第四章 中國中央級國有企業發展軌跡：電力產業
第一節 中國電力工業體制與管理體制的變遷
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前中國的電力工業在「廠網分開」的體制下，穩定呈現了兩大電網與五大發電集 團的發展態勢。此外，2003 年國家電力監管委員會（State Electricity Regulatory Commission, SERC，以下簡稱「電監會」）以國務院直屬機關的屬性成立，是為 中國首度針對壟斷性產業所設置的管制機構，具有重大的嘗試意義。細究電監會 對於整體電力產業所進行的管制模式，被視為壟斷性產業底下「雙分離型」的管 制類型，即「政企分開」的同時，「政監關係」也同步分離。155目前在壟斷性產 業中，「政企」、「政監」同步得以分離的管制體制僅限於電力產業，因而受到相 當關注。
總的來說，中國電力工業與市場結構仍處於轉型階段，正由過去垂直壟斷經 營的結構轉向競爭性的市場結構，並隨著「上大壓小」156政策的施行，中國國內 發電企業的產業集中趨勢日益明顯。157
本章第一節旨在概述中國電力產業的發展歷程，包含電力工業管理體制與 電力改革方案的推行背景。第二節則就個別電網電力企業集團發展的歷程與概況 進行介紹，並且就企業領導人員的更迭情形進行整理。第三節則總理電力業央企 全體企業幹部的簡歷的情況，並比較國家電力公司與分拆後的企業集團時序上人 員組成的差異。
第一節 中國電力工業體制與管理體制的變遷
檢視中國電力工業與管理體制變遷的過程，大體而言可以切割幾個階段：
一、1997 年以前電力經營的「政企合一」階段：
中共建政初期至 1957 年的電力工業，基本上係按東北、華北、華東、中南、
西北、西南的大行政區設置管理局管理。時至 1958 年大區電管局撤銷，中國電
155 管制的本質為現代政府相當重要的一項經濟職能，目的為防止市場失靈的發生。管制的特徵 則在於制定規則以及保持與政府行為的距離；具體而言，管制乃是政府建立規則後，授權一個 獨立的機構執行這項規則。如此管制機構的設立，目的係降低政府隨意的行政干預作為，同時 保證管制的公平性。一般而言，管制機構的設置可分作三類：與傳統行政部門合併型、獨立於 傳統行政部門之外、隸屬傳統行政部門的管制機構。觀察現代管制機構職能的表現重點，多關 注於「獨立性」而言，機關設置於部門內外的差異其實不大是重點，關鍵在於「政監分離」的 制度特徵得以落實。 詳見朱曉豔，大部制下中國電力管制機構改革研究（北京：經濟管理出 版社，2009 年），頁 8~18。
156 「上大壓小」的電力政策於 2007 年國務院發出《關於加快關停小火電機組若干意見的通知》
後開始推動，定義為「上大發電機組，關停小發電機組」，進而將新建電源項目與關停小火電 機組掛鉤，以完成電力工業能源消耗降低和污染減排的各項任務。 「關於加快關停小火電機 組若干意見的通知」，中華人民共和國中央人民政府門戶網站，2007 年 1 月 20 日，
http://www.gov.cn/zwgk/2007-01/26/content_509911.htm。
157 林伯強主編，2010 中國能源發展報告，頁 348。
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行使，並初步實行「廠網分離」的電力政策。163 三、2002 年迄今的管制改革階段：
時間來到 2002 年，國務院批准了《電力體制改革方案》，此方案的改革目標 在於「打破壟斷、引入競爭、健全電價體制、優化資源配置、推進全國聯網、建 構政府管制下的政企分開的電力市場體系」。164方案的主要內容整理如下：
(一) 基於「廠網分開」的政策綱領，成立國家電網公司與南方電網公司，固 有之華北、東北、華東、華中、西北區域電網公司由國家電網公司負責 組建，南方電網公司則由控股的廣東電網公司負責組建，收編的區域包 括了原國電公司於雲南、貴州、廣西的電網資產。165
(二)組建若干發電公司。值得一提的是原國家電力公司擁有的發電資產，除 華能集團公司直接改組為獨立發電企業外，其餘發電資產重組為規模大 致相當的 3～4 個全國性的獨立發電企業，由國務院分別授權經營。166 (三)省電力公司或可併入區域電網公司的子公司或分公司。167
(四)設立國家電力監管委員會，為國務院直屬事業單位。主要負責全國電力 監管工作，建立統一的電力監管體系，對區域電網派出代表機構。168 根據國務院《發電資產重組劃分方案》，國家電力資產重組與 11 家電力公司 的組建依序在 2002 年 12 月底完成169，國家電力公司管理的發電資產直接改組或 重組為規模大致相當的五個全國性的獨立發電集團公司，逐步推動競價的市場競 爭。這五家發電集團公司分別是中國大唐集團公司、中國國電集團公司、中國華 電集團公司、中國華能集團公司、中國電力投資集團公司，搭配電網環節分設了 國家電網公司以及中國南方電網公司，「廠網分開」的電力產業管制目標在此波 改革後宣告確立。170整體電力工業的行政管理職能則移交至國家發展和改革委員 會，至於維護電力市場秩序、針對電力安全與電價與調度規則的產業監管工作，
163 陳佳貴主編，中國工業發展報告（1998）－制度創新、組織變遷與政策調整，頁 160。
164 「國務院批准實施電力體制改革方案」，中華人民共和國國家發展和計畫委員會網站，2002 年 4 月 11 日，http://www.ndrc.gov.cn/xwfb/t20050708_28096.htm。
165 同前註。
166 同註 166。
167 李鵬，電力要先行：李鵬電力日記（北京：中國電力出版社，2005 年），頁 1322。
168 同前註，頁 1322。
169 11 家新組建（改組）公司為：國家電網公司、中國南方電網有限責任公司、中國華能集團公 司、中國大唐集團公司、中國華電集團公司、中國國電集團公司、中國電力投資集團公司、中 國電力工程顧問集團公司、中國水電工程顧問集團公司、中國水利水電建設集團公司和中國葛 洲壩集團公司。
170 朱曉豔，大部制下中國電力管制機構改革研究，頁 59~62。
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則特設國家電力監管委員會負責。171