徵求意見稿

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第二節 法律的誕生

一部法律的成熟要經歷多次的調研、討論、修改，公開的電影法內容依照時 序共有四個版本，包括三次公開徵求意見稿和最終發佈的法律，即徵求意見稿

（2011 年 12 月 15 日）、草案初次審議稿（2015 年 11 月 6 日）、草案二次審議 稿（2016 年 9 月 3 日）和最終頒佈的定稿《中華人民共和國電影產業促進法》

（2016 年 11 月 7 日）（參見圖 三-2，粗體字部分即四個公開的內容文本）。第 三次審議稿並無公開徵集意見的過程，因此也沒有公開的文本可供比對，只能參 考第三次審議的修改意見來進行總體比較。考察這幾個文本的變動，輔以《電影 管理條例》，將幫助理解這部法律的意義和目的。

1. 徵求意見稿

與2001 年《電影管理條例》相比，十年後的徵求意見稿顯得更為標準、完 善，是一部經過長期論證和研究的專門法。2011 年徵求意見稿首次露面，引發社 會議論。國務院法制辦相關人士表示，徵求意見稿的起草主要遵循三個思路：第 一是降低市場准入門檻，第二是以財政、稅收、金融等措施扶持和促進電影產業，

第三是加強監管和規範市場，而媒體認為電影產業立法和當時不斷膨脹的電影業 規模有關（丁磊，2011.12.16）。電影法訴求由來已久，從切實擬定立法計劃到 徵求意見稿發佈也近十年，將其發佈與這十年中國電影產業的膨脹相連結，參照 愈演愈烈的市場競爭和頻發的「偷票房」事件，這一說法並非不足採信。2015 年 草案全文公佈時，也有媒體採訪北京電影學院院長張會軍，他也認為產業發展過 快正是電影產業促進法制定的背景，如果沒有法律規範，電影產業很可能走偏（劉 巍，2015.11.11）。

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查閱中國主要報紙有關此話題的內容可以大致發現，總量屈指可數的報導中 媒體除了口徑一致地對四個主要內容（除了依據上述的三個思路進行立法外還包 括加強電影公益服務，如對農村電影事業的扶持等）做介紹性陳述外，主要關注 的是徵求意見稿中的如下幾個問題：進一步為電影投資鬆綁，並推出財稅、金融 等扶持措施（姚軒杰，2011.12.16; 張洋，2011.12.15）；對電影片禁載內容的調 整和增加，且不涉及電影分級制（田享華、徐燕燕，2011.12.16; 張洋，2011.12.15）；

規範票房統計，對偷漏、瞞報票房予以處罰（丁磊，2011.12.16; 張洋，2011.12.15）。

這都是當下電影產業最為關注的問題，還有報紙就徵求意見稿採訪相關專業人士，

他們的觀點也各有側重：全國政協委員、中國電影文學學會會長王興東最在意的 是作為電影產業基礎的電影劇本著作權沒有得到重視，徵求意見稿第五條雖有

「與電影有關的智慧產權（知識產權）受法律保護」，但含糊其詞沒有認定具體 的對象，缺少對於劇本等原創智慧產權的保護和扶持政策；北京師範大學藝術與 傳媒學院教授周星則表示中國電影目前仍舊是審查制，分級制需要嚴格的管理和 執行，中國目前要實現分級制還需要時間，比較審查制和分級制的特點可以發現 要調和二者以達到最好的保護未成年人的效果具有很大的難度；上海聯合院線副 總經理吳鶴滬則說出了電影審查制度下院線從業者的無奈，由於沒有明確的法律 規定限制未成年人進入電影院，戲院常會因影片內容而受到觀眾的責難，但有的 善意提示卻會令少數觀眾產生戲院是在故意炒作的不良感受，同時他也表示雖然 徵求意見稿對於很多問題都有相應條款，如對票房偷漏瞞報的處罰等，可要真正 執行起來卻十分不易（賈娜、劉洋，2011.12.23）。

在意見徵集期結束後，也有少量報紙保持關注，刊發學者來稿進行深入討論。

如中國傳媒大學傳媒法規政策研究中心的魏曉陽（2012.1.19）就對電影智慧產權 保護提出質疑，主要針對徵求意見稿第三十九條第二款「電影院或者其他公開放

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映電影的場所的工作人員發現觀眾在電影放映過程中從事侵犯與電影有關的知 識產權的行為的，可以依法予以制止」。作者認為這一規定「過於含糊和籠統」，

實際效用非常有限，並以日本2007 年頒布的《預防電影偷拍侵權法》為參考，

認為中國在保護電影智慧產權時既不能縱容以言論自由為名翻錄電影的侵權行 為也不應絕對保護其智慧產權，限制其更廣泛的社會傳播，因此作者建議應該在 明確界定保護範圍的前提下，對禁止偷拍條款作出一定修改。中國電影藝術研究 中心的曹建（2012.1.19）則在《中國電影報》發表文章，針對幾個問題發表看法。

第一個問題與本文的研究起點相似，就是為什麼要從產業促進的方向立法？由於 官方並未就此作出任何解釋，曹建分析認為這首先是基於政府職責的理性選擇，

其次是要通過發展電影產業來促進民族社會文化傳承和文化自主表達，還有就是 中國電影市場的產業化根基薄弱需要依靠政策扶持。第二個問題是回應有關電影 禁載內容的爭議，相比《電影管理條例》第二十五條的十項禁載內容，徵求意見 稿調整為十三項，這被不少論者認為對電影產業發展不利，審查標準更加嚴格（紫 萱，2015）。作者反向觀之，認為禁載內容越詳細越清晰，其實更有利於表達的 自由，審查標準模糊、操作隨意才是電影審查的真正風險所在，而且對於無限趨 利的資本而言，明確的標準才能夠創造利益最大化，促進生產最為老少鹹宜的電 影。最後一個問題延續自上一個問題，作者認為沒有分級制並不是制約中國電影 產業發展的原因，而是本就不夠成熟的產業還附加了太多的社會成本（如智慧財 產權保護不力、過度依賴地產經濟的高昂戲院建設成本、超過人均消費能力的高 票價等），難以進一步擴大產業規模，而徵求意見稿的三個主要立法思路都十分 有利於消除這些成本，唯需完善對產業主體的界定和涵蓋面、具體化財稅等扶持 手段、嚴格監管與處罰，就能從產業促進的角度進一步推進電影產業發展。

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儘管徵求意見稿在結束為期一個月的意見徵集之後政府主管機關並未做出 任何公開回應，但上述的觀點或爭議不少都在幾年後的草案中體現出來。電影產 業促進法的雛形已經基本完成。