第三章 進入脈絡中
第二節 從無到有的電影法
2. 於是有法
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儘管上述徵求意見、討論、修改看來歷時甚久，但在重要期刊和《中國電影 年鑑》中均未覓得任何有關討論的描述，即便是年鑑中以日為單位紀錄中國電影 重要事件的1993-1996 年〈中國電影紀事〉也無隻言片語與之有關，上文僅有的 訊息來自1997 年出版的《電影管理條例讀本》一書中的前言部分。報刊方面受 客觀條件所限19，就《人民日報》做細緻查閱，同樣無一字提及電影條例的立法 細節。
1996 年《電影管理條例》很快就無法跟上日新月異的電影行業改革步伐，特 別是中國積極謀求加入WTO 必須就服務貿易市場准入作出承諾，僅管數量不多 但大眾傳播傳播領域勉力就所謂「一法五條例」進行修訂和調整，其中就包括《電 影管理條例》（魏永征，2003）。因此新的條例既在原基礎上改革新形勢對管理 措施和處罰條例進行補充和加強，又將一些行之有年的政策、措施加入進來，再 補充符合入世承諾的開放外商投資建設、改造電影院，由當時的國家廣播電影電 視總局草擬《電影管理條例（修訂稿草案）》於2001 年 4 月 12 日送交國務院審 批，國務院法制辦公室就草案徵求意見、研究和修改後形成《電影管理條例（修 訂草案）》20（史敏、劉建中、朱虹，2002）。2001 年 12 月 25 日，國務院令第 342 號宣佈，經 12 月 12 日國務院第 50 次常務會議通過修訂案，發布《電影管 理條例》，自2002 年 2 月 1 日起實施，1996 年版本同時廢止。
2. 於是有法
2001 年《電影管理條例》為因應中國加入 WTO 的新形勢和管理中出現的新 問題作出修訂，但中國現有的法律體系中並不存在獨立的電影法部門，電影法的
19 中國知網僅收錄 2000 年以後的重要報紙全文。
20 與 1996 年的情況相似，除了由國務院法制辦教科文衛司（史敏為司長）、國家廣播電影電視 總局電影局（劉建中為局長）和國家廣播電影電視總局法規司（朱虹為總局辦公廳主任、法規 司司長）主導編纂的《電影管理條例釋義》一書中有簡要描述外，未尋得與徵求意見等內容有 關的資料。
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淵源大多數來自行政法規、部門規章和其他規範性檔案，體現極強的國家管制特 點（程麒臺，2017b），因而無法擺脫行政干預或暗箱操作的可能，電影法的訴 求依然存在。
「這部產業促進法的立法速度，跟產業的速度比起來，顯然是慢了點」（程 麒臺，2017a，頁 16）。中國的機關單位每年都會召開年度會議，其中的領導發 言常常是一項重要會議議程，尤其是主管具體事務的副手多會在會上作承上啟下 的全年總結報告，即總結上一年工作並部署新一年的工作，因此我查閱自 2000 年到2011 年的《中國電影年鑑》，細緻檢討每年〈全國電影工作會議〉部分的 國家電影管理機構領導人發言稿或會議紀要，從中尋找有關電影立法的內容，可 以在很大程度上顯示出政府主管機關在這方面的工作進展。
在條例修訂通過前一年的全國電影工作會議上，國家廣電總局副局長（趙實，
2001，頁 15）在部署 2000 年工作任務時就提及要加快立法步伐和加大執法力度，
「重點是擬訂電影法的立法計畫，《電影管理條例》的修訂以及保護民族電影業 競爭發展的政策措施的制訂」。經過了若干年的調研工作和立法準備，2003 年末 趙實 （2004a）在全國電影工作會議回顧上一年工作後稱，2004 年電影管理的重 點就是起草《電影促進法》，並要爭取拿出草案進入立法流程（還提及電影局已 經就電影內容的分級審查制度做調研並起草初稿）。至此，對電影法的稱呼已經 變為了「電影促進法」。據《南方都市報》報導，2004 年 6 月廣電總局向全國 35 條院線及下屬戲院下發調研問卷約六百餘份，分「電影促進法」和「電影院基本 情況」兩部分，前者涉及「電影分級制」、「電影審查制度」、「進口影片配額 制」和「打擊盜版」等電影改革的重要內容，向全國電影相關部門廣泛徵集意見，
計劃於8-10 月起草並形成初稿，11-12 月依據各方面意見對其進行研究論證（陳 弋弋，2004.6.24）。
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通過對「中國重要報紙全文數據庫」（2000 年至今）的檢索發現，雖然有關 電影法的新聞不過幾十則而已，但整體而言集中在幾個時間段：2004 年，2011 年，2015 年，2016 年和 2017 年。後面幾個時間自不必說，分別是徵求意見稿、
草案、草案二次審議稿和定稿以及法律施行的年份，而2004 年是產業化改革啟 動的時候，這一年的3 月下旬多家媒體發佈新聞稱廣電總局電影局正在抓緊起草 電影法，相應的時間表已經確定：2004 年 5 月形成《電影促進法》草案，6 月起 草爭取立項的報告上報國務院，8-10 月起草初稿並向業內外人士廣泛徵求意見，
11-12 月根據意見進行研究論證，正式法案的出臺指日可待（陳曉黎，2004.3.23;
張天蔚，2004.3.30; 章傑，2004.3.23）。誰知一切就此沈寂。
2005 年初，學者在總結 2004 年電影產業後呼籲要儘快推出《電影促進法》
和《電影分級放映播出條例》，仍未見草案蹤影（尹鴻、王曉豐，2005），「2005 年，人們期待中的《電影促進法》和『電影分級（分類）管理辦法』等仍然在千 呼萬喚中『流產』」（尹鴻、詹慶生，2006，頁 8-9）。而電影局領導的年終發 言表示，起草工作已經進入「實質性運作階段」（童剛，2005，頁 35），要力爭 在2005 年底形成定稿進入立法計劃，2006 年頒布實施（趙實，2005）。
2006 年根據《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》
（簡稱「十一五規劃綱要」，其他五年規劃綱要同此）編制的《國家「十一五」
時期文化發展規劃綱要》提出「加強文化立法」，並點名《電影促進法》；副局 長趙實 （2006，頁 60）在部署 2006 年工作時也稱「《電影促進法》的起草工作 已經完成了初稿，正在深入論證和整體修改的階段」。2007 年初和 2008 年初的 全國電影工作會議，趙實也都提到要加快電影立法，修改好《電影促進法》（草 案）進入國務院一檔計劃，初稿的修改期至少已經過去整整兩年。
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所謂「一檔」，在國務院立法工作計劃當中是作為工作重點，要力爭年內完 成的項目，對電影法可謂道阻且長。檢視歷年國務院立法工作計劃，2008 年「電 影法」作為要提請人大常委會審議的法律草案排在二檔，即需要抓緊研究、待條 件成熟時提出的立法項目，但未能如電影局所願，2009 年初的計劃裡電影法依 然在二檔。據說2007 年初電影局領導就曾透露電影促進法初稿已經擬定完成，
兩年後還有業內學者消息稱電影促進法草案已經定稿，並由廣電總局正式提交國 務院（紫萱，2015），也有消息說早在 2008 年 12 月廣電總局就完成初稿文本，
報送國務院法制辦，但未能進入2009 年人大常委會討論（余荽，2010）。2010 年初，電影法的確進入國務院一檔立法計劃，需要提請人大常委會審議，並首次 以「電影產業促進法草案」的名稱出現，隨後廣電總局就此還召開了專題調研座 談會。同年末，廣電總局也在《廣播影視「十二五」立法工作規劃》中強調配合 有關部門盡快出臺電影產業促進法是「十二五」（2011-2015）期間的重要任務，
認為該法案作為當前國務院重點立法項目的立法進程已經明顯加快。
2011 年初國務院立法工作計劃中，描述與 2010 年計劃如出一轍，且這次這 個一檔立法計劃位列民生與公共服務類別的首件。終於在 2011 年 12 月草案首 次露面，國務院法制辦在「中國政府法制資訊網」（中國政府法制資訊網）上公 示《電影產業促進法（徵求意見稿）》，向社會公開徵求意見，為期一個月，自 2011 年 12 月 15 日至次月 2012 年 1 月 15 日止。儘管網站上根本無法看到任何 相關的社會公眾意見或數據，但似乎這個「力爭年內完成」的待審議草案已經有 了相當大的可能。據時任國家新聞出版廣電總局局長蔡赴朝（2017）後來解釋，
法制辦在收到新聞出版廣電總局（原廣電總局）的《電影產業促進法（送審稿）》
後，多次書面徵求中央有關單位、地方政府和專家意見，結合在互聯網公開徵求
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意見，到有關地方調研，會同新聞出版總局就該稿進行研究和修改，方才形成草 案。
在2012 年初國務院立法工作計劃中，同樣的字眼再次出現在民生與公共服 務類別的首件。彷彿是無法照抄第四次，三年都沒有完成的計劃在第四年立法工 作計劃（2013）竟然蹤影全無。2014 年，國務院立法工作計劃中「電影產業促進 法草案」被重新納入「力爭年內完成」的法律草案，是「著力保障和改善民生、
創新社會治理體制」類別的九件中的第三件。這一年的5 月還召開了全國人大教 科文衛委員會《電影產業促進法》立法調研座談會，全國人大教科文衛委員會、
新聞出版廣電總局相關領導和中影集團、華夏電影發行公司等單位負責人參加座 談會，討論有關智慧產權、產業鏈延伸、投資環境、市場規範、人才培養、資金 扶持等問題，強調電影立法的迫切性和必要性，但就具體內容和立法時程並無細 節（章紅雨、尹琨，2014.5.16）。2015 年繼續保持「力爭年內完成」，並一轉成 為「堅持社會主義先進文化前進方向、促進文化發展」類別中的唯一一件（國務 院2016 年立法工作計劃中已經去除了這一件，而再度修訂《電影管理條例》則 成了最新的預備項目；儘管這項工作廣播影視「十二五」立法工作規劃就已經提 出，但因為《電影產業促進法》的延宕而不得不隨之推遲）。
2013 年 10 月，十二屆全國人民代表大會常務委員會對外公佈本屆人大任期
（2013 年 3 月到 2018 年 3 月）內的立法規劃，《電影產業促進法》排在第二類
「需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的法律草案」（共21 件）中，而第一類
「條件比較成熟、任期內擬提請審議的法律草案」共有47 件（全國人大常委會，
「條件比較成熟、任期內擬提請審議的法律草案」共有47 件（全國人大常委會，