中國國有企業領導幹部晉升的制度性流動：以國有石油石化、電力、電信產業為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學東亞研究所碩士論文. 指導教授：寇健文博士. 中國國有企業領導幹部晉升的制度性流動：以國有石油石化、電力、電信產業為例. 研究生：陳鄭為. 中華民國一Ｏ一年七月.

(2) 謝辭「走過的路是一陣魔術，把所有的好的壞的變成我的。心裡的苦就算不記得，都化作這目光吟唱成一首歌。」 —你被寫在我的歌裡，蘇打綠從沒想過，上面這段歌詞竟也有幾分與撰寫論文相似的心情，只是我吟唱的不是一首歌，而是一本書。於是乎，藉由這頁感謝的篇幅，我也把你們都寫進了我的書裡。首先，由衷感謝我的指導教授寇健文老師。無論是學期課堂間，或是在指導. 政治大治學態度都讓我印象深刻，獲益良多。同時，感謝擔任口試委員的張弘遠老師與立寫作的過程中，從題目的選定、研究方法與資料的整備上，寇老師認真、嚴謹的. 劉致賢老師，兩位老師都給予我的論文提供很多寶貴的意見與評論，在此一併致. ‧ 國. 學. 謝。此外，也感念大學時期王信賢老師、鄭又平老師為我開啟中國研究興趣的大. y. Nat. 識的傳授，頗有醍醐灌頂的感覺，也是我感謝的。. ‧. 門，我才得而有幸踏入東亞所。進研究所後，受教於耿曙老師許多課堂上豐厚知. er. io. sit. 再來我要謝謝身邊多到我一度考慮以文後附件來列表的好朋友們，謝謝大家這段期間時常與無償的鞭策與鼓勵。特別謝謝在政大時期認識的好友凱聰、意植、. al. n. v i n 儀儂、維航、文麗、槐瑾、政隆，在寫作期間時不時給我打氣以及方法上的建議 Ch engchi U 與協助；也感謝東亞所辦的守護神張姐，總是適時提供貼心的服務與鼓勵；謝謝. 始終關心我進度的大學時期好友昕珩、世鈞、晏榛、岳龍、建發、剛諭，以及在高教基金會(FICHET)共事多年的同事們。最後，我要感謝的，也是我最要感謝的是我的媽媽—鄭復徽女士。感謝她對我在漫漫求學過程中的栽培、付出以及包容，我相信她在未來的日子裡，會為這一切而感到驕傲，同時這也是我將努力去做到的事。. 2011.7.19 鄭為於台北木柵.

(3) 中國國有企業領導幹部晉升的制度性流動：以國有石油石化、電力、電信產業為例摘要在中共「以黨領政」的黨國體制下，中共菁英政治的演變一向為研究中共政治的一門重要課題，菁英流動的模式與規則化則是為評析中共菁英甄補的主要觀察項目。本文的研究旨趣乃從菁英甄補的視角出發，以中國中央級國有企業高階領導幹部作為實證對象，個案產業則涵蓋石油石化、電力以及電信等三大產業共 13 家央企。藉由對央企領導幹部個人簡歷的查察，梳理國有企業領導幹部的晉升與流動路徑，以充實中共菁英政治研究在國有企業領導幹部此一區塊上的觀察。. 立. 政治大. 本文發現，儘管國有企業歷經長時改革的過程，但在幹部人事晉用的層次上，. ‧ 國. 學. 中共黨國專制性的角色並未出現鬆動，改變只發生在企業徵用人員時，領導幹部. ‧. 個人所繫有之任用年齡年輕化、專業與學歷要求門檻的提高。在仕途發展方面，「企業黨組領導職務」與「產業類別」則為決定企業領導幹部個人流動與能否取. y. Nat. io. sit. 得晉升機會的關鍵。以前者言，若國企領導幹部具有企業黨組書記、副書記的任. n. al. er. 職經驗，則相對具備有明顯的仕途競爭優勢。就後者而論，本文則提出一套中共. Ch. i n U. v. 操作國有企業菁英幹部甄補的規則：任職於石油石化產業的央企領導幹部，若於. engchi. 任內兼任黨組書記或黨組副書記一職，可以期待未來離任企業領導後，將具有較強的競爭力轉入政府部門副部級以上職位述職。電力及電信業央企領導幹部，若於任內兼任黨組書記或黨組副書記一職，則以轉任業內其他央企更高領導職位作為主要出路，並且作為幹部在個人離退前的最後一項職務。總結來說，「企業黨組領導職務」決定升遷的「准入機會」，「產業類別」則攸關晉升的部門流向。關鍵詞：菁英甄補、中國國有企業、黨組書記、石油石化、電力、電信.

(4) 目次第一章緒論. 1. 第一節第二節第三節第四節. 1 7 11 14. 研究問題與目的文獻回顧研究假設與研究發現研究方法、步驟與研究限制. 第二章國有企業改革與「政企關係」變化. 19. 第一節結構下的政企關係第二節制度設計：組織行為與產權形式第三節組織回應：黨的意志與企業領導體制. 20 23. 立. 政治大. 27. ‧ 國. 學. 第三章中國中央級國有企業發展軌跡：石油石化產業. ‧. 第一節中國石油產業體制變遷與組織演進第二節三大石油石化企業集團發展歷程與概況第三節石油石化業央企領導的個人基本特徵. Nat. 33 38 47. io. sit. y. 33. n. al. er. 第四章中國中央級國有企業發展軌跡：電力產業. Ch. i n U. v. 51. 第一節中國電力工業體制與管理體制的變遷第二節中國現今主要電力電網企業集團發展歷程與概況. 52 55. 第三節電力產業央企領導的個人基本特徵. 67. 第五章. engchi. 中國中央級國有企業發展軌跡：電信產業. 第一節中國電信產業體制變遷與組織演進第二節中國現今主要電信企業集團發展歷程與概況第三節電信產業央企領導的個人基本特徵. 71 71 73 83.

(5) 第六章個案分析：石油石化、電力與電信央企領導選任模式第一節. 原始資料的判讀第二節變數建構第三節統計分析與檢驗. 87 87 89 93. 第七章國有企業菁英職務晉升、流動的表現. 103. 第一節國有企業菁英甄補規則：黨組領導職經驗的差異. 103. 第二節國有企業菁英甄補規則：產業類別的差異第三節國有企業領導幹部職務的流動序列. 112 117. 第八章結論. 立. 第一節研究成果摘述第二節檢討與建議. 121 121 123. ‧ 國. 學 125. ‧. io. sit. y. Nat. n. al. er. 參考文獻. 政治大. Ch. engchi. i n U. v.

(6) 表次表 1. 本文個案選擇之 13 家中國副部級以上之中央級國有企業. 16. 表 2. 章節觀察的層次、對象與觀測項目. 20. 表 3. 行業管理與部門管理的主要區別. 36. 表 4. 中共建政後的石油工業組織發展歷程. 39. 表 5. 中國石油天然氣總公司歷屆幹部名錄（1988/9 - 1998/7）. 40. 表 6. 中國石油天然氣集團公司歷屆幹部名錄（1998/7 迄今）. 40. 表 7. 中國石油化工總公司歷屆幹部名錄（1982/7 - 1998/7）. 政治大中國石油化工集團公司歷屆幹部名錄（1998/7 迄今）立. 43. 表 9. 中國海洋石油總公司歷屆幹部名錄（1982/2 迄今）. 學. 石油石化產業企業領導的基本特徵（一）. 表 10-2. 石油石化產業企業領導的基本特徵（二）. 表 10-3. 石油石化產業企業領導的基本特徵（三）. 43 45 47 49 50. y. Nat. 表 10-1. ‧. ‧ 國. 表 8. 表 12. 國家電網公司歷屆幹部名錄（2002 迄今）. 表 13. 中國南方電網有限責任公司歷屆幹部名錄（2002 迄今）. 58. 表 14. 中國大唐集團公司歷屆幹部名錄（2002 迄今）. 60. 表 15. 中國華能集團公司歷屆幹部名錄（1988 迄今）. 61. 表 16. 中國華電集團公司歷屆幹部名錄（2002 迄今）. 62. 表 17. 中國國電集團公司歷屆幹部名錄（2002 迄今）. 63. 表 18. 中國電力投資集團公司歷屆幹部名錄（2002 迄今）. 65. Ch. er. n. al. sit. 國家電力公司歷屆幹部名錄（1997 - 2002）. io. 表 11. n U engchi. iv. 56 57. 表 19 2008 年中國電力企業領導跨企業輪調概況. 66. 表 20-1. 電力產業企業領導的基本特徵（一）. 67. 表 20-2. 電力產業企業領導的基本特徵（二）. 68. 表 20-3. 電力產業企業領導的基本特徵（三）. 70.

(7) 表 21. 中國電信集團公司歷屆幹部名錄（2000 迄今）. 75. 表 22. 中國移動集團公司歷屆幹部名錄（2000 迄今）. 77. 表 23. 中國聯合通信有限公司歷屆幹部名錄（1994 年至 2008 年）. 79. 表 24. 中國網絡通信集團公司歷屆幹部名錄（2002 年至 2008 年）. 81. 表 25. 中國聯合網絡通信集團有限公司歷屆幹部名錄（2008 年迄今）. 81. 表 26-1. 電信產業企業領導的基本特徵（一）. 83. 表 26-2. 電信產業企業領導的基本特徵（二）. 84. 表 26-3. 電信產業企業領導的基本特徵（三）. 86. 表 28 表 29. 政治大企業幹部職務流動路徑編碼序列表立企業領導幹部三個階段之職務流動路徑示意. 88 93. 三大產業領導幹部個人條件與背景統計比較. 表 31. 三大產業領導幹部職務流動途徑統計比較. 表 32. 三大產業平均首次擔任職務年齡表. ‧. 三大產業總體就任職務與流動整理. 99 100 102. y. Nat. 表 30. 95. 學. ‧ 國. 表 27. 表 34 央企董事長職務兼任黨組領導職的流動差異. n. al. Ch. er. io. sit. 表 33 205 位央企領導人員擔任企業黨組領導職務概況表. n U engchi. iv. 104 105. 表 35. 央企總經理職務兼任黨組領導職的流動差異. 表 36. 央企副總經理職務兼任黨組領導職的流動差異. 107. 表 37. 擔任企業黨組領導職者的首次出企後的職務流向. 109. 表 38. 擔任企業黨組領導職者的歷次出企後的職務流向. 109. 表 39. 非擔任企業黨組領導職者的首度出企後的職務流向. 109. 106.

(8) 圖次圖 1 2010 年各類發電企業裝機容量站全國總裝機容量比例圖示. 55. 圖 2 1999~2008 年中國電信產業重大企業整併、分拆示意圖. 82. 圖 3. 黨組領導職經驗對幹部出企後職務流動的分佈百分比. 111. 圖 4. 三大產業黨組領導幹部首度出企後的職務流動分佈. 112. 圖 5. 累計三大產業黨組領導幹部歷次出企後的職務流動分佈. 113. 圖 6. 產業別下的出企後職務：政府部門副省部級以上領導職務. 114. 圖 7. 產業別下的出企後職務：業內其他央企領導職務. 政治大三大產業非黨組領導幹部出企後的職務流動分佈立. 114. 圖 9. 115. 「黨組領導職務屬性」與「產業別屬性」對企業領導層幹部. 116. 學. ‧ 國. 圖 8. 出企後主要流向的表現. 205 位幹部「企前—企內」職務流動序列的人數統計. 118. 圖 11. 全企業幹部「企內—企後」職務流動序列的人數統計. 120. ‧. 圖 10. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(9) 第一章. 緒論. 本章旨在概述本論文的研究問題與問題意識，第一節為揭櫫本研究問題相關的背景與目的。第二節為整理學界就相關研究領域的辯論，以提供適當的理論對話作為概念的建立。接下來的第三節將提出本文的研究發現。最後，第四節則闡明本研究將採行的研究方法、步驟與研究限制，並進行本論文章節安排的介紹。. 第一節研究問題與目的中共自 1949 年建政以來，始終奉行列寧主義式的黨國體制運作，其核心原. 政治大. 則在於絕對的「黨的領導」。中共力行改革開放政策迄今已逾三十年，「黨的領導」此一原則是否受到國有企業進行市場化變革的衝擊而有所衰退或轉變，至今仍為學界所爭論的焦點；本研究將就前述的爭論議題作為研究問題的開展，試圖檢視過去服膺於「黨的領導」底下的中國國有企業高階領導幹部的派任，是否存在一. 立. ‧ 國. 學. 個定性的選任標準？在此，本文將專注於對中共中央級國有企業幹部晉升的觀察，. er. io. sit. y. Nat. 一、緣起與背景. ‧. 將國有企業菁英幹部的任用、互動與流動視為黨國體制內部變化的觀察指標，並以國有企業作為描繪黨國與市場關係變化的載體，期歸結出一套在中共政權特性下國有企業幹部晉升的邏輯。. 1978 年中共推行了改革開放政策，歷時的結果使得中共政權出現了若干的質變，而有所謂中共「政權轉型」的相關論述出現。1無論是從何種角度進行對中共政權的審視，皆不外乎聚焦於黨國體制內部的變化以及黨國與市場關係的發. n. al. Ch. engchi. i n U. v. 展上。以前者而言，中共麾下的菁英幹部是觀察黨國體制內部變化中最顯著的行為者，其互動方式與結果對於中共黨組織乃至於黨國體制的運作都將造成影響；就後者而論，既往的國家與市場關係之互動模式在中共政權逐步現代化的走勢下，出現不若以往或是新的互動模式自然也就不足為奇。是以，在中共領導大局不改變的情況下，黨國如何對於國有企業的人事派任進行「控制」則是一個引人遐想的課題。觀察中國自 1992 年鄧小平「南巡」後，市場經濟的主導路線在政治以及 1. 如吳玉山提出「後極權資本主義發展國家」，詳見徐斯儉、吳玉山主編，黨國蛻變：中共政權的菁英與政策（台北：五南，2007 年）；林佳龍、徐斯儉提出「退化的極權主義」，詳見林佳龍主編，未來中國：退化的極權主義（台北：時報文化，2004 年）；以及 Ardrew J. Nathan 提出「具有韌性的威權主義」(Resilient Authoritarianism)，詳見 Ardrew J. Nathan 著，何大名譯，從極權統治到韌性威權：中國政治變遷之路（台北：巨流出版，2007 年）。 1.

(10) 意識形態上獲得的合法性已然確立，因而有論者提出中國本質的轉變表現在由極權的共產主義制度改變為權威型資本主義社會的特徵。2「市場社會主義」的提出則成為了對於上述發展階段適切的一種見解：社會主義卸下過去計劃經濟的表現，留下權力與資源壟斷的本體，再與市場交換相結合，結果便是既保留了社會主義的政府保護功能，又兼具市場經濟追求利益、商業交換廣泛滲透的特徵。3此外，觀察國家扶植市場的同時，在維護既有的產量水準又追求增量的壓力下，國家亦將強調以行政協調的政府功能作為維繫，其中又以國有企業作為分擔行政協調的角色最為顯著，除能提供安定的社會環境，也易於獲得社會支持。4 從「國家與市場關係」觀察中共經濟改革的歷程，其牽涉的面向是極為廣泛的，除了從宏觀結構的「黨國體制」檢視其歷時性的變化外，體制下的「制度變遷」亦是個具有價值性的觀察視角。5從「制度變遷」的觀點比較中共與前蘇聯及東歐國家在經濟轉型路徑選擇的差異，各家的理論脈絡無非以宏觀的「共黨轉型」視野視之6。從比較的觀點出發，觀察這些共黨國家在面對市場轉型時的策略，舉凡經改策略、目標、速度、步驟與制度等面向皆被相關學者作為研究觀察的指標，而存在各種殊異的解釋。其中吳玉山從產權制度的觀點進行兩者的比較，認為中共的經改策略近似於東亞模式（國家資本主義），而遠離了東歐模式（市場社會主義）的表現，國家主導的角色極為搶眼。7無獨有偶，針對中國國有經. 立. 政治大. ‧ 國. 學. y. sit. n. al. er. 吳國光主編，國家、市場與社會（香港：牛津大學出版社，1994 年），頁 2。程曉農，「增長、穩定及其代價－市場社會主義下的中國經濟」，載於吳國光，國家、市場與社會（香港：牛津大學出版社，1994 年），頁 125~134。文貫中，「經濟轉軌期政府的雙重職責」，載於吳國光，國家、市場與社會（香港：牛津大學出版社，1994 年），頁 41~51。從制度主義的相關文獻中可以發現，制度乃以內在、外在兼或正式、非正式的方式環繞於人類生活的周遭，而制度的形成一般認為是為了降低人與人間相處的不確定性以提高「效率」。詳見 Wolfgang Kasper & Manfred E. Streit 著，制度經濟學：社會秩序與公共政策，韓朝華譯（北京：商務，2002 年），頁 119~131。進一步而言，在透過正式制度、非正式制度與執行影響行為者行為（例如：組織）的同時，組織亦將透過與制度的互動結果，扮演發動制度變革的角色，因此制度變遷的過程乃決定於制度與組織關係所造就的鎖進效果（lock in）以及人類回應的過程（feedback process），伴隨報酬遞增（increasing return）的機制形成所謂的路徑依賴（path dependence），來解釋組織的經濟成就與否。詳見 Douglass C. North 著，制度，制度變遷與經濟成就，劉瑞華譯（台北：時報文化，1994 年），頁 93。參見 Andrew G. Walder, eds., The Waning of the Communist State: Economic Origins of Political Decline in China and Hungary (Berkeley: University of California Press, 1995). Yu-shan Wu, Comparative Economic Transformations: Mainland China, Hungary, the Soviet Union, and Taiwan (Stanford: Stanford University Press, 1994), ch.3; Janos Kornai，「『通向自由經濟之路』出版十週年之後的自我評價」，見 Janos Kornai 著，後社會主義轉軌的思索，肖夢譯（長春：吉林人民出版社，2003 年）；吳敬璉，當代中國經濟改革：探索中國經濟順利轉型的秘密（台北：麥格羅希爾，2005 年）。吳玉山，「探入中國大陸經改策略之研究：一個比較的途徑」，中國大陸研究，第 46 卷第 3 期（2003 年 5、6 月），頁 1~30。 2. io. 3. Nat. 2. ‧. 濟模式的建立，吳敬璉由中共政權建立的意識形態基礎上進行分析，認為奉行列寧主義的中共政權，其針對國有資產的運作相當程度上亦遵行了列寧的「國家辛迪加」（The State Syndicate）模式運作－係將國家所有制視為社會主義重要的經. 4. 5. 6. 7. Ch. engchi. i n U. v.

(11) 濟基礎，進而發展出國家壟斷經營的表現，而為「黨-國經濟」（Party-State Economy） 8 或為「黨-國公司」（Party-State Inc.）的形式。在此模式下的國有資產管理體制的表現，政府內部專業管理部門將身兼兩種身份：社會管理的職能部門以及企業經營的主管機構；這樣的制度安排將使得企業淪為政府政策下的執行單位，亦為上級主管機關的附屬。9 無論是從整體經改出發而主張的「國家資本主義」觀點，亦或是就中共在國有資產控制的表現而言，「黨國」介入經濟事務的運作始終不曾在其間的過程中抽離，更甚者，扮演了絕對主導的角色。對此，Janos Kornai 提出對過去計畫經濟體制的見解強調了「交織」（interweaving）的概念，認為黨不僅僅支配著政府機關，黨與國家人員的配置上亦呈現交錯的景況，政治與管理在功能上一致性的強調方為黨國制度的特點之一。10. 政治大. 上述的討論概述了中共黨國體制在面臨市場化下運作型態的獨特性，「黨國」與開放後所引進的「市場」之間，存在了有別於以往的互動模式。舊有由「黨國」所支配的「黨-國經濟」如今受到多大程度市場化的侵蝕，尤其是在黨國控制能力理應最劇的國有經濟上則是一項錯綜複雜且深具意義的問題。本研究的緣起在此背景之下，將藉由對於中國國有企業內部高階幹部晉升模式的查察，補充在新的「國/市關係」下菁英甄補的具體形式。. 立. ‧. ‧ 國. 學. 二、研究問題及其重要性. y. Nat. sit. 國有企業的改革一直以來都是中國政府所關注的重點項目之一，其內涵包括. n. al. er. io. 了產權變革以及引進現代公司治理的機制等重大原則性的轉變，其間國有企業之幹部任用的方式自然也將受到影響。有鑑於中共政權的幹部人事制度在「黨的領導」原則底下，其重點在於「黨管幹部」的表現11，本研究將提出兩點核心的關注作為研究的主軸所在：. Ch. engchi. i n U. v. 首先，伴隨國有企業改革，其高階領導幹部晉用的條件為何？此問題的提出在於回答歷經改革前後的國有企業其幹部晉升條件在時序上的差異是否顯著。其次，國有企業高階幹部的晉升途徑是否存在制度化發展的傾向？延續此問題而下的討論將涉及國有企業幹部的資歷與官場仕途的關聯性與侷限性。（一）政治面觀察：政權轉型與菁英甄補. 8. 吳敬璉，當代中國經濟改革：探索中國經濟順利轉型的秘密，頁 44~47、184~186。徐武，中國經濟的實現形式和路徑選擇（北京：經濟科學出版社，2005 年），頁 178。 10 Janos Kornai, The Socialist System: The Political Economy of Communism (New Jersey: Princeton University Press, 1992), pp.37~38. 11 陳生洛，中國國有企業的產權變革與黨的領導（台北：韋伯文化，2004 年）。 3 9.

(12) 關於中共政權轉型的研究與論述取材多元，不同議題的導入亦使相關研究有著豐碩的研究產出。在共黨專政的統治結構底下，菁英如何表現其影響決策的能力，以及影響領域的廣度與程度多寡，成為了中共「菁英政治」研究中重要的研究問題。無論是透過對於菁英組成的瞭解，亦或是審視歷時性菁英流動的集體特徵，都有助於清晰化中共每一階段政權型態的表現與發展的重心。對於中共菁英群體的研究關注，在以黨領政、黨管幹部依舊作用的現實下，中共仍舊毫無疑問地握有菁英准入門檻的決定權。觀察近年來中共安排國有企業幹部交流至省部級職位的情況有增加的態勢，輔以國有企業領導人員多半時值壯年，且具有專業與經營管理的經驗，因此認為國有企業轉黨政部門之途徑將有機會成為中共在未來選任黨政幹部的方式之一。12 回顧自 1980 年代初期，中共戮力推行了革命化、年輕化、知識化、專業化的「幹部四化」政策，致使一批有別於以往的新型態菁英得以有管道參與國家、社會中各個部門的決策；這批新型態的菁英大多具有年齡上的優勢、具有大學學歷、攻讀或從事的專業多為經濟、科技或與工業相關的領域，多半為技術官僚或管理者，而開啟了中共菁英政治中「技術專家治國」途徑的研究。13繼而引起的討論例如華裔學者臧小偉提出中共菁英政治應以「政治—技術專家治國」. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. (Political-technocracy)的途徑視之，即中共同時側重技術官僚與黨務、行政官僚的菁英甄補工作。14是以，中國的國有企業作為國家行政權力的延伸，無論其改. al. er. io. sit. y. Nat. 革如何使企業內部治理臻於現代化、科學化，國有企業內部人事任免的規則依舊掌握在中共的安排之中，而為中共政權進行菁英甄選的管道之一。值得關注的地方在於，中共在堅持專政的考量底下，如何適度的吸納新型態的菁英進入政經場域，攸關了中共未來政治發展的調性。. n. v i n Ch 因此，考察國有企業幹部的甄補模式便是一項極具參考價值的研究主題，係 U i e h n c g 著眼於國有企業所扮演的社會與政治功能，其不僅僅提供社會經濟的就業需求，同時亦是政權組織進行控制社會與穩定政權存續的單位工具，具體表徵則可以國 12. 13. 14. 以 2008 年中共省級領導幹部換屆為例，全國有 29 位具有國有企業領導背景的幹部晉升副省級職位，這些由國企系統轉任政府官員的幹部被賦予了協調各省區轄內國有企業改制以及適應市場化改革的期待，成為中共政權在省級人事派任上的一種選擇。「大陸省級領導人事換屆改選，星島環球網，2008 年 4 月 25 日， http://www.stnn.cc:82/ed_china/200804/t20080425_769516.html。寇健文，中共菁英政治的演變：制度化與權利轉移 1978-2004（台北：五南圖書，2005 年），頁 31~32。 Xiaowei Zang, The Fourteenth Central Committee of the CCP: Technocracy or Political Technocracy? Asian Survey, vol. 33, no. 8 (Berkeley: University of California Press, August 1993), pp. 801~802; Xiaowei Zang, Elite Dualism and Leadership Selection in China (New York: Taylor & Francis, 2004), pp. 165~170. 此外，李成對此亦提出自江澤民時代開始，中共的黨政菁英體制便以結合現代化專業之個人條件與前革命世代菁英共理為特性，而為「技術官僚」治理的形式。詳見 Cheng Li & Lynn White, “The Fifteenth Central Committee of the Chinese Communist Party: Full-Fledged Technocratic Leadship with Partial Control by Jiang Zemin,” Asian Survey, vol. 38, no. 3 (March 1998), p.232. 4.

(13) 有企業改革前的企業幹部具備有明確的行政級別為例15；過去在黨、政、企三者高度合一的時代背景下，國有企業幹部同時具備有經濟菁英與政治菁英的雙重身份，而在重視公司治理的市場化改革啟動之後，「政企分開」成為了改革之重，國有企業幹部與負責人的行政級別屬性因此取消，代替的職稱係為企業治理結構的相應職位。16公司治理制度的推行目標乃為國有企業劃開黨、政、企之間的控制與連結，但成效是否顯著則啟人疑竇。現行中國大中型國有企業各項人事任免的發布、監督與考核皆歸由中國國務院轄下之「國有資產監督管理委員會」（State-owned Assets Supervision and Administration Commission of the State Council, SASAC，以下簡稱「國資委」）進行管理，但在人事任免的實際運作上，則由中共「中央組織部」(Organization Department of the Communist Party of China Central Committee，以下簡稱「中組部」)負責最終的決策拍板。即國有企業幹部之任免，在訊息的發布上雖委由國資委任免，但是在選任的過程之中，中組部實則擔任考察、提供任免建議，並交由黨中央審核後，方轉呈國務院發布。17以近年電信央企高階領導任命的發布為例18，在新任幹部述職與宣告的場合上，由中組部會同國資委幹部聯袂出席已成為一種「常規」，或可解讀上述機關在相關人. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 事的選任上存在相互認可、共同背書的合作關係。領導的專業性選任由國資委負責提報，中組部所代表的意義則傾向為恪守過去黨意指導的傳統而存在。（二）市場面觀察：國有企業市場化改革與菁英流動. ‧. sit. al. er. io. 15. y. Nat. 從市場角度觀察國有企業作為國有資產的一種具體表現形式，其背後肩負的概念與一般私有部門企業大相逕庭。查察國有資產的本質意義，係非單純的資本. n. Andrew G. Walder, Communist Neo-Traditionalism: Work and Authority in Chinese Industry (Berkeley: University of California Press, 1986). 2000 年 10 月，中共國家經貿委發布《國有大中型企業建立現代企業制度和加強管理的基本規範（試行）》，公告國有及國有控股大中型企業不再套用黨政機關的行政級別，也不再比照黨政機關幹部的行政級別確定企業經營管理者的待遇，實行適應現代企業制度要求的企業經營管理者管理辦法，視為「政企分開」的具體作為。然而取消國有企業及幹部之行政級別僅係為形式上的制度改變，在實際的運作中，國有企業與企業幹部依舊享有過去行政級別之地位與待遇，「官本位」的思維至今仍存在於國有企業的組織當中。因此在取消國有企業行政級別的作為上，形式與現實的運作間仍存在模糊的差距。本文後見「副部級以上之國有企業」之文字，皆係指陳舊有行政級別存續時期，企業所屬之級別，同時亦適用於企業領導幹部。詳見「國有企業取消行政級別，領導人不再是政府官員」，人民網， 2000 年 10 月 27 日， http://www.people.com.cn/GB/paper447/1801/290232.html。依據 2003 年中共中央發布《中共中央關於成立中共國務院國有資產監督管理委員會委員會有關問題的通知》第五點規定：中央管理的企業董事長、總經理（總裁）、黨組（黨委）書記仍由中央管理。考察領導職務擬任人選，由中央組織部負責組織，國資委黨委派人參加；決定任免這些領導職務，由中央組織部聽取國資委黨委意見後，報中央審批，其中行政職務經中央審批後由國務院任免。中央管理的企業副職交國資委黨委管理，其中行政職務由國資委任免，這些職務任免前要徵求中央組織部意見。詳見「中共中央關於成立中共國務院國有資產監督管理委員會委員會有關問題的通知」，百度法律網， 2003 年 3 月 24 日， http://law.baidu.com/pages/chinalawinfo/11/50/a1b2048d497140f47b53a1e3194f5275_0.html。「中組部國資委親赴營運商宣佈電信人事重組任命」，科技資訊網，2008 年 5 月 23 日， http://www.cnetnews.com.cn/2008/0523/879860.shtml。 5. 16. 17. 18. Ch. engchi. i n U. v.

(14) 概念可作為理解，其富含了政策性、職能性以及調節性等特徵於其中。國家作為宏觀經濟的主體行為者，自然將視國有經濟的動態控制為促進宏觀經濟目標實現的一種手段與工具。19然而，各個國家由於其歷史、文化、制度、經濟發展階段等初始條件的殊異，致使每個國家在「遙控」其國有資本的手段與方式存在相當大的差異性。比較中、西方國有企業的發展可以發現，有別於西方國家對於國有企業的認識，大體是將國有企業視為一種市場調節或是抑制市場不良競爭的工具，以預防市場失靈所造成的損害。20中國的國有企業在經濟發展中所扮演的角色，則肩負不同的功能與屬性。無論是從過往的計劃經濟時期，以至於在現今的社會主義經濟發展階段上，中國的國有企業始終被賦予中國經濟建設與社會發展的主體地位。 21 儘管改革開放政策促使中國非國有部門經濟在質量的發展上有所突破、成長，但審視中國當代的政經發展，國有企業作為擁有最多資源、涵蓋人口數量最多的一種單位類型，且擔負著中國整體宏觀政經制度的經濟基礎功能而言，其治理結構在順應了市場化之後，是否會造成舊有黨國對於國有企業控制上的變化，便成為一項重要且現實的課題了。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 本文的研究旨趣方承襲上述改革情勢的發展，意在探索國有企業實行公司治. ‧. 理結構後，黨國對國有企業的控制是否有所改變？本研究特別將焦點鎖定在黨國對國有企業人事安排的關注上，觀察固有作用於中共菁英群體上的「黨管幹部」原則是否為適應國有企業市場化的變遷而有所調整？針對國有企業內部黨政幹部的人事安排，比較前蘇東以及中共等共黨國家的政府機構組織，在國家經濟管理機關的設置上，大致可分作「主管機關（部門）」和「職能機關（部門）」兩類；其中，主管部係指按照部門的劃分，領導某一特定之部門（企業）的經濟機關，且可直轄其下屬企業的產、供、銷之經營和人、財、物的管理。22其間的管理模. er. io. sit. y. Nat. al. n. v i n C h、「以黨代政」的特點表現最為突出。就此觀察式又以共黨政權底下「黨政不分」 engchi U 中共作為統治權力的主體，其進行支配的手段除了主導意識形態的詮釋外，對於. 官僚體系的滲透便展現在「黨管幹部」的制度設計上，其目的則為確保黨國機器下所屬單位得確實服膺於黨的意志運作，國有企業所遵循的亦是同一套邏輯。是以，回歸本研究的研究問題，意在探索市場化背後所代表的企業治理制度的變革，與一系列新形式的制度安排，在形式上解除了「政企合一」的陳窠，但實際上究竟為企業的人事任免改變了什麼則仍待解釋與釐清。在「黨管幹部」原則依舊作用下的國有企業，其菁英組成的特徵與甄補的優先條件將是上述問題的部份解答，又隨著改革的深化，菁英晉升的途徑是否具有一致性發展趨勢更是檢 19 20 21 22. 徐武，中國經濟的實現形式和路徑選擇，頁 172~173。劉中橋，中西方國有企業發展比較（北京：經濟科學出版社，2000 年），頁 70。同前註，頁 38~51。陳德昇，中共國務院機構改革之研究（1978-1998）—政府再造觀點（台北：永業出版社，1999 年），頁 72。 6.

(15) 驗其甄補模式的重大觀察。本文以下於研究設計中，將蒐羅相關的人事簡歷作為資料基礎，設定可操作的指標進行分析，以針對上述各項研究問題做出解釋。. 第二節文獻回顧依循政權轉型的漸進式演變，市場化、集團化後國有企業菁英的組成是否出現個人條件、背景上的變化？國有企業菁英流動的特性為何？開始成為國有企業改革相關研究陸續啟動的研究問題。本文以下將針對上述的研究問題與概念意涵的層次，就相關理論及實證性研究的結果加以評析；以下文獻回顧分析，目的在於使本文的所欲探討的焦點與過往文獻進行對話，方能就菁英本身的存在對於整體的國有企業改革中所代表的意義為何進行解釋。. 政治大本文獻回顧旨在歸結學界迄今對國有企業及其改革所做出的研究成果與學立術論述進行檢閱，中心將圍繞國有企業改革過程中的若干變革如何影響幹部選任. ‧ 國. 學. 的人事問題上。本文獻回顧分為三個部份。第一部份介紹國有企業改革的核心—. ‧. 產權變革，揭開國有企業本質上的變化。透過對產權變革過程的回顧與討論，可以發現其對於國有企業人事制度帶來的衝擊表現在哪些方面。第二部份則接續產權改革後，國有企業必須面臨的現代公司治理的環節。現代公司治理所彰顯的特徵乃制度化的建立與專業化的構成，現代公司治理制度的引進勢必影響國有企業公司制度與人員的重組，企業組織在制度轉換的過程中產生的困題與如何回應既有的制度安排是為觀察的重點。最後，則就現行國有企業與黨國之間的聯繫進行探索，點出在新式的公司治理脈絡下，國有企業人事制度與幹部行為偏好的樣貌，進一步引出本研究的核心問題：黨如何介入企業的人事，並因此影響公司治理制度的執行。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 一、中國國有企業的產權改革關於產權的定義，係為對財產的所有權而言，是一套得以規範權利與義務的制度。產權理論的討論發展於西方，其概念與衍生的效果在古典經濟學、馬克思主義經濟學與新制度學派等學說中皆接受到高度注目。23爬疏中國國有企業改革的相關文獻可以發現，過往的文獻焦點多置於傳統產權理論所注重的「委託—代理關係」與交易成本的討論上，直至國有企業啟動了以股份制作為產權形式的改 23. R. Coase 於其巨作《企業的性質》一文中，揭開了產權於現代企業組織中所代表的重大意涵，即帶起了交易成本的概念於其中；Douglass C. North 則應用產權理論分析組織制度運作的績效與經濟成就兩者間的關係，而奠基為新制度經濟學派的代表性人物。詳見 Ronald H. Coase 著，「企業的性質」，載於廠商、市場和法律，陳坤銘、李華夏譯（台北：遠流，1995 年）；Douglass C. North, Institutes, Institutional Change, and Economic Performance(New York: Cambridge University Press, 1990). 7.

(16) 革之後，關於國有資產經營與企業重組形式的探索則如雨後春筍般應運而生，例如國有企業間的兼併24、國有企業集團組建、國家對於國有資產的宏觀管理25等研究，皆是在上述情勢下所發展起來的。回顧計劃經濟體制時期的中國國有企業，其所有權隸屬國家而為公有制，國家行使所有權的方式乃透過一套橫向與縱向的切割、權力和責任不對稱的組織體系來實現。由於中國國有企業遵循的是行政隸屬關係式的管理，各級政府與行政部門各自對國有企業的經營與管理行使所轄職權，如此的制度安排，致使統一的所有權被割裂，造成各個黨政部門皆依循部門利益來行使對國有企業的權力，但卻又不為企業經營的成敗承擔責任的結果。26所有權歸屬的不明確是為國有企業產權制度窒礙的核心癥結，並連帶影響國有企業的經營效率與競爭力。明確的產權關係藉由 A. Alchain 的定義，乃仰賴以產權所有者得使其權利具有排他性與可轉讓效果來確認。27中國國有企業由於公有制的產權形式使全民資產只是抽象地以國家作為單一所有者的主體來呈現，其產權關係難以透過具體法規來確立，同時，國家代為行使所有權並未能消弭其產權仍具有共享性的性質，所有權人無法落實在具體的對象，最終的結果便是所有權行使主體的缺位。28為克服此一障礙，. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 中共始推動出資人所有權和公司法人財產權分離的改革措施，欲達成國有企業產權清晰、產權分解、產權轉移的目標，以活化整體國有企業的經營。29. ‧. 綜觀國有企業產權變革的過程，表面上是為企業財產所有權的歸屬予以明確化、法制化，背後其實隱含了想要打破國有企業「政企合一」的經管型態而為「政企分開」的思維。國有企業產權變革為「政企關係」的變化主要表現在兩個部份：首先受到影響的是企業原主管機關/部門的權力將受股份制的改造的結果，使身份轉變為股東，其權力將受到削弱、限制和制約。30其次，企業黨組的權力與組. n. er. io. sit. y. Nat. al. i n U. v. 成也將出現改變，由於股份制改造重塑了企業內部的治理結構，董事會取代過往企業黨委會的權力地位，致使黨組在企業組織中的活動空間與地位受到抑制，直到中共推行「雙向進入」之後，黨組成員與董事、監事、總經理、副總經理等職. Ch. engchi. 務交叉任職，黨組的功能方與董事會的運作產生聯繫。31上述兩點變化無疑將對國有企業內部的人事制度啟動新的一種運作模式，促其轉變的根源便在於產權股 24. 25 26 27. 28. 29 30 31. 例如，劉偉、高明華，轉型期的國有企業重組（上海：上海遠東出版社，1999 年）；張維迎，企業理論與中國企業改革（北京：北京大學出版社，1999 年）。周紹朋、丁德章，國有企業改革與國有資產監管（北京：國家行政學院出版社，2005 年）。吳敬璉，當代中國經濟改革教程（上海：上海遠東出版社，2010 年），頁 124。 Armen A. Alchain，「產權：一個經典註釋」，載於 Ronald H. Coas, Armen A. Alchain & Douglass C. North 等著，陳昕主編，財產權利與制度變遷：產權學派與新制度學派譯文集（上海：上海三聯書局，1994 年），頁 166。涂永式，制度結構創新論網—建設與完善中國市場體系的制度經濟學思考（上海：上海三聯書局，2006 年），頁 93~94；王珏，「中國的繁榮需要現代企業制度」，載於中市市場經濟研究所主編，國有企業股份制改組理論與實務（北京：中國人事出版社，1997 年），頁 145~157。陳生洛，中國國有企業的產權變革與黨的領導，頁 40~44。同前註，頁 45。黃躍民，中國共產黨領導方式的改進與創新（上海：上海人民出版社，2002 年），頁 93~94。 8.

(17) 份制改革與現代公司治理制度的建立。二、現代公司治理在現代市場經濟中，居於主導的企業形式為公司（corporation），係以股東為成員組合起來的法人組織。32隨著市場交易漫長的歷史發展，公司的治理方式也逐步走向了制度化的規範；其中，所有權與經營權相分離的概念，便成為了現代公司制度運作的典型。33學者吳敬璉從「委託—代理關係」的角度，提出公司治理的核心問題在於如何處理股東與職業經理人之間的關係，其根本的癥結為所有者與經營者之間存在的資訊不對稱所致。34 從現代公司治理的理論角度觀察中國國有企業改革，所有權與經營權分離的未果，使得諸多中國文獻對於公司治理結構的研究，篇幅多屬於產權是否明確的問題延伸35，甚至質疑中國的國有企業是否具備有朝向現代公司治理的條件。36儘管中國國務院歷經多次政府機構改革以及國有資產管理的革新，意圖以組織結構重構的方式，解決並使國有企業導入現代公司治理的機制運作，但是在所有權與經營權未能完全分離，且國家股依舊比例過高的現實下，國有企業推行公司治理. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 的矛盾無可避免地表現在諸多面向，例如：董事會成員由國家授權機構委派或更換，變相成為政府部門安排幹部的渠道，政企關係依舊不分37；國有企業內部人. sit. y. Nat. 控制的問題嚴重，監事會與董事會的地位平行，不利對董事會進行監督38；企業經理人員的激勵機制未臻健全等39，皆考驗著公司治理制度推行的成效。. n. al. er. io. 首先，在政企關係的分合上，儘管中國國務院明確地欲以公司治理制度替代舊有國有企業經管的「政企不分」結構，並明定相關法規如《公司法》作為法制配套，但成效卻頗受質疑。學者錢津直接指出現代企業制度的運作並不具有使國有企業實現「政企分開」的功能，原因在於「過去來自政府的直接插手只在企業. Ch. engchi. i n U. v. 外部，即干擾來自外部，但現在政府官員則以企業董事身份出現，來自政府的干 32 33. 34 35. 36. 37. 38 39. 吳敬璉，當代中國經濟改革：探索中國經濟順利轉型的秘密，頁 173~174。 Adolph A. Berle 著，現代股份公司與私有財產，陸年青、許冀湯譯（台北：臺灣銀行經濟研究室，1981 年）。吳敬璉，當代中國經濟改革教程，頁 119。徐斯勤，「中國大陸的省級政府機構改革與國有企業產權改革，1993~2001：互補或矛盾的改革邏輯？」，中國大陸研究，第 45 卷第 2 期（2002 年 3、4 月），頁 71。懷疑論者指出只要國家擁有具主導性的控股權，允許資本所有者行使所有者權力，則必然存在國家對國有企業的干預，且易流於以犧牲企業效益來實現政府目標，行政權侵犯所有權的結果，將使企業受於行政命令的支配，從而破壞作為規範的公司制度。見何誠穎、徐暮斌，國有企業改革與戰略性重組（北京：中國財政經濟出版，2000 年），頁 57。徐武，中國國有經濟的實現形式和路徑選擇（北京：經濟科學出版社，2005 年），頁 127；陳少華等，「我國股份公私法人治理結構問題調查」，中國經濟問題（廈門），第二期（1998 年），頁 19~25。馬立行，中國國有企業產權制度改革研究（上海：上海社會科學院出版社，2010 年），頁 85。張維迎，企業理論與中國企業改革，頁 117-126。 9.

(18) 預直接體現在企業內部，可謂『新的政企不分』。」 40其次，現代公司治理所欲建立效率的「委託—代理」關係至今亦未靖其功。中國國有企業由於在產權制度上存在產權關係的範圍與關係鏈過長的問題，致使儘管依歸在公司治理制度下的國有企業仍舊面對著多層代理關係、高昂的代理費用以及代理關係選擇的非市場化。41上述各項問題基本上皆是圍繞過去公有制轉制，過渡到公司組織結構所衍生「委託—代理關係」所出現的矛盾。企業組織架構的建立與企業組織得以公司治理的理想型運作間，在中國國有企業改革中，仍舊存在規範與執行間的差距；一如 Oliver E. Williamson 所認為的組織治理結構並非孤立運作，而是伴隨制度環境的變化以及經濟行為者屬性的變化而有不同的選擇模式。42 從制度環境的視角解釋組織行為，不啻為制度經濟學所善用的研究途徑43，用以看待國有企業公司治理制度的運作更是一套可行的方法。以中國國有企業的發展逐步走向「集團化」為例，便相當程度可解釋為組織對於既有制度安排的一種回應方式44，即組織依循制度的安排而形塑，但在組織發展的過程中，亦將以利益極大化的理性選擇作為組織自我強化的內在邏輯，最後延展的結果將有可能出現不在制度設計預期中的形式，且行為者並不限制在個別的國有企業，甚至有可能以集體的國有企業出現。因此，在衡量公司治理前後國有企業的人事安排與組成，企業組織利益的考量亦須視為一個操作變項予以觀察，方能表現組織利益與黨國利益相衝突時的議價空間與結果。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 三、國有企業的菁英表現. sit. y. Nat. 總結上述國有企業產權改革與現代公司治理制度的討論，國有企業改革期待. n. al. er. io. 運作的效果能否配合制度設計是國有企業公司治理的最大疑竇。國有企業受到過去計畫性與行政化主導格局的影響，至今仍見許多治理文化上的制度殘留，例如在企業內部「官本位」的思想猶存、「一把手」權威的拍板定案權、「黨管幹部」原則根植於國有企業結構中等，皆構成對現有公司治理制度的挑戰。45在黨國機 40. Ch. engchi. i n U. v. 錢津，理性出擊：中國企業改革分析（北京：社會科學文獻出版社，1991 年），頁 55。馬立行，中國國有企業產權制度改革研究，頁 73~79。 42 Oliver E. Williamson, “Hierarchies, Markets and Power in the Economy,” in Claude Menard, ed., Transaction Cost Economics: Recent Developments (Cheltenham: Edward Elgar, 1997). 43 詳見如 Douglass C. North, Structure and Change in Economic History (New York: W. W. Norton, 1981); Douglass C. North, Institutes, Institutional Change, and Economic Performance; Jepperson, Ronald L., “Institutions, Institutional Effects, and Institutionalism,” in Walter W. Powell & Paul J. DiMaggio eds., The New Institutionalism in Organizational Analysis (Chicago: University of Chicago Press, 1991); Weingast, Barry R., “Rational-Choice Institutionalism,” in Ira Katznelson & Helen V. Milner eds., Political Science: The State of the Discipline (New York: W.W. Norton, 2002). 44 王信賢在針對中國國有企業「集團化」的觀察上，得出現今為數眾多的中國國有企業集團，其集團成型背後的動力自是組織為求自我存續而來的考量，其論證的結論乃國有企業「集團化」的目的並非僅僅為強化企業得競爭力及效率而來，更有著受制於「政治正確」的制約以及滿足所在制度下的正當性的味道。詳見王信賢，「大陸國企改革的組織同形主義」，中國大陸研究，第 44 卷第 9 期（2001 年 9 月），頁 57-80。 45 韓世春，「從淡馬錫看國企治理」，北京市經濟管理幹部學院學報（北京），第 25 卷第 1 期（2010 10 41.

(19) 器仍舊主導企業幹部的任免權，企業經理人的選擇機制仍慣以行政任命為主的情況下46，企業幹部的行為偏好將如何表現，不同的學者提出了歧異的見解。學者何誠穎、徐暮斌指出，依常規而言，企業幹部的收益應與企業發展的良莠有著一定程度的關聯，但當企業幹部同為國家幹部的身份之後，更多的關注則不免來自對於行政級別變化上的反應。個別的企業幹部在理性考量下，恐將以追隨上級領導、政府的意願為個人利益極大化的表現型態，而非以企業主體的經營考量作為思考。47輔以企業經理人員與黨組人事交叉任職，黨組為黨國進入企業決策的效果便呈現曖昧不明的態勢了。48另一方面，學者劉致賢、蔡中民則藉由對中國國有企業石化與電力部門領導班子的晉升狀況進行分析，認為黨國劃定了一條對於國有企業發展的干預邊界，在允許的區域內，企業可依市場導向進行純經濟邏輯的運作。在企業幹部方面，其治理績效將決定日後黨政職務層級高低的參考指標，在黨管幹部的原則下，此激勵結構將促使企業幹部以追求企業最大獲利的結果來作為自己的「政績」表現。49因此，在黨持續對國有企業進行人事控制之際，企業幹部的行為偏好究竟為何，又是否存在符合黨國屬意任免幹部的一套規則與資格標準，便成為了本研究的核心問題。. 學. ‧ 國. 立. 政治大. 第三節研究假設與研究發現. ‧. sit. n. al. er. io 一、研究假設. y. Nat. 根據本文的研究問題，以及對於相關文獻的回顧，本節第一部份將嘗試發展兩組關於國有企業領導菁英甄補與流動模式的假說，並於蒐集、彙整挑選個案之人事簡歷後，逐一進行假說的應證。其次於第二部份將概述本文的研究成果。. Ch. engchi. i n U. v. 假說一：國有企業領導幹部的流動表現，具政府部門經驗出身的幹部比例將隨時序的推移而式微。假說 1.1：國有企業幹部之流入，在行政總公司階段，將表現以具政府部門者轉任企業領導為主；在企業集團階段，則以企業間與企業內甄. 46 47 48. 49. 年 3 月），頁 35~44。何誠穎、徐暮斌，國有企業改革與戰略性重組，頁 74。同前註，頁 87。 1997 年三月，中共中央起草《中共中央關於進一步加強和改進國有企業黨的建設工作的通知》，其首度規範了企業黨組就參與企業重大問題決策一事的範圍，即股東會和董事會所決定事宜，黨組都要參與決策過程。至於參與的方式為何，則付之厥如。詳見陳生洛，中國國有企業的產權變革與黨的領導，頁 85~88。 Chih-shian Liou & Chung-min Tsai, “Between Cadres and Entrepreneurs: Managerial Career Trajectories in China’s Energy Sector, ” International Conference on Elites and Governance in China(Taipei: Department of Political Science, National Chengchi University, 2010). 11.

(20) 補為大宗。假說 1.2：國有企業幹部之流出，除少數進入企業及政府部門發展，多數以屆齡退休作結。. 回到國有企業的本質，基本上仍屬營業性的經濟組織，並重視市場、資源的佔有與資本規模大小，其高階管理幹部亦偏向為「技術專業」取向之職務類型，從企業組織的角度衡量領導菁英的角色，則帶有經濟菁英的性質於其中，表現在充分掌握市場經濟的資源配置權上。另一方面，由於中共推行黨組成員與經理人員交叉任職的策略，致使國有企業內的高階幹部除了單純的企業管理者的職能外，又兼有黨務身份，以後者而言，代表著具有行使政治權力的權限，而具備有政治菁英的屬性。因此，有別於傳統的中共政治菁英，其任職與流動多在黨政系統下的部門間進行，筆者將假設國有企業菁英的流動模式將揉合以經濟菁英與政治菁. 政治大英的身份表示。在流入的階段將首重其專業性，故多為企業間的人才甄用為主；立在流出的階段，則繫於幹部於任職期間黨、企工作的表現，決定其是否獲上級賞. ‧ 國. 學. 識而轉任至政府部門任職，否則多以屆齡退休為主要離場的方式。. ‧. 假說二：企業黨組領導職務的經歷將會影響企業菁英的仕途升遷。. Nat. y. sit. al. er. io. 命題 2.1：具有黨組職務歷練者，將成為黨重點栽培的幹部，表現在卸任企業領導職務後升任政府部門副部級以上要職或業內其他央企領導。. n. v i n Ch 命題 2.2：幹部卸任後轉任黨政部門比率，將受產業差異的影響。 engchi U. 假說一的探討，主要係受國有企業推動改革的馴化而生，著重於幹部菁英組成的條件與背景之上，輔以職位流動常規化來反映國有企業幹部既存之選任模式的特徵。假說二的方向則從菁英政治的角度解釋中共國有企業菁英制度化的發展，以掌握國有企業菁英流動特性。首先，結合企業領導幹部自身條件與流動的定性觀察，國有企業幹部挾其「專業取向」合乎中共甄補幹部之基礎門檻，若於任職期間表現稱職獲上級賞識而官拜政府部門或黨務機關，邏輯上是為可行的一種途徑。但是，如此的邏輯是否可全然套用於國有企業幹部的發展則是未知數，檢視部份由企業幹部成功轉任黨政部門者，多出身石油、石化相關產業之國有企業。 50. 根據政治現實的觀察，在此進而提出假說二的質疑：在企業幹部「流出」的部. 50. 檢閱中共政治高層領導人與省部級幹部，不乏出身自石油產業部門系統者，如：曾慶紅、吳儀、周永康、李毅中、衛留成、蘇樹林等，而有所謂中共政壇「石油幫」的稱號。 12.

(21) 份，是否存在產業類別上的差異而有所不同？若存在此項差異，則代表了中共政權在遴選國有企業幹部的思維中，個體幹部所具備的條件、背景、資歷並非考核的唯一標準，是否產業類別本身屬性即是影響幹部晉升機會的主因？或有其他因素的干擾，使得幹部晉升存在產業類別的差別，則尚待解釋。51 二、研究發現根據本文後續章節所進行一系列國有企業領導幹部簡歷資料的初判結果，針對個案內國有企業菁英的甄補條件與流動晉升，本文歸納出了三項主要發現：首先，國有企業幹部甄選條件日漸重視學歷與專業領域的表現，每項企業職務的初任年齡門檻也日益下降。細究中國石油石化、電力以及電信產業央企領導人員的學歷表現，相關人員的學歷要求逐漸以碩、博士學位為主要門檻，電信央企的領導幹部具有工商管理碩、博士學位的比例甚至佔了該產業人員的 37.5%。在人員專業學科的分佈上，石油石化、電力業央企以自然科學學科強勢表現，電信業則兼容自然與社會科學學門的專業背景。在企業內部各項領導職務，如總經理助理、副總經理、總經理與董事長職位，其述職的年齡相較於過往企業幹部任免的情況，普遍呈現下降的趨勢，尤以電信央企領導的平均就任年齡最低，首任副總經理、總經理的平均年齡皆未達 50 歲。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 其次，現階段央企人員的甄補來源將以企業部門系統作為主要供給，「由企入企」的甄選途徑將成為常態。企業部門包含了企業集團內部、企業集團子公司、其他央企與一般民間企業，並主要以企業集團內部職務以及外部子公司一把手作為企業領導的選任對象。有別於過往「政企不分」的階段，企業組織在初建時期多以「行政性總公司」的型態存在，作為官方延伸的性質濃厚，故而在人事任免的工作上同步表現政府派出的人事結構，因此在石油石化、電力以及電信產業始創的首批領導的甄補來源表現上，多以「由政入企」為主。如今石油石化與電力央企的領導人事已歷經交替，因而開始轉變為「由企入企」的路徑型態。. Ch. engchi. i n U. v. 第三，本研究發現，在中共黨國體制的結構未發生本質上改變的前提下，「黨管幹部」、「中管幹部」的邏輯將延續作用於國有央企人事甄補與流動的表現，進而取得結構原則與實踐作為上的一致性。透過央企領導歷任職務的查察，本文得出兼任企業黨組書記、副書記之企業領導，其獲上級提拔、栽培的機會將明顯大於未兼任企業黨組領導職務者。至於受到上級「關愛」後，幹部於企業職務卸除. 51. 以中共政壇「石油幫」的出現為例，存在不同起因的見解。從派系鬥爭的角度觀察，則以中共高層領導人曾慶紅係石油系統出身，進而提攜石油部門舊部如蔣潔敏、傅成玉、蘇樹林，以維持自身的政治勢力。詳見外參編輯部主編，中共十八大之爭（香港：外參出版社，2011 年）；學者劉致賢、蔡中民則對比石化與電力部門企業幹部的晉升，認為「年齡優勢」為影響不同產業部門企業幹部晉升黨政部門存有差異的原因。詳見 Chih-shian Liou & Chung-min Tsai, “Between Cadres and Entrepreneurs: Managerial Career Trajectories in China’s Energy Sector, ”. 13.

(22) 後的流動安排，以石油石化產業央企幹部的晉升表現最為積極，該產業領導於卸任後在比例上最可能順利轉任政府部門副部級以上要職，電力及電信產業央企則多以獲續升於行業內其他央企領導職務為主，最後以續升後的企業職務作為離退前的最後職務。因此本文提出「企業黨組領導職務」以及「產業類別」乃共同決定企業幹部企後流動的結果。. 第四節研究方法、步驟與研究限制儘管已有許多文獻表示中共菁英已有朝向專業化的菁英轉型趨勢，象徵中共選拔幹部已具有一定程度的制度規範。從政治菁英的關注轉向兼有政治菁英與經濟菁英特質的國有企業幹部上，則同樣需兼顧政治性（紅）與專業性（專）此消彼長的問題。從宏觀的視角看待國有企業幹部晉升的制度化，關鍵的解釋在於一系列市場化步驟的制度累積之後，中共中央級國有企業幹部的選任標準究竟表現為何？其職務流動的路徑與系統是否存在定性發展的趨勢？這些問題的探討都將有於我們理解並釐清國有企業的領導體制與篩選門檻逢能否成為既有黨管幹部原則的另一補充途徑。依循上述研究問題而下，本節將依序介紹本文的研究方法與具體步驟，並說明可能面臨的研究限制，最後則簡述本文預擬之章節安排。. 立. ‧. ‧ 國. 學. 一、研究方法. 政治大. y. Nat. 本論文的研究問題旨在探索中共副部級以上「央企」其內部高階領導幹部晉. sit. n. al. er. io. 用的途徑以及發展變化，其中國有企業內部高階幹部職位歷時性的變化是本文最要解答的研究目的。在資料的蒐集與建立方面，由於現今並未有一套專屬中國國有企業管理幹部背景資料的完整檔案可供參詢，因此本研究在分析他們的背景資料與任職經歷之前，必須先行建立「中國國有企業管理幹部人事資料庫」。 52以. Ch. engchi. i n U. v. 下針對調查對象、搜尋方式以及資料內容概略說明之：（一）在調查對象部份，依據本文所欲進行個案研究之國有企業領導層幹部為準，高階幹部係指上述國有企業之黨組書記、黨組副書記、總經理、副總經理等四項職務者，若干國有企業集團設有董事長一職亦納入本調查名單之中。（二）搜尋方式除了參考既有已建立之「國立政治大學中共政治菁英資料庫」所蒐羅的資料外，另將以官方文件與網路搜尋的方式進行人員人事資料的蒐集。而在個案研究的方法上，本文將以比較研究的途徑進行「公司治理制度的引進」以及「企業發展的軌跡」對企業幹部晉升模式的影響進行討論。至於個案中各項操作指標的方法則將以敘述統計的方式作為呈現53，藉由梳理 13 家副部級以上「央企」歷任領導層幹部的簡歷資料， 52. 53. 本研究所蒐集與建立之「國有企業管理幹部人事資料庫」資料來源主要由寇健文教授主持之「國立政治大學中共政治菁英資料庫」（http://ics.nccu.edu.tw/chinaleaders/index.htm）提供，國有企業管理幹部未登錄於「國立政治大學中共政治菁英資料庫」者，則由筆者自行蒐集與整理。敘述統計為藉由蒐集、整理與分析的統計方法，表現統計資料的特性，內容包括集中趨勢、差異分析、週期性之變動、圖形之狀態與其他事項的關係等。詳見程大器，統計學理論與應 14.

(23) 以量化資料的呈現作為本文申論的基礎；此外，也將從制度化的角度觀察中共「黨管幹部」原則下，對於國有企業人員晉升的模式是否有所改變？在研究步驟上，首先就 13 家副部級以上「央企」歷任領導層幹部的簡歷資料方面，本研究主要採用中國國務院直屬特設機構－國有資產監督管理委員會所監管之中國中央級國有企業名單作為憑據基礎，相關人事的調整除了以網路檢索的方式進行蒐集外，最終亦以國資委企業領導人員管理一局（First Bureau for the Administration of Corporate Executives，以下簡稱「國資委企幹一局」）所公告之行政命令為主。根據中國國務院授權，國資委係中央所屬企業之直屬監管單位，並依循《中華人民共和國公司法》等法規對於各中央所屬企業進行國有資產的管理、監事會的派出以及對於各企業負責人的任免、考核並根據其經營業績進行獎懲。因此國資委此一機構在進行對國有企業的觀察上扮演了一個相當重要的角色，國資委在制度設計上被賦予一個具有決策影響力的領導機關，其如何監管所屬國有企業的方式將成為本文必須解答的問題之一，而此亦為宏觀制度層面所必須要關照之處。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 在微觀操作的層面上，由於黨的領導係對於每一個具體單位的直接控制，黨管幹部則是實現如此領導方式的一種重要途徑。54是以，本文在蒐集相關人事簡. ‧. 歷以及檢閱其流動性時，將著重於黨在每一項人事任免上的決策結果，以此集合各筆人事任免的資料，建立各央企負責人（級別為副部級以上）的個人簡歷，以進一步分析其個人背景的差異，諸如年齡、黨籍、教育程度、專業領域背景、進入企業任職前項職務與系統，以及企業離任後的流向等。藉由每一筆央企經營管理人員的資料統計，以描繪出現今以至於過往中國國有企業幹部晉用途徑的輪廓。. n. er. io. sit. y. Nat. al. 二、研究流程與步驟. Ch. engchi. i n U. v. 依循前述的研究問題，在個案選擇方面，本論文將蒐集 13 家中國副部級以上之「央企」作為研究對象，其挑選的原則在於組織歷時性的具備，以及該企業的行政級別至少為副部級。根據中國官方統計，時至 2010 年底，中國中央級國有企業超過 80%的資產集中在石油石化、電力、國防和通信等關係國計民生的關鍵領域以及運輸、礦業、冶金和機械等支柱行業55，其中軍工、石油石化、電網電力、電信、煤炭、民航、航運等七大行業更被視為在未來將受惠於中央政府政策強力支持的產業。56因此，就個案選擇的範圍，本文先行以上述七大行業進行. 54 55. 56. 用（上）（台北：智勝文化，2007），頁 6。陳生洛，中國國有企業的產權變革與黨的領導，頁 49。「中央企業『十一五』時期改革發展紀實」中華人民共和國國務院新聞辦公室，2011 年 2 月 17 日，http://www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/2011/0222/xgbd/201102/t863276_1.htm。「七大行業的央企可望得到更多政策支持」，財訊網，2010 年 9 月 9 日， http://content.caixun.com/NE/02/7b/NE027bts.shtm。 15.

(24) 篩選。首先，軍工產業至今由於企業的治理與運作的透明度依舊不高，增添了研究可行的難度，故本文先行將軍工產業屏除在個案的選擇之外。其次，在剩餘六個相關的產業別中，鑑於石油石化、電網電力與電信等三大產業在產業規模與獲利能力方面始終高倨壟斷性行業的前三名57；三大產業佔全體中央級國有企業固定資產總投資額的比重舉足輕重，分別佔了 30%、35%和 20%，合計佔了國有企業固定資產總投資額的 85%，而成為中央級國有企業發展的核心產業。58另一方面，國資委對於國有能源產業以及電信產業的發展也特別予以關注，明確告示上述三大產業在推動市場競爭的同時，國有資本獨資、絕對控股的情勢必須得到確保。59因此，考量在產業戰略以及資源佔有規模的條件下，本文選擇石油石化、電網電力、電信等三大產業作為研究個案，一共蒐集 13 家中央級國有企業，名單如下：. 政治大企業名稱. 表 1：本文個案選擇之 13 家中國副部級以上之中央級國有企業產業別. 1. ‧ 國 io. 8. 中國南方電網有限責任公司中國大唐集團公司中國華電集團公司. a l中國國電集團公司 v i 中國電力投資集團公司 n Ch engchi U 中國電信集團公司. n. 9. 中國華能集團公司. 10 11 電信. y. 電網電力. 國家電網公司. Nat. 6. 中國海洋石油總公司. sit. 5. 13. 副部級. 正部級. ‧. 4. 12. 中國石油化工集團公司. 石油石化. 3. 7. 舊有行政級別. 學. 2. 立中國石油天然氣集團公司. er. 序號. 副部級副部級副部級副部級副部級副部級副部級副部級副部級. 中國聯合網絡通信集團有限公司. 副部級. 中國移動通信集團公司. 副部級. 資料來源：內容資料參考編輯自中國工業發展報告（1998）—制度創新、組織變遷與政策調整（北京：經濟管理出版社，1998 年），頁 144~146。. 細究上述 13 家副部級「央企」，具備了下述兩項特點：若干企業的創立歷史 57. 「電力石油電信三大壟斷行行業前七月猛賺 3000 億」，人民網，2006 年 8 月 30 日， http://finance.people.com.cn/GB/1037/4757684.html。 58 「央企投資：八成半投向石油石化電力電信」，騰訊網，2007 年 3 月 8 日， http://stock1.finance.qq.com/a/20070308/000008.htm。 59 「我國明確七大行業將由國有經濟控制」，新華網，2006 年 12 月 18 日， http://news.xinhuanet.com/fortune/2006-12/18/content_5502762.htm。 16.

(25) 悠久，係由原有國務院中央部委層級之專業經濟部門分出，轉變為經濟實體（行政性總公司），最後方改制為國有企業集團公司。 60其次，上述個案企業所代表之行政級別至少曾為副部級以上，現由中國國務院直屬機關－國有資產監督管理委員會管理。是以，本文就個案的相關討論皆將依循上述兩點原則觀察 13 家「央企」在幹部晉用途徑時序上的差異和變化。一如前述，本研究所欲個案分析的 13 家「央企」中，扣除 3 家電信央企，有 10 家「央企」具備舊有行政性總公司為前身的背景，除了企業主體存續的時間較為長久之外，舊有之行政屬性的特色存在於企業與國家間、對企業內部的指導與人事之作用亦較為顯著。因此，進行對現存國有企業集團及其前身的比較，在方法上較可凸顯出市場化對國有企業影響程度的深淺，尤以在行政屬性遺緒理應最劇的 10 家個案「央企」中，觀察其幹部任免與流動的作為或最能看出端倪。. 政治大. 此外，本研究設計除了將檢閱 13 家現存「央企」內部經理人員之簡歷流動外，連同部份集團前身企業 4 家（中國石油天然氣總公司、中國石油化工總公司、國家電力公司、中國網絡通信集團有限公司），共計 17 家次級別為副部級以上大型國有央企作為企業領導職務觀察的依附單位，以便比較個案在改組前後時期人事安排的方式以及變化。. 立. ‧ 國. 學. ‧. 在個案內部的人事資料審閱上，本研究將蒐集 13 家現存「央企」、4 家已撤銷之集團前身公司歷任領導幹部共 205 人的簡歷作為分析幹部晉升與流動的基礎資料。進一步言，將以曾歷任上述 17 家企業之董事長、總經理、副總經理、黨組書記、黨組副書記等職務者為蒐集對象，並依幹部條件與流動過程的表現，來解釋並回答本文主要之研究問題。. n. al. er. io. sit. y. Nat. 三、研究限制. Ch. engchi. i n U. v. 本文在研究方法上的限制，分別敘述如下：首先為研究對象的簡歷資料未能完整蒐集，或有遺漏。由於本文係以各人員的簡歷資料作為資料統計的基礎，爾後透過資料的整理與分析得出描述性的推論，因此研究對象資料的掌握程度必須充分，方能使量化統計分析出來的結果具有信度與效度。惟本文所蒐羅之企業幹部，許多人員目前所對應的行政級別僅止於正局級幹部，層級所限，因此相關簡歷的資料蒐集不易。如入黨年資便因資料取得與查實難度過高，而未能列入本文的測量項目，實為一項缺憾。. 60. 回顧中國國務院自 1982 年至 2002 年啟動之機構改革，前後設立的行政性總公司計有 12 家。本研究個案中，亦有多家企業的創設發源於此，主要分佈在石油石化、電網電力產業部門。參見中國工業發展報告（1998）－制度創新、組織變遷與政策調整（北京：經濟管理出版社， 1998 年 6 月）。 17.

(26) 其次為本文所觀察之個案產業，其領導菁英的甄補與流動作為一種「模式」（pattern）解釋適切性的質疑。由於本文所研究的產業，除了石油石化產業組織發展的歷程較長之外，電力產業央企的發展始於 1998 年，電信產業央企的發展更是於 2000 年之後，在人員甄補時序上的觀察能否取得規則化的解釋，在此稍做回應。關於石油石化與電力產業央企領導的甄補與流動，由於行業內各央企普遍已進行了不同批次人事的世代調動，目前於上述兩產業央企任職的領導幹部，多數已非企業組建時首批任用的人員，因此就兩大產業央企內部人員流動的觀察上，已然具有可測量人員甄補與流動的條件。另一方面，在電信產業央企人員的觀察面向上，由於企業組建的歷程尚短，內部人事也尚未出現明顯的世代更迭，現任電信央企領導多為 2000 年電信業體制改革後，第一代任職於電信央企的幹部人員。因此，本文坦言就目前電信業央企領導的甄補與流動作為一種「模式」而言，立論上仍略顯單薄，但此癥結係在於組織發展的時間維度而言，並不牴觸觀察電信央企領導人員流動與甄補模式建立的嘗試與重要性。因此，從時序上看來，本文認為相較於石油石化與電力央企領導的甄補模式已略具雛型，電信央企領導的. 立. 政治大. ‧ 國. ‧. 四、章節安排. 學. 甄補、流動模式目前仍處於「打底」的階段，待產業內首批領導卸任、換血之後，電信央企領導的甄補模式將更具有比較性。. sit. y. Nat. 本文預擬章節共八章。第一章為緒論，主要就本文主要研究問題與問題意識. n. al. er. io. 作一整體性的闡述，並進行相關文獻探討工作，以提供適當的理論對話作為概念的建立，同時介紹本文研究方法與研究流程。第二章的重點置於國有企業改革歷程對於國有企業內部領導體制的組成、影響之脈絡，係從制度變遷的視野逐一檢視國有企業在國有企業改革前後「政企關係」的一系列變化，並觀察企業領導體制與黨管幹部原則的互動關係。第三、四、五章為石油石化、電力以及電信三大. Ch. engchi. i n U. v. 個案觀察行業的產業概述與公司概況的整理，並就行業內企業領導幹部的組成與特性進行分述。第六、七章則為企業領導幹部簡歷統計結果的綜合陳述，並分析企業領導職務與黨組書記職務對幹部仕途發展的影響，以及整理企業幹部任職路徑的編碼，用以拼湊三大央企領導幹部整體的職務流動特徵與傾向。第八章為結論章，筆者在本章將彙整前面六章之重點，並歸結本文之研究發現與未來可能的發展方向。. 18.

(27) 第二章. 國有企業改革與「政企關係」變化. 1988 年四月，中共第七屆全國人民代表大會第一次會議通過《中華人民共和國全民所有制工業企業法》（以下簡稱《企業法》），用以規範全民所有制工業企業的權利和義務關係，被視為政府對於新型國有企業規範的初聲。在《企業法》所規範的全民所有制企業當中，隸屬中國國務院「國資委」管轄之中央級國有企業幾多在《企業法》下進行註冊，只有極少數企業方在 1993 年通過的《中華人民共和國公司法》（以下簡稱《公司法》）註冊。61觀察在《企業法》下註冊的央. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 企，其治理營運的架構並未設有董事會，是以從產權的角度關照企業的所有權與經營權歸屬，則出現了《企業法》規範的最大特點：所有權與經營權不分的結果。這樣的治理特性使得公司的決策權與執行權未能明確規範，陷入了過往「政企不分」的行政性組織特性之中，從而難以建立真正的法人治理結構。. al. er. io. sit. y. Nat. 本章將回顧在中國國有企業改革旗幟下，國有企業產權變革對於公司治理制度的建立所帶來的諸多影響，特別側重於國家與國有企業彼此互動的權力關係，以及權力結構底下國有企業高階領導幹部的選用方式所表現的意義，並試圖由宏觀的黨國結構開展一系列的制度變革，最後聚焦於企業人事組成的具體作為。. n. v i n Ch 本章第一節將從概念上的國家控制與企業治理的「政企關係」進行理解，回 U i e h n c g 溯計畫經濟時期國有企業作為政治領導下的行政性經濟組織，討論「政企合一」所表現的特點與缺失。第二節則從國有企業產權形式的轉變開啟討論，逐步由黨國控制的結構面縮小至「政企關係」的制度變化，著重敘述國有企業所有權與經營權分離的制度變革對於企業治理的影響。第三節討論的層次則下放至企業內部人事經營與治理的議題上，係從「委託—代理關係」的轉變，分析企業內部領導人與經理人治理角色的變化。在結構與制度的重重約制下，官僚化的「委託—代理關係」始終存在於國有企業的治理當中，幹部選用的背後邏輯存在了黨意延伸與兼顧公司治理專業化的雙元考量。固有領導企業行為的企業黨組織在概念與制度皆有所變化之後，於企業內部人事上的安排與意義是否得以存續，可視為討論 61. 1993 年底中共第十四屆三中全會通過《關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，以文件的形式揭示中國企業制度將朝向以「產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學」為基礎的方向前進。是年 12 月則公布了《中華人民共和國公司法》，規定大中型國有企業應實施國有股為主導的公司制度，提出建立「現代企業制度」的訴求，產權變革自此開始成為國有企業改革的重心。參閱吳敬璉，當代中國經濟改革：探索中國經濟順利轉型的秘密。 19.