第三章 中國中央級國有企業發展軌跡：石油石化產業
第一節 中國石油產業體制變遷與組織演進
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集團為例，逐一介紹三大產業發展的歷程，重點置於企業領導體制如何在產權變 革後，逐步適應國有企業公司化的表現，並簡述相關企業的歷史沿革以及高階領 導幹部的任免情況，以便於第六、七章個案研究的部份，進行企業幹部簡歷統計 與分析作業的理解。
第三章 中國中央級國有企業發展軌跡：石油石化產業
石油石化工業的發展一直被視為國家整體經濟發展中一個關鍵性上游產業 的位置，由於石油資源的稀缺性以及戰略價值，使得國家與其境內的石油石化公 司的關係往往表現直接的經濟利益與經濟管制關係。一方面基於經濟利益的考量，
國家得確保對石油能源效用的收益回報，於管制方面，則勢必兼顧國家整體利益 最大化的結果；因此，國家總是採取政策干預的方式進行對石油石化產業控制，
以取得市場獲利與國家利益兩者間的均衡。117
回顧中國石油石化產業的發展軌跡，伴隨改革開放政策的推行，石油石化產 業的管理體制逐漸由政府統一治理的模式，漸進地放寬規制，逐步地朝向市場化 經營的運作模式。時至 1998 年中國重點推動石油產業重組的改革，中國的石油 石化產業版圖與公司型態始出現了大型集團公司化以及產供銷一體化的樣貌。市 場競爭的機制開始引進中國的石油產業，進而由過去壟斷經營的產業型態轉變為 分割分治、寡佔競爭的形式。118爬梳中國石油產業相關研究文獻，幾多將關注的 焦點置於石油產業屬性、石油安全以及價格波動等宏觀層面的討論，針對石油產 業體制順應產權變革的組織變遷研究亦所在多有，然而關於企業內部的領導體制 與人員組成方式則少有敘述，多以描述性的職務歷時變化簡單交待，對於人員組 成的條件與流動則缺乏整理，對於「政企關係」敏感度相當高的人事派任問題也 缺少了一個回應的比較框架。
本章旨在概述中國石油產業體制變遷與組織演進的過程，同時著重於企業內 部領導體制的人員組成與流動的分佈型態，並以中國石油天然氣集團公司、中國 石油化工集團公司以及中國海洋石油總公司三大石油集團作為研究個案。
第一節 中國石油產業體制變遷與組織演進
檢視中國石油產業體制變遷的過程，充分表現出由國家主導的行政性重組的 特色，主要受制於政府機構改革與市場化的制度約束，漸漸遞進演變至今。整體
117 廖玫，被束縛的管制—論網絡環境下的政府與石油產業（北京：知識產權出版社，2009 年）。
118 王丹，中國石油產業發展路徑：寡佔競爭與規制（北京：中國社會科學出版社，2007 年）。
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而言，中國石油產業體制的改革方向大致係由國有壟斷經營模式，過渡至行政性 總公司的寡佔代理，直到「去行政化」的大型集團公司形式的寡佔經營，一系列 的作為相符於「政企分開」的國有企業改革的大方針，進而實行組織「去政入企」
的改革步驟。以下則就上述石油產業管理體制的發展歷程，分三階段進行檢視。
一、權力高度集中的國有壟斷時期：1949～1982 年
此階段的時間劃分大致起始自中共建政到 1982 年。中國石油產業的體制從 政府管理的方式來看，乃是復刻於前蘇聯高度集權的計劃經濟體制所設計的原型，
因而表現出濃厚的國有壟斷的經營模式。回顧中共政權甫成立之時，建立了一套 單一全民所有制且高度集中的石油工業管理體制，在計劃經濟的主流思維下，組 建了燃料工業部，並下設石油管理總局統一管理全中國石油的勘探與生產作業，
中國的石油廠、礦自此轉變為社會主義的國營企業形式，各級企業皆統歸中央管 理。1191955 年燃料工業部遭撤銷，另成立石油工業部，專司石油產業一條鞭式 的統購統銷，對於各主要油田的能源開採則組建石油管理局進行管理，諸如大慶、
勝利、華北等石油管理局。此時石油產業的領導權高度集中於石油工業部，而石 油部作為一個政府部門，同時兼具產權所有者、行業管理者以及企業經營者的角 色，對於是時的中國經濟發展而言確實可以因權力集中之故，而在生產以及規模 經濟上取得可觀的進展，同時各地的石油管理局作為石油部的行政延伸機關，亦 奉上級指示而貫徹指令性計劃經濟的執行。然而，在產業權力結構收歸國家行政 部門以及長期浸淫計畫配給的體制，且下級的實務單位在不具有獨立的經濟地位 的情況下，客觀而言，石油的經營單位對於市場需求與變化的敏銳度將大幅降低，
對於市場訊息的反應與調適能力將有不足，石油的經營與管理體制呈現封閉的狀 態。
細究此一階段的石油經營與管理體制，企業領導體制同步表現權力集中的特 性。一如黨國體制於中國政治、經濟、社會的全面控制，中國國有企業在制度結 構上，同樣存在黨政並行的結構，即企業的日常生產與行政管理工作由廠長負責，
另一方面則存在企業的黨組織。在黨委領導的廠長負責制原則下，企業黨組方為 決策中心，並根據國家與上級黨意的指示進行企業的黨建工作，企業的重大決策 皆須由黨委集體討論，再交付執行。總結來說，在改革開放之前，企業內部的領 導體制始終顯著表現黨的一元化領導，黨組的權威地位不容挑戰。120
二、行政性總公司的過渡體制：1982～1998 年
1978 年中共「十一屆三中全會」揭開了中國改革開放的序曲，也連帶啟動 了國有企業改革的先聲，該次會議公報指出「應該著手大力精簡各級經濟行政機
119 同前註，頁 63。
120 陳生洛，中國國有企業的產權變革與黨的領導，頁 73~74。
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National Offshore Oil Corporation, CNOOC)，負責在對外合作的海域進行石油探 勘、開發、生產、銷售的經營，象徵中國石油工業集中統一管理和經營的體制開 始鬆動。1231983 年為加速建設石油化工業的發展，中國政府批准成立了「中國 石油化工總公司」（China Petro-Chemical Corporation），統一管理全國的煉油、石 油化工企業，開啟了中國石油產業上下游分割、海陸石油資源分治的管理體制。122劉智峰，第七次革命：1998～2003 年中國政府機構改革問題報告，北京：中國社會科學出版 社，2003 年，頁 84。
123金碚主編，中國工業發展報告（2008）－新中國工業 60 年（北京：經濟管理出版社，2008 年），
頁 299。
124王丹，中國石油產業發展路徑：寡佔競爭與規制，頁 66。
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行政性總公司的出現，可視為中共從計劃經濟過渡體制到市場經濟體制的一 個結果，具體作為係從部門管理向行業管理所進行的轉換。部門管理為適應計劃 經濟體制和政企合一要求下的一種管理方式，乃是在行政分權的基礎上，將工業 企業劃分給具有行政職權的部門和地方政府，依隸屬關係對企業實施行政的直接 管理，而形成了「部門所有」、「地區所有」和「條塊分割」的現象。行業管理則 是為了適應市場經濟體制和政企分開的要求，進而開啟改革的一種管理方式，其 特點在於意圖使企業具有獨立性和統一性，並引進市場機制。125
表 3：行業管理與部門管理的主要區別
部門管理 行業管理
經濟體制 計劃經濟體制 市場經濟體制
企業制度 政企合一 政企分開
管理主體 政府行政部門 政府行業部門（行政性總公 司）、行業協會
管理對象 部門所管企業的產品 全行業同類商品
管理範圍 隸屬部門、地區之企業 全行業同類商品生產的統籌協 調
管理性質 直接管理 間接管理
管理手段 行政手段直達指令 政策指導、統籌協調
資料來源：中國工業發展報告（1998）－制度創新、組織變遷與政策調整，北京：經濟管理出版 社，1998 年，頁 142。
1995 年時任化學工業部部長顧秀蓮曾發言表示：「行業管理是政府宏觀調控 的一部分，其管理主體只能是政府專業經濟管理部門，中國的行業管理仍要以政 府部門主導的形式進行。機械、電子、建築、冶金、煤炭、化工等基礎產業，須 由政府部門承擔主要行業管理職能。」126其目的在於藉由國有資產經營公司和大 型國有企業集團的發展，帶動整體行業的發展，以取得示範作用。然而，就實際 運作而言，行政性總公司亦被稱作「翻牌公司」127，其同時具備有「行政職能」
與「企業職能」的屬性，就滿足「政企分開」的目標而言仍有一段差距；行政權
125 陳佳貴主編，中國工業發展報告（1998）－制度創新、組織變遷與政策調整（北京：經濟管 理出版社，1998 年），頁 142。
126 同前註，頁 146-147。
127 「翻牌公司」為大陸用語，意指由政府部門、官方機構改制而為的企業單位，其目的為削弱 原政府主管機關的不當干預，而另行成立「行政性總公司」的形式專司行業事務性質的業務工 作。但內部的治理結構與人員基本上承襲原本架構，而被戲稱「換湯不換藥」，組織只是換了 一塊招牌，故名「翻牌」。 謝經令，「公司制改造中存在的問題與對策」，交通企業管理（武漢），
2002 年第 2 期（2002 年 2 月），頁 33~35。
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侵犯所有權的結果，使總公司易受於行政命令的支配，而犧牲公司效益來實現政 府目標，因此行政性總公司的經營績效並不突出，亦難建立公司制度的規範。
三、集團化後的石油產業重組
1998 年，中國政府為加速市場經濟的轉型，以及因應加入世界貿易組織，
進行了大幅度的政府機構改革，也連帶了策動了一波國有企業的重組，在石油石 化工業方面開展了以組建國家級特大型石油石化企業集團為中心的產業重組。具
進行了大幅度的政府機構改革，也連帶了策動了一波國有企業的重組，在石油石 化工業方面開展了以組建國家級特大型石油石化企業集團為中心的產業重組。具