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臺灣簽署ECFA之政治經濟分析--連玉蘋Update:2018/05/03

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臺灣簽署

ECFA 之政治經濟分析

連玉蘋

(經濟部投資業務處處長、政治大學東亞研究所博士候選人)

本文根據學者堅田沙織及索莉思的分析架構,以國內層面為主, 解釋臺灣洽簽《兩岸經濟合作架構協議》之歷程。《兩岸經濟合作架 構協議》之所以能成功簽署,是因為臺灣企業為避免未簽署其他自由 貿易協定所造成的損失,因此不斷推動政府進行《兩岸經濟合作架構 協議》談判。另一方面,本文假定以避免損失為主軸的貿易政策較易 讓民眾接受,而《兩岸經濟合作架構協議》早收清單由於訴求能夠降 低其他自由貿易協定對臺灣所造成的威脅,所以較易得到民眾支持。 關鍵詞:自由貿易協定、兩岸經濟合作架構協議、區域經濟整合、經 貿政策、利益團體

壹、前言

臺灣在2002 年加入世界貿易組織(World Trade Organization,

以下簡稱WTO)之後,除了參與 WTO 杜哈回合(Doha Round)多邊談

判外,也開始積極地尋求與其他國家簽署自由貿易協定(Free Trade Agreement,以下簡稱 FTA);推動簽署自由貿易協定,也成為臺灣經 貿外交的主軸政策。臺灣接觸的對象除了邦交國外,涵蓋範圍非常廣 泛。

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作用,可說是具有政經雙重意義。但是也正因為 FTA 可以為臺灣帶來 政經雙重效益,使得臺灣在國際舞臺上推動FTA 困難重重。臺灣 FTA 進展有限的原因當然是中國大陸的因素,由於中國大陸經濟快速興 起,再加上中國大陸在2001 年加入 WTO 以後也積極地投入區域經濟 整合,觸角幾乎遍及全球,各國在著眼於中國大陸市場開放的機會及 面臨中國大陸的壓力下,自然會捨臺灣而就中國大陸。 由於臺灣在簽署FTA 受到來自中國大陸莫大的阻力,為了要尋求 突破,臺灣的洽簽對象很自然地轉向邦交國;而與邦交國簽署 FTA, 來自中國大陸的干預自然較低。臺灣的邦交國主要是集中在中南美 洲、非洲及南太平洋島嶼國家,無論就經濟規模及制度完善性而言, 以中南美洲地區的邦交國較具有簽署FTA 的條件,所以臺灣 FTA 的進 展也集中在此地區。 2008 年臺灣經歷第二次政黨輪替,其中變化最明顯的應為推動兩 岸經貿關係制度化的進展,以及兩岸關係的改善。陸續推出之若干經 貿措施,包括開放大陸地區民眾來臺觀光、擴大推動兩岸航運、開放 陸資來臺從事事業投資、放寬大陸投資金額上限及審查便捷化、鬆綁 赴大陸投資產業別限制、推動簽訂《兩岸經濟合作架構協議》(

Econo-mic Cooperation Framework Agreement,以下簡稱 ECFA)及其他多

項措施。 其中,ECFA 無疑是影響最大、最受注意,也引發最多爭論的議 題。ECFA 在 2010 年 6 月 29 日完成簽署,然而在洽簽的過程中,臺灣 並非全民都支持 ECFA。事實上,依據 2009 年 2 月 TVBS 的民調顯 示,1 32%臺灣民眾不贊成簽署 ECFA,超過贊成人數的 29%(請見圖 其他單位之民調頻率不及TVBS 高,問題前後亦有差異,較難進行比較,所 以本文不列入。而相關民調結果之彙整,2009 年結果請見行政院大陸委員 會,〈2009 年兩岸關係國內各界民意調查綜合分析〉,《中華民國行政院 大 陸 委 員 會 》,2010 年 1 月 25 日 ,<http://www.mac.gov.tw/ct.asp? xItem=73767&ctNode=6333&mp=1>;2010 年結果請見行政院大陸委員會,

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1)。這顯示,臺灣民眾對於簽署 ECFA 在過去是比較沒有信心的。然 而,政府卻成功地簽署了 ECFA,早收清單也已在 2010 年 1 月 1 日開 始執行,並且在2010 年 4 月獲得 41%的支持,超過反對者的 33%(請 見圖1)。因此,本文希望能回答以下問題:基於何種動力,讓臺灣能 夠解決國內阻力,而與中國大陸簽署 ECFA 早收清單?又是因為何種 原因,讓民意逐漸轉為支持ECFA 早收清單的簽署? ╖ỵ烉% 2009/2/25 2009/3/11 2009/10/7 2010/3/10 2010/4/21 2010/4/25 2010/5/31 29 29 46 35 38 41 41 32 31 33 32 36 33 34 39 41 20 33 26 26 25 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 岲ㆸ ᶵ岲ㆸ 㰺シ夳 圖1 民眾對馬政府與中國大陸簽訂 ECFA 之立場 資料來源:作者整理自TVBS 民意調查中心,〈ECFA 議題與國族認同民調〉, 《TVBS》,2009 年 3 月 12 日,<http://home.tvbs.com.tw/static/FILE_ DB/PCH/200903/rickliu-20090312220651.pdf>;行政院大陸委員會, 〈2009 年兩岸關係國內各界民意調查綜合分析〉;行政院大陸委員 會,〈2010 年兩岸關係國內各界民意調查綜合分析〉。 〈2010 年兩岸關係國內各界民意調查綜合分析〉,《中華民國行政院大陸 委員會》,2011 年 3 月 28 日,<http://www.mac.gov.tw/ct.asp?xItem=93993& ctNode=6333&mp=1>。

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本文根據堅田沙織及索莉思(Saori N. Katada & Mireya Solis)的 分析架構,2解釋臺灣自由貿易協定政策的轉變過程。目前關於 ECFA 研究的文獻,多以經濟分析為主,分析 ECFA 對臺灣經濟之影響,亦 或以國際政治的層次為主,研究 ECFA 對兩岸關係的影響,然卻缺乏 ECFA 與臺灣國內政治互動之文獻。此外,關於 ECFA 簽訂的成因,國 內利益團體互動的過程,相關文獻也付之闕如,本文因此著眼於國內 政治對於ECFA 的形塑過程,希望針對 ECFA 政治經濟分析有所貢獻。 其次,本文所提出之觀點主要是基於作者在參與 ECFA 談判過程 中所累積的經驗。因為對於臺灣而言,在 ECFA 之前,臺灣參與 FTA 的談判經驗非常有限,只局限在邦交小國。所以臺灣參與 ECFA 之談 判,可以說是臺灣第一次與大國洽簽FTA,其中的過程具有參考意義。 特別是由於ECFA 為一架構協定,其中轉折可以作為爾後服務業貿易、 貨品貿易及其他協定之參考。藉由本文之理論架構,可以將這些事實 有系統呈現出來,具有一定的政策參考價值,此為本文重要之貢獻。 當然,由於本文主要是系統化呈現 ECFA 之談判,其中有些現象 是屬於談判累積的結果,並無前例,亦無法有相關量化數據佐證,此 為本文其中一限制。另外在研析談判過程當中,部分相關資料及經過 並未建成政府檔案或出版,所以並無法以具體的參考文獻呈現,此為 本文另一限制。 本文擬由政治與經濟的角度,研析臺灣參與區域經濟整合之歷 程,而以 ECFA 談判為重點。本文架構共分為五個主要部分,除本部 分為前言外,第二部分為研究架構,說明本文之論據,第三部分則分 析各論據,說明臺灣何以成功地與中國大陸完成簽署 ECFA。將由 ECFA 談判的啟動、早收清單貨品的篩選、進入實質談判等進行分析。 Saori N. Katada & Mireya Solis, “Domestic Sources of Japanese Foreign Policy Activism: Loss Avoidance and Demand Coherence,” International

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至於本文的第五部分則研析ECFA 早收清單對我國經濟與政治的影響, 第六部分則為本文之結論。

貳、研究架構

堅田沙織及索莉思透過研究日本國內政治,研析日本政府對外經 貿政策的決策過程。主要是運用在民主社會下的決策架構—多元主義 (Pluralism)以及自由主義(Liberalism)進行分析。堅田沙織及索莉思認為 日本的對外經貿政策,係根源於國內利益團體的組織與動員。 在國際衝突及談判的研究中,賽局理論(game theory)常被用來分 析策略性的互動關係,而多層賽局則是其中之一。多層賽局的概念由

普特南(Robert D. Putnam)所提出,3在普特南之前,辛格(J. David

Singer)曾指出不同層面的分析(level of analysis)對於國際關係的研究 具有不同程度的影響。辛格強調,以國家為研究對象時,若將國家視 為單一行為者,很容易造成誤解。辛格認為,研究者應選擇不同的分 析層面,以利釐清衝突及利害關係人(stakeholder)之間的關係,因為以 微觀或宏觀的不同角度切入,自然會獲得不同的研究結果。4此外,分 析層面不該產生扭曲,而是要有助於找出可信賴的預測。若由國際體 制的層面進行分析,或許可以對研究對象獲得進一步的了解。因此對 國際社會的掌握,就能協助可有更全面的認識;反之,若從國家的角 度切入,則可對細節部分取得較多的了解。 本文的分析層面主要聚焦於國內。史奈德及迪斯(Glenn H. Snyder & Paul Diesing)的一分研究顯示,國內議價(internal bargaining)過程,

Robert D. Putnam, “Diplomacy and Domestic Politics: The Logic of Two-Level Games,” International Organization, Vol. 42, No. 3, Summer 1988, pp. 427-460.

J. David Singer, “The Level-of-Analysis Problem in International Relations,”

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有助於預測國際談判的結果。不同利益團體會向政府施加壓力以達到 各自的目標。政治人物則為了權力的追求,也會試圖爭取這些團體的 支持。在這個賽局中,行為者是理性的,在國際談判桌上,政府不但 要代表國家,追求外交目標,同時也不能漠視國內利益的分配。堅田 沙織及索莉思認為日本國內的利益團體,是促使經貿政策成功與否的 關鍵。簡單來說,堅田沙織及索莉思依照羅斯曼與黑普曼(Gene M. Grossman & Elhanan Helpman)的看法,認為國內利益團體,依據其 利益考量,會動員且透過其資源及選票,向政府遊說甚至施壓,促進 政府根據選票考量,實施有利其團體的政策。5 基本上,堅田沙織及索莉思的論點是,對外貿易政策形塑成功與 否的主因在於兩個基本自變項:即為動員觸發(mobilization triggers)的 來源,以及利益團體的需求一致性(demand coherence)。

一、動員觸發來源:經貿政策的動員是為了獲益最大化還是

避免損失?

動員觸發即為外交政策的觸媒。簡單來說,就是國內利益團體支 持外交政策的原因。以傳統獲益最大化(gain maximization)的觀點來 看,經濟獲益是支持貿易協定的主因。6另一方面,從心理學實驗方面 來看,避免損失(loss avoidance)則是貿易政策一個巨大的驅動力。也 就是說,避免損失與獲取利益相較,是更大的行動誘因,這在戰爭7 貿易政策8及國際經濟合作決策中9,都有類似的研究,得到「為了避

Gene M. Grossman & Elhanan Helpman, Interest Groups and Trade Policy (Princeton, NJ: Princeton University Press, 2002), pp. 43-45.

Helen V. Milner, Resisting Protectionism: Global Industries and the Politics

of International Trade (Princeton, NJ: Princeton University Press, 1989), pp. 78-80.

Jeffrey W. Taliaferro, Balancing Risks: Great Power Intervention in the

Periphery (Ithaca, NY: Cornell University Press, 2004), pp. 29-33.

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免損失,行為者將會更願意避免高風險的行動」的共同結論。 堅田沙織及索莉思認為在經貿議題中,可能的損失包括投資獲利 的減少、貸款無法獲償、市場萎縮,抑或關稅與他國相較較高等情 況,而這些損失的避免,都可能是利益團體支持對外經貿政策的主因 之一。簡而言之,若利益團體有受到損失的壓力,則會加快腳步,要 求對外經貿政策的形成以避免損失的產生。 堅田沙織及索莉思也認為以日本簽署 FTA 之經驗觀察,日本與墨 西哥FTA 的簽署就是國內利益團體避免損失訴求的成功案例。10在《北

美自由貿易協定》(North American Free Trade Agreement, NAFTA) 簽署後,美國產品在墨西哥市場因優惠關稅之故,相較於日本產品較 具有競爭優勢;在《北美自由貿易協定》中,包括投資限制、爭端解 決等,對於非 FTA 簽署國的日本而言,也成為競爭劣勢;另外對於部 分產業的影響更為深遠,日本汽車大廠本田汽車(HONDA)面對《北美 自由貿易協定》嚴格的原產地認定標準,規定附加價值必須超過62.5% 才能視為區內產製,但美國汽車卻可零關稅進入墨西哥市場,因此日 本汽車產業積極動員,11這是日、墨於1999 年 2 月展開 FTA 談判的原 因。雖然日墨 FTA 協商剛開始時因為日本農產品開放問題而觸礁,但 日本媒體與產業界立即指出,因為農業部門的杯葛,不但傷害日本產 品在墨西哥市場的利益,更重要地是,將嚴重損及日本與東南亞國家 協會(Association of Southeast Asian Nations, ASEAN,以下簡稱東

NAFTA (Cambridge: University of Cambridge Press, 2006), pp. 1-40.

Janice Gross Stein & Louis W. Pauly, Choosing to Co-operate: How States

Avoid Loss (Baltimore, MD: Johns Hopkins University Press, 1993), pp. 93-95.

Saori N. Katada & Mireya Solis, “Domestic Sources of Japanese Foreign Policy Activism: Loss Avoidance and Demand Coherence,” p. 145.

Saori N. Katada & Mireya Solis, “Domestic Sources of Japanese Foreign Policy Activism: Loss Avoidance and Demand Coherence,” pp. 145-146.

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協)國家進行FTA 協商的國際信譽;12最後日本成功地與墨西哥於2004 年3 月完成 FTA 簽署,這也是日本第一次進行較為廣泛的農產品市場 開放。 日本與韓國 FTA 的協商則因為國內利益團體動員力的缺乏而成為 僵局。雖然日本產業也因為韓美 FTA 預期將受到損失,而一度加速 日、韓之間的談判,但最終因為韓國政府在日韓 FTA 協商前取消了對 日本產品的進口限制,造成日本產品出口韓國快速增加。由於這項最 不利日本產業的措施在日韓FTA 協商前即已解除,造成國內利益團體 動員不積極,最終日韓 FTA 在日本仍無法克服農業部門壓力,以及 日、韓間歷史與領土爭議,影響日韓FTA 的協商進展。

二、需求一致性:團體大小與需求一致性

其次是利益團體的有效性,也就是遊說團體是否能夠有效要求對 外經貿政策的實施。而成功的關鍵要素:首先是遊說團體的大小,其 次是一致性。贊成貿易政策的遊說團體愈大,人數愈多,則愈容易推 動貿易政策。歐爾森(Mancur Olson)則認為團體歧異性愈低,共識就越 容易形成。13切貝理思(George Tsebelis)撰寫的《否決者論》(Veto

Play-ers: How Political Institutions Work)中就指出,一個組織中的否決者

(veto player,如國會、反對黨)愈少,愈不容易改變政府的偏好,政

策則愈容易通過。14

此外,利益團體的需求一致性愈大,自然政策也愈容易通過。在

Saori N. Katada & Mireya Solis, “Domestic Sources of Japanese Foreign Policy Activism: Loss Avoidance and Demand Coherence,” p. 147.

Mancur Olson, The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory

of Groups (Cambridge, MA: Harvard University Press, 1965), pp. 22-35.

George Tsebelis, Veto Players: How Political Institutions Work (Princeton, NJ: Princeton University Press, 2002), pp. 19-22.

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貿易談判過程中,國內的需求一致性愈強,也愈容易成為談判者的籌 碼。此外,若談判雙方的利益團體對於貿易協議有一致的需求,當然 也愈有可能促成雙方政府成功地完成談判。 簡單來說,堅田沙織及索莉思的論述是,唯有避免損失,以及利 益團體高度合作下,經貿政策才得以快速且成功地形成。在依變項(de-pendent variable)部分,外交政策動能(activism)則為本文主要分析的部 分。簡單來說,外交政策談判可分為激進主義(radicalism)、保守主義 (immobilism)、漸進主義(gradualism)或是全面癱瘓(gridlock)。 臺海兩岸關係是東亞區域政治的重要議題。卜睿哲(Richard C. Bush)指出,決定兩岸情勢是戰是和的最重要因素是兩岸各自的「國內 因素」。15故兩岸談判自可聯繫到雙層賽局(two-level game)的概念, 兩岸談判代表都各自受到各自國內因素的影響。就臺灣而言,兩岸關 係往往受到國內因素所影響與制約;中國大陸內部的因素也會對其前 線的談判者(negotiator)帶來不同程度的壓力或制約。但臺灣為民主國 家,政府所受到民眾的壓力比起中國大陸大,因此為研究 ECFA 的促 成,本研究特別著重於我國政府在簽署時所面臨的國內影響力,以理 解為何兩岸能夠成功簽署ECFA。 作者依據堅田沙織及索莉思一文,推演出以下四大論據: H1:政府主要是以「避免損失」作為推動 ECFA 主要訴求,以及消除 反對ECFA 聲浪。 基本上,民眾容易基於同情心理,進而支持可以避免損失的貿易 政策。加州大學聖地牙哥分校政治學者直井惠及久米郁男(Megumi Naoi & Ikuo Kume)曾針對日本民眾進行調查,發現日本人之所以可以接受

因高農產品關稅所導致的昂貴食品,是基於同情日本農民的心理。16

Richard C. Bush, Untying the Knot: Making Peace in the Taiwan Strait (Washington, D.C.: Brookings Institution Press, 2006), p. 142.

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般理性選擇(rational choice)理論認為,消費者應該會基於自己的利益, 希望能夠獲得較為廉價的農產品,但在日本的情況卻並非如此。直井 惠及久米郁男認為,日本大眾還是願意忍受較高單價的農產品,原因 在於消費大眾相信,支付較高的價格可以讓農民得以生存。簡單來 說,人們會基於同情,偏好某一貿易政策,只要該政策可以解決對於 特定族群所造成的損失。在ECFA 案例中,臺灣並未開放農產品進口, 也是因為政府理解大眾無法接受農民受到衝擊。但另一方面,民眾在 一系列文宣中,也逐漸理解,若不簽署ECFA,對於臺灣許多產業的負 面影響也相當大,因此逐漸接受之。 這點也可以由馬英九總統還有民進黨前主席蔡英文對於 ECFA 的 辯論中看出。ECFA 雙英辯論前,38%的民眾贊成 ECFA,36%不贊成。 但在辯論中,馬英九總統以「臺灣被邊緣化」、「訂單跑到新加坡及 南韓」及「失去大陸市場會造成失業」等會導致負面衝擊的字眼,17 選民理解臺灣自外於區域經濟整合之外必須付出的代價,即使自己不 見得會受到影響,但對於全國的經濟會造成不利影響,因此也讓民眾 對ECFA 支持度,在雙英辯論後提升 3 個百分點至 41%(請見表 1)。

Megumi Naoi & Ikuo Kume, “Explaining Mass Support for Agricultural Protectionism: Evidence from a Survey Experiment During the Global Recession,” International Organization, Vol. 65, No. 4, Fall 2011, pp. 771-795. 〈雙 英 辯 論 文 字 記 錄〉,《公 共 電 視 有 話 好 說》,2010 年 4 月 25 日, <http://talk.news.pts.org.tw/2010/04/ecfa-ecfa-ecfa-ecfaecfa-ecfa26950ecfa. html>。

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表1 ECFA 雙英辯論前後民調比較 單位:% 調查日期 民調意見 2010/4/21 2010/4/25 贊成 38% 41% 不贊成 36% 33% 沒意見 26% 26% 資料來源:TVBS 民意調查中心,〈ECFA 雙英辯論前民調〉,《TVBS》,2010 年 4 月 23 日 ,<http://home.tvbs.com.tw/static/FILE_DB/PCH/201004/doshoul-do-20100423190134.pdf>;TVBS 民意調查中心,〈ECFA 雙英辯論後民調〉, 《TVBS》,2010 年 4 月 26 日,<http://home.tvbs.com.tw/static/FILE_DB/ PCH/201004/yijung-20100426095221.pdf>。 說 明:其他媒體並沒有如TVBS 針對辯論前後直接比較,所以此處只列 TVBS 之民調。 事實上,馬總統曾有過多次相關發言,如在2010 年,馬總統就在 臺南縣表示:「外交孤立還可以處理,(但)經濟孤立就沒有生路; ECFA 是拚臺灣的出路。」18當時副總統吳敦義也在 ECFA 辯論前表 示:「簽署兩岸經濟協議(ECFA),使臺灣不被孤立,現在應該討論如 何簽對臺灣最好、對產業傷害最低,而不是爭議要不要簽的問題。」19 不過,相關發言,直至ECFA 辯論,高度曝光後,才發揮作用。 H2:推動 ECFA,訴求避免損失的利益團體動員力是相當高的。 此論據與堅田沙織及索莉思類似,由於面臨生存壓力,因此相關 即將面臨經濟損失的團體,會更積極推動政府採取新貿易政策。在東 協與中國大陸簽署自由貿易協定的情況下,臺灣的石化與紡織在大陸 面臨相當大的競爭壓力,可能會面臨被淘汰的命運,因此相較其他產

〈總統:兩岸經濟協議 拚台灣出路〉,《Taiwan News Online》,2010 年 3 月4 日,<http://www.taiwannews.com.tw/etn/news_content.php?id=1195176>。 林惠君,〈簽ECFA 吳揆:台灣不被孤立〉,《中央通訊社》,2010 年 4 月12 日,<http://www.cna.com.tw/News/FirstNews/201004120013-1.aspx>。

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業,更積極要求政府與對岸簽署自由貿易協定。 H3:由單一政府單位長期溝通的產業,容易凝聚共識。 若產業界與主管機關聯繫很強,長期溝通之下,較有默契。在貿 易談判時,也較容易形塑共識。 H4:產品項目少、不擔心對等開放的產業,容易形成共識。 本文定義「較易形成共識之利益團體」時,並非只是如堅田沙織 及索莉思所提只是較少人數(small numbers)為認定標準,而是同時參 考歐爾森的看法,來看利益團體的有效性。在 ECFA 早收貨品清單談 判中,產品項目少或是可以對等開放的產業,團體歧異性低,較容易 形塑共識。

參、兩岸順利簽署 ECFA 之主因

H1:政府主要是以「避免損失」作為推動 ECFA 主要訴求,以及消除 反對ECFA 聲浪。 訴求「避免損失」之產業團體的動員,使得政府在早期收穫貨品 貿易清單篩選過程上,主要也是以「避免損失」為出發點。事實上, 中國大陸-東協 FTA 對臺灣的影響早已顯現。圖 2 為中國大陸自臺灣 及東協10 國進口概況。2005 年中國大陸-東協 FTA 開始降稅之後, 中國大陸自東協10 國進口快速增加,從 2004 年的 630 億美元,上升 到2005 年的 750 億美元,超越中國大陸自臺灣進口的 747 億美元,到 2007 年更進一步上升至 1,084 億美元。中國大陸自臺灣進口金額雖持 續上升,從2004 年的 648 億美元增加到 2007 年的 1,010 億美元,但成 長幅度不如東協10 國,導致從原本領先東協 18 億美元的差距,變為落 後東協74 億美元,且落後差距有擴大的趨勢。從中國大陸進口比重來 看亦可發現,臺灣與東協市占率的差距,從領先0.32 個百分點,在

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2005 年被東協超越後,差距迅速擴大,到 2007 年臺灣市占率已落後東 協0.77 個百分點。 ሹ ऍ ϡ % 10 10 圖2 中國大陸自臺灣及東協 10 國進口概況

資料來源:作者整理自WTA (World Trade Atlas)中國大陸海關資料庫,請見 Global Trade Information Services, Global Trade Atlas, Global Trade Information

Services, accessed September 10, 2013, <http://www.gtis.com/gta/>。

再以東協市場來分析,圖3 為東協自臺灣及中國大陸進口概況。 2005 年中國大陸-東協 FTA 開始降稅之後,東協自中國大陸進口明顯 增加,從2004 年的 415 億美元增加到 2007 年的 810 億美元,市占率 亦由8.93%上升到 11.71%;東協自臺灣進口雖亦增加,從 2004 年的 235 億美元增加到 2007 年的 356 億美元,但成長遠不如中國大陸,導 致 臺 灣 在 東 協 市 占 率 停 滯 不 前 , 維 持 在5% 左 右 ,2006 年 略 增 為 5.40%,2007 年則首度下降至 5.15%。臺灣與中國大陸市占率差距亦由 2004 年落後的 3.87 個百分點,擴大為 6.56 個百分點。

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ሹ ऍ ϡ % IJĵįıı IJijįıı IJıįıı Ĺįıı ķįıı ĵįıı ijįıı ıįıı 圖3 東協自臺灣及中國大陸進口概況

資料來源:作者整理自 WTA (World Trade Atlas)中國大陸海關資料庫,請見 Global Trade Information Services, Global Trade Atlas。

事實上,臺灣產品在中國大陸面臨的關稅稅率不低,製造業產品 的平均稅率為8.94%;面對東協加 1 生效後東協國家在中國大陸市場獲 得的優惠關稅稅率,2010 年臺灣產品相較於東協國家產品在中國大陸 市場面對的關稅差距擴大,以製造業產品而言,平均稅差達到7.52%, 明顯不利臺灣產品與東協國家產品在中國大陸市場的競爭(請見表 2)。

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表2 臺灣工業產品在中國大陸市場面對的關稅障礙 單位:百萬美元、%、項 產品 項數 2009 最惠 國待遇稅 率平均值 東協─中 國大陸 FTA 2010 稅率 MFN 與東 協-中國 大陸FTA 稅率差異 高度 敏感 產品 項數 敏感 性產 品項 數 中國大陸自臺灣進口值 中國大陸自全球進口值 2007 年平 均 2007 年總 值 2007 年平 均 2007 年總 值 7,506 8.94 0.46 7.52 223 101 14.52 100,819.25 132.61 920,610.7 資料來源:作者整理自WTA (World Trade Atlas)中國大陸海關資料庫,請見 Global Trade Information

Services, Global Trade Atlas。

說 明: 最惠國待遇(most favored nation, MFN)差距表示 2009 年臺灣產品面對的 MFN 稅率與東協國 家面對的協定優惠稅率間的差距。 高度敏感性與敏感性產品,指東協─中國大陸協定中,中國大陸列入高度敏感性與敏感性的產 品。 為進行早期收穫貨品貿易清單之篩選,臺灣行政部門自2009 年 4 月開始依據貿易統計資料篩選,第一優先係將受東協加1 衝擊之產品挑 選出來,包括臺灣與東協國家關稅差距顯著產品、臺灣對中國大陸已 有相當之出口實績,以及臺灣產品在中國大陸進口市場占有率仍未十 分穩固之產品,該等產品可能因東協加1 的關稅優勢被東協取代;第二 優先是中國大陸具內需市場商機之產品,包括中國大陸擴大內需政策 經由基礎建設投資、家電下鄉、汽機車下鄉、電腦下鄉等措施所衍生 的商機;第三優先則是臺灣對全球出口競爭力較強的潛力產品。 以這三類產品為原則,進一步輔以產業狀況的調整,包括臺灣產 業發展前景、上中下游產業關聯性,以及業界需求,初擬清單包括石 化、紡織中上游、機械及零組件、汽車、LCD 及其他產業之重要項 目。由此可見臺灣行政部門在 ECFA 早期收穫貨品貿易清單之篩選, 雖然也考量「獲取利益」(第二、三優先之產品),但主要還是以 「避免損失」為主要策略,藉以推動ECFA 及消除反對 ECFA 的聲浪。 在貿易統計資料分析與篩選的同時,2009 年 4-10 月間,政府部門與產 業界亦展開密切聯繫,在工業局內部成立產業別工作小組,辦理產業 別溝通說明會,徵詢各產業公協會之意見。 在此期間,部分產業團體亦積極動員赴中國大陸與大陸業者會談 並簽署備忘錄,提供政府兩岸業者有共識之項目清單,作為行政部門

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進一步濃縮清單之依據。最後於2010 年 1 月 8 日,經濟部委託全國工 業總會就所屬152 個公會,召開早期收穫清單公聽會,聽取產業界意 見,確認每項要求清單之項目均符合業者之期待及具降稅急迫性之產 品;另外,亦請業界確認我方開放或降稅有困難之產品項目。相關早 期收穫清單準備流程請見圖4。 ⬠埻㨇㥳䮑怠 炷䴙妰屯㕁↮㜸冯䮑怠炸 䓊㤕䓴暨㯪 Į ⽝娊䓊㤕⋼㚫シ夳 Į 䓊㤕⇍㹅忂婒㖶㚫 䴻㾇悐⇅㬍⼁㔜 䓊㤕䓴℔倥㚫 䴻㾇悐 䵄⎰䞼㒔婯⇌䫾䔍 怨婳ℐ⚳ⶍ㤕䷥㚫㙐 ㇨㚱ġ152 ᾳ℔㚫炻⎔ 攳㖑㓞㶭╖℔倥㚫炻 忚埴暁⎹㹅忂 冢䀋㤕䓴冯ᷕ⚳⣏映 㤕䓴㚫婯ˣ䯥会⁁⾀ 抬炷⤪㰥干ˣ䳉䷼ˣ 㨇㡘㤕炸 䮑怠⍇⇯烉 IJįġ冢䀋攳㓦㚱⚘暋枭䚖ᶵ 䲵ℍ ijįġ℟㚱旵䦭⿍従⿏炷冢䀋 冯㜙⋼⚳⭞䦭ⶖ庫⣏炸炻 ᶼ⛐ᷕ⚳⣏映ⶪ⟜慵天 ⿏檀ᷳ枭䚖⃒⃰ 圖4 臺灣製造業早期收穫清單準備與篩選原則 資料來源:本文自行整理。

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根據以上分析,可以了解在 ECFA 談判之初,避免損失的論點完 全主導當時臺灣談判策略之制定,而且避免損失也成為政府推動ECFA 的最大論點。雖然當時亦有提出臺灣與韓國在中國大陸競爭激烈,而 韓國也在準備與中國大陸洽簽 FTA,若能爭取 ECFA 降稅,可以在中 國大陸市場領先韓國,獲取更多的利益,但此種說法顯然並未受到太 多的重視,並未納入ECFA 早收的篩選原則。 另外值得說明地是,政府以避免損失為訴求的論點,也與當時在

野黨極力反對ECFA 有關。當時在野黨反對 ECFA 最主要理由是 ECFA

會增加對中國大陸之依賴,最後喪失臺灣的獨立性。政府則為反駁此 立場,以避免損失為訴求,聲明 ECFA 只是為了將其他 FTA(中國大 陸-東協 FTA)所失去的市場找回來,並非是要增加對中國大陸之依 賴。因為若是以獲取利益為訴求的論點,恐將落入增加對中國大陸依 存度的爭議中。 H2:推動 ECFA,訴求避免損失的利益團體動員力是相當高的。 在 ECFA 早期收穫清單的談判過程中,臺灣產業界扮演重要的角 色。由於東協-中國大陸 FTA 在 2005 年開始生效,2010 年大部分貨 品已全面降稅。依據貿易資料顯示,2010 年臺灣製造業產品(HS25-97) 在中國大陸面對的平均稅率為8.94%;臺灣產品與東協平均稅差為 7.52%,明顯不利臺灣產品與東協國家產品的競爭(請見表 2)。 在中國大陸市場面臨中國大陸-東協 FTA 降稅影響最大且臺灣出 口金額較大的產品,主要為石化、紡織成衣、機械及運輸工具等產 品。而此類產品在中國大陸面臨之關稅皆不低。在政府透露出避免損 失為篩選早收清單之首要優先原則後,這些產業即展現了高度的動員 力,積極進行遊說,建議政府必要之產品清單;提供政府進行談判的 有利條件,ECFA 得以順利推動。而其他產業多數屬於內需性產業,動 員力並不高。 表3 顯示臺灣主要產業在中國大陸市場與東協競爭情況。整體而

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言,石化、紡織成衣、機械及運輸工具四項產業,東協在中國大陸市 場面對的平均稅率皆比臺灣少4 個百分點以上,擁有極大的競爭優勢, 尤其紡織成衣及運輸工具兩項產業,臺灣面對的關稅稅率更是超過東 協面對的關稅稅率達7 個百分點以上,對臺灣出口相當不利。進一步以 貿易資料佐證,則可發現臺灣此四項產業在2007-2009 年對中國大陸出 口的平均成長率皆為負成長,其中機械及運輸工具衰退幅度達到二位 數以上,最為嚴重;反觀東協在石化、紡織成衣、機械對中國大陸出 口皆為正成長,運輸工具雖為負成長,但其衰退幅度比臺灣少近5 個百 分點,顯示在中國大陸-東協 FTA 的加持下東協產品對臺灣已造成競 爭威脅。 表3 臺灣主要產業在中國大陸市場與東協競爭情況 單位:百萬美元、% 稅率、進口金額、 進口成長率 產業別 2009 年 MFN 稅 率 2009 年 東協在中 國大陸面 對的平均 關稅稅率 關稅 差距 2009 年 中國大陸 自臺灣進 口金額 2009 年 中國大陸 自東協進 口金額 2 007 -2 009 年中國大陸 自臺灣進口 平均成長率 2007-2009 年 中 國 大 陸 自 東 協 進 口 平 均成長率 石化(HS27-39) 6.65 2.02 4.63 16,600.02 23,225.02 -3.55 11.07 紡織成衣(HS50-63) 11.53 3.71 7.82 2,716.91 1,146.85 -9.07 10.97 機械(HS84) 7.82 1.45 6.37 4,803.24 18,223.95 -19.52 4.81 運輸工具(HS87) 16.25 8.59 7.66 183.45 177.88 -15.90 -10.97 資料來源:作者整理自WTA (World Trade Atlas)中國大陸海關資料庫,請見 Global Trade Information

Services, Global Trade Atlas。

因此,石化、紡織、機械及運輸工具由於面對巨大壓力,對臺灣 方面形成「國內壓力」的動員力高。這些產業中,石化產業是最早啟

動支持簽署 ECFA 之產業,因為臺灣石化業在當時面臨東協國家特別

是新加坡及泰國之強大競爭,尤其在石化上游基本原料及塑膠原料方 面,所承受之競爭壓力更大。基此,石化相關公會大力疾呼與中國大

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陸簽署 ECFA 之必要性,而主要訴求則是避免被東協取代之「避免損 失」。除了石化業之外,紡織、機械及運輸工具產業動員力也不低, 紡織相關公會、機械公會、汽車公會及相關業者並與中國大陸相關公 協會簽署備忘錄,主動提供政府兩岸業者有共識之降稅項目清單,呈 現出臺灣方面內部需求的一致性,以及與中國大陸方面雙方利益團體 的一致需求,成功地促成談判。 上述產業也是受到中國大陸-東協FTA 之影響,在中國大陸市場 面對很大的競爭壓力,在政府「避免損失」的訴求下,早期收穫清單 篩選第一優先即將受東協加1 衝擊之產品挑選出來,而這些產業亦配合 政府強力動員,爭取更多產品納入早收清單,由此也可看出 H1 及 H2 之關聯性。 H3:由單一政府單位長期溝通的產業,容易凝聚共識。

臺灣並沒有一個如美國貿易代表署(Office of the United States Trade Representative, USTR)一樣的部級單位負責貿易談判,在協調方 面備感吃力,而使談判效益受到影響。另外,若產業主管機關過多, 也易造成共識凝聚慢的現象。以 ECFA 後續協議的《海峽兩岸服務貿 易協議》談判為例,服務業之產業主管機關太多,談判的結果我方承 諾開放的64 項產業中,共包含跨 10 個部會,23 個單位。許多政府機 關,由於過去執掌的工作項目,不需要常聯繫業者,導致溝通時間 長,或是無法配合談判進展即時溝通。 而 ECFA 早期收穫清單的談判,主要係以製造業早期收穫為主, 由於製造業部門各產業長期由經濟部工業局溝通,在過去WTO 談判時 期,各產業與工業局內的權責關係聯繫很強,長期溝通之下,較有默 契。以紡織產業為例,臺灣高度出口導向的紡織產業,在全球紡織品 配額時代,以及面對WTO《紡織品服裝協定》(Agreement of Textiles

and Clothing, ATC)2010 年為期逐步取消配額限制的規定下,中華 民國紡織品拓展會從接受政府委託進行出口配額管理,到協助紡織業

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者因應貿易自由化,能夠有效統籌紡織相關20 個公會21,在貿易談判 時,容易形塑共識,成為產業與政府間的橋樑。另外在汽車產業部 分,臺灣區車輛公會同業公會在理事會下依議題需要成立「汽車製造 委員會」等多個委員會,並設置「產業政策專案小組」(working group), 在臺灣加入WTO 談判中,能夠依據談判需求,召開會議討論,並隨時 與產業主管機關密切聯繫,作為政府談判的後盾。ECFA 早收清單中以 工業產品清單為主,所涉及之產業多以工業局為主管機關,與工業局 有長期的溝通關係,容易凝聚共識,談判效率高。也因此 ECFA 早收 清單之談判過程順利。 H4:產品項目少、不擔心對等開放的產業,容易形成共識。 在堅田沙織及索莉思文中,提及產業團體人數少,政策易塑造, 而易向政府爭取利益;若產業人數多,利益難整合,共識自然難以形 成。在 ECFA 亦有類似的情況,因為在 ECFA 早收談判過程當中,每 個產業均提出非常多之產品項目,要求政府去爭取,而臺灣在與中國 大陸談判之過程中必須有所取捨。若產業間無法形成共識,則政府在 談判上所承受之國內壓力亦較小。 有下列情形的產業,容易形成共識: 廠商數少的團體; 產品不易受中國大陸產品威脅的產業:隨著談判的進展,在陸 在1995 年 WTO 成立之前,各國均會對紡織品進口設立配額限制,對貿易 會產生扭曲;而《紡織品服裝協定》為WTO 架構下之協定,主要是自 1995 起,10 年內消除國際紡織品之配額限制。有關 ATC 規定之內容請見 World Trade Organization, “WTO legal texts,” Textiles and Clothing, accessed September 10, 2013, <http://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/16-tex.pdf>。 財團法人中華民國紡織業拓展會,〈紡織相關公會〉,《紡拓會全球資訊 網》,2013 年 9 月 10 日(檢索),<http://ttf.textiles.org.tw/ttfAssociation/ textile/associationAdd.asp>。

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方也要求對等開放時,仍維持原先開放立場或很快提出修正立 場的產業團體。 以下幾個產業的例子可供驗證,首先臺灣石化業,特別是中上 游,廠商數目少,所以很早即達成共識。另外也因為臺灣石化業上、 中、下游在中國大陸市場面臨不小的競爭,非常希望可以利用ECFA 進 軍中國大陸市場,所以在早收清單談判的過程中,石化業一直是支持 ECFA 且立場一直未改變的產業。 其次,在對等開放方面,也可由自行車及機械產業得到驗證。在 自行車產業方面,包括自行車整車及零件,在中國大陸面對的關稅高 達13%22,導致臺灣具全球競爭力之自行車出口中國大陸金額少,由於 兩岸間已形成完整之分工體系,臺灣專注於高價車款,中國大陸主攻 低價車款,在早收清單研擬過程中,初擬清單納入之17 項產品,由於

市場區隔性大,代替效果不強,主要是以產業內貿易(intra industry

tra-de)的方式進行,始終維持對等開放的高度共識,最終 17 項產品亦成功 納入早收清單中。 另外,機械產業中的產業機械與機械零組件,包括橡塑膠機械及 紡織機械、滾珠軸承及閥等零組件,由於中國大陸市場為全球重要市 場或臺灣重要出口市場,產業以「對等開放」換取中國大陸廣大市場 商機,成功獲得大陸方面同意納入產業機械41 項、機械零組件 35 項, 這兩部分我方向大陸提出要求之項目分別為52 項與 41 項,成功率高達 八成。 綜合而言,以上所提出之四項論據,主要是政府在洽簽 ECFA 過 程中以避免損失為主要訴求,意即降低中國大陸-東協 FTA 對臺灣對 中國大陸出口之衝擊,而與中國大陸談判ECFA。而在政府以此作為標 準篩選早收產品優先之順序下,產業也依此原則積極動員,以期可以 由WTA (World Trade Atlas)中國大陸海關資料庫計算而得,請見 Global Trade Information Services, Global Trade Atlas。

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爭取到更大的利益。

肆、ECFA 早收清單對臺灣政治經濟影響之研析

基本上,ECFA 早收清單為臺灣帶來的效益尚不穩定。中國大陸給 予臺灣的539 項早收項目,2009 年臺灣對中國大陸出口金額為 138.4 億 美元,占臺灣對中國大陸出口之16.14%,平均面對的關稅為 9.5%。23 降稅方式採取兩年三階段的降稅模式,自2011 年 1 月 1 日開始降稅, 至2013 年 1 月 1 日全部產品關稅降為零。中國大陸早收降稅安排(請 見表4)。 表4 中國大陸給予臺灣早收產品的降稅安排 單位:% 2009 年 MFN 稅率 2011 年 2012 年 2013 年 0<MFN≦5 0 0 0 5<MFN≦15 5 0 0 15<MFN 10 5 0 資料來源:ECFA 兩岸經濟合作架構協議,〈協議文本及附件〉,《ECFA 兩岸經濟合作 架構協議》,2013 年 9 月 10 日(檢索),<http://www.ecfa.org.tw/RelatedDoc. aspx?pid=3&cid=5&pageid=0>。 在目前效益方面,臺灣早收產品表現尚不穩定,2010 年及 2012 年,中國大陸自臺灣進口早收產品的成長率分別為30.61%及 2.37%, 低於自臺灣總進口的成長率(34.93%及 5.84%),顯示這三年臺灣早 收產品出口至中國大陸的表現相對較差。此外,2012 年以前,不論是 經濟部工業局,〈2011.01 ECFA 優惠關稅〉,《經濟部工業局》,2011 年 1 月 12 日,<http://www.moeaidb.gov.tw/external/ctlr?PRO=filepath.Down-loadFile&f=policy&t=f&id=1782>;Global Trade Information Services,

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所有產品或是早收產品,臺灣在中國大陸的市占率均有下滑趨勢,分 別較2010 年下降 0.85 個百分點及 0.5 個百分點,亦是值得警惕與持續 追踨的警訊(請見表5)。 表5 ECFA 早收計畫之效益 時間 產品別/市占率 2010 年 2011 年 2012 年 所有產品 臺灣在中國大陸市占率 8.41% 7.38% 7.56% 中國大陸自臺灣進口成長率 34.93% 8.00% 5.84% 早收產品 臺灣在中國大陸市占率 12.14% 11.49% 11.64% 中國大陸自臺灣進口成長率 30.61% 9.88% 2.37% 資料來源:作者整理自中國大陸及臺灣海關進出口貿易統計資料,請見Global Trade

In-formation Services, Global Trade Atlas。

若與主要競爭對手相比,2011 年臺灣早收產品市占率較 2010 年下 滑0.65 個百分點,此時正值 ECFA 第一年降稅,臺灣主要對手國除日、 美之外,市占率都有提升,特別是韓國增加最為顯著,增幅達1.40 個 百分點。2012 年(第二年降稅)臺灣在中國大陸市場市占率雖增加 0.15 個百分點,但事實上,中國大陸 FTA 洽簽國(含東協)及韓國的 增幅都比臺灣大,尤其韓國沒有FTA 的加持,增加幅度仍達 0.51 個百 分點,顯示競爭力下降對臺灣帶來的負面影響可能已超過中國大陸降 稅為臺灣帶來的好處(請見表6)。

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表6 臺灣早收產品與主要對手國在中國大陸市場競爭情況 單位:% 進口成長率 市占率變化 2010 年 2011 年 2012 年 2010-2011 年 2011-2012 年 2010-2012 年 全球 28.94 16.11 1.05 - - -臺灣 30.61 9.88 2.37 -0.65 0.15 -0.50 韓國 29.50 26.25 4.03 1.40 0.51 1.91 日本 30.02 10.47 -6.22 -1.20 -1.70 -2.90 美國 25.29 9.40 2.36 -0.37 0.08 -0.29 歐盟 27.67 19.05 -3.97 0.48 -0.96 -0.48 東協 54.29 18.90 9.91 0.20 0.74 0.94 FTA 區域 45.55 18.39 9.94 0.19 0.86 1.04 資料來源:作者整理自 WTA (World Trade Atlas)中國大陸海關資料庫,請見 Global

Trade Information Services, Global Trade Atlas。

說 明:FTA 區域包含中國大陸與其他非臺灣之區域簽訂 FTA 且已實行者,涵蓋東協 10 國、香港、澳門、紐西蘭、智利、祕魯、巴基斯坦、哥斯大黎加。 若進一步分析不同產業類別的早收項目,可以發現各類產品的表 現其實有所不同,以運輸工具的成長最佳,2011 及 2012 年的成長率 (46.19%; 21.72%),不僅優於臺灣整體出口中國大陸的表現(8.00%; 5.84%),更優於全球運輸工具早收項目出口中國大陸的成長率(19.54%; 4.43%),顯示運輸工具的早收項目表現是非常優異的,這主要是因為 其中的自行車成車及汽機車零組件成長突出所帶動的,這些產品主要 是供應中國大陸內需市場,且中國大陸關稅很高,降稅幅度也較其他 產業明顯,因此降稅的效果顯著。其他類別的早收項目各年表現不 一,如機械及其零件、紡織、農產品等類別早收產品,臺灣對中國大 陸的出口成長,在2011 年超過中國大陸自全球進口成長率,同時也優 於臺灣對中國大陸整體出口成長率,表現較好;而石化業則在2012 年 地區 時 間 成 長 率 / 市 占 率

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表現較好,中國大陸自臺灣進口的成長率優於自全球進口的成長率。 若以關稅降幅來看,石化業在2012 年關稅稅率的調降幅度較為顯著, 可能因此獲得中國大陸對臺灣降稅帶來的效益,但其他產業在2011、 2012 年的降稅幅度都不小,因此有可能是受其他因素影響較深,進而 稀釋了中國大陸降稅的效益,如中國大陸進口需求的變化、臺灣產品 競爭力的改變、臺灣轉移出口市場等因素的影響,因此造成臺灣出口 的不穩定(請見表7)。 表7 中國大陸自臺灣進口各類型早收產品變化情況 單位:% 關稅/成長率 產品別 2012 年 平均關 稅 2011 年 降稅幅 度 2012 年 降稅幅 度 2010 年成長率 2011 年成長率 2012 年成長率 全球 臺灣 全球 臺灣 全球 臺灣 所有產品 9.72 - - 37.47 34.93 23.01 8.00 3.35 5.84 早收產品 9.52 4.92 4.32 28.94 30.61 16.11 9.88 1.05 2.37 石化 7.06 2.46 4.56 35.36 29.14 20.65 8.16 4.38 5.25 機械及零組件 8.21 4.43 3.86 30.46 81.64 21.02 29.22 -6.92 3.48 紡織產業 10.76 5.92 4.34 16.37 12.72 7.95 8.06 5.59 -3.18 運輸工具 10.69 5.56 5.00 45.33 43.60 19.54 46.19 4.43 21.72 農產品 11.54 7.75 5.38 18.61 9.01 14.82 148.03 6.04 -18.44 其他 9.80 5.34 4.15 23.10 26.07 9.85 4.53 1.38 -0.86 資料來源:作者整理自WTA (World Trade Atlas)中國大陸海關資料庫,請見 Global Trade Information

Services, Global Trade Atlas。

說 明:各年度早收產品降稅幅度計算方式如下:2011 年降稅幅度為 2011 年大陸給予臺灣平均 優惠關稅率與2010 年平均 MFN 稅率的差距;2012 年降稅幅度為 2012 年大陸給予臺灣 平均優惠關稅率與2011 年優惠關稅率的差距。 就市占率的變化而言,除石化、紡織及其他產業,臺灣市占率在 2010-2012 年都有增加,尤以機械及零組件增幅最大,達 1.24 個百分 點,亦超過所有競爭對手國,表現最佳;其次是運輸工具產業,增幅 為0.99 個百分點,僅低於歐盟的 8.26 個百分點。市占率不增反減的產 業則包括石化、紡織及其他產業,其中石化產業減幅達1.58 個百分

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點,而紡織產業衰退1.51 個百分點,市占率減幅皆在 1.5 個百分點以 上。由此可知,石化、紡織、機械、運輸工具等前述臺灣在中國大陸 市場主要面臨中國大陸-東協 FTA 威脅的產業中,僅機械及運輸工具 兩項產業早收產品的降稅效益顯著,表現比東協、韓、日及其他競爭 對手國為好,石化、紡織兩項產業則沒有明顯好轉(請見表8)。 表8 臺灣各類型早收產品在中國大陸市場競爭情況 單位:% 2010-2012 年市占率變化 臺灣 韓國 日本 美國 歐盟 東協 FTA 區域 早收產品 -0.50 1.91 -2.90 -0.29 -0.48 0.94 1.04 石化 -1.58 5.65 -1.08 -1.16 -1.26 -1.19 -0.87 機械及零組件 1.24 0.52 -1.89 0.44 -0.61 -0.25 -0.34 紡織產業 -1.51 -1.41 -1.28 -0.56 0.56 0.93 3.62 運輸工具 0.99 -1.60 -8.41 0.84 8.26 0.42 0.31 農產品 0.59 -0.90 -0.55 0.01 -1.43 9.37 9.93 其他 -0.87 -0.13 -4.63 -0.14 -0.81 3.14 2.75 資料來源:作者整理自WTA (World Trade Atlas)中國大陸海關資料,請見 Global Trade

Information Services, Global Trade Atlas。

說 明:FTA 區域包含中國大陸與其他非臺灣之區域簽訂 FTA 且已實行者,涵蓋東協 10 國、香港、澳門、紐西蘭、智利、祕魯、巴基斯坦、哥斯大黎加。 除了競爭因素之外,臺灣石化及紡織產品出口市場的移轉也可能 是出口效益不彰的因素之一。根據表9 數據可知,臺灣石化產品對中國 大陸的出口比重由39.67%下降至 29.47%,減少 10.2 個百分點,而對 東協的出口則由12.36%上升至 28.95%,增加 16.59 個百分點,主要原 因是東協內需市場成長快。由於臺灣出口已移轉到東協市場,因此中 國大陸對我關稅調降的效益就會下降。 市占率 國家及區 域 產品類別

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表9 臺灣早收石化產品主要出口市場 單位:億美元、% 國家別 出口金額 比重 2010 年 2011 年 2012 年 2010 年 2011 年 2012 年 東協 20.86 24.43 81.67 12.36 12.50 28.95 中國大陸 66.99 74.07 83.14 39.67 37.89 29.47 歐盟27 國 6.70 7.96 6.75 3.97 4.07 2.39 香港 18.28 22.94 26.55 10.83 11.74 9.41 日本 5.96 7.92 9.96 3.53 4.05 3.53 美國 13.47 12.70 13.22 7.98 6.50 4.69 其他國家 36.59 45.45 60.85 21.67 23.25 21.57 資料來源:作者整理自WTA (World Trade Atlas)臺灣海關資料庫,請見 Global Trade

Information Services, Global Trade Atlas。

說 明:其他國家為除東協10 國、中國大陸、歐盟、香港、日本、美國以外的國家。 至於紡織產品,根據表10 的數據可知,中國大陸對臺灣的重要性 也不斷下降,東南亞市場的重要性則不斷上升,顯示臺灣紡織中上游 產品的出口已隨著生產基地移向東南亞國家而跟著移轉。 表10 臺灣早收紡織產品主要出口市場 單位:億美元、% 國家別 出口金額 比重 2010 年 2011 年 2012 年 2010 年 2011 年 2012 年 東協 17.25 21.47 21.82 30.52 32.00 33.27 中國大陸 12.42 14.80 14.61 21.97 22.06 22.27 歐盟27 國 2.68 2.94 2.60 4.75 4.39 3.96 香港 7.78 8.35 6.84 13.76 12.45 10.43 日本 1.90 2.51 2.45 3.36 3.75 3.73 美國 4.23 4.41 4.49 7.48 6.57 6.84 其他國家 10.28 12.60 12.78 18.18 18.78 19.49 資料來源:作者整理自 WTA (World Trade Atlas)中國大陸海關資料庫,請見 Global

Trade Information Services, Global Trade Atlas。

(28)

綜合上面的分析可知,臺灣在中國大陸早收產品開放所獲致的整 體貿易效益相對較為有限,僅機械及運輸工具早收產品的降稅成效較 高,已成功降低東協對我國出口中國大陸之威脅,但紡織、石化等產 業早收產品降稅成效尚不顯著。惟影響早收效益的因素有很多,如與 中國大陸進口市場需求改變、臺灣產品競爭力及臺灣出口市場比重變 化有關,不全然與關稅調降幅度有關,不能籠統地以整體早收成長率 高低來判斷其效益大小。況且,中國大陸給予臺灣早收產品的降稅直 至去年(2013 年 1 月 1 日)才全部降至零,因此臺灣早收產品降稅效 益才正要展現,應持續追蹤才能確定早收成效。不過,雖然如文中所 述,除了降稅的效果外,早收之成效亦受到其他總體因素之影響,很 難單獨篩選評估。但一般社會大眾對此並不了解,可能會對 ECFA 後 續談判形成阻力,這是政府未來需重視的問題。 2010/7 (ECFA) 2013/6炷㚵屧炸 圖5 民眾對 ECFA /服務貿易協定利弊之看法 資料來源:台灣指標民調,〈「臺灣民心動態調查、兩岸簽訂協議」民調新聞 稿〉,《台灣指標民調》,2013 年 6 月 28 日,<http://www.tisr.com. tw/?p=2993#more-2993>。

(29)

臺灣在ECFA 早收產品開放所獲致的整體貿易效益相對較為有限, 且臺灣民眾多數「無感」。2013 年,ECFA 簽訂三周年的民調指出, 有48.9%的民眾認為 ECFA 對臺灣沒有經濟幫助,比對三年前的民調, 當時有高達41.7%的人是支持簽訂 ECFA 的,而如今只剩 28.3%的民眾 認為ECFA 對經濟有所助益。24 2010/7 (ECFA) 2013/6炷㚵屧炸 圖6 民眾對簽訂 ECFA /服務貿易協定之立場 資料來源:台灣指標民調,〈「臺灣民心動態調查、兩岸簽訂協議」民調新聞 稿〉。 〈對ECFA 無感 47 趴認為服貿協議「弊大於利」〉,《ETtoday 東森新聞 雲》,2013 年 6 月 28 日,<http://www.ettoday.net/news/20130628/232912. htm#ixzz2oKX921Bn>。

(30)

這也許是民眾對於 ECFA 的認知錯誤有關。過去,我國政府做了 一個很有趣的比喻,表示 ECFA 宜視為止痛藥,不是萬靈丹。因為 ECFA 是貿易自由化措施,係導正臺灣出口貨品需繳關稅,而相關國家 出口貨品不必繳關稅之不公平現象。貿易自由化可以避免經濟惡化, 但不是臺灣經濟成長的唯一解藥。但一般大眾對於 ECFA 的誤解,深 感遭受欺騙,這也是為什麼《兩岸服務貿易協議》以獲取利益為主要 訴求,25在簽訂後卻讓多數(47.4%)的民眾認為「弊大於利」(請見圖 5),且 47.9%的民眾不支持簽訂《兩岸服務貿易協議》(請見圖 6)。 但是相對於貨品貿易協議而言,因為臺灣服務業在中國大陸發展較 慢,所以必須以取得開放先機(獲取利益)為主,《兩岸服務貿易協 議》在本質上較難以(避免損失)為主軸。長期而言,這也會讓政府 在貿易談判的工作上,遭逢更多國內阻礙以及政治壓力,民眾較不易 支持,因此也不利於政府進行宣傳工作,對於未來貿易自由化政策的 推行,可預期會更加不易。

伍、結論

本文根據堅田沙織及索莉思的分析架構,解釋臺灣自由貿易協定 政策的轉變過程。目前關於 ECFA 研究的文獻,多為經濟分析為主, 分析 ECFA 對臺灣經濟之影響,亦或以國際政治的層次為主,研究 ECFA 對兩岸關係的影響,然卻缺乏 ECFA 與臺灣國內政治互動之文 獻。此外,關於 ECFA 簽訂的成因,國內利益團體互動的過程,相關 文獻也付之闕如,本文因此著眼於國內政治對於ECFA 的形塑過程。 經過前面的論述可推知,臺灣之所以可以順利推動 ECFA 早收清 單的簽署,主要是因為有來自於產業界「避免損失」的動能。相關產 業帶動了ECFA 的簽署,政府也因此得到民眾的支持。ECFA 的後續協 此部分主要論點是由於中國大陸服務業開放程度低,《兩岸服務貿易協議》 主要是以利用中國大陸市場開放機會,拓展中國大陸內需市場為訴求重點。

(31)

議《兩岸服務貿易協議》面臨許多政治阻礙,這是因為臺灣對於貿易 自由化的反對勢力仍在,且其本質係以「獲取利益」為主要訴求,而 「獲取利益」之後如何在涉及利益與損失的團體間進行分配或補償? 又是政府必須面對更複雜的社會正義與分配議題,這些都讓兩岸進一 步貿易自由化蒙上陰影。臺灣簽署 ECFA 的政治經濟情勢,一方面受 到國內政治因素的紛擾,另一方面,也是因為民眾較不易支持以「獲 取利益」為主的自由貿易協定。 但貿易自由化是不可逆的國際趨勢,全球區域經濟整合正以更快 的速度,進行更深度與更廣泛的開放,臺灣正處在全球區域經濟整合 最集中的亞太區域,未來《跨太平洋夥伴關係協議》(Trans-Pacific

Partnership Agreement, TPP)、《區域全面經濟夥伴協定》(Regional Comprehensive Economic Partnership, RCEP)、中韓 FTA、中日韓

FTA 及《跨大西洋貿易與投資夥伴協議》(Transatlantic Trade and

In-vestment Partnership, TTIP)等,將對臺灣帶來更深遠的影響,如何透

過「避免損失」訴求,讓民眾更進一步理解貿易自由化的必要性,並

且有效強化各產業主管機關與主管產業業者的聯繫,才能讓 ECFA 後

續協議,以及臺灣與其他國家、區域之FTA,能夠順利簽署完成。

(收件:2013 年 12 月 31 日,修正:2014 年 5 月 9 日,採用:2014 年5 月 25 日)

(32)

參考文獻

中文部分

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A Political Economic Analysis of ECFA

Yu-ping Lien

(Director General of Department of Investment Services, Ministry of Economic Affairs, R.O.C. (Taiwan); Ph.D. Candidate of East Asian Studies, National Chengchi University)

Abstract

This paper investigates Taiwan’s participation in regionalism, in particular the Economic Cooperation Framework Agreement (ECFA), from the perspective of political economics. Following Putman’s “two-level game” and Katada and Solis’s analytic framework, this paper explains the transformation of Taiwan’s Free Trade Agreement (FTA) policy. The author argues that the success in signing the ECFA is the result of pressure from the ASEAN-China FTA on private companies. In order to avoid losses caused by the absence of an FTA, some Taiwanese industries pressured the government to negotiate an ECFA. This paper also assumes that trade policy activated by loss avoidance is more acceptable for the general public. Since an ECFA can deflect the threat of ASEAN regionalism, people would be more prone to accept it. This is what led to the successful signing of the ECFA. Keywords: Free Trade Agreement, ECFA, Regional Economic Integration,

數據

表 1 ECFA 雙英辯論前後民調比較 單位:% 調查日期 民調意見 2010/4/21 2010/4/25 贊成 38% 41% 不贊成 36% 33% 沒意見 26% 26% 資料來源:TVBS 民意調查中心,〈ECFA 雙英辯論前民調〉,《TVBS》,2010 年 4 月 23 日  ,&lt;http://home.tvbs.com.tw/static/FILE_DB/PCH/201004/doshoul-do-20100423190134.pdf&gt;;TVBS 民意調查中心,〈ECFA 雙英辯
表 6 臺灣早收產品與主要對手國在中國大陸市場競爭情況 單位:% 進口成長率 市占率變化 2010 年 2011 年 2012 年 2010-2011 年 2011-2012 年 2010-2012 年 全球 28.94 16.11 1.05 - -  -臺灣 30.61 9.88 2.37 -0.65 0.15 -0.50 韓國 29.50 26.25 4.03 1.40 0.51 1.91 日本 30.02 10.47 -6.22 -1.20 -1.70 -2.90 美國 25.29 9.40 2.36
表 9 臺灣早收石化產品主要出口市場 單位:億美元、% 國家別 出口金額 比重 2010 年 2011 年 2012 年 2010 年 2011 年 2012 年 東協 20.86 24.43 81.67 12.36 12.50 28.95 中國大陸 66.99 74.07 83.14 39.67 37.89 29.47 歐盟 27 國 6.70 7.96 6.75 3.97 4.07 2.39 香港 18.28 22.94 26.55 10.83 11.74 9.41 日本 5.96 7.92 9.96

參考文獻

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