒有法律保障人民權益，人們不能保護自己的言論自由和出版自由，因此「我們必須立即著手健全立法和司法」，該文被認為是最早提出要為言論和大眾傳媒立法的有影響的文章（魏永征，2008）。 1981 年 1 月，1979 年剛復刊的《大眾電影》雜誌在當年首期刊登了署名「金戈」 27. DOI:10.6814/THE.NCCU.COMM.016.2018.F05.

(35) 16. 的文章〈立電影法，杜絕橫加干涉〉（金戈，1981），並在同一頁的刊首語〈致. 讀者〉（本刊編輯部，1981b）中就金戈的主張提出呼籲。前文針對過去一年電影界遇到的行政干涉，提出「文藝需要立法，電影需要立法」，同時引用著名電影演員趙丹逝世前發表在《人民日報》五版頭條的文章〈管的太具體，文藝沒希望〉（趙丹，1980.10.8），再次強調以行政命令和層層審查來管理文藝創作、電影創作之謬誤，要求以立法的形式保護創作自由。此文可以視作是新時期中國文藝界要求電影立法的首倡，電影服務於政治的管理理念在建國初期受到質疑和討論之後再次進入了公開場合的探討。. 治政大六個月後，1981 年 7 月該刊第七期刊載了金山〈沒有共產黨，就沒有新中立. 國的電影事業〉，肯定電影工作始終跟黨的領導分不開。到當年 9 月出版的第九. ‧ 國. 學. 期，《大眾電影》在編輯部文章〈正確開展電影評論〉（本刊編輯部，1981a）的. ‧. 結尾就第一期〈致讀者〉和〈立電影法，杜絕橫加干涉〉兩文進行了自我批評，. sit. y. Nat. 認為其中存在「缺點錯誤」，不應該將一些正常的工作關係說成是「橫加干涉」。. n. al. er. io. 時代劇變波瀾初歇，政治風向仍舊飄搖，忽左忽右，錢鋼在論及八十年代中國新. i n U. v. 聞改革與政治改革時曾言「改革被高層政治鬥爭所左右，忽而萬眾喧騰，忽而萬. Ch. engchi. 馬齊喑」（錢鋼，2008，頁 110），電影界也為此留下了生動的註腳。作為全國政協委員多次在「兩會」17期間提交電影立法意見的編劇王興東曾透露，其實早在 1984 年電影法就有了第一稿，但此後遲遲沒有動作（章傑，2004.3.23）。曾連任第五（1978-1983 年）、六（1983-1988 年）、七（1988-1993 年）、八（19931998 年）、九屆（1998-2003 年）全國人大常委的著名導演謝鐵驪，也是電影立法的最早倡議者之一，他從第六屆人民代表大會起開始提議電影立法，此後二十. 16. 據《南方人物週刊》報導，金戈正是該雜誌編輯部主任馬銳的筆名。即中華人民共和國全國人民代表大會會議和中國人民政治協商會議全國委員會會議，通常在每年三月同期召開，故一般合併簡稱為「兩會」。 28 17. DOI:10.6814/THE.NCCU.COMM.016.2018.F05.

(36) 年千呼萬喚從未忘懷（阮瑩、呼滿紅，2004）。遺憾的是，直到 2015 年 6 月謝鐵驪導演過世，也未能得見電影法的正式面世。即便當時要求立法的自由之聲迅速就被自我批評掩蓋，中國電影界對於電影法的期待18仍舊反映出創作者在壓抑多年後對於自由創作環境的迫切需求。 1987 年國務院「七五」（即第七個五年計劃，1986-1990 年）期間立法規劃的立法目標是「建立起比較完備的經濟、行政法規體系」，其中明確指出要「促進廣播、電影、電視事業的發展，擬制定《廣播電視條例》《電影條例》等法規」。立法的進程比想像的要艱難的多，度過了政治風波期的中國重新開啟社會主義建. 治政大設，電影立法也慢慢進入操作階段，電影條例的討論稿漸漸出爐。立. 1993 年條例討論稿發至全國電影製片廠、發行公司等部門徵求意見，1994. ‧ 國. 學. 年 4 月廣電部黨組討論後原則性通過送審稿，這已經是條例的第十一稿，次月正. ‧. 式上報國務院；此後兩年多國務院法制局將送審稿發給中央各有關部委和各省、. sit. y. Nat. 自治區、直轄市，廣泛徵求意見，並在上海、北京、長春等地區電影系統、宣傳. n. al. er. io. 部門召開座談會，直接聽取意見，還召開中宣部、文化部、財政部、新聞出版署、. i n U. v. 國家工商行政管理局等部門的座談會、協調會，對送審稿反覆修改，形成條例草. Ch. engchi. 案，並在 1996 年 3 月的全國電影工作會議上再一次討論，5 月國務院再次召集相關部委對草案進行討論和修改（廣播電影電視部電影局、廣播電影電視部法規司、國務院法制局教科文衛法規司，1997）。1996 年 5 月國務院立法工作安排中明確指出廣電部《電影條例》擬由國務院發布，6 月 19 日，中華人民共和國國務院令第 200 號宣佈，經 5 月 29 日國務院第 45 次常務會議通過予以發布《電影管理條例》，自 1996 年 7 月 1 日起實施。. 18. 1981 年 10 月 13 日，經國務院批准，文化部、海關總署聯合發布《進口影片管理辦法》，這部最早且適用至今的行政規章具體地規定了影片進口問題，並未涉及進口影片審查問題。可以視為改革開放之初對於迫切需要規範的電影對外合作工作做出的收口型措施。 29. DOI:10.6814/THE.NCCU.COMM.016.2018.F05.

(37) 儘管上述徵求意見、討論、修改看來歷時甚久，但在重要期刊和《中國電影年鑑》中均未覓得任何有關討論的描述，即便是年鑑中以日為單位紀錄中國電影重要事件的 1993-1996 年〈中國電影紀事〉也無隻言片語與之有關，上文僅有的訊息來自 1997 年出版的《電影管理條例讀本》一書中的前言部分。報刊方面受客觀條件所限19，就《人民日報》做細緻查閱，同樣無一字提及電影條例的立法細節。 1996 年《電影管理條例》很快就無法跟上日新月異的電影行業改革步伐，特別是中國積極謀求加入 WTO 必須就服務貿易市場准入作出承諾，僅管數量不多. 治政大但大眾傳播傳播領域勉力就所謂「一法五條例」進行修訂和調整，其中就包括《電立. 影管理條例》（魏永征，2003）。因此新的條例既在原基礎上改革新形勢對管理. ‧ 國. 學. 措施和處罰條例進行補充和加強，又將一些行之有年的政策、措施加入進來，再. ‧. 補充符合入世承諾的開放外商投資建設、改造電影院，由當時的國家廣播電影電. sit. y. Nat. 視總局草擬《電影管理條例（修訂稿草案）》於 2001 年 4 月 12 日送交國務院審. n. al. er. io. 批，國務院法制辦公室就草案徵求意見、研究和修改後形成《電影管理條例（修. i n U. v. 訂草案）》20（史敏、劉建中、朱虹，2002）。2001 年 12 月 25 日，國務院令第. Ch. engchi. 342 號宣佈，經 12 月 12 日國務院第 50 次常務會議通過修訂案，發布《電影管理條例》，自 2002 年 2 月 1 日起實施，1996 年版本同時廢止。. 2. 於是有法 2001 年《電影管理條例》為因應中國加入 WTO 的新形勢和管理中出現的新問題作出修訂，但中國現有的法律體系中並不存在獨立的電影法部門，電影法的. 19. 中國知網僅收錄 2000 年以後的重要報紙全文。與 1996 年的情況相似，除了由國務院法制辦教科文衛司（史敏為司長）、國家廣播電影電視總局電影局（劉建中為局長）和國家廣播電影電視總局法規司（朱虹為總局辦公廳主任、法規司司長）主導編纂的《電影管理條例釋義》一書中有簡要描述外，未尋得與徵求意見等內容有關的資料。 30 20. DOI:10.6814/THE.NCCU.COMM.016.2018.F05.