第二章 國有企業改革與「政企關係」變化
第二節 制度設計：組織行為與產權形式
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形成國有資產下的國有企業其所有權歸國家政府所有；另一方面，國有企業改革 所倡導之「政企分開」意指國家所有權與企業自主產權的分離，國家在握有企業 所有權的制度下，為實踐國家意圖，致使分工、授權、命令等權力出現授予或下 放的機會，進一步在企業組織內另覓代理人進行經營與管理。最終致成國家先為 全民所委託代行國有資產所有權之代理人，後再以所有權代理作為委託人，授權 企業經管幹部而為代理人，形成一套自上到下多重的「委託—代理關係」。檢視 每一層的「委託—代理關係」，其實都隱含了一次制度對於機會主義抑制的限制 或失敗。
有別於資本主義國家與國有企業的互動體制，中共政治體制因服膺馬列共產 的意識形態，致使產權的表現型態公有化，相對於資本主義底下存在著產權私有 的契約保障機制，產權的全民所有制則顯得過度虛擬和不明確；資源的分配能力 實際上仍在國家機器手上，具體化的結果則是落入了官僚的手中。在毛澤東時代，
握有這豐厚資源的為中央計畫部門；改革開放以後，這樣的官僚操作便下放至各 級政府，亦包含了國有企業在內。75一如「委託—代理關係」再三強調道德風險 問題的可能發生，套用於中共實際的國有企業產權委託上，產權屬於集體（委託 人）但無法有效監督地方官員、企業幹部（代理人）的行為，且由於缺乏有效的 激勵約制措施，導致企業管理者得易有機會不履行合約、貪瀆利己或任人為親，
發生道德障礙問題。因此，每經一重的「委託—代理關係」其實皆隱含了一次逆 向選擇與道德障礙滋長的機會，讓尋租的可能在不完全性的監督機制下變成風 險。
第二節 制度設計：組織行為與產權形式
回歸對政府、國家機器的理解，傳統政治學慣於討論權力面向的運作；從制 度主義的角度，則切入以政治制度建構個體間互動行為的某些規則為框架，產權 制度的建立以至於契約執行，最終產出多大的經濟績效，一直都是制度經濟學所 關注的課題。76 一個關鍵的問題在於，制度設計必須提供一個確保契約可以執 行無虞的環境，同時有效降低交易成本，進而鼓勵技術創新。77
回顧過往計劃經濟體制時期的中國國有企業，其所有權隸屬國家而為公有制，
國家行使所有權的方式乃透過一套橫向與縱向的切割、權力和責任不對稱的組織
75 陳敦源，民主與官僚：新制度論的觀點（台北：韋伯文化，2002 年），頁 89~92。
76 Douglass C. North 認為制度為一種遊戲規則，而組織及組織底下的個人的角色基本上是依循或 改變制度，所以組織相對於制度，可以理解為行為者相對於遊戲規則。 參見 Douglass C. North, Institutes, Institutional Change, and Economic Performance.
77 Christopher K. Clague 著，余勁松、李玲、張龍華譯，制度與經濟發展：欠發達和後社會主義 國家的增長與治理（北京：法律出版社，2006 年），頁 83~84。
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Ceremony, American Journal of Sociology, vol. 83, no. 8 (University of Chicago Press, Sep., 1993), pp.347.83 Paul DiMaggio and Walter Powell, The Iron Cage Revisited: Institutional Isomorphism and Collective Rationality in Organizational Fields, American Sociological Review, vol. 42, no.
2(American Sociological Association, 1983), pp. 147~160.
84 EricG. Furubotn and Rudolf Richte 著，顔愛靜主譯，黃名義等合譯，制度與經濟理論：新制度 經濟學之貢獻（台北：五南出版社，2001 年），頁 32~33。
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場經濟體制若干問題的決定》，《決定》指出「產權清晰、權責明確、政企分開、
管理科學」作為現代企業制度的特徵概括；其中產權問題列入政策目標的首位，
被視為中國現代企業制度展開建設作為的一個重要轉折。85根據《決定》的精神，
在法人產權制度下，企業的治理結構被賦予了以下期待：
（一）出資人所有權和公司法人財產權分離。出資人組成股東大會，並為公司最 高的決策中心，但股東僅以其出資額對公司承擔債務責任，公司係為獨立 法人實體，以其全部資產承擔公司債務責任。
（二）所有權和經營權於公司法人形式上的統一。公司法人係一完整的產權本 體，董事會的職能則表現為公司產權人格化的代表，表現為所有權與經營 權的合一。
（三）所有權與經營權在公司法人內部分離。由於董事會將經營權授予職業化的 經理人，因此公司法人在兩權的表現形式成為了董事會掌握所有權，而經 理人控制經營權的局面。86
綜觀國有企業產權變革的過程，表面上是為企業財產所有權的歸屬予以明確 化、法制化，背後其實隱含了想要打破國有企業「政企合一」的經管型態而為「政 企分開」的思維。國有企業產權變革為「政企關係」的變化主要表現在兩個部份：
首先受到影響的是企業原主管機關、部門的權力將受股份制的改造的結果，使身 份轉變為股東，使其權力受到削弱、限制和制約87；其次，企業黨組的權力與組 成也將出現改變，由於股份制改造重塑了企業內部的治理結構，董事會取代過往 企業黨組的權力地位，致使黨組在企業組織中的活動空間與地位受到抑制，直到 中共推行「雙向進入」之後，黨組成員與董事、監事、總經理、副總經理等職務 交叉任職，黨組的功能方與董事會的運作產生聯繫。88上述兩點變化無疑將對國 有企業內部的人事制度啟動新的一種運作模式，促其轉變的根源便在於產權股份 制改革與現代公司治理制度的建立。
觀察企業實際的運作方面，在國家政策戮力推行建立現代企業制度的方針下，
國有企業組織開始嘗試多元、兼容組織內外層面的產權變革作為回應，諸如現代 企業制度試點、國有企業股份制改革、國有控股上市公司股權分置改革，以及企 業領導體制的改革等。89在建立現代企業制度試點階段初期，主要執行的工作方 為確認企業資產並界定產權，評估債權債務等企業法人制度化的作業，以及針對 政府在社會經濟管理與國有資產所有者兩種職能的區分，將過去視為行政附屬單
85 章迪誠，中國國有企業改革編年史（北京：中國工人出版社，2006 年），頁 382。
86 周紹朋，國有企業改革與國有資產監管（北京：國家行政學院出版社，2005 年），頁 29。
87 陳生洛，中國國有企業的產權變革與黨的領導，頁 45。
88 黃躍民，中國共產黨領導方式的改進與創新，頁 93-94。
89 章迪誠、張星伍，中國國有企業改革的正式制度變遷（北京：經濟管理出版社，2008 年）。
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進而區隔出法人財產權與出資者所有權兩種職權的功能與差異。94
值得一提的是，當國家轉型為改制後企業的股東身份後，政府透過股東身份 來影響改制企業是合理的手段，但實際對企業的影響力卻可能不限於政府所持股 份的比例，儘管政府對於企業的強制干預也許不若過去強勢，但仍舊存在嚴重干 預企業內特殊個案、特定事務的可能。結果將使得身為企業最大股東的政府與企 業內部的管理階層的互動規則出現不確定性，因而增添了互動結果的複雜性。這 樣的結果使得國有企業在國家適度退出企業內部經營權的同時，企業產權主體又 仍保有「國有」的型態，而被視為一種新型態的「政企關係」。95 儘管產權變革 後的「政企關係」企圖藉由「兩權分離」的制度設計來營造現代企業治理的客觀 條件，並且將企業的經營決策予以專業化，降低過去統制體制下「政治性」的企 業治理色彩；但不可否認的是在既有規範底下，仍舊存在互動規則的不確定性，
這樣的結果實與制度初創所期待的目標存在差距，癥結依舊得回溯自黨國體制延 續的結構上。
誠如第一節所述，國家與國有企業間存在一系列產權關係制度化的過程，「分 權」於企業組織的表現方為一層又一層國家與企業之間「委託—代理關係」鏈的 確立。這樣的「委託—代理關係」具體表現在企業組織的架構中，即為企業領導 體制。1990 年代中期以前，中國國有企業內部的領導體制以廠長負責制與黨委 領導下的廠長負責制為主要方式，廠長通常由政府任命而為企業最高的行政負責 人，但由於欠缺制度化監督的配套，使得過去廠長負責制底下的「委託—代理關 係」充滿了道德風險，企業負責人作為代理人治理可能出現隱藏行動與隱藏訊息 的行為，而導致國有企業「內部人治理」的困境，消耗企業經營的成本。1990 年代中期以後，由於「兩權分離」明確了企業法人財產權的邊界，使得企業內部 的控制權歸屬得到較為清楚的界定，公司行政負責人的職稱在現代企業治理的規 範下轉為總經理，至於企業黨組織則持續存在。此時的政府與企業間的「委託—
代理關係」相較於過往，則因為企業組織架構因應變革有所擴充，而使得「委託—
代理關係」的關係鏈延長且複雜化，原因在於國有企業內部治理的組織架構以及 人事組成的領導體制出現了變化。其中不可忽視的是黨國體制結構仍是為中國國 有企業發展的總體框架，無論國有企業「政企關係」的特徵如何演變，是制度創 新也好，是組織結構重組也罷，「政企關係」與「公司治理」背後所蘊含「黨的 領導」卻從來都是企業領導體制的核心。