中國特色社會主義管理體制

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始就明顯不僅是法律問題，而同時也是政治問題、社會問題、歷史問題和文化問 題」（梁治平，1998，頁 6）。

中華人民共和國第一部成文電影法自然也深陷於這個脈絡之中，而任何立法 的內容設計，必然反映不同利益訴求和價值觀念之間的衝突（紀海龍，2016）。

2016 年 11 月 7 日《電影產業促進法》公佈，計六章六十條，除去首尾的〈總則〉、

〈附則〉兩章，法律主體包括〈電影創作、攝製〉、〈電影發行、放映〉、〈電 影產業支持、保障〉和〈法律責任〉四章。最先凸顯的就是針對商業邏輯中電影 製片、發行和放映的規範，而第四章〈電影產業支持、保障〉則呼應了該法的命 名，言明國家促進電影產業發展的主動措施。對比該法頒布前電影行業最為權威 的《電影管理條例》，〈電影審查〉與〈電影進口出口〉兩章被取消，代之以符 合電影產業結構的幾大部分，亦可說明該法言在促進產業發展，意在何處則有待 後文的分析。

2. 中國特色社會主義管理體制

中國的媒介體制植根於中國共產黨的早期革命理論與實踐，以「控制」為中 心的體制已經成為後1989 時代中國高速發展的前提和結果(Zhao, 2011)，由此所 具有的「並不獨立的商業化」（Chan, 2003；轉引自沈國麟，2012）和「無法保 障的專業化」（Yu, 1994；轉引自沈國麟，2012）特徵對於電影亦可適用。

簡單觀察中國電影管理的機構沿革對於認識這一體制會有最基礎的幫助。

「黨管文藝」的原則是早就確立下來的。1949 年中華人民共和國中央人民政府 正式成立，組建不久的中央電影事業管理局從中國共產黨中央宣傳部領導轉由中 央人民政府文化部領導，這意味著電影從黨的宣傳工作變成了人民的文化事業。

1954 年，改稱「文化部電影事業管理局」，為之正名（而廣播電台則由中央廣播

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事業局管理，自1954 年起「技術、行政業務由國務院二辦領導，宣傳業務由中 宣部領導」，足見廣播是當時極重要的宣傳視窗）。文化大革命時期（1966-1976 年）國務院文化組全面領導宣傳，廣播電視電影無一不是「無產階級全面專政的 工具」（中國社會科學院新聞研究所、中國新聞學會聯合會，1991），各項事業 發展幾乎陷入停滯。

經歷了文革後的恢復期，文化部電影事業管理局逐漸恢復工作，但根據資料 中1980 年中共中央宣傳部在北京召開電影體制改革座談會並在之後統一做出工 作部署來看，文化部電影事業管理局作為當時的電影管理機構只是實際管理體制 中一環而已，電影仍舊是中共宣傳部統一領導的文化事業建設規劃和體制改革的 重要組成部分。

行業外的錄像、電視等新興娛樂形式開始與電影共同競爭文化消費市場，八 十年代初電影業開始寄望於與電視合作。這一期望換來的卻是1986 年電影的領 導關係從文化部轉入廣播電視部，文化部電影事業管理局被劃入改組後的廣播電 影電視部（作為國務院組成部門的廣播電視部在1982 年成立），「廣電合併」

帶來的「多頭管理」和「上合下不合」等管理弊病進一步使電影業泥足深陷（沈 芸，2005）。

廣播電影電視部屬於國務院組成部門，即由全國人民代表大會決定設置的正 部級機構，行政首長是國務院組成人員，也就意味著這一時期的廣播、電影、電 視管理都是國家重要行政事務。但是「由於種種原因」（李道新，2005，頁 395），

各地電影單位仍由地方文化部門領導和管理，難免各行其是，整個電影行業管理 困頓，而這未能言明的所謂種種原因，歸結起來不外乎是舊有的權力機制和權力 關係在政治和經濟體制改革未盡之時難以被撼動。1996 年，地方電影製片管理

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職能劃歸廣電部門，但發行、放映管理職能沒有隨之劃轉，由此形成了地方上由 文化部門管理電影發行放映，廣電部門管理電影製片的體制。

1998 年，國家廣播電影電視總局成立，屬國務院直屬機構，行政層級較先前 的正部級有所降低，是擁有獨立行政管理職能的主管專門業務的國務院下屬機構。

2008 年中宣部、中編辦、文化部、廣電總局聯合發布《關于進一步理順地方電影 管理體制的通知》進行全國電影行政管理職能調整劃轉後，將文化部（及地方各 級文化主管部門）管理的地方電影發行、放映的工作職責統一交由國家廣電總局，

算是解決歷史遺留問題，至此全國由上而下與電影相關的管理工作盡數統一到了 廣電總局及其地方各級部門。

2013 年國務院機構改革，整合新聞出版總署與廣電總局，組建國家新聞出 版廣播電影電視總局，繼續作為國務院直屬機構存在。至此中國在國家層面的大 眾傳播媒介管理集中到一個機構內，一方面有利於整合文化資源，提高管理效能，

另一方面也使得宣傳和傳播體系成為一個整體，納入統一管理。

2018 年 3 月，中共中央發布《深化黨和國家機構改革方案》，在為了體現

「中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特徵」而進行的黨和國家機構改 革中，原本由國家新聞出版廣電總局管理的新聞出版和電影工作交由中央宣傳部 統一管理。2018 年 4 月 16 日，「國家新聞出版署（國家版權局）」與「國家電 影局」正式在中央宣傳部揭牌（史競男、黃小希，2018.4.16）。下表依前文介紹，

對中國電影管理機構從1949 年到 2018 年的變化作出大致的總結，以供參考。

表 1 中國電影管理機構沿革（1949-2018 年）

起始時間 國家電影管理機關 主管單位 1949.4 中央電影事業管理局 中央宣傳部

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1949.11 中央電影事業管理局 文化部 1954 文化部電影事業管理局 文化部

1966 （停擺） 國務院文化組

1978 文化部電影事業管理局 文化部

1986 廣播電影電視部 國務院組成部分 1998 國家廣播電影電視總局 國務院直屬機構 2013 國家新聞出版廣電總局 國務院直屬機構

2018 國家電影局 中央宣傳部

資料來源：本研究根據國家新聞出版廣電總局公開資料整理

基於研究興趣與好奇，此處輔以中華民國行政院的組織架構略作比對。影視 及流行音樂產業局是文化部的附屬機關，而行政院新聞局則在2012 年裁撤，大 眾傳播事業管理權分別交由文化部以及行政院直轄的獨立機關國家通訊傳播委 員會（NCC）執掌。

同樣，臺北市政府文化局下設藝術發展科管理表演藝術、電影、電視、視覺 藝術等相關事項，但市政府另有觀光傳播局，下設媒體行政科，管理內容包括電 影片映演業等。臺北市是中華民國首府，其重要地位不言而喻，專門的觀光傳播 局設置也可以呈現臺北市對於城市形象的塑造和傳播的重視。相比之下，南部的 重要城市高雄市雖同樣設有文化局和觀光局，但影視方面的管理權限只在文化局 下設的影視發展中心。

如台灣這樣在國家層面上將電影、電視、音樂等全部歸入文化部轄下的設計 在中國也曾有媒體報導過，設想「大文化部」的出現¹⁵。中國近年來的機構改革

15參見http://news.sohu.com/20130309/n368257124.shtml，更新於2018 年 2 月 20 日。

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實踐偏向於精簡和集中，而將新聞、出版、廣播、電影、電視悉數納入總局作為 國務院直屬機構，文化部則管理其他文化事業，這樣的設置也難免不讓人想像其 對傳播工具的重點關注。

在2018 年的組織機構調整中，中國共產黨更為明顯地展露出對於新聞出版 與電影重要性重新評估的態度，在原國家新聞出版廣電總局的基礎上組建的廣播 電視總局，作為國務院直屬機構，而將電影重新收回到中宣部手中。正如前文所 提到的，儘管中宣部對電影的實質影響從未減退，但其在名義上直接管理電影要 上溯到上世紀建國初期，這一次的改革有著非常複雜的政治背景，電影部分也極 易被很多看來與國計民生更為相關的組織機構調整內容所淹沒，但總體呈現出來 的政治收緊與促進產業發展的態度，不免讓人對中國電影接下來的發展心存疑慮。