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行政契約上公法職務關係與平等權之衝突-以志願役軍人不適服現役汰除制度為例

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(1)

國立高雄大學政治法律學系碩士論文

行政契約上公法職務關係與平等權之衝突-以志願役軍

人不適服現役汰除制度為例

Right to serve in public service of administrative contract

between right of equality conflict-as Elimination system of

Incompetent Discharge of Volunteer Military Servicemen

吳毅群

Wu , Yi-Chun

指導教授:廖義銘 博士

Advisor:Liao , I-Ming, Ph.D.

中華民國 107 年 1 月

January , 2018

(2)
(3)

致謝

本論文得以順利完成,首先要感謝指導教授廖義銘老師。感謝老師在我求學期 間對於論文指導上所花費的精力與時間,謝謝您的教誨與引導,也給予很多鼓勵, 使我有動機與目標得以完成,畢業之後也會遵循和實踐老師所給予的教誨。感謝 口委蘇嘉宏老師、李俊增老師特地撥冗於論文口試時給予指正與建議,使本論文 能夠補足缺發之處,同時也給我許多啟發與收穫,也感謝老師們對學生論文的肯 定,學生於此衷心感謝。 感謝國防部對於我的栽培與教導,讓我對國軍的腐敗有更深一層的認識,在職 期間的污陷忠良,吹毛求疵,毫無效率,沒有榮譽都是我深深的引以為戒的好榜 樣,讓我之後不會跟隨這種團體同流合污,舉例來說某個黃姓營長,在營期間發 生許多重大軍紀案件,例如有黑道討債集團上營區門口要債,或是有公主病的幹 部不當管教,但是都被壓下來,因為如果往上報就無法保住自己的仕途,也或者 因為公主病的幹部老爸是將軍(不管有沒有退伍),所以認為他不會犯錯,或有錯 都是別人的錯,又另外一個劉姓副營長,專門在裡面勾結黨派,對付不是他那一 派的人(通常都是女性官兵),看到國軍有如此優秀的長官,加上沒有節制的浪費 公帑在沒意義的東西花費,而真正需要的東西又不能購買(因為要按正常程序核銷 步驟比較繁瑣,負責財務方面的人員為了省事都寧可買貴的),真是前途無量。在 此謹致上十二萬分的謝意。 另外感謝命宗哥與小白哥,有你們兩位處理繁忙的事務,政法所的廖門學生們 很幸福。感謝各位同學們一路上的相伴,尤其是瑞峰和明進,感謝你們的陪伴與 鼓勵。有你們的幫忙,使得一切都很順利,謝謝你們。 在求學的日子裡,有摯愛的家人們、互相鼓勵的朋友們,大家給予無盡的關懷 與幫助,讓我有討論及溝通的管道,而老弟和奶奶,雖然久久才能回去一次和你 們相聚,但也謝謝你們那麼無限的愛,讓我感覺到溫暖與安慰,老爸和老媽也是 因為身體上出現毛病,而讓我毅然決然的感覺到家人才是無可替代的唯一,也才 會無私的包容與幫助。 雖然還有許多需要感謝的人無法一一列舉說出來,但因為有你們,在寫論文的 過程裡才得以忍耐度過,由衷感謝一路上陪伴的人們。最後,僅將此論文與各位 分享。 吳毅群 謹致 中華民國 107 年 1 月

(4)

行政契約上公法職務關係與平等權之衝突-以志願役軍

人不適服現役汰除制度為例

指導教授:廖義銘博士 國立高雄大學政治法律所 學生:吳毅群 國立高雄大學政治法律所 在現在這個社會之中,軍隊一辭不敢說是貶意辭,但絕對沒有人會說是褒意 辭,探究其原因,從法律上來看,於憲法第 138 條規定須超出個人、地域及黨派 關係以外,效忠國家,愛護人民。且依照現行工會法第 4 條規定,現役軍人與國 防部所屬及依法監督之軍火工業員工,不得組織工會。於此就處於一個先天上弱 勢的地位,不僅要被打不能還手,被罵也不能還口,先不問其歷史背景在當時所 訂立的憲法及相關法令,是否仍合乎現今社會價值有待商榷,單單就其平等性原 則來看,同樣是公法上職務關係,性質上屬於人民與國家互相簽訂的契約來說, 為何僅有軍人無法在其服役就職期間為自己發表其法律地位上合法的言論表達自 由,及為工作權表達其意思表示上的自由呢? 孫子兵法裡提到:「兵以戰為主,戰以勝為先」,相較於對岸的主要領導人習 近平主席在十九大的要求裡是「在備戰打仗上有一個大的加強」、「在全軍興起大 抓軍事訓練熱潮」相較以往的要求共軍以能打仗,打勝仗為目標,建立「召之即 來,來之能戰,戰之必勝」的部隊來說,我們國家的軍隊目標令人質疑,從馬英 九總統所說的「小而強,小而精,小而巧」的部隊理念到,到蔡英文總統所說的 「我是三軍統帥,從今以後,國軍的榮辱,就是我的榮辱。」的部隊理念來看, 完全不知道我們國家的軍隊是為何而戰?為誰而戰?「軍隊國家化」是世界各國 要努力的目標,而我們要做到「國家化」,其實非常簡單,就是「恪遵憲法,依法 行政」,但是目前的國防部上級長官們,礙於現實社會下壓力的考量,常常阿諛奉 承,一意孤行的執行政務代表的意見,造成部隊內各種民不聊生的狀況,一方面 厄殺了軍人的尊嚴,一方面也放棄了軍隊的統帥權,實令人堪憂。 鑒於目前惡劣的工作環境,不友善的社會影響下,真正憂國憂民,欲投筆從 戎報效國家的優秀青年有多少?在募兵制的口號影響下,從軍的素質每況愈下, 奇怪的是人人都有「好男不當兵,好鐵不打釘」的觀念,而又希望我們國家的軍 隊要能驍勇善戰,真是相當矛盾,令人費解,因此就想到說既然我們對於從軍的 政策需要吸收優秀人才,汰除不良分子,那麼就不應該侷限限制其從業自由。 本研究將先對現行不適服現役汰除制度作初步探討,進而分析募兵制度中因 志願役軍人無意願繼續服役,而辦理不適服現役之實務問題,並嘗試從現行「陸 海空軍軍官士官服役條例」、「推動募兵制暫行條例」、「陸海空軍軍官士官任職條 例施行細則」及「志願士兵不適服現役賠償辦法」等相關法規命令中,提出志願 役軍人辦理不適服現役汰除制度之具體可行方案,藉以保障志願役軍人權益,並 使國防部能妥善運用人力資源,提高行政效能,有益於募兵制工作之推動發展。

(5)

本研究目的,在於國防兵役制度存在的意義及規劃,制度機關在處理此類案 件時的態度及方法以及未來可能修法的方向,主要重於以下四個方向: 一、了解不適服現役汰除制度在現行募兵制度的存在價值。 二、了解募兵制度機關在現行國防體系下與欲從事軍事職業人員所簽訂之契 約在法律上的定位。 三、蒐集有關我國現行辦理募兵制度制度機關,其辦理在此制度下所涉及人 民基本權有衝突時,相關的救濟制度之論述學說、辦理機關的組織與實 務介紹,以及近年來修法之簡介。 四、透過文獻探討與近年來募兵制度中相關的數據分析,並藉由與從事軍事 職業的相關人員進行深度訪談,並藉此得出相關對應關聯係數以分析, 探討現行募兵制度下立法院可以進行的修法方向與國防部與其所屬機關 之後可能的發展建議。 關鍵字:行政契約、平等權、國軍志願役人員、不適服現役汰除制度、募兵制, 行政救濟

(6)

Right to serve in public service of administrative

contract between right of equality conflict-as

Elimination system of Incompetent Discharge of

Volunteer Military Servicemen

Advisor(s): Dr. Liao , I-Ming

Institute of department of government and law National University of Kaohsiung

Student: Wu , Yi-Chun

Institute of department of government and law National University of Kaohsiung

ABSTRACT

Nowadays in Taiwan, the connotation of the term “armed forces,” is by no means complimentary, if not always derogatory. The reason can be of a legal nature, since it is stipulated in Article 138 of the R.O.C. Constitution that armed forces shall be loyal to the country and protect its people in such ways that transcend their personal, geographic and political connections. Trade Union Law in Taiwan also denies the rights to form trade union by military personnel of active duty and employees of the firearms industry belonging to or supervised by the Ministry of National Defense. Consequently, armed forces in Taiwan have become innately disadvantaged since they are deprived of the right to defend themselves, in words or actions, against critics and attacks. Regardless how relevant such articles in constitution and related laws, drafted long time ago in a different social context, may be to mainstream values of the society today, the mere fact that military duty is essentially a form of legal contact between people and the state under public law begets the question: Why military personnel alone are deprived of freedom of expression as their basic legal rights to speak and stand for their right to work?

The main business of armed forces is warfare; the priority of warfare is victory, as is described in the Art of War. Across the Taiwan Strait, at the 19th National Congress of Chinese Communist Party, Chinese President Xi Jinping called for “a powerful upgrade of war preparedness,” and “a total mobilization of armed forces for military training,” so as to establish armed forces that can be mobilized to fight and win on demand, which is in a sharp contrast to the previous aim of developing the military capacity to fight and win. In Taiwan, on the other hand, the strategic doctrine for armed forces as proclaimed by the national leader, from Ma Yingjiou’s “small but strong, compact, and agile” to Tsai Yinwen’s “I am the supreme commander of armed forces, and from now on the honor and shame of the armed forces shall also be mine to bear,” has been so perplexing regarding why and for whom the armed forces are fighting. The nationalization of the armed forces, an objective that all countries strive for, can be achieved simply by “adherence to constitution and administration by law.” In reality, the leadership of the Ministry of National Defense tends to give in to pressure from the society, aiming for nothing but pleasing politicians by following their opinions. This has caused subsequent times of hardship within the armed forces and led to a worrisome state, in which the pride of the soldiers is strangled and the supreme command of the armed forces abandoned.

(7)

In light of the adverse working conditions and hostile social settings, one wonders how many young people with genuine concerns for the country and its people would opt for military service over a civil career. Influenced by the campaigns for the enlist system for military service, the quality of new military recruits has been on a continuous decline. It is both perplexing and paradoxical that while the traditional notion, “No worthy men will join the army,” still prevails in Taiwan, social expectations on the combat capabilities of the soldiers remain high. If the military recruitment policy aims to attract talents and eliminate the undesirable, no constraints should be imposed on freedom of employment for military personnel.

This study begins with a preliminary investigation into the current system of eliminating and decommissioning military personnel unfit for active duty and then analyzes a practical issue: Enlisted military personnel would rather opt out than continue their service. The next step is to propose a concrete, feasible solution for the system of eliminating and decommissioning enlisted military personnel unfit for active duty in accordance with relevant laws and regulations like Act of Military Service for Officers and Noncommissioned Officers of the Armed Forces, Provisional Act of Promoting Enlist Military Service, Regulations of Implementing Act of Employment for Military Service for Officers and Noncommissioned Officers of the Armed Forces, Rules of Compensation by Enlist Soldiers Unfit for Active Duty, so as to protect the rights and interests of enlisted military personnel while improving personnel performance and enhancing administration effectiveness, thereby effectively advancing the development of the enlist system for military service.

This study focuses on the rationale for national military service and its planning, attitudes and approaches of concerned institutions and agencies to such cases, and possible directions for legislative amendments in four aspects:

1. Understanding the merits of a system of eliminating and decommissioning military personnel unfit for active duty under the current enlist system,

2. Understanding the legal status of a contract signed between the agency of enlisted military service and the person intending to provide professional military service under the current national defense system,

3. Collecting theories and discourses of remedy systems, the organizational structure and practices of responsible agencies, and related legislative amendments in recent years in case of conflicts with basic rights of the people in the process of implementing the enlist system by a responsible agency, and 4. Conducting literature review, analyzing data related to the enlist system in

recent years, and organizing in-depth interviews with related personnel to derive and analyze correlations between key variables, so as to explore feasible legislative amendments under the existing enlist system and to provide recommendations on the future development of the Ministry of National Defense and its affiliated agencies.

Keywords: administrative contract; equal rights; enlisted military personnel; system of eliminating and decommissioning military personnel unfit for active duty; enlist system; administrative remedy

(8)

目次

第壹章 緒論

第一節 概論………

1

第二節 研究背景、問題意識………

3

第三節 研究動機與研究目的………

13

第四節 研究方法與限制………

19

第伍節 章節安排與研究架構……… 31

第貳章 我國兵役制度之探討

第一節 現行兵役制度推動緣由及現況……… 35

第二節 淺談募兵制與不適服現役汰除制度……… 39

第三節 募兵制之相關研究……… 45

第四節 各國募兵制與不適服現役汰除制度之比較……… 49

第參章 募兵制度下的行政契約

第一節 特別權利關係與公法上職務關係之演進……… 53

第二節 軍事人員之權利與義務……… 57

第三節 募兵制度行政契約的性質歸類……… 67

第肆章 募兵制行政契約的不平等關係

第一節 募兵制行政契約下平等權之探討……… 73

第二節 募兵制行政契約制度上的不平等……… 79

(9)

第伍章 募兵制行政契約救濟程序的探討

第一節 行政契約之法律救濟制度……… 99

第二節 募兵制行政契約下的救濟程序……… 105

第陸章 結論與建議

第一節 結論……… 113

第二節 募兵制行政契約修法建議……… 123

第三節 國防政策改進建議……… 126

參考文獻

一、書籍……… 175

二、專刊及論文……… 175

三、政府公報及法規……… 177

四、網路訊息……… 179

(10)

圖目錄

圖1-1-1 我國國防體制及權責

………

5

圖1-1-2 我國國訪組織體系

………

6

圖1-1-3 雙軌制徵募併行體系

………

8

圖1-4-3 個人資料提供同意書

………

28

圖1-5-1 研究架構圖

……… 33

圖1-5-2 研究流程圖

……… 34

圖3-2-1 儲金制示意圖

……… 58

圖3-2-2 恩給制示意圖

……… 59

圖3-2-3 公務人員撫卹金示意圖

………

60

圖3-2-4 軍事人員撫卹金示意圖

………

61

圖4-1-1 軍事審判程序圖

………

77

圖4-2-1 對於軍中制度看法問卷調查結果………

………

85

圖4-2-2 軍費生賠償在校期間公費待遇及津貼保證書

………

88

圖4-2-3 軍費生就學服役志願書

………

90

圖4-2-4 入學志願書

………

91

圖4-2-5 在營志願役士官入學志願書

………

92

圖4-2-6 在營志願士兵入學志願書

………

93

圖4-2-7 學員生賠償基礎教育期間公費待遇及津貼保證書

………

94

圖4-2-8 志願士兵法定代理人同意書

………

95

圖4-2-9 志願士兵志願書

………

96

圖4-2-10 志願士兵保證書

………

97

(11)

圖4-2-11 軍事院校學生及外招入伍服役人員之行政契約須賠償區別一攬表

98

圖5-1-1 軍事人員行政救濟類型之體系圖

………

104

圖6-1-1 民意是否會影響立法及行政問卷結果

………

115

圖6-1-2 對不適服汰除制度看法問卷結果

………

122

圖6-3-1 軍人對自身社會地位看法問卷結果

………

129

圖6-3-2 民眾對軍人社會地位看法問卷結果

………

131

表目錄

表1-2-1

2017年全世界各國軍事能力前20國家兵役制度及總兵力人口表

…… 12

表1-4-1

訪談編碼代碼

……… 26

表1-4-2

受訪人員代號

……… 27

表2-1-1

1933年到2017我國兵役制度變革

………

36

表2-2-1

2017年全世界各國軍事能力前10國家兵役制度比較表

………

40

表2-2-2

募兵實驗營成果表

………

42

表2-3-1

2011年到2017年我國國防預算執行情形

………

46

表3-2-5

軍事人員懲罰(處)基準一覽表

………

66

(12)

附錄:訪談逐字稿

稿-A卷-1

、……… 133

稿-A卷-2

、……… 135

稿-A卷-3

、……… 137

稿-A卷-4

、……… 139

稿-A卷-5

、……… 141

稿-A卷-6

、……… 143

稿-A卷-7

、………

145

稿-B卷-1

、……… 147

稿-B卷-2

、……… 149

稿-B卷-3

、……… 151

稿-B卷-4

、……… 153

稿-B卷-5

、……… 155

稿-B卷-6

、……… 157

稿-B卷-7

、……… 159

稿-C卷-1

、……… 161

稿-C卷-2

、……… 163

稿-C卷-3

、……… 165

稿-C卷-4

、……… 167

稿-C卷-5

、……… 169

稿-C卷-6

、……… 171

稿-C卷-7

、……… 173

(13)

第壹章 緒論

第一節 概論

就政治(在此係指孫中山先生所定義的管理眾人之事)上來說,軍隊因其必 須效忠國家,愛護人民,所以必須放棄若其權益上受到損害的時候,也要謹守中 立的立場。雖然在各項言論發表上並無立法者及民意機關所訂定的法律明文規定 其不能自己發表任何關於軍隊本身的看法或意見,但是有許多的內部規定(由軍 事體系的幕僚草擬方案,再由軍事指揮體系的指揮官批核後,即可發布生效並對 下級所屬機關含人員產生實質拘束效果的命令)限制了其意思表示的自由。例如 國軍軍風紀維護實施規定裡面所規定林林總總,還有許多林林總總內部所公佈下 達需每日宣導的各項通報,都已經到了因噎廢食的超規格規定,不禁讓筆者認為, 我們國家需要的到底是可以保衛國家的軍隊,還是如大部分人民(或是被各種通 訊傳播媒體所教育成功)所期待的需要德才兼備的聖人。 理論上來說,任何組織只要是經合法體制下所招募近來的員工,員工本身就 享有權利(right)也需要負擔義務(responsibility),若其符合相關資格或條件, 也可以享有組織內所提供的福利(welfare),在公部門或私部門皆如此。但所不同 於社會上一般由人民自身所組織的員工與雇主間的勞務契約關係(勞動契約或是 通常勞基法所稱的勞僱契約1 ),軍事人員與國家間的關係,則為公法上權利義務關 係,這兩種不論市內容上獲市屬性上皆有不同。本文以軍事人員上的志願役人員 為對象,探討其與政府機關(主要是行政院下轄的國防部及相關組織)依法任官(職) 後,應享有之權利與職責。在此行政契約下的公法上職務關係若有衝突時候應該 如何處理呢?志願士兵有志願士兵不適服現役賠償辦法2可以在服役期間,以自己意 願不願意續服方式來選擇辦理除役,但是更高級的專業軍官、士官卻沒有相應的 機制,導致若其因不適應軍中環境,或是因個人生涯規劃所需,只能繼續服役, 1 勞動基準法第 3 條第 3 項參照。 2 志願士兵不適服現役賠償辦法,值根法律網,http://www.rootlaw.com.tw/LawArticle.aspx?LawID= A040060060003200-1011130(最後瀏覽日 2017.11.03)

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直到服役期間屆滿,或因違犯相關法定除役規定而被汰除,又或者藉由身心受創, 不堪續服現役3,而進駐國軍三軍總醫院北投分院(番號 818)就醫,以此逃離軍 中。那麼看來,究竟是寧缺勿濫,或是寧濫勿缺的補員方式,可以使我們國家的 軍隊真正的足以擔當起捍衛國土安全,保障百姓生活,是一個值得國家國防決策 機關深思的問題。 在軍事人員與國家間所簽定的訂型化行政契約之間,就是違反了哪些憲法及 法律所要求的平等原則事項,或是說人民為了成為軍事人員,究竟要放棄哪些權 利,與國家簽定不平等的契約呢?是我主要討論的對象,因果循環循環下,到底是 軍事人員欲投入國家懷抱的糾葛,命運的糾纏,金錢的誘惑;還是在自身利益的衝 突種下日後一切糾紛的種子呢?在冥冥之中,自有安排,讓我們接著看下去。 3 蘋果日報,9 成志願役裝病退伍 國軍 818 秘辛曝光(23/05/2016),http://www.appledaily.com.t w/realtimenews/article/new/20160523/868134/(最後瀏覽日 2017.11.03)

(15)

第二節 研究背景、問題意識與研究動機

壹、研究背景

軍隊,乃係一個巨大的齒輪結構,也是國家機關組成分子之一,因此就其內 部結構觀察,可以稱之科層官僚制4,而我國民眾基本上對此可說是又愛又恨,一 面來說希望政府可以無所不能的包辦從出生到死亡之間的食衣住行育樂方面,提 供必要的管制與服務,最好可以通通辦到好不需人民來操心煩惱,就自動把事情 作好好,曾如韋伯(M.Weber)所說:「在現代國家中,真實的政府之所以發生效 力, 既不在於國會的辯論,亦不在皇帝的敕令,而實繫於日常生活中行政事務的 推行,這等事必親自操於公務員的手中5 。」 而從另一方面來說,當有一天需要到行政機關去辦事情時,需要依照他們的 規定,例如填寫一堆表格,然後領號碼排隊,諸如此類的繁瑣程序,加上服務人 員的讓人看到就想扁他的表情後,就會心理冒出一堆問候他家人的情緒,例如辦 事拖拉,不懂變通,推、托、拉,沒有人情味等等的刻板印象也隨之而生,實乃 讓人哭笑不得,儼然成為我們社會中的必要之惡,我們需要做的不是怎麼去排除 它,而是要想辦法有效的去運用,使之成為我們有力推展政策,執行的一個工具。 「覆巢之下無完卵6 」,我們居安思危之下理應從危險的角度來思考軍隊存在的 意義與目的。如果這個組織沒有存在的必要,那麼其實可以直接把它裁撤掉,不 需要每年花費如此昂貴的費用來供養(以《106 年度國防部所屬單位預算案書表(公 開部分)》來看就高達 3000 億新臺幣7,而從最新一期國防報告書8來看,到目前我 國最高國防單位,也就是國防部對於目前臺海情勢綜合判斷之下所探討的戰略環 4 林鍾沂(2008),<科層官僚制的理論發展及其內在理路>,《探索公共行政真義:吳定教授榮 退紀念學術研討會論文集》,頁 1-40。 5 同前註 3,頁 2。 6 文化課教材(高級),覆巢之下無完卵(歷史故事)孔融,https://big5.zhengjian.org/node/43929 (最後瀏覽日 2017.11.03) 7 國防部主計局(2016),《106 年度國防部所屬單位預算案書表(公開部分)》,頁 17。 8 國防部(2015),《104 年國防報告書》,頁 24-99,臺北:國防部軍備局生產製造中心第 401 廠北部印製所。

(16)

境,國防政策,而其中又以中國大陸(又稱中國共產黨,簡稱中共)為對我國威 脅最大的假想敵,認為係其對我國最主要威脅國家安全的對象。 而我國採取的主要國防因應對策為嚇阻威脅,預防戰爭(無怪乎現任國防部 長曾言我最大的貢獻就是到目前為止沒有發生戰爭也能引發爭議了9,以達到區域 穩定的目標;到國防戰略指導以《防衛固守,有效嚇阻》為止,採取的是不主動 出擊,而以防衛目前所有的國土10 為主,在從我們國家的國防體制及權責來看,依 國防法11 第 7 條規定,架構如下(如圖 1-1-1 我國國防體制及權責): 一、總統(國防法第 8 條) 總統統率全國陸海空軍,為三軍統帥,行使統帥權指揮軍隊,直接責成國防 部部長,由部長命令參謀總長指揮執行之。 二、國家安全會議(國防法第 9 條) 總統為決定國家安全有關之國防大政方針,或為因應國防重大緊急情勢,得 召開國家安全會議。 三、行政院(國防法第 10 條) 行政院制定國防政策,統合整體國力,督導所屬各機關辦理國防有關事務。 四、國防部(國防法第 11 條) 國防部主管全國國防事務;應發揮軍政、軍令、軍備專業功能,本於國防之 需要,提出國防政策之建議,並制定軍事戰略。 9 Yahoo 奇摩新聞中廣新聞網(18/05/2017),馮世寬:我出來參選 一定選得上,https://tw.news.y ahoo.com/%E9%A6%AE%E4%B8%96%E5%AF%AC-%E6%88%91%E5%87%BA%E4%BE%86% E5%8F%83%E9%81%B8-%E5%AE%9A%E9%81%B8%E5%BE%97%E4%B8%8A-041009756.htm l(最後瀏覽日 2017.11.03)。 10 臺灣地區與大陸地區人民關係條例第 2 條,全國法規資料庫,http://law.moj.gov.tw/LawClass/La wSingle.aspx?Pcode=Q0010001&FLNO=2(最後瀏覽日 2017.11.03)。 11 國防法,全國法規資料庫,http://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?PCode=F0010030(最後 瀏覽日 2017.11.03)。

(17)

配合國防部組織體系(國防部組織法12第 4、5 條),依「國防二法」之規定, 置部長 1 人,掌理全國國防事務(文官職);並置副部長 2 人,特任(文官職)或 上將;常務次長 2 人,簡任第 14 職等(文官職)或中將,襄助部長指導部本部單 位及直屬機關(構);另設參謀本部及直屬軍事機關,以建構「分層專業、權責相 符」之國防組織,使國軍能致力戰訓本務及戰力整備,成為現代化優質軍隊(如 圖 1-1-2 我國國訪組織體系)。 圖1-1-1我國國防體制及權責 資料來源:參考《中華民國 104 年國防報告書》及筆者自行整理。 12 國防部組織法,全國法規資料庫,http://law.moj.gov.tw/Law/LawSearchResult.aspx?p=A&k1=%E5 %9C%8B%E9%98%B2%E9%83%A8%E7%B5%84%E7%B9%94%E6%B3%95&t=E1F1A1&TPage =1(最後瀏覽日 2017.11.03)

總統

統率全國陸海空軍,為三軍統帥,行使統帥權指揮軍隊

行政院

國家安全會議

國防部

國防部主管全國國防 事務,提出國防政策之 建議,並制定軍事戰 略。

制定國防政策

統合整體國力, 督導所屬各機關 辦理國防有關事 務。

參謀總長

承部長之命令,負 責軍令事項指揮軍 隊

國防部部長

掌理全國國防事務 總統為決定國 家安全有關之 國防大政方 針,或為因應國 防重大緊急情 勢,得召開國家 安全會議。 統帥權 督導

(18)

圖 1-1-2 我國國訪組織體系13 資料來源:參考《中華民國 104 年國防報告書》及筆者自行整理。 13 中華民國國防部組織職掌及聯絡方式,中華民國國防部,https://www.mnd.gov.tw/Publish.aspx?P =71829&title=%E6%94%BF%E5%BA%9C%E8%B3%87%E8%A8%8A%E5%85%AC%E9%96%8B &SelectStyle=%E7%B5%84%E7%B9%94%E8%81%B7%E6%8E%8C%E5%8F%8A%E8%81%AF% E7%B5%A1%E6%96%B9%E5%BC%8F(最後瀏覽日 2017.11.03)

部長(文官職)

參謀本部 直屬機關(構) 軍事機關 所屬機關 與部隊

副部長(2 人)

軍事機構 部本部單位 所屬機關 與部隊

常務次長(2 人)

參謀總長 副參謀總 長執行官 副參謀總 長(2 人) 為遂 行軍 隊指 揮, 得設 特業 機 構, 執行 機構 與支 援機 構及 部隊 單位 人事參 謀次長 室 情報參 謀次長 室 作戰及 計畫參 謀次長 後勤參 謀次長 室 通信電 子資訊 參謀次 訓練參 謀次長 室 陸軍 司令部 海軍 司令部 空軍 司令部 其他軍 事機關 後備 指揮部 憲兵 指揮部 政治作戰局 軍備局 主計局 軍醫局 依法得設研 究發展機 構,駐外軍 事機構或工 作人員 戰略規劃司 資源規劃司 法律事務司 整合評估司 總督察長室 全民防衛動 員室 國防採購室 政務辦公室 人事室 政風室 主計室 因業務需 要,得設任 務編組

(19)

那麼重點來了,除了組織上的建構及硬體設施之外,最重要的人從何而來呢? 可以從招募方式不同區分為徵兵制及募兵制來區分,而募兵制裡又分為內軌及外 招制度,內軌制度指的是軍事院校招生而言,包括了空軍航空技術學校二年制技 術系、軍事學校正期班、中正預校等其入學之後比照軍事院校學生(國防大學、 陸軍官校、陸軍後勤學校、空軍官校、陸軍專科學校、國防醫學院、海軍技術學 校、陸軍工兵學校、海軍官校、海軍陸戰隊學校等),而外招制度則有大學或高國 中畢業的「優秀青年」可以報考志願役專業預備軍官班、飛行常備軍官班、軍情 局專業軍官班、專業志願役士兵暨儲備士官、大學儲備軍官訓練團等多種管道(如 圖 1-1-3 雙軌制徵募併行體系),還有就是從徵兵制14 而來的預備役官士兵人員。 而在這徵募併行的體制之下,很特殊的,僅僅只有從募兵制中,外招的志願 役士兵有志願士兵不適服現役的退場機制15。這不管從什麼角度來觀看,都不符合 中華民國憲法16第 7 條:「中華民國人民,無分男女、宗教、種族、階級、黨派,在 法律上一律平等。」的規定,故無論從軍事管理的角度來看,亦或是從法律上的 角度來看,實在皆有必要加以探討,並就其在爾後的國防政策上是否有可以加強 或修正之處提出建議。 14 兵役法,全國法規資料庫,http://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?PCode=F0040001(最後 瀏覽日 2017.11.03)。 15 同前註 1。 16 憲法,全國法規資料庫,http://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?PCode=A0000001(最後瀏 覽日 2017.11.03)

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圖1-1-3雙軌制徵募併行體系

入伍前的基礎教育(含訓練)

畢業取得學位後

軍事院校正期班

大學教育

二年制技術系

專科教育

士官二專班

受訓結訓合格後任官

常備飛行軍官班

預備軍官班

預備士官班

軍事

養成

教育

志願役士兵

大專程度義

務役預備軍

官預備士官

考選

考選合格後受基礎訓練結訓

合格後任官

義務役士兵

受訓結訓合格後任職

資料來源:參考《中華民國 104 年國防報告書》及筆者自行整理。

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貳、問題意識

目前我國現行實施的募兵制度17以後,我國戰力(GFP)統計在 2017 年全球的 排名為第 18 名18,跟中華人民共和國(第 3 名)比較起來相差了 15 個名次(如表 1-2-1 全世界各國軍事能力前 20 國家兵役制度及總兵力人口一覽表)。募兵制初期 開辦成果狀況不好,就實施募兵制可行性之評估19展開專案計畫,於是在 2004 年 11 月時,行政院院會組成了「兵役制度全面檢討改進推動小組」。該小組指導下, 國防部與內政部共同完成「現行兵役制度檢討改進方案」,並於 2005 年 1 月下令 擴大招募的方針。依據專案小組驗證結果,自 2005 年開始逐年增加募兵人數並每 年檢討,將依補充志願役士官兵為主的政策,要求戰鬥部隊由全募兵編成、而戰 鬥支援部隊以募兵為主、另外勤務支援部隊則以徵兵為主編成20。擴大招募志願役 士兵,募徵兵之比例,乃由 2008 年的 43 比 57 調整為 2009 年為 60 比 4021。亦即 增加 17%募兵,而減少 17%徵兵22。因此,「徵募兵併行制」從此開始逐年向募兵制 傾斜,預期目標為達到軍隊由全志願役士兵組成。 而 2008 年 5 月 20 日馬英九總統就任後,國軍主要政策方針就是推動募兵制, 在 2009 年 6 月底完成募兵制規劃及計畫擬定,就搶在 2010 年底前完成相關法規 17 募兵制 VS 征兵制- HSR123 的部落格- udn 部落格,http://blog.udn.com/hsr123/9916131(最後瀏 覽日 2017.11.03)募兵制在《國軍軍語釋要》中解釋為:「募兵制即志願兵制,其特質為國家與 服役者間為法律契約關係。服役之動機係基於獲得報酬,以軍人為職業,對國家無服役義務與 責任,服役者亦不限於本國國民。」。 18

2017 Military Strength Ranking,台灣 PwrIndx:0.3765,GFP Affiliations:Asia, https://www. globalfirepower.com/countries-listing.asp(最後瀏覽日 2017.11.03) GFP 是一項用來計算全世界 各國軍事能力的排名方式,以 PwrIndx 表示,當 PwrIndx 值愈接近 0 時,代表該國的軍事能力 愈強;反之,PwrIndx 愈大,則表該國的軍事實力較落後。PwrIndx 值的計算考量每個國家的三 軍實力(設施、武器、軍火)、設備、地理(海岸線、國土面積、水路覆蓋率、與鄰國界線長 度等)、人口(總人口、勞動人口、後備軍人口)、後勤(勞動力、商船作戰強度、港口與碼 頭、道路與鐵路覆蓋率)、財政(年度國防預算、外債數量、外匯與黃金儲量等),以及天然 資源(原油採集、原油消耗),是一個多方面考慮的計算指數。 19 國防部長湯曜明先生於民國 91 年 5 月 2 日在立法院第 5 屆第 1 會期答詢時,針對國軍實施募 兵制可行性之評估報告,就兵役政策作出宣示,強調現階段採行單一募兵制雖不可行,但 將依 規劃逐年增加募兵(志願役)的比例,待各項條件皆滿足穩定後,就可實施以「募兵為主、徵 兵為輔」的兵役制度。另國防部就國軍未來兵力結構之預劃、國軍實施募兵制可行性之評估及 未來招募志願役士兵之研擬方向等提出報告。《立法院公報》,第 91 卷第 44 期,頁 331。 20 《立法院公報》,第 93 卷第 44 期,頁 336。 21 黃煌雄、黃武次、尹祚芊、葉耀鵬(2008),〈國防部擬實施全募兵制對政府財政及國軍戰力 之影響專案調查研究案〉,《監察院 97 年度專案調查研究報告》,頁 7,臺北:監察院。 22 國防部,〈國防部針對媒體報導「監察院募兵制專案報告指陳相關問題」新聞稿〉,https://web cache.googleusercontent.com/search?q=cache:B6EwgWrzyyUJ:https://www.mnd.gov.tw/child/publis h.aspx%3Fcnid%3D51%26p%3D33192%26cnkw%3Drnews+&cd=1&hl=zh-TW&ct=clnk&gl=tw (最後瀏覽日 2017.11.03)。

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的公佈施行,於 2011 年開始每年增加募兵人數 10%,減少徵兵 10%需求23,但是對 於政府即國防部的高瞻遠矚期望盼到的藉由募兵制推動,而可有效節省人力資 源、減輕國民兵役負擔;且其服役乃是自願,對工作投入程度應該可以期望高一 點,在實施嚴格訓練後,理應自然獲得素質優、士氣高、戰力強、役期長之戰鬥 人員。以建構「固若磐石」的國防力量的期望不同,我們國家所招募的對象-士兵 素質大幅降低24,造成續約率低25,同酬不同工26等現象,又因為長留久用原則27,反 而造成招募困難、軍、士官素質快速降低28 (2017 年 8 月中國防部為解決基層軍官 不足問題,讓服役滿一年的士官受訓 10 周升少尉29 一事也引起外界爭議不休),接 著又裁軍方向錯誤30與軍種本位主義造成士氣低落,最後壓倒的一根稻草乃是申訴 制度不健全與官兵犯法後懲處過輕(近年來最出名的案件分別為洪仲丘事件、阿 帕契打卡案)31,造成國無可用之兵,實在是我國之大不幸阿。 23 國防部(2009),《98 年四年期國防總檢討》,頁 78,臺北:國防部。 24 由於必須達到政策目標,國防部不斷放寬最低錄取標準,據 2017 年統計,義務役士兵大專院校 畢業以上學力佔 48%,而志願役僅佔 17%,內政統計週報,106 年第 26 週,《106 年徵兵及齡 男子(87 年次)人數為近 10 年新低》;近來國防部還開放志願役食勤兵、駕駛、修護等部份專 長職缺降至國中畢業,《國軍 106 年志願士兵甄選簡章》,頁 1。 25 志願士兵歷年平均續約率為低於五成,顯示國民約滿後不願意續約的比率相當高,而當中未待 約滿即提早離退的比率為 5%-6%,致使國軍兵力缺口逐年擴大。如 2003-2008 年統計,計畫招 募人數為 47133 人,實際招募數 52239 人,但實際結訓分發至各部隊者為 41812 人,不少人在 受訓階段便已放棄;又如第一批結訓分發志願役士兵(2003-2005 年,當時最低服役契約期間為 3 年)為 4920 人,至 2009 年 5 月底已經退伍 3575 人,續約者 1345 人,續約率為 27.33%。《國 軍募兵制規劃及執行情形之探討. 第 31 卷第第 2 期》(臺北:審計部,民國 100 年) 26 同前註 24,由於薪資相等,故願意續約者多屬後勤支援部隊及女性。如前述 1345 人中,服務於 機關、廠庫者為 1124 人,佔 83.57%;於野戰部隊者為 221 人,佔 16.43%,其主要原因是因為 後勤部隊工作穩定且離家較近,而野戰部隊因為演訓或任務特性,可能時常變動。 27 推動募兵制暫行條例第 4 條,為了提高續約率,所以志願役人員無須輪調,因此反而造成外(離 島)等較為艱苦單位職位長期出缺,故目前暫時以義務役人員調駐優先充任艱苦單位。 28 日前國防部更大開捷徑,讓年資一年以上士官,接受十星期的訓練,就可以成為少尉。《陸軍 最新發布「106 年志願役在營士官自選自用預備軍官宣導」規定》;還有為了留住志願役士兵, 將原本服役滿一年半(升上等兵)後才有資格晉升下士的規定,修改為一年(一等兵)即可晉 升,使得士官素質良莠不齊《國軍 106 年志願士兵甄選簡章》。 29 士官受訓 10 周可速升少尉 軍中譁然,聯合晚報(01/08/2017),https://udn.com/news/story/109 30/2616653(最後瀏覽日 2017.11.03) 30 國防部自 2001 年實施「精實案」,將 60 萬大軍裁減至 38 萬 5 千人,之後歷經「精進案」、「精 粹案」,原本前總統馬英九規劃推動「勇固案」,從 2015 年至 2019 年,將國軍 21 萬 5 千人裁 減到 17 萬至 19 萬之間。國防部編(2009),《中華民國 98 年國防報告書》;國防部編(2013), 《中華民國 102 年國防報告書》;國防部編(2015),《中華民國 104 年國防報告書》,臺北: 國防部。 31 聯合新聞網,洪仲丘案 4 周年 高院更一審沈威志仍無罪,聯合報,https://udn.com/news/story/7 321/2550700;The News LeNS 關鍵評論,阿帕契案「犯罪嫌疑不足」 李蒨蓉等 15 人全部不起 訴,網頁,https://www.thenewslens.com/article/23106,由洪仲丘事件、阿帕契打卡案可知,洪案 及後續處罰過輕代表國軍在精實案後內部管理過於惡劣,有別於精實案前一切講求依法行政與

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而我國行憲以來,公務人員是否有辭職權是一個問題,就其根本原因乃是我 國立法及行政上的怠惰,而使得這個我認為應該在憲法位階的基本權利32 沒有受到 法律保障,在我國民主憲政的體制之下,憲法雖保障人民的選擇及工作自由,但 是公務體系下(尤其是軍事人員這一方面)卻因為法規的不完整,以至於公務人員 有與國家應考試,服公職33 的憲法保障權利,但是卻沒有同等保障辭職的權利,更 別說是下位階的法律來保障,為此我國雖有立法的美意,並參照德國聯邦公務員 法(又稱公職務法34 )等相關外國法例要以公務人員基準法草案35 來實施相關保障, 但在新聞事件過後,又因為國人的不重視之下,草草了之,而未進行相關法案的 立法程序,這在號稱相對於中國而言的自由,民主,人權之下的台灣,難道不就 是最大的諷刺嗎?應此公務人員,尤其是軍事體系下簽定行政契約的軍事人員的辭 職權應該予以法制化36 ,才能保障相關人員的權益。 高效率的國軍,讓全民更理解為何年輕人不願意加入國軍,而在各軍種之中,以中華民國陸軍 評價最為差勁,而中華民國空軍則反之最為優良、最受人民歡迎。 32 憲法第 22 條,同前註 16。 33 憲法第 18 條,同前註 16。 34

FritjofWagner, Beamtenrecht, 7., neubearb., Auflage, 2002, S. 2.。

35

公務人員基準法草案總說明,http://epaper.hrd.gov.tw/115/law.pdf(最後瀏覽日 2017.11.03)

36

中時電子報,觀念平台-公務員辭職權應法制化,中國時報,http://www.chinatimes.com/newspa pers/20130815000922-260109(最後瀏覽日 2017.11.03)

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表 1-2-1 2017 年全世界各國軍事能力前 20 國家兵役制度及總兵力人口表37 軍事能力(GFP) 國家 排名 PwrIndx 兵役制度 總兵力單 位(萬) 總人口單 位(萬) 比例 % 美國 1 0.0857 募兵制*38 149.2 32,732 0.45% 俄羅斯 2 0.0929 徵募併行 79.8 14,643 0.54% 中華人民共和國 3 0.0945 徵募併行*39 228.5 138,249 0.16% 印度 4 0.1593 募兵制 132.5 134,889 0.09% 法國 5 0.1914 募兵制 22.2 6,506 0.34% 英國 6 0.2131 募兵制 16.9 6,565 0.25% 日本 7 0.2137 募兵制 24.7 126,26 0.19% 土耳其 8 0.2491 徵兵制 51.0, 8,176 0.62% 德國 9 0.2609 募兵制 18.6 81,33 0.22% 埃及 10 0.2676 徵兵制 43.8 9,606 0.45% 意大利 11 0.2694 募兵制 17.6 5,991 0.29% 大韓民國 12 0.2741 徵兵制 63.0 5,085 1.23% 巴基斯坦 13 0.3287 募兵制 64.3 19,797 0.32% 印度尼西亞 14 0.3347 募兵制 39.5 26,512 0.15% 以色列 15 0.3476 徵兵制 17.6 837 0.21% 越南 16 0.3587 徵兵制 48.2 9,583 0.50% 巴西 17 0.3654 徵兵制 31.8 21,220 0.15% 中華民國-臺灣 18 0.3765 徵募併行40 21.5 2,356 0.91% 波蘭 19 0.3831 募兵制 9.9 3,863 0.25% 泰國 20 0.3892 徵兵制 36.0 6,855 0.52%

資料來源:參考 2017 Military Strength Ranking 及筆者自行整理。

37 同前註 17。 38 美國的兵役制度,基本上是實施「平時募兵、戰時徵兵」的原則,並且在以往行之多年。1973 年以後,由於參與越戰的慘痛經驗,激起美國國內對於戰爭檢討的聲浪,也帶動了美軍從事「軍 事事務革命」(RMA)以加速美軍的軍事現代化腳步。這其中,包括將上述的兵役制度改為「全 募兵制」(全志願兵役制)。內政部編(1987),《世界各國兵役制度概論(上冊)》,頁 39, 臺北:內政部。 39 中華人民共和國法律規定實行志願役與義務役並用制,但由於志願服役人數已達軍隊需要,故 並不使用徵兵制。 40 (民國 83 年 1 月 1 日過後出生的役齡男子仍然需被徵召入營服 4 個月的軍訓役,民國 82 年 12 月 31 日之前出生的役齡男子仍然需被徵召入營服將近 1 年的常備役或替代役)「募兵制」,又 稱之為志願兵制,或是「全募兵」。林惠茹(2012),《我國推動全募兵制度可行性之研究》, 頁 7,淡江大學公共政策研究所碩士論文。

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第三節 研究動機與研究目的

壹、研究動機

軍人無論從何種角度出發,都是國家必要之惡的存在,而軍人的工作辛苦、 工作時間又長,都是事實,但是這些「辛苦」很多是建立在「人謀不臧41」上,因 為計畫的不夠周密完善,加上許多傳統陋習未改,新的計畫產生的弊端又無法及 時改進,若吾人不能轉向正視這些問題的話,軍人往後的社會地位將持續下降, 而全體民眾對軍人的歧視,將有無消除的一天。以下由個人觀點提出幾處「人謀 不臧」的證據42 :

一、領導者毫無人力資源管理

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的觀念或想法

個人認為這是造成社會大多數民眾討厭軍人的最主要原因。只要曾經在軍隊 中服役過的役男44都知道,從入伍下到新訓中心開始,到訓練結束後下部隊,甚至 於直到領退伍令的那一天,就是一直打掃、搬東西、割草,出不完的公差勤務, 甚至於真的沒事做了,各式長官也會用盡辦法想一些事情讓義務役的役男作,簡 單來說,就是不讓人力閒置。 這突顯了二個問題。 第一,在國防政策方面、國防部的上級指導在役男進入新訓時,並沒有把「保 衛中華民國-臺灣」這個根本的大方向作為役男基礎訓練的目的,而是用傳統思維 (又稱土法煉鋼式教育)管理部隊,如此訓練下來的結果,造成絕大多數的役男 直到退伍時,身為一個合格的專業軍人(姑且不論到底是要帶兵打仗的部隊指揮 官或是執行領導士兵執行的基層幹部,以及服國民義務的兵役人員)的基礎戰鬥 41 人謀不臧,成語大典,https://www.idiom.tw/人謀不臧/(最後瀏覽日 2017.11.03)指事情失敗的 原因,是因為計畫不夠周密所造成。 42

一個志願役退伍軍官的沈痛告白:國軍,為什麼大家都討厭你?,the news lens 關鍵評論網, https://www.thenewslens.com/article/15182(最後瀏覽日 2017.11.03) 43 董克用,葉向峰(2004),《人力資源管理概論》,頁 36,北京:中國人民大學出版社,人力 資源管理的各項活動之間不是彼此割裂、孤立存在的,而是相互聯繫、相互影響,共同形成了 一個有機的系統。 44 同前註 13。

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技能完全沒有學到,又有聽到退伍弟兄的感言:「如果比賽環境內務整潔來說,我 們國軍肯定超前美軍一百年。」的戲謔言論,但是這背後的問題直得我們嚴重的 來思考,國防部優秀的長官們,是不知道有這回事呢?還是因為「傳統」而視其 為理所當然?更最讓人感到心寒的是,已經浪費役男一年的寶貴青春,而且還浪 費國家的教育及訓練資源,事後還得利用「教召45」來練習戰鬥技巧,美其名是「複 習」之前所受教育及訓練的一個過程,但是我們都知道事實乃是從召集的第一天 開始,國家要耗費大量的人力來伺候這些應召而來的大爺們(到 2017 年初為止我 還沒聽說過女性的應召員,直到 2017 年的 4 月為止,才首度有女性官兵參加國軍 「週末戰士」46,不僅要好生好氣的來照顧他們這些應召員,還要應付上級派來督 導的指導官員們,還要求神拜佛的希望不要出任何軍紀案件,在解除召集令以前, 這整個訓練流程不僅是作無效工,更可以說是造成擾民加上浪費國家資源的行程。 第二,在人力管理方面,中高階幹部對下級部屬及單位頤氣指使,囂張跋扈。 服兵役是國民應盡的義務沒錯,然而時代已經改變,然而現在部隊之中仍然有中 高階幹部常常認為部屬的付出與奉獻是理所當然。若是為了國家存亡的安危,進 行嚴格且紮實的訓練,只要是真心愛這片土地的弟兄們,都會願意貢獻自己努力。 但實際上,國軍大多數幹部只是把下屬當做免費人力使用,別說是使用,更可說 是濫用,將自己辦理業務的辛苦,加諸在同袍身上。我曾經親身聽過也看過,營 級或旅級或是更高級的高階幹部,曾要求下級請人幫忙代筆(通常是義務役的碩 博士畢業生),來撰寫國軍的各項學術期刊、論文集等,這些在在顯示了國軍人才 不濟。 45 又稱後備部隊教育召集及輔助軍事勤務隊召集,後備指揮部,http://afrc.mnd.gov.tw/afrcweb/Uni t.aspx?ID=&MenuID=57&ListID=54(最後瀏覽日 2017.11.03) 46 國軍「週末戰士」 首度有女性官兵參加,自由時報,http://news.ltn.com.tw/news/life/breakingne ws/2033285(最後瀏覽日 2017.11.03)

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二、注重表面的績效,無知領導專業

沒有人力資源管理概念的領導者所帶出的問題就是達克效應47:永遠無法正確 客觀的檢討部隊實際工作量的多寡。此狀況在「精實案」、「精進案」、「精粹案」 的實行後48,缺點就逐步的暴露出來了。在一開始檢討裁併部隊時,只考慮應該保 留多少職缺,卻未考慮同質性過高的機關或是單位及其所下轄的相關業務是否可 以採取合併等因應措施,導致裁軍後,各單位人力大幅減少,部隊所應該處理的 事務卻未減少,加上大量的庶務,以及各級部隊指揮官沒經思考的命令與要求, 對實際工作的人員是一種無情的壓榨與蹂躪。 雖然下級疲於奔命,部隊指揮官卻只會打官腔說:「交給我處理」,或者開始 大罵以顯示自己是個有所作為的長官。不得不說,會「發怒」的都是這些缺乏人 力資源管理概念的部隊指揮官。此外,「同酬不同工49」在部隊極為常見,這也造成 部分人才提早離開部隊。作較多工者,薪水沒加反而過勞,甚至於因此死亡,而 作較少工者,照領薪水,還可正常休假。若遭檢舉投訴,官方常以「主官裁量權50 的考量予以解釋。

三、東施效顰的國防部引進好高騖遠的國防管理政策

從引進新的管理學開始,就一錯再錯,引進錯誤的「紙上管理學51 」,誤解 SOP 的定義,以為從紙上來制定一堆與基層部隊現實狀況完全不符合的規定就是 SOP 管理,軍方目前仍然靠過去的由上而下模式,胡亂的下命令,在從上級領導者成 為只看學歷、證照、上班時間長短,而不看工作的實際成效。此外開始推廣在職 進修以及學、經歷交互歷練之後,就有奇怪的風氣開始盛行,認為有學歷就有能 47 達克效應,愈無知的人愈自信,愈博學的人反而愈謙虛,經理人雜誌,https://www.managertoda y.com.tw/glossary/view/159(最後瀏覽日 2017.11.03) 48 同前註 29。 49 薪酬管理-薪酬分配缺乏公平性,MBALIB 智庫,http://wiki.mbalib.com/zh-tw/%E8%96%AA%E9 %85%AC%E7%AE%A1%E7%90%86(最後瀏覽日 2017.11.03),所謂同酬,是指同階軍人薪資 相同;不同工則是指長官常常因為「個人領導統御因素」,將較多的工作交給特定幾位部屬, 業務較少者,可能限於能力不足,也可能擅長推諉。 50 又稱行政自由裁量權、MBALIB 智庫,http://wiki.mbalib.com/zh-tw/%E8%A1%8C%E6%94%BF %E8%87%AA%E7%94%B1%E8%A3%81%E9%87%8F%E6%9D%83(最後瀏覽日 2017.11.03)。 51 【藍圖】徵兵還募兵?問題不只在於誰要當兵、藍弋丰、民報,http://www.peoplenews.tw/news/ 803c3929-7bb8-40ec-8728-cc9123ff6595(最後瀏覽日 2017.11.03)。

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力,有證照就有實力。開始為了升遷追求學歷、證照這種虛名,而導致許多沒有 辦法判斷是否具備相符資格的碩士證書紛紛出爐後,無論能力如何,只要沒有犯 大錯(記過之類的),有學歷就是升官的保證書。惡性循環之下,領導管理的人員 也由這類人員組成,開會越開越多,加班越加越久,就是績效良好。加上喜愛作 表面功夫,開會喜歡在晚上開,開越長表示這個在工作上是精實,在此老舊的觀 念下,浪費時間,導致基層幹部睡眠不足,大幅降低工作效率,過勞死52的幕僚及 幹部如數家珍。

四、各種軍事教育以死背準則為最高指導原則

國軍的各種法令規章、準則雖然是國防部令頒,但是翻開來看可以發現很簡 單的一句話就可以解釋清楚的事情變成必須三句話或更多來說明,廢話連篇。而 最糟的是國防部等諸多長官沒毫無改進的想法,將這些指導規定、準則奉為〈舊 約聖經第 4 章,第 2 節〉53所說一般,凡是測驗,訓練,考試、受訓,必須一字不 漏的背誦。例如尉官要晉升校官前,或是士官要晉升士官長前都要經正規班訓練54 其中更以常拿到各軍事院校正規班競賽第一名的政戰正規班,連「標點符號」都 不能有任何一個錯誤,試問這樣訓練出來的幹部真的優秀嗎?現在的科技日新月 異,而戰爭場上瞬息萬變,我們所需要培養的是能夠隨機應變的軍隊,而不是訓 練一群只會死讀書的書匠,現在國防部教育中高階幹部的教育體系卻反其道而 行,真不知如此盜鈴掩耳作為之下所訓練出來的部隊指揮官要如何來指揮,教育 其所屬的部隊,國家將亡,必有妖孽55,嗚呼哀哉,令吾輩痛心疾首。 52 【即時短評】別讓國軍幹部變成「過勞死」與「幼稚園」,聯合影音(27/08/2015),http://ww w.peoplenews.tw/news/803c3929-7bb8-40ec-8728-cc9123ff6595(最後瀏覽日 2017.11.03) 53 《舊約聖經恢復本(申命記)》,李常受,台北:臺灣福音書房,2015 年初版,申命記第 4 章 第 2 節,http://recoveryversion.com.tw/Style0A/026/read_List.php?f_BookNo=5&f_ChapterNo=4&f _VerseNo=2#2(最後瀏覽日 2017.11.03)我所吩咐你們的話,你們不可加添,也不可刪減,好 叫你們遵守我所吩咐的,就是耶和華你們神的命令。 54 陸海空軍軍官士官任職條例施行細則第 5 條第 3、5 款。 55 《禮記.中庸.第三十一》,https://zh.wikisource.org/wiki/%E7%A6%AE%E8%A8%98/%E4%B8 %AD%E5%BA%B8(最後瀏覽日 2017.11.03)。國家將興,必有禎祥;國家將亡,必有妖孽。

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五、各式種類資料造假狀況嚴重

全國各地不論是否仍在服役,只要曾經在軍隊中待過的人都知道國軍作了很 多各種假資料,但是令人吊詭的是為什麼就不曾看到國防部有任何檢討或改進的 動作呢?原因就是上級長官們喜歡看各式參數、報表、統計成果。例如行政院再 2010 年前推行「紙張減量」56,而我們國家優秀的國軍部隊居然把這變成一項業務, 要求各單位定期報告執行狀況。在前述 1 到 4 點狀況下,這大大增加了基層工作 負擔,為了交業績,只好配合演出,資料作得很漂亮及完美沒錯,但是根本不符 合現實情況。以此為例來淺談任何一種上級交辦事項,都可以因時因地制宜,創 作出各式各樣的假資料,族繁不及備載。 上述幾點狀況不過摡述一些我國國軍目前常見問題,有鑑於此,在管理上無 法真正有效之前,因現行體制下入伍服役的志願役官士兵們是否能得以在如此艱 辛的環境之下生存,那麼檢視現行募兵制度與探究募兵制度下所依照定型化行政 契約模式招募的現行國軍官士兵的退場機制,是否有缺失予可以加強制度,並研 究軍官、士官、士兵會在此法令制度的架構下,其不適服現役的設計,是否可以 再簡化及更透明的管理,在減輕兵員壓力的同時,也能夠真正的建構一支完全足 以擔當起保衛國家安全的軍隊,以及可以為將來的立法者及政策專家們是否有可 以作為募兵法規(主要是行政契約中的救濟制度以及救濟管道)或是政策制度改進 與加強的地方;以及在目前的募兵制度下的行政契約學說架構中帶來什麼可供探 討之處,是本文的研究動機。 56 行政院推動無紙化會議 打通院會 e 化最後一哩,ithome(15/03/2013),https://www.ithome.co m.tw/node/79446(最後瀏覽日 2017.11.03)。行政院在 2010 年 1 月 25 日頒布「電子公文節能 減紙推動方案」,也制定了「行政院院本部電子公文節能減紙推動計畫」,作為行政院 e 化的 最高指導原則,目標是要求各機關必須於 2012 年 12 月底前,達到「減紙 30%」的目標。

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貳、研究目的

近年來國內對於如何停止徵集義務役,改採全募兵制是我國國防政策的重要 方針,所以有別於國防體系現行的徵募併行制度之外,募兵制度下讓入伍人員與 國家簽定的公法上職務關係契約產生的制度就顯得尤其重要,因為在此制度的完 善之下,不僅有助於為我國軍隊本身挹注優秀的人才,進而達到管理制度上的完 善,又可以再迅速排除其對我國防體系下無意願繼續服役的對象有完好的退場機 制,而且觀察近幾十年來發現,我國國防部完全不在意軍官、士官的退場機制, 孰不知真正對我國軍隊影響最大的凡而不在於上面那些高高在上,不知人間煙火 的政策制定者,反而是下面這些剛進入部隊服役的基層幹部,就此對於目前的招 募制度辦理機關的業務上來看,看起來似乎服務的部分僅有在志願役士兵的部 分,所以本研究目的,在於不適服現役汰除制度在募兵制度中的意義及規劃,辦 理不適服現役汰除制度機關在處理此類案件時的態度及方法,進而探究現行募兵 制度與國防部的政策方向下,對於志願役軍官、士官的服役意願與以尊重並以志 願役士兵平等對待,主要重於以下四個方向: 一、了解不適服現役汰除制度在現行募兵制度的存在價值。 二、了解募兵制度機關在現行國防體系下與欲從事軍事職業人員所簽訂之契 約在法律上的定位。 三、蒐集有關我國現行辦理募兵制度制度機關,其辦理在此制度下所涉及人 民基本權有衝突時,相關的救濟制度之論述學說、辦理機關的組織與實 務介紹,以及近年來修法之簡介。 四、透過文獻探討與近年來募兵制度中相關的數據分析,並藉由與從事軍事 職業的相關人員進行深度訪談,並藉此得出相關對應關聯係數以分析, 探討現行募兵制度下立法院可以進行的修法方向與國防部與其所屬機關 之後可能的發展建議。

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第四節 研究方法與限制

本研究採行研究方法為文獻探討法(literature review)及個案研究(case study)的深度訪談法(depth interview),質性研究具有多重面向和多種焦點的 特色57 ,並多以訪談資料分析做為研究內容。 此研究法特別適合回答有關「如何」及「為何」之問題,同時能提供豐富之 反饋資訊,對研究對象的選擇主要根據研究目的與問題,故本研究以陸海空各軍 種經不適服現役之汰除相關人員,包括不適服現役當事人、辦理不適服現役人員、 軍事院校學生及校友作為研究對象,這些研究對象在不適服現役退役前及所屬不 同機關(構),源自不同三軍背景之內部人員,對不適服現役及現行募兵制度所造 成的影響,其各自表現出來的意見異同之處,值得深入探討與研究。

壹、研究方法

一、文獻探討法(literature review)

文獻探討法是針對本次研究的問題、目的,將歷史上既有的資料、理論依據, 進行匯集、研析、運用,並在先前先進前輩的研究基礎上將相關文獻予以組織化, 選擇適當的研究方法計畫與實行,再與先前研究資料相互比較,進而探討新的研 究問題。本研究針對國內及國外的官方資料、研究報告、學術期刊論文、著作等 關於募兵制度以及不適服現役汰除制度之議題歸納整理,以文獻探討法為基礎將 問題與範圍聚焦於文獻所提供的募兵理論上,並結合現今社會實況。依據文獻所 提供之知識經驗,選取合適研究工具與樣本,使研究內容與架構更加完整,進而 將研究發現與他人研究結果互相印證與比較。目前國內有關募兵制的文獻相當豐 富,但是再不適服現役汰除制度上的探討與論述則相當稀少,在此將各領域的資 料作一全面性的整理,並參考國外各國兵役制度加以對比歸類。藉由文獻上的分 析與延伸,發現各國兵制的特色,以此為基礎來反思我國募兵制與不適服現役汰 除制度之問題。 57 胡幼慧編(1996)《質性研究:理論、方法及本土女性主義研究實例》,台北:巨流。

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二、深度訪談法(depth interview)

研究者運用口語敘述的形式是訪談法的特性,是一種個人、單獨的互動方式, 針對特定對象進行全面性的了解,達到意見建構。藉由受訪者訪談的過程與訪談 內容,分析、發覺出受訪者的動機、信念、態度、作法與看法等,對受訪者的個 人經驗 建構作 解釋性 理解58。 訪談 方式上 又 分類為 結構式 訪談 ( structured

interviews)、非結構式訪談 (unstructured interviews)及半結構式訪談 (semi-structured interviews)三種,訪談是一種有目的的談話過程,透過創 造情境,讓研究者經由溝通過程,輔以聆聽與觀察,建構出社會現象的本質與行 動的意義,進而透過詮釋過程,將被研究的對象與行動還原再現59 。深度訪談法的 優點在於能瞭解受訪者內心的真正感受與想法,在對話過程中往往可蒐集到比問 卷調查更廣泛、更深入的資料。讓受訪者訪談中得出問題核心,藉此對事件的敘 述周延,使問題與答案浮現,以利研究分析歸納,為深度訪談法的優點所在60 本研究從軍人職業的榮譽感、國防部執行募兵制作法、社會背景與制度之角 度針對募兵制度與不適服現役汰除制度作探討,強調雙方平等的互動關係,在自 然情境中進行,並根據受訪人自由意願決定其表露的程度。希望透過深度訪談的 研究方法確立本研究主題分析基礎,接近與發覺此類制度議題本質與中華民國軍 隊定位之關聯性問題。本研究採用「半結構式訪談」進行,半結構式訪談是介於 結構式與非結構式訪談之間的一種資料收集方法,在訪問開始先提出一些結構性 問題後,再提出開放性問題,其優勢在於更進一步瞭解及追問受訪者對問題的看 法、意見作為研究主題的研究分析基礎,提供有用的研究方向及研究設計。 58 同前註57。 59 潘淑滿(2003),《質性研究──理論與應用》,頁 1-11,臺北:心理。 60 同前註 59,頁 31-59。

(33)

由於本研究的訪談目的 在於瞭解募兵制度及不適服現役汰除制度在國軍執 行現況的窒礙因素,並發掘中華民國軍人在現今社會中的期待與角色定位、部隊 之中的軍人本身對於中華民國國軍認同感與榮譽感等,半結構式的訪談所具備的 優勢正好有助於本研究之進行61,茲列舉半結構式訪談的幾項優點: 1.針對特定議題可以採取較為開放的態度來進行資料蒐集。 2.當受訪者在訪談中受到較少限制時,可深入瞭解個人工作與生活經驗。 3.有一定主題、重點和焦點;有彈性,問題可以依受訪者的回答隨時提出。 本研究在現今社會背景下,藉由「半結構式訪談」詮釋募兵制度政策與參與 者(包含現役及退役)之觀點,將有助於研究者評估募兵制度是否適當。此 外,亦將透過相關人員深度訪談,釐清從軍的動機與目的及其軍旅角色定位。 61 同前註 59,頁 105-132。

(34)

貳、抽樣方式與訪談對象

本抽樣訪談採取立意抽樣(purposive sampling),選取具代表性之各軍種及 各機關人員進行半結構訪談,訪談對象共有三類:

一、各軍種內執行招募業務執行者:這類受訪者因為擔任於招募業務

負責人員或第一線招募工作執行者,針對招募執行之問題與困

境、軍人角色會因軍旅中歷練的不同而有不同的角度思考方向,

其對軍中環境或募兵此一制度下之行政契約看法存在相對優勢。

各軍種內執行招

二、各軍種志願役軍官、士官、士兵:在公共事務透明化、輕忽道德、

注重財富的今日,這類人士願意加入募兵制的志願役動機為何?

對於本身所簽定的行政契約之福利與待遇是否清楚了解滿意?在

軍事專業領域上能否獲得個人與事業的保障及救濟?這些經驗訊

息必然能增加本研究的深度與廣度。

三、國防部以外高中職教官、國軍退伍人員、國家法制業管人員: 這

些人士每日與社會接觸,且因曾任第一線的軍事相關任務,最能

實際了解對募兵制之下的志願役行政契約觀點與招募制度之問題

點。其觀點可與前述受訪對象進行交叉比對,以多重資料來源來

增強資料間的效度驗證,增加訪談內容的可信度。

(35)

招募業務執行者訪談大綱:

依照個人資料保護法第 9 條規定,國立高雄大學政治法律學系研究所碩士生吳毅 群為研究行政契約上公法職務關係與平等權之衝突,而對您進行訪問,你所提供 之個人資料及訪談內容僅用於本論文相關統計數據之中,如有造成您的困擾,您 也可依個人資料保護法第 3 條規定得行使查詢或請求閱覽等權利及方式反映,如 承您同意,將簽定個人資料提供同意書文件,一式二份,一份由學術機關留存, 一份由訪談人保存。 1.您覺得近年來軍人在社會中地位有什麼樣的變化? 2.就您觀察近幾年軍人對於自身角色有何見解? 3.您對現今軍隊中的制度有什麼看法? 4.您在軍隊職場工作中能獲得使命感與認同感的工作價值嗎? 5.您認為軍中內部簽定行政契約時,是否公平,令你滿意嗎? 6.您認為社會大眾對軍人的評價是否會造成立法或行政上對此行政契約影響? 7.您認現今部隊實施的管理制度及不適服汰除制度如何? 8.招募任務在基層部隊的現行作法為何?您有何建議? 9.您對於募兵制下的行政契約有沒有其它建議與看法?

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各軍種志願役軍官、士官、士兵訪談大綱:

依照個人資料保護法第 9 條規定,國立高雄大學政治法律學系研究所碩士生吳毅 群為研究行政契約上公法職務關係與平等權之衝突,而對您進行訪問,你所提供 之個人資料及訪談內容僅用於本論文相關統計數據之中,如有造成您的困擾,您 也可依個人資料保護法第 3 條規定得行使查詢或請求閱覽等權利及方式反映,如 承您同意,將簽定個人資料提供同意書文件,一式二份,一份由學術機關留存, 一份由訪談人保存。 1.您加入國軍志願役,當初是什麼樣的動機?透過什麼招募方式進來?是否有簽 定什麼定型化契約? 2.您不願意繼續服志願役的原因是什麼(僅針對退伍人員)? 3.就您觀察近年來軍人在社會中地位有什麼樣的變化? 4.您身為軍官(士官、士兵)在軍職工作中能獲得使命感與認同感的工作價值嗎? 5.您對現今軍隊中內部簽訂的行政契約有什麼看法,是否公平? 6.您認為當初與國家簽定行政契約時,與現今的制度相比是否相符令你滿意嗎? 7.您認為社會大眾對軍人的評價是否會造成立法或行政上對此行政契約影響? 8.您對於募兵制下的行政契約有沒有其它建議與看法?

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國防部以外高中職教官、國軍退伍人員、國家法制業管人員訪談內容:

依照個人資料保護法第 9 條規定,國立高雄大學政治法律學系研究所碩士生吳毅 群為研究行政契約上公法職務關係與平等權之衝突,而對您進行訪問,你所提供 之個人資料及訪談內容僅用於本論文相關統計數據之中,如有造成您的困擾,您 也可依個人資料保護法第 3 條規定得行使查詢或請求閱覽等權利及方式反映,如 承您同意,將簽定個人資料提供同意書文件,一式二份,一份由學術機關留存, 一份由訪談人保存。 1.就您觀察近年來國軍在士氣、地位上有什麼樣的變化? 2.您每天接觸的民眾中他們對軍人的角色看法評價如何? 3.就您與民眾的接觸中,民眾對募兵制支持程度如何? 4.軍中近期發生幾件重大軍紀案件,您覺得對國軍招募的行政契約上有什麼樣的 影響? 5.您在軍職工作中能獲得使命感與認同感的工作價值嗎(僅針對曾任軍職人員)? 6.您認為現在募兵制下的定型化契約,對於國軍軍隊中平等權的實現有幫助嗎? 7. 您對於募兵制下的行政契約還有沒有其它建議與看法?

(38)

本研究在訪談部份,主要紀錄受訪者針對「影響募兵制度及其行政契約的因素」 之訪談,並以條列方式訪問之前或現在擔任陸海空軍官、士、兵等人員,對於「募 兵制度」的政策看法、招募面臨問題以及對部隊內部制度概況等、對募兵制行政 契約問題的認知等,列入本論文第參、肆、伍章研究問題之犛清。其編碼方式為 A (A 為 A 卷),1 代表第一位訪談對象,A1-A 代表陸軍、A1-B 代表海軍、A1-C 代表 空軍,-1 代表第一小題訪談之問題,- al(al 為 allegation,主張,陳述)代表 訪談者所陳述內容,以此類推為:A1-A-1- al 為陸軍上兵接受第一題問題之陳述 內容整理(如表 1-4-1 訪談編碼代碼所示)。本研究以各地區部隊為主,為使本研 究更清楚詳實展現訪談內容資料並維護個人隱私,將受訪者以英文字母代表,如 表 1-4-2 受訪人員代號所示: 表 1-4-1 訪談編碼代碼

受訪人員代號

編碼 意涵 A 代表A問卷 A1 代表A問卷第一位訪談者 A1-A 代表A問卷第一位訪談者是陸軍或曾擔任陸軍身分 A1-A-1 代表A問卷第一位陸軍訪談者回答之第一小題 A1-A-1- al 代表A問卷第一位陸軍訪談者回答之第一小題所陳述之回答

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