政府再造的問題與對策

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政府再造的問題與對策

謝登旺

摘 要 政府公共組織由於受到環境遷烈變遷，復以人民期望日益上升的影響，傳統的官僚體系已出現窘境 或病態，再無法回應人民的需求，各國政府遂構思開展「再造運動」 (25 〈 gz 品惘。〈白白 Eg 目)，引進 新典範、新機制，採行新措施、新策略，以提升政府的效能及治理能力。我國白蕭萬長院長主閣後即積 極推動「政府再造」，其中不乏可借諸他國經驗，以為參考啟發，本文擬觀照政府的問題所在並再由他 山之石，汲取相關經驗措施俾與我國政府再造產生輝映之效。 關鍵詞 .. 政府再造、官僚體系、民營化、公民憲章、再造策略 戶、 J 勻斗 勻斗 t

宜、拉刷一一=口

政府再造的問題與對策 行政院長蕭萬長，於去年(民八六)九月一日組閣後，即提出「政府再造」的施政承諾，並於八十 七年元月二日，行政院第二五六 0 次院會通過〈政府再造綱領〉，國人期訐蕭內閣將成真正「行動內 閣」、「責任內閣」、「競爭力內閣」 ... 。而不巧者，蕭內閣執政以來，正遭受空前的考驗，「治 (三安)頻傳事故，閣口貝更替或求去，弊案高潮送起 ... ，使蕭內閣不得不 安」、「飛安」、「工安」 真正「行動」

此際，更足印證推動「再造工程」的迫切性。再者，環顧世界各國也多有再造經驗，如何加以借鏡 並針對我國實際情勢，以新思維、新作法來推動改造，建立一個創新、彈性、有應變能力的政府，以提 高國家競爭力，實乃國人希望所繫。 長期以來，人民對政府有不同的觀照或期待，威權時期，政府可以「大而無當」'人民也習慣於 「萬能政府」的概念，現在變遷發展的過程中，「萬能」的觀念被取代了，正如李登輝總統也以「效能 取向廉潔政府」(廉能政府)一本勉，因之，隨著潮流的改變，政府應放棄保守的文化，以更新的觀念、 態度、組織、制度 ... 迎合民眾的嶄新需求，所以對「政府」重新界定與認識，已是刻不容緩。 本文擬由政府組織面對的的病癥及問題進行分析，從中再汲取當前部分國家從事「再造」運動的經 驗，稍加介紹，冀盼獲得啟發，至當前推動再造工程應有何種策略作為，亦一併揭示探討。

貳、政府組織的問題與病癥

226 隨著社會的發展，各種組織紛紛興起，尤其引人注意的是像政府這樣的一個大規模組織，它的產生 及存在確是人類的依賴所在。從性質來看，我們稱政府的組織為公共組織，若再從其範圍及內涵而一一一 -7 可分廣義及狹義，廣義者，凡不以營利為目的，而是以服務社會大眾、提倡公共利益為宗旨，不限於政 府部門亦是 o 狹義的公共組織，指的是政府的行政部門口(江眠欽等，民主… 5) 但一般人對政府的行 政部門，都會以「官僚體系」 (σEdEQR 明)或「科層體制」稱之。 由於現代國家，都走上科層體制的形成，而此一體制在現代資本主義生產方式及管理上，確有其貢 獻。官僚組織一旦建立便極難摧毀，因為它以理性的方式在運行。這種組織具有精確、迅速、明確、週 延、持續、謹慎、一致、嚴格的權威歸屬，可以減少磨擦、節省人力、物力浪費，因而能獲得高度的效 率。(江眠欽等，民主… 1) 。社會學大師韋伯者早已認為官僚組織的特徵'為分工、無人情的取

向、權威層級、法規的建立、終身服務等項。(吳瓊恩，民法… NU 斗)，顯然是偏重它的正面價值功

能。但由於官僚體系是一個奇怪的新世界，它和社會是不同的二個世界，我們要去學習它新的行為方

式、新的生活模式。(史美強譯，民獸一。)事實上官僚的生活與社會生活不逕相同，因而有所誤解與

理解，茲列如下表(表一) 裹一:對官僚組織生活的誤解與理解 誤 解 _理 解

|社會地

官僚處理人的問題 O 官僚處理個案問題 O 文化地 官僚關心我們所做的相 官僚的日的在控制與效 同的事情:公道、自由 _{率 O} 、暴力、壓制、疾病、 死亡、勝利、失敗、愛 、恨、解救、毀壞 O 心理地 官僚與我們同樣是人 o 官僚是無頭腦無靈魂一 種新的人格型態 O 至五二地 _{與官僚溝通是可能的: 官僚並非與我們溝通，} 口口口 我們都說岡樣的語言， _{而是在影響與指引我們} 並以同樣的方法思考 O O 認知地 _{官僚邏輯地與明智地思 官僚只用邏輯思考:他} 考，有如我們所作的那 們被訓練成像電腦那樣 樣 o 的思考 O 政治地 官僚組織是服務性的機 官僚組織是控制性的機 構，為社會負責並受政 構，逐漸地統治社會、 j台與政府的統治 O 政治與政府 O 資料來源: (轉 51 :吳瓊，恩，民85 : 240 ;史美強譯，民 86 : 8) 「/ 而 FJ­ 弓 ι

基於理解與誤解，吾人勢須再對官僚體系的意義作一全盤觀照，朱愛群將它歸納出幾個大方向，如 下 .. (朱愛群，民把一也 -E) 付機制的觀點，它是公文處理系統、統治支配體系，是官員集團、行政體系。 口工具性的觀點，它是一種統治與支配的工具，是可作為一種特殊的工具，用以統治的國家機器。 日功能的觀點，它是合法統治的工具。 個批判的觀點，它代表績效與能力，也可能是無能，它本身亦逐漸私有化.，不讓外來勢力分享其利。 它為結構不圓滿、功能有瑕疵的巨大組織，它是一種從來不知諮誡善道的組織。 由制度的觀點，它是法人團體與機體。 開制度的與功能的觀點，它可以導致日益僵化及非人稱化。 他制度的與批判的觀點，它是形式主義之流弊最大者。 的工具性的與功能的觀點，它是一種工具，但也白為標的、白成主體。 叫工具性的與批判的觀點，它是一種不期而至且引人憎嫌的現象。 卅功能的與工具的觀點，它代表一種支配(或統治)或是一種工具。 由功能的與批判的觀點，它是死的機械組織。 僅管如此，韋伯還是提出了「理想型科層組織」，它具備了以下的特徵 .. (張潤書，民已… SS)

..

口。 勻 /F 』 勻 /F 』 付組織中的人員有固定和正式的職掌，並依法行使職權。 口組織形態，係一層級節制的組織體系 (EEdzZ) 巴人員的工作行為和人員之間的工作關係'須遵循法規的規定，不得參與個人喜憎、愛惡的情感。係 一「對事不對人的關係」(冒冒EODD-ZEFOEEf) D

個專業分工和技術訓練。 因永業化的傾向。 的薪資的給付，依人員的地位和年資。 要之，官僚體系在結構意義上不外乎 .. 集權與階層化、法治、標準化與非人性化、行政程序、考試 (0 忌。門口的 hw 虫。∞ EFSS.-E) 。官僚組織的這些特性，在韋伯看來，它是一 「命令貫徹 L. ，口權責明確.，已對事不對人﹒'回 取人等觀念同其義。 種理想的型態，其持理由如下 .. H 可達「指揮運如 L 依專長、能力選人，使效率提高雪，由待遇及工作保障使工作績效提高。 不過如此界定恐將使科層體制過於理想化。因此墨頓(悶。 σ2 月 RZ2.E 口)從負功能角度來探討， 發現科層制，由於嚴密的法規，反而產生訐多「非預期的功能 L ，包括高度的順從、行為的僵化，過份 的拘泥條文，固守官樣文章 (2 已古有)，形成機械主義現象(耳的口。 Egc 口。三 2EZZE) 和「官僚 化的老古板 L ，倚賴年資卻忽略上肖及服務對象(約一 -32) 等「目標移植 L (張潤書，民∞ N •. 已)

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y 代 yr 但 代_yr 但 (σEdocn 『 0 月戶的〈 -ZCC ∞。) 現象。 (轉引自江眠欽，民軍…可|沒) 事實上，隨著官僚組織的發展，官僚體制本身出現了諸多病症，正所謂的蹦蹦的官僚機構(旦旦已 σEdEQE5) ，如從組織診斷學 (2amoEEE 口。 -E0 個口。己的)而且一 -7 適可對組織的病狀、故障或一些 特殊現象及附帶引起的一些副作用，作一觀察，張潤書(民已…出M|出。)綜合提出以下幾點 .. 付因規模龐大，造成溝通不易，首長控制幅度過大，首長獨裁，個人相對渺小及創造性、潛能不易發 揮，機關成為無人情味的組織。 口由於法規森嚴.，引起惡性循環，人員似機器、修法廢時、法規呆板僵硬、手續繁瑣形成「形式主 義」'助長紅包政治等現象。 已由於權力集中﹒:產生決定的偏頗不週詳，缺乏民主參與，人員消轍，部屬 rH 卑等病象。

四白京生定律(可 EE 口凶。口 dztξ) 下的現象，如首長多喜增加用人，年代逾久職員素質逾低，首長 喜用能力低者，會議無效能，委員會眾多，行政效率日低但機關建物卻日漸華麗，及報消預算等現 象 的回寡頭制鐵律 (rgE 楚。『 CZmoEZ) 下的病象，易生下情不能上達，上令不能貫徹，少數人決 定多數人的命運及爭權奪利、傾乳鬥爭時寺危機。朱愛群另對行政病癥之通象，提出「三 p 」現象除 了上述的白京生定律外，尚有 .. 「彼得原理」'指無力勝任工作、組織虛無膨脹、任意任用私人.， 「帕特法則」，其為職權、能力倒置，外行領導內行、劣幣驅逐良幣等。(朱愛群，民∞ N ••

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--A 斗)。氏更進一步歸納一般病態現象，包括 .. 高階勤苦遲鈍、中階勾心鬥角、低階不務正事 .• 沒有分層負責.，官樣文章、晚娘臉孔、上級推事下 級受冤 .• 曲解資訊葉混欺騙，破壞團隊，隱藏「人事」經費，浮報濫用挪作私用.，考績輪替，刁難民 眾.，收受賄路，利益輸送圖利他人.，黑箱作業、官官相護、利益掛鉤、議員杯葛、關說施壓、巴結奉 承、宗派主義、鄉愿作風、因循苟且、形式主義、打擊異己、百般刁難等。 江明修(民八十三)在觀察當前的行政問題與動象時，提出應結合政治、經濟、社會、法律和文化 等角度共同診斷。簡言之，政治面向而弓 -7 行政問題就需政治革新，例如金權政治、官商勾結，難分是 政治或行政問題，故應同時進行。社會層面，公民意識未生根，民眾較自私.，法律層面，打蒼蠅不敢動 老虎(特權) .• 政策層面，執行時有選擇性執法情形，造成社會衝突，因之所歸納之現象，包括政治 化、金權化、人治化及差別化，可謂分析入裡。 根據我國行政院日前的再造方案，在推動時即須針對行政機關現存的一些怪現象加以檢討，此包 括 •• H 機關組織缺乏彈性，以致於無法因應社會環境的變遷.，口機關層級過多，過久的公文流程，影響 行政效率。日機關名稱為混亂，到處有院、處、局、高下難分，系統不明白個政府幕僚人員比率偏高， 230

包括秘書、主計、總務，其與業務人員比為四比六，顯偏高，另外正式職員與臨時人員為四比一都需修 法。因機關規模缺乏標準，從四、五十人到六百、七百到一千二百人都有。(孫本初，民法 .. 也心一 NO 凶) 再衡諸實際情形，恐更叫人恍目驚心，論者常詬病者 .. 村民營化太慢.，口赤字增加 .• 臼亞太營運安 在?回捷運費且旱，因黑道糾葛.，開圍標工程。而易受批評現象有謂﹒ 非法容易合法難;八仙過海各顯神通; 上有政策、下有封策; 計畫計書一、牆上掛掛; 口號宣傳、表報作業、形式主義; 有責無權、有權無責; 欺上瞞下、陽奉陰違; 說一套、做一套; 雷厲風行、三一分鐘熱度; 說得多、做得少; 因循苟且、敷衍了事; 其癥結不外乎 .. H 疊床架屋的行政體系﹒ 'ω 相互學肘的憲政體制﹒，已僵化的法律規章﹒，因不甚妥當 的行政管制.，但權責不分的文官體制。(引見行政院人事行政局，民家一 -a| 怠。) 這些現象、病態正如比瑟姆在其《科層制》一書開宗名義即寫到 .. (鄭樂平譯，民 2

..

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科層制是我們喜歡加以憎惡的東﹒西。它同時表現出二種互相矛盾的形象，它既代表笨拙的無效率， 又代表咄咄逼人的權力。一、方面是無能、官樣文章和人浮於事 (PEER-Z

已佳品);一方面是持縱、技

231 一

意拖延時日和拜品庭式的陰謀 .. 在果種程度土，幾乎沒有一種邪惡與科層制無關。 由此可見官僚體制已到了非要變革不可的地步了。

參、政府再造經驗的他山之石

••

英美二國的啟示

政府再造運動乃是當前世界各國的發展趨勢，其因各國政府在職能不斷擴張，以及民眾參與日益增 加、需求的範圍拓大，造成政府壓力無以倫比，因此各國皆致力於透過有效的管理技術或方法，以提昇 效能或品質。我國在推動政府再造之際，實可先以「他山之石」作為參考架構。 由於政府革新或改革已為世界潮流所趨，近年在國內對各國的改革經驗，專家學者都嘗試引述、介 紹，以喚起國人重視。包括新加坡的「智慧島計劃 L ，加拿大的「行政改革白皮書 L '英國的「績階計 聿旦」 (1 「了。 zo 己的片。℃叫) 、公民憲章(台 =Ng 內 yozo--、服務品質競賽(的 EigGEO--哥們。自℃ OZ| '德國的「行政彈性工時 L 司 y 』 勻、 J 司 y 』 '解除管制(巳 2.omEESE-zo 立。 2) → 50) ，澳洲、紐西蘭的「行政文化重塑運動 L ZEDO] 可 2FEOD2 月 25 戶簡稱 ZE) 英國二國為例，加以探討並資借鏡。 F圖，已 。 、--' (>

(HEEZCaotoDEZEZ

，以及美國的「國家績效評估報告」 (同 ω ℃。 ZO 『 D (轉引孫本初等，民法)本文為篇幅有限，謹以美國及 、美國的經驗 在各國的改造經驗中，與吾國行動影響至深者，筆者認為應屬美國的「全國績效評估計畫」 (ZDZODO] 可 EF 『 EOD2 月。〈古建、 Z 可同) ，在一九九三年三月三日柯林頓總統準備翻修政府的行政體 '並成立「重建實驗室」 系，指派高爾副總統主持成立「重建小組」 (月 22 〈 ODZOD 吋功。自∞) (月 22| 〈切。=。口「 οσ 。『 O 片。 2 。前) ，以六個月的時間進行工作。 (孫本初、莫永榮，民∞。.，鄭國泰，民八十六 ..

1llfell---tiiijiiii 」 已 -3) 其後並有一九九五《顧客第一 .. 一九九五年服務美國民眾的標準》.，一九九六《政府再造的續階 .. 均衡預算下的治理》.，一九九六《政府的優勢秘密》.，一九九六(一 0) 《達成公共目標 .. 以結果 來管理政府，資源索引》.，一九九七《服務全美人民 .. 顧客導向型策略的最好實例》.，一九九七《電子 政府》 0( 引自 .. 鄭國泰，民∞。 .. g) 這些資料印證全國績效評鑑正如火如荼的開展下去。 至於國家績效評估方案下的政府應具備的特質為何?依 Z 可目的報告，揭示四大方向 .. (鄭國泰，民 ∞。 .. zig-，李中興，民∞ N. ，〉門口。 ZJ33) J 消除官樣文章 ((UEEm 同立 4 名。) O Z 顧客至上 (2EDm 門口叩門。自己 22 門) O 1 充分授能以追求實際成果(閉目吉達 25 問問呂立是 84 。白 2 月 2EZ) O 4 回歸基本目標|建立花費較少而運作更好的政府( 門口口 FDm 回 onw 叫。目。己的一 可『 O 已己的 FDm 白白口約『 白。 5 『口目。 EF 『門 2 ∞) O 國家績效評估 Z 可間實施後對政府體系已然產生重大影響，包括 .. (〉門口 CE 心】 CCU---∞們也 N-uM) L 產生品質領導與管理 (CgtDmο5-εZO 已。『∞ zfoEZODO 惘。 EnE) 2 管理控制合理化 (2ZOE--DEmy--ODO 惘。 EnE 門。 ES-). ， ?比轉變組織結構(45口∞『 REE 惘。『惘。 ENOECDg 『己的門口 2 ∞) 4. 改善顧客服務(冒℃呂〈 E 開門口∞古自己∞月三 8). ， 丘任務趨使與結果導向預算， (玄古巴 CDl 巳立〈 np 月 2 丘吉 OZn 口古已∞己已悄 25m) 里改革口財務管理 (HE ℃ siDm 虫 DOD 巳丘吉 ODO 惘。 EnE) 去重建人力資源管理(月 2 口〈 gZD 開 ZCEODmmMOCRnZODDmnsnE) 勻、 J 勻、 J 吋/』

8.重建聯邦採購(月 2 口〈 3 立口開 qu 重建支援服務(月 2 口〈 mDEmE 咕咕 OZ 切的門〈 Fgm). ， m 以藉資訊科技改造(同的 mDmF525 個斗冒。 cmEHEF 『 EDH-。口、早早已。戶。開明).， 且再思方案設計(月 2EDWEmM 】 gmEB 巴巴 mD). ， 吧。已的門。一?。 2 門的 BmwDH) 位州際政府間服務遞送加強合夥關係 (EEDmHEEDm 苦。可 OZBEEF 可 EEZ 『惘。 5-aDESE-PZEG 巴巴 Znwa). ， nu 重建環境管理(月 2 口〈 3 立品開口 isESE-ZODOmmB2 月).， 此改革口規則體系 (HEy-25 個月。 mcEzas 泣。自 ω) 由上可見全美績效評鑑的實施已使美國政府的組織文化迅速改變，包括法規簡化、程序改進，採購 的改善。改進管理活動或產生新職能等各方面，都已生一定程度的效用。 關於美國 Z 可目的具體成就，誠如高爾副總統的歸結，自一九九三至一九九八年間，此在美國歷史上 歷程最長的新政府改革努力，獲致成就如下 .. (〉「的 2.P 右。∞) J 節省總共一千三百七十億美元.， 互聯邦政府超過五七 0 個組織及計畫已出版逾四千個顧客服務標準﹒， 可仇逾一六、 OOO 頁的各機關規則已被刪除，柯林頓總統簽署以簡單文字書寫規則的行政命令。 4 政府減少三五一、 000 個職位，十三或十四個部轉型(司法部門加強打擊犯罪) 丘超過一、 000 個鐵鎚獎 (ZDE 自己〉還 Rr) 頒給聯邦工人團隊及其工業上的夥伴，以及使用 「再造原則」俾運作更好、花費更少、關注結果導向的聯邦或地方政府。 丘約有三四 0 個「再造實驗室」從事政府流程再造並運用技術創新，喚起顧客及從事人員無論在內部 制度或公共服務的改進方面皆更具彈性。 O A 斗 勻、)

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7.Z 可目的建議項目，目前為止已有超過自種法律由國會通過及並經柯林頓總統簽署。 二、英國的改革 英國在七 0 年代以後同世界許多國家一樣，均面臨高失業、通貨膨脹、幣值下貶等經濟大逆轉的困 境，因此八 0 年代開始它們做出了改革的措施。其中包括大幅減少支出、裁員、調整薪資、減少教育、 住宅等社會政策支出等。值得一提的一位關鍵人物是余契爾夫人，她在一九七五年主政，在保守黨的政 綱上即明白表示 .. 「在過去五年間，沒有一位居住在英國的人民，會不知道我們的社會已逐漸地由國家 理一切，但卻是以個人自由的犧牲為代價。這一次的選舉可能是吾人扭轉該過程的最後一切機會了。 逐漸地減少政府的舉債是很重要的﹒ ... 政府實在是也用了太多的全國所得;其比例一定要持續的降低 .... 減少浪費，官僚體系和政府規模過大，終將能產生相當的經費節省。」 ]的門叩門。)學于 吋/-(可 o 口戶口﹒ ]Euc--AH 峙，抽吋 引蘇彩足，民∞吋 .. 也 |NG) 余契爾受公共選擇學派的影響，展開她的「果斷政治」 法)，綜觀其主政期間採取的改革方案，分述如下 .. 八門民營化 .. 在英國民營化 (22oENDEO 口)與「非國有化」 它代表要「縮減國有的疆界」 (蘇彩足，民 2

..

((UOD 〈 ZEOD 句。 --tcω) (已。口 otODD--NDZO 口)常視為同義語。 (四 OS--HUDCW 問了。『 5 口 5 『切。 220 泣。同。)並力圖「埋葬社會主義」。因 (轉引鄭國泰，民 此余契爾主義(吋古巴巴 2 古巴)即代表民營化主義。它是余契爾政府的行政運作特色。 ∞。

..

斗。) 已員額精簡 .. 余契爾甫上任，即宣布五年之內將文官人數減少五 O%' 口貝額精減是私人企業厲行節 約。樽節成本以求生存的做法，主要再配合民營化，業務外包、資訊技術的自動化、效率化等措施。以

一九九五年為例，精簡比例為八﹒ O 九%。(鄭國泰，民∞。 .. 斗。) 個效率稽核(的 22 。 Damn 『己 ZEg)

..

余契爾在首相辦公室成立「效率小組」(閏月 zzzd 巴巴) 負責效率稽核工作。稽核的重心宛如運用零基預算的精神，即不斷地調查瞭解 .. 究竟該事項工作仍否須 運作?其所耗費的成本有多少?其產生的效益有是否值得?在使各機關重視結果導向的管理，每年可比 較績效的變化，而非程序導向的行政行為。(蘇彩足，民∞斗 .. M ∞ lNC) 國財務管理改革方案 (3 。白白 ORE--泣。 DO 惘。目的 EHZEEZF 可 ZH)

..

可互間的目標在改變公部門 之管理文化，對各部門只公布大原則，由各部門白行發展適合自己的管理文化，其中一項即是分權預算 (青 -a 旦旦 ESgzm) ，將權力下放至最基層的、實際花費經費、執行計畫的公務人員于中，授權之 同時，強調有權有責。它不僅是預算制度的改革，而是以財政為中心，以預算為工具，以進行改變管理 文化的工程。 (蘇彩足，民∞斗 .. 這 1 半) /。 司 3 可-個續階計書一(刊 ZZR 門盟的百) .. 續階計畫是余契爾夫人最大規模的政府再造方案，其目的在增進 政府管理與公共服務的傳遞，創造政府在管理上持續改進，同時使公部門更具市場導向，以顧客、納稅 人和員工的利益為出發點，更有效率和效能地遞送服務，並簡化人事成本過高的中央政府。(史美強、 丘昌泰，民∞斗 .. S) 。至於該計畫的執行步驟則為 .. L 區分部會的服務遞送和執行的執行機構﹒' Z 給予這些機構更多預算、人事及其他管理措施的控制權.， 3 從一競爭的公私部門中找一位主要執行長.， 4要求執行長發展長了三 i 五年的合作計畫及一年的事業計畫.， 丘在每一附屬機構與部長間商定一二一年期的「架構文件」'標明應達到的目標.， 丘付與執行長因幹才發揮之任何所需，包括可達薪水也%的績效獎金﹒'

呵，_-L 否認執行長為終身僱用制﹒' a 要求執行長每三年重新應聘。 (。每『。口 ohw 可 -SERa-。 2

..

NRW) (開 RZE 口 RU_明白 EH) 續階計畫原係在悶。 σEEZ 領導下的「效率小組」 提出三項建議作為源頭 •. L 各部會應成立附屬機關 (omga) 專司執行工作.， 2. 附屬機關人員能受 到適當的訓練，並且有服務的經驗，負責使機關產生最大效能.， 1

指定一位相當於常次級官員出任專業

管理者，便能儘快推動，綜而言之，「續階計畫」主要是一種組織結構重組和管理權下授的變革組合。

政府再造的問題與對策 (蘇彩足，民∞斗 .. 出 lX) 其特色為 ..

第一，區分政策制定與執行兩項功能。第一了附屬機關執行長以公開競爭方式任命，可

能來自非文官體系，有一定的契約任期。執行長依與部會所訂的工作綱領作為工作目標，其並享有財務

及人事的相當彈性自主規劃權。(同上，頁 X)

，由此可見英國此舉，改變了傳統的文官體制結構，而

以功能單位化的模式，執行各部會政策部門所賦予的任務。 山川公民憲章(→ zctNgd 內 ZZZ)

..

儘管續階計畫與市場測試改進了政府內部管理及提升效

率，但對公共服務的品質即所謂效能改進做的並不多。雖然政府正為效率而困擾，但大眾關注卻遠遠超

乎此。民眾要求地鐵通勤火車須準點，郵寄須一日內抵達，孩童接受一定水準的教育。如此勢迫使政府

機構駕乎效率之外去創造顧客服務品質，這是政府採行的新策略，它必需讓各部門直接對顧客負責，亦

即是梅傑 (YA ￡自)最中意的改革||「公民憲章」 0(9σ 。『口。待室。∞ HZF32

..

治) 公民憲章提出公共服務必須遵行的六項指導性原則，這些原則是 .. J 確立服務標準(的 EEDEC--Z 行政資訊公開化 (5 『 EBOE 。口。旦。可 ggω)-3 選擇與諮商 (52goEno 口 EEDH-。口).， 吋/ 司、 d 吋/但

4 謙恭與協助 (2Z 『言是 OEz--E 口。∞∞).， 丘成就事功 (EE 口 mE 口頭立 mZ). ， 丘發揮資源最大效益 (5Eω 甘『目。口 3)( 轉引

..

鄭國泰，民∞。 ..

a)

準此，所有公共組織，無論中央或地方，都已建立基於顧客需求產生的顧客服務標準'且加以滿 足。舉如，百分之九十的火車在表訂時間 5 分鐘內抵達，或者，當你去電職業中心須在這秒內應答，未 達此標準，將獲賠償，如打折扣。對顧客抱怨建立處理管道。政府同時也會監督及出版包括對地方服 務、學校、健康局的績效比較表，如果一公共組組成功地達九點憲章標準||包括顧客選擇，服務品質 標準不斷在品質及顧客滿意上的改善、獨立自主的執行確認，始能使用公共部門新標誌「憲章標記」 '且每三年重行申請一次，代表它再虔贏得持續改革口的象徵。 o o ((UEOZEZER) (0 忌。門口。除可古巴ZR -AUAM 叫一山山) 。。 司、〕 勻斗 綜而言之，英國的管理措施不外一連串的損桿運動 .. J 自由競爭市場上企業運作較佳的私有化功能(用 VZSEDH-8). ， 2 區分「掌舵」與「划槳」.， 1 績效契約制.， 4. 權力下放至每一負責單位.， 丘公私間競爭﹒'及 丘對顧客選擇，顧客服務標準'顧客賠價的責任制。 儘管像美、英、澳、紐、加這些國家也都同樣適用這些損桿，或者是中央、州、省、地方，也一體 適用，它的確改變了組織的架構及人民的工作，長久以來按慣例行事的大機構難免有些變革的陣痛，然 而當大家從利益觀點都覺察變革的需要並有意改變時，它卻即是一種制度性的重行設計與安排。 (0 忌。『口。 hwEO 早已 F32

..

凶。 山、叫)

肆、政府再造之策略

政府再造的主要標的對象，多屬功能龐雜、僵化保守的官僚體系，欲使其蛻變成為具有彈性富於創 新、兼備企業精神的公共組織，高階管理層級必須「備求策略」 (ZEEaFn) ，尋找關鍵支點，巧妙 地改變公共組織的目標方向、酬償制度、責任歸屬、權力結構、以及組織文化，型塑全員追求績效的文 官體系。(江眠欽，民∞ J) 策略 (gEE 閻明)因涉及再造的形式、範圍及速度。基本上有兩種不同的選擇模式 .. 全面改革策略 和漸進改革策略。第一，全面的策略 (2 白宮。 zg 己〈。 mZ 丘。想)，許多開發中國家，一直採用這個策 略。通常它有一個中央管理機構或一個龐大的改革委員會作為推動改革的工具.，當權派的政治領袖予以 支持，但立法機關和政黨卻少予支持。當然負責推動的一此二中心人物，常遭到贏取官僚體系內部支持的 困難，甚至反抗。由於受到初期困難象徵 (HEg--咒的信自且已 FEE-d) 的阻撓，逐漸採守勢.，同時也 有將新的技術當做控制工具而非改革工具。 (gES 旦古巴叩門。 52525 閏月 2Egz 丘吉門。門自)的傾向。 (姜一土土，民∞ u

..

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-KHKH) 曾用 二匕代表「一個單一的步驟」 ，但如果與「一連串後績的步驟」 二，漸進的策略 (5 日。 ESE-己 EE 閻明) 步驟只是「一個小的起點」 (2σoE 口。門已。 EZC 門。) (0 己口丘。叩門。℃)單獨時，活-旭 (ORUFO-2 。『 政府再造的問題與對策 EZZE 旦旦名叫)接合時，即能導致創新。(同上，頁 ZU) 至於若將時間和領導兩個變數加以考慮， 則會形成一個策略矩陣 (OBOEM 丘吉 ozmFS) 的組合，茲列如下表(表一一) .. 仇 VJ 司 3 吋/缸

最適策略的矩陣模式 (a matrix of an optimum strategy) 導領 利 不 利 有 (]3) (ll) 有 的 o 漸 的 2 綜 利 門口進 門 3 .-6、 ~嗯，司， 片'0口 伊司局 。。的 心門的 E也 門自 _ro < 。。策 ro ::r策 。 σ。口 (JQ ro 伊E啥 『 z 略 『已略 E也 σ 時 }

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-ro -240 一 表二 資料來源 .. 轉引白，姜一奎，民∞山 .. 字。 戶。已。門的宮一 -u 職是之故，政府再造亦應根據變數，對策略加以調整修正，以資適應再造時的情勢需要。 政府由一般官僚轉化為具企業精神的機構，故應有其理念及運用策略，依 OZσ 。『 EOE 白 OOEE 在 其〈新政府運動〉 (月 2 口〈。 EEm 口。 5 『口目。旦) 書中的各章名稱即可知其恰為策略的核心概念所在。它 們包括 .. ω 觸媒催化 •. 掌舵而不是划漿 ((UDHO--z 口。〈。『口 ESH … 的 HOO--Em 同 OHYE → ZOD 悶。若 5 個) (2) 社區政府 •. 授能而不是服務(門。 EEEε-O 石口。已 ω 競爭性政府 •. 注入競爭機制於服務部門 .，仙使命導向政府 •. 轉變規則導向的組織 (ZZE 。口 UZ 〈 g 口。 ZEEST 吋呂口∞ .， ω 結果取向政府﹒﹒按效果而不是按投入撥款 口。〈。『口目。口計開自℃。建立戶口胸悶 OHYZ → zo 口的月三已開) ，--、 門。自℃ 2FHF 〈。 (叫。〈。『口口]戶。口門 E 』約旦旦開門。自℃ nHFH 戶。口 戶口片。 峙。『口口口" 切。『 icoU 丘吉。 3) 肉。∞ EZ| 同丘。|巳立〈。口 、.../ ，-、 (】『惘。口 HNO 門戶。口

(》『 FRN 口片。已(山。〈 mw 『口口 JFRH 門口… ZO 門 HD ℃ ZZ) 需求，而不是官 明 ZDE 口惘。 ESE2. ，心顧客取向政府﹒﹒滿足顧客 僚政治需求(內 5SER-口已〈 gG 。 5EEODTZgz 口開門 Zn 苦。門口已。自己 口。門門『圓。因己門 mwocl ZRHRM 已∞ 。 回司、 的『 OCV 『) '的企業型政府 •• 賺錢而不是花錢 (開 22 ℃立∞戶口開口。〈 2 口臣。口門一開。『口 5 個悶。 52 → zo 口的℃ mw 口已 5 個) ，倒預見性政府 預防勝於治療 、、./

(9)

(〉三百宅。 zaG 。〈 O 『口 EOE 可『 O 〈 O 口丘。口同 EEO 『叫 do 口 門口『。 分權政府 •. 從階層制到參與和團隊(巳 OCOES--N 旦口。〈 O 『口 ES 門… '側市場導向政府 •• 藉市場進行變革 開HSEE-o 『 OEEV 『 F圖， 。句。『門 -RM--uo 門心。口。口已 吋 mwOEJ 吧。『付 、、./ y 函。『 WO 鬥|()『 FO 口門。已 (山。〈 mw 『口口 Hmw 口門 門 mw 〈 O 『 omF 口開 (UEOD 惘。叫出『。 zmE 門_EO ZRr 門) 相信透過這些策略原則，可以使政府 (0§2. 口。 。口已 Goozop 】心。 N) 做得更好。 政府體系為推動改革、再造，得提出一些具體的工程策略， 在合著的

及

"'0 可 -o ∞門『 FR 已 -05 。『口 mw 《解放科層體制 .• 再造政府的五項策略》 -241 (目。口說『己口開 由己『 OOCROCT → zo 咐:。 的門 EE 個 FSE 『悶。-口〈 OE 已明白。 5 『口 EOE) 書中提出「五希策略」 分別為 •. 山核心策略 (門 ZOCO 『 mw ∞門『 O 門 mwmv 『)|||| (用 UZO 們∞) 藉以釐清目標、構築願景﹒'的後效策略 (5n 的。口∞ OACO 己的。切可 OE 個四)l||藉以考評績效、獎優懲劣.， ω 顧客策略 (EOCC ∞古自己 (門 Zoc 。口可。-切可 0 月 mw 個山、) 苦。古建)|藉以加速回應、強化責任.，控制策略 ||藉以授能成員 藉以改變心態、調整行為 切片『 O 門 mwmv 『)|||| 、提昇能力.，以及個文化策略 (502-zz 虫。∞ Er--SY 引自

..

江眠欽，民∞斗。) (OE ℃。♂吧。『 O 呂立。吧。。∞) (0 忌。『口。 oE '茲再將五者列如下表 政府再造的問題與對策 (表三)

表=一 •• 五希工程 文 權 三貝主主 誘 _目

于

化 力 任 因 標 段 文 控 顧 後 核 策 化 制 _{客 效} 'L、 策 策 策 策 策 酪 略 略 略 略 略 打 _人組 顧 立E兄立 _釐 破 員織 客 _爭 清 途 t貫 授、 選 戶區白 _目 例 能授 _{擇 理 標} 、 、 LHARE 、 、 、 接 _社。 立E兄立 _止人 角 觸 區 爭 業 _色 核 授 選 戶HEE _、 'L、 iHAE F< 擇 理 方 、 。 、 、 向 贏 顧 績 _。 得 客 _效 'L、 口 戶區'!; 口口 主告口主帝口主口 _{臂 理} 。 保 。 弓日史旦文 。 _{二E丘 Z 吋/』 A 斗可 吋/』 、資料來源 .. 。回 σC 『口。除 3 位叩門之 ru32. 凶。. 這五希就像是政府體系最基本的基因(巳Z 〉) ，如果我們要改寫遺傳法則得從口Z〉的改變開始， 從而帶動組織的變革。 正如在「政府再造綱領 L (2 ， -'ω 行政院第二五六 0 次會議通過)中，也揭示六項推動策略如 下

..

(楊朝祥，民也) J 以建立共同願景、潛能激發放團隊學習之方式，重建組織文化，提振公務人員士氣 o z 以組織與人力之再造為軸心，輔以制度再造，達成政府再造目標。 3 全體公務員共同參與，鼓勵創新，勇於改變。 4 引進企業管理技術'建立以顧客及績效為導向之政府服務管理制度。

丘參考民意遴選優先推動項目，突顯再造成效，重塑民眾對政府之信心。 丘結合民間政府資源，中央與地方共同推動，發揮協力效果。 準此，若對以上策略加以化約，大致採行策略不外 .. 願景、組織學習、組織文化、人、制度、管理 技術、選擇項目、資源運用等方面加以突破、創新。 目前世界各國在政府再造的策略規劃上，不外皆配合其國家發展的整體需要，不過有二項工作，繫 乎再造工程成敗與否?其一，從國家整體發展的角度觀察，各項改革措施(如教育改革、司法改革和行 政革新)，均是「政府再造」運動中不可或缺的「共同體」.，其二，政府再造工程如缺少政府體制之外 的社會支持和民間參與，即使方案非常理想，當權者也信誓旦旦，決心施行，最後還是多半束諸高閣。 (江明修，民 2) 此三項最易為推動再造工程之際所忽略，而形成抵以「行政」為中心的再造，尤以後 者而且一 -7 傳統的公共行政工作一向忽視公民參舉的重要性，使得公共行政被視為「巨靈」 (-mw〈 5 月 YOD) 被貼上「政府失靈」 (惘。〈 OEEOEE--5.n) 「必要之惡」 (52 ∞∞ O 門可 2 己)或「不可治理性」 (5 惘。〈早已 OE 志)的標籤，因此從「公民參與」的角度思考，似乎「白願性非營利組織/部門」 ，由於其「取私為公」、「去私存公」的特性，極易擔負 (〈。-口口問。『胃口。口℃『。 2 月。『惘。 DEoz 。口 \mmw 丘。『) 政府與民間杜會合作的使命，實值得在策略上優先考量。 (9σ 。門口。 oE222-SN

..

3| 拉) 司、 d A 且可 叫yh

表四 各國政府再造策略 國別‘ 澳 紐 日 韓 西 國大國 洲| 蘭 本 國 鼓勵社區白力發展 >

2

_地方分權 > > >

3

_{簡化行政程序} > > > >

4

組織重組設計或調整 > > > > >

5

管理或法規的鬆綁 > > > > > 6 _人民至上 > >

7

提升服務品質 > > > > 8 _向下授權 > > > > 9 開源節流 > > > > > >

10

採用民營化措施 > > > > >

11

員額精簡 > > > > >

12

強調績效評估 _{> > > >}

13

_{行政透明公開化} > > >

14

廉政措施 > >

15

_{人力資源的訓練} > > > > 資料來源:江明修，民87 244 一

法制再造 ﹒引進民間資源 .改善財政制度 ﹒落實使用者付費 .建立興利之制度 ﹒修正不合時宜、 不便民的法規 人 )j ，區服務為造 .發指組織文化 ﹒建立廉政機制 .激勵↑-氣 ﹒增進;用人彈性 ﹒建，';:功績人事制直 .加強訓練與歷練 ﹒合理化 1J J攻作業程序 .建守電{{仁政府 ﹒提供單 窗口不如一 組織再造 ﹒調整政府角色 ﹒調整叫 J S\!: ì之地方組織與職能 .llfhJ 組織設立基本規範 ﹒建 \ll 組織績效評鑑制直 政府再造推動理念示意固 固一

j

資料來源:楊朝祥，民 87 '收入《研考雙月刊〉第 22 卷第三期，第 12 頁，民國 87 年 6 月 A 且寸 吋/缸

至於各國的再造策略，實際從事改革採行方案為何，茲有一表(表四)可知其模概。表中第】 。、 5 三項大抵可看出屬「公民參與」、「私有化」及「公民性政府」的立場，不過在所有的策略項目 中，數量是偏低。此外，在我國的「政府再造」內涵中，如圖@所示，僅在法制再造列有「引進民間資 一一頃，亦稍嫌未突出策略重點在民間力量或社會支持的支撐點上。筆者認為在我國未來更應從「社 、 源 (2EESERFS-∞自)觀點，找尋實踐的具體策略如「公民參與」 「公私合夥」 區主義」 (EtNmwD ℃ OZE 】℃ otoE) 、 「公私合產」 營利化」 (DOE-YCEHFNOZOD) 與「私有化」 實踐，方為上策。 (℃ cσ-zl ℃=〈 OERUO ℃『。已己的門 52) (℃ cσ-FRHl ℃『-〈 OE ℃ O 『門口 2. ∞_zf) 、 非 (百三 OZNOHFOE) 等，並整合其可行方法，加以評估具體

伍、結

::6 E間 政府再造的趨勢，代表無所不在的官僚主義和官僚機構在時代環境變遷下，已無法因應日益複雜的 挑戰，從而窘境畢露。如今人民不一定再希望一個「大而無用」的政府，或許「小而能、小而美」正合 民望。同時人民也期盼在過程中，政府不純為「應付」人民，它們渴望藉「參與」共創民主、效能、具 公民性、公義性、社群性的政府。再者，由於「政府失靈」'造成人民極大的相對失落感，更由於人民 對政府往往有太多的期望，而政府卻無法相對的有效因應，最後造成制度的過度負荷，形成不可治理 性。(林鐘衍，民 5

..

出)因此政府再造已成為政府改革的風潮。 預期政府狀態的改變，有三大理論 .. /。 心且可 吋/缸 例最低限度國家論(門 rEEE 旦∞ EZEga). ， 口解除管制的政府論(兮『品旦旦旦悄悄約 2 『口自約旦).， 日管理再造的政府論 (255 立口悄悄。〈 2 口 Eg 三 (鬥》 --zz 。 a' 『門.， -ochH .. NUω NU ∞)

這三種理論都是「祇除官僚化現象」

跳脫這些理論範疇。雖然其中如最低限度國家論，有以「公共選擇論」 軸，而為余契爾所服膺，作為其推動改革的典範基礎。但也有如「再造政府論」 甚明確，不過在美國雷厲風行的師法企業的政府(自 552mzzc 。 5552 月) (已的 σ 己門。 ocn 門 OHEDH-。口) 。本文所提供英美兩國再造經驗都未 (2En5285812) 為主 ，雖理論基礎或體系不 (〉門口。『 PSS) 或者 ，都是一種革新的觀念或作為改革政府的「第三種選 ，相信正如本文列舉英、美甚或世界其他國家所進行的變革措施，皆係以下列 前提為基底 .. (江眠欽，民∞斗 σ)@ 行政職能係以達成結果為主要重點，而非僅是依法行政而已。

付引進「類似市場的競爭機制」'例如民營化、組織重組等，藉以加速公共財的生產與傳輸。

已落實「顧客導向」的作法。 是「企業型政府」 (02 月2 習。自己『 5-惘。〈 O 『_DBnE) 擇」 (HERNH 『已『已 muz 。后的) 門口重新定位政府的角色，政府係以領航為主要職能，毋需汲汲營於操槳工作。 個解除管制。 個授能成員。 開重塑文化。 綜合觀察這變革措施，都足供我國「政府再造」中參考借鏡。職是之故，政府再造的大趨勢及潮 流，沛之莫能禦，我國亦應走進潮流中，從觀念、思維，從理論至實踐，徹底規劃'確實執行，審慎評

估，以全新政府型態為民服務，從而提升國家競爭能力。(本文作者現任元智大學專任講師)

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