從電子化政府到行動政府：台北市里長使用市長信箱與1999市民熱線之研究 - 政大學術集成

全文

(1)政治大學公共行政學系碩士學位論文. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 從電子化政府到行動政府：. ‧. 台北市里長使用市長信箱與 1999 市民熱線之研究. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 指導教授：蕭乃沂博士研究生：曾健銓. 中華民國 99 年 11 月. 撰.

(2) 謝辭推甄上政大公行所的那天，我就知道我會需要寫這樣一本論文，也知道會要寫這樣的一篇謝誌，由於聽說謝辭被觀賞的機率高過論文被觀賞的機率，所以即使心中所想都是趕快把論文送印跑畢業流程，但又想到未來論文受引用次數如果掛零，至少自己可以回來看看這時的我在謝辭寫了些什麼也不錯。論文的把關者決定論文的品質，也決定學生的痛苦指數，在寫作過程中，首要感謝的當然是指導教授蕭乃沂老師，由於自己臉皮夠厚，三不五時就找老師 meeting(經不負責任計算大概兩週 meeting 一次)，還有許多時候在討論時腦袋轉不過來，講出的話又邏輯不通的時候，老師總是很有耐心地給予方向。另一位把關者黃東益老師更是這篇研究的啟發者，這份研究的靈感是在黃老師的課堂報告中想到的點子，黃老師在各方面的支援，亦讓學生在許多資料的蒐集上能夠事半功. 政治大三位口委老師在論文過程中的指導，是這段過程中最重要的成長。還有一位亦師立亦友的教授，就是在這兩年內跟我們班遊山玩水，實際內容包括淡水騎車，陽明倍！口試主委王俊元老師更在口試時提出許多建議，給予學生很多思考的方向，. ‧ 國. 學. 山道，花蓮班遊，也參與過無數次同學慶生的施能傑老師，我有照您說的快點畢業，雖然還是拖了兩年又幾個月。. ‧. 這兩年來由於飽受課業壓力與論文的摧殘(嗎)，許多同學不得不互相砥勵，打氣。我不得不感謝這群讓我驚乎「原來念書可以那麼好玩」的好朋友，感謝拍照. y. Nat. sit. 話題性十足，文案寫得字字血淚，主持班上娛樂新聞功力一流的大記者小豪、讓. al. er. io. 我傳出 N 封簡訊，草稿閘必備「今日吃飯否」的叉強、並肩作戰 N 場比賽的可靠. n. 拉麵、一起打過棒球、網球、籃球、桌球、羽球的東旭、在本研究室表現相當良. Ch. i Un. v. 好，愛哭愛跟路的好揪咖辣妹、談心界的第一把交椅文琪(微笑)、從搞笑界化身環. engchi. 保鬥士的貝兒維，手工藝很厲害的乃云、第一次跟我借錄音筆就讓我失約的靜萍、去花蓮時很有話聊的村姑與灣婷、又帥又正羨煞帥哥正妹的禹函、在我手機壞掉最需要幫忙時雪中送炭的先知，以及總是義氣相挺，交遊廣闊讓我見識許多的家宏哥。也要謝謝柏志、冠緯、政廷、佳其、東齊幾個打棒球的好伙伴，讓我在研究所生涯還有機會在球場上一同吶喊。以及網球社的原孝、晟瑜、士賢、信慈、乃藩，至少讓我在碩班高齡，也還能向人分享我很喜歡的網球。一路上要謝的朋友真的太多了！THANK YOU SO MUCH！最後，感謝一起分享心事的巧莉以及我的爸爸、媽媽、弟弟以及爺爺奶奶，謝謝你們一路上對我的支持、關懷與鼓勵，我終於要畢業當兵去賺錢了！ 2011/1/9 曾健銓 i.

(3) 中文摘要在電子化政府的架構下，民眾最重要的數位意見反映管道可謂是民意電子信箱，然而近年全球許多城市開始建制市民熱線系統，讓民眾得以透過電話向政府反映意見，使整個互動介面更為接近「行動政府」的概念，而在台灣的行政系絡下，「村里長」扮演政府機關與一般民眾互動的中介角色，本研究嘗試了解電子信箱與市民熱線這兩項原意用於促進「直接民主」的意見反應管道，對於村里長的工作產生何種影響，並探討村里長使用電子信箱與市民熱線的情況，以及影響他們對這兩項管道滿意認同的變數。. 政治大化與質化方法的實證資料，主要發現結果包括：(1)台北市里長較常使用市民熱線，立. 本研究以台北市里長及台北市市長信箱與 1999 市民熱線為主要標的，透過量. ‧ 國. 學. 較少使用市長信箱；(2)資訊能力、對案件的時效性要求、問題難度與複雜性將影響村里長選擇市長信箱或市民熱線進行意見反映；(3)市長信箱與市民熱線對里長. ‧. 的正面影響包括解決村里民問題、減少工作負擔、提昇服務時效性、減少人情壓. sit. y. Nat. 力、可有書面或電子資料備查，作為服務表現的基礎；負面影響則包括受申訴的. n. al. er. io. 機會增加、村里長工作有被管道取代的危機；(4)服務品質構面的「資訊可信度」、. v. 「問題解決程度」及「易用性」，有用性構面中的「解決里民問題」與「有助工作. Ch. engchi. i Un. 程度」五個變數對管道的滿意度有正向的影響。. 本研究根據研究發現，提出三點實務建議：(1)重視「管道問題適用性」之宣傳；(2)促進村里長與意見反映管道結合的服務綜效；(3)思考管道如何對市民產生「有用性」，以提昇公共接觸效果。關鍵字：電子化政府、行動政府、台北市市長信箱、市民熱線、村里長. ii.

(4) Abstract Under the framework of E-government, e-mail is the most important response channel for citizens to interact with governments. However, many cities around the world start to build citizen hotline systems, allowing people reflect their ideas and suggestions via phone. This fact reveals the opportunities of Mobile Government. In Taiwan, Li-chiefs simultaneously reflect residents’ opinions and help delivery public services. The author tries to figure out (1) how Taipei City Mayor’s E-mail Box and 1999 Citizen Hotline affect the daily works of Li-chiefs; (2) their usage of these two response channels, and (3) what variables might affect Li-chiefs’ satisfaction toward e-mail and citizen hotlines.. 立. 政治大. The study uses Taipei City Mayor’s E-mail Box and Taipei 1999 Citizen Hotline as. ‧ 國. 學. case examples, and collects both qualitative and quantitative empirical data. The author finds that: (1) The Li-chiefs in Taipei use Taipei 1999 Citizen Hotline more frequently. ‧. than City Mayor’s E-mail. (2) Information literacy, timeliness and task complexity will. sit. y. Nat. affect Li-chiefs’ motives to reflect suggestions via e-mail or citizen hotline. (3) Li-chiefs. er. io. can use these two channels to solve problems and enhance timeliness. On the other hand,. al. iv n C h e nby positions of Li-chiefs might be replaced channels; and (4) information i U c htwo g the n. the response channels allow citizens to complain to Li-chiefs more easily, and the. reliability, problem solving ability, ease of use, the effect of solving citizens’ problems, and helping Li-chiefs’ jobs will positively affect the satisfaction of the channels. Based on the finding, the author suggests the government should: (1) emphasize the “appropriate or right questions” when prompting the channels; (2) teach Li-chiefs how to use response channels well to create synergy; and (3) rethink how response channels produce usefulness for citizens. Keyword: electronic government, mobile government, Taipei City Mayor’s E-mail Box, 1999 Citizen Hotline, Village-chiefs or Li-chiefs. iii.

(5) 目次第一章緒論 .................................................................................................... 1 . ‧. 訪談題綱設計 .................................................................................... 32 變數與研究架構 ................................................................................ 33 研究假設 ............................................................................................ 38 問卷設計與變數操作化 .................................................................... 41 資料分析方法 .................................................................................... 45 . io. 第四章 . 研究方法 ............................................................................................ 30 . Nat. 第二節第三節第四節第五節第六節 . 研究設計 ........................................................................................... 30 . 學. 第一節 . 立. 政治大. y. 第三章 . 電子化政府與行動政府 .................................................................... 10 電子化政府、行動政府中的基層官僚與里長 ................................ 14 市長信箱、市民熱線與滿意度 ........................................................ 19 研究定位 ............................................................................................ 29 . sit. 第一節第二節第三節第四節 . 文獻回顧 ........................................................................................... 10 . 研究結果與分析 ............................................................................... 47 . n. al. er. 第二章 . 研究背景 .............................................................................................. 1 研究動機與目的 .................................................................................. 2 研究問題 .............................................................................................. 3 研究範圍與個案介紹 .......................................................................... 3 研究流程 .............................................................................................. 8 . ‧ 國. 第一節第二節第三節第四節第五節 . 第一節第二節第三節第四節第五節第六節第七節第八節第五章第一節第二節第三節 . i Un. v. 問卷資料蒐集結果概況 .................................................................... 47 基本資料統計分析 ............................................................................ 54 里長使用市長信箱、市民熱線概況分析 ........................................ 56 里長對市民熱線、市長信箱服務品質之認同 ................................ 63 里長受到市長信箱與市民熱線的影響 ............................................ 65 里長對市長信箱與市民熱線之滿意度 ............................................ 68 管道熟悉程度對服務品質、有用性的影響 .................................... 70 管道服務品質、有用性對管道滿意度的影響 ................................ 78 . Ch. engchi. 結論與建議 ....................................................................................... 95 綜合討論 ............................................................................................ 95 實務建議 .......................................................................................... 100 研究限制與未來研究 ...................................................................... 102 . 參考文獻 ..........................................................................................................104 iv.

(6) 附錄一訪談題綱 ...........................................................................................110 附錄二：研究問卷 ...........................................................................................111 附錄三：市長信箱變數相關係數表 ................................................................115 附錄四：1999 變數相關係數表 .......................................................................119 附錄五訪談逐字稿 .......................................................................................123 . 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. v. i Un. v.

(7) 表次表 1-1：民國 99 年第 2 季「市長信箱」各項分類件數 ...................................... 5 表 2-2：行動政府優缺點比較 .............................................................................. 12 表 2-3：台北市政府里長工作內容 ...................................................................... 15 表 2-4：市長信箱、市民熱線對一般行政人員與村里長的影響 ...................... 17 表 2-5：高雄市政府市政客服專線使用滿意度(對象：高雄市里長) ............... 17 表 2–6：單一窗口的整合類型 ............................................................................. 20 表 2-7：使用民意電子信箱之優缺點 .................................................................. 20 表 2-8：不同陳情管道與陳情事由交叉分析表 .................................................. 22 表 2-9：市民熱線與電子信箱比較表 .................................................................. 23 表 2-10：影響信任或滿意度因素整理表 ............................................................ 26 表 2-11：本研究服務品質變數 ............................................................................ 27 表 2-12：本研究不使用的服務品質變數 ............................................................ 28 表 3-1：研究問題及相對應之研究方法 .............................................................. 30 表 3-2：本研究訪談對象 ...................................................................................... 31 表 3-3：訪談目的與訪談問題對照 ...................................................................... 32 表 3-4：本研究構面、變數表 .............................................................................. 34 表 3-5：本研究假設 .............................................................................................. 38 表 3-6：本研究變數操作化定義 .......................................................................... 42 表 3-7：研究架構 1 之階層迴歸區組進入方式(依變數：服務品質變數)： ... 45 表 3-8：研究架構 2 之階層迴歸區組進入方式(依變數：有用性變數)： ....... 46 表 3-9：研究架構 3 之階層迴歸區組進入方式(依變數：管道滿意度)： ....... 46 表 4-1：本研究問卷回收狀況 .............................................................................. 47 表 4-2：使用頻率重新編碼規則 .......................................................................... 48 . 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 表 4-3：年齡重新編碼規則 .................................................................................. 48 表 4-4：政黨傾向重新編碼規則 .......................................................................... 49 表 4-5：市民熱線有用性及服務品質因素矩陣 .................................................. 49 表 4-6：市長信箱有用性及服務品質因素矩陣 .................................................. 50 表 4-7：本研究各構面信度 .................................................................................. 51 表 4-8：市民熱線滿意度架構自變數 VIF 值 ...................................................... 51 表 4-9：市長信箱滿意度架構自變數 VIF 值 ...................................................... 52 表 4-10：市長信箱滿意度架構自變數 VIF 值(剔除「減輕工作負擔」) ......... 53 表 4-11：受訪者性別、年齡、教育程度分佈表 ................................................ 54 表 4-12：受訪者擔任里長任期 ............................................................................ 55 表 4-13：受訪者之政黨傾向 ................................................................................ 55 表 4-14：1999 使用頻率對 1999 適用問題了解程度 ANOVA 分析 ................. 58 表 4-15：里長年齡與是否使用市長信箱交叉表 ................................................ 60 vi.

(8) 表 4-16：年齡與市長信箱使用頻率交叉分析表 ................................................ 61 表 4-17：問題解決難度與對市府的期待描述統計表 ........................................ 63 表 4-18：市民熱線、市長信箱服務品質變數描述統計表 ................................ 64 表 4-19：市民熱線、市長信箱有用性變數描述統計表 .................................... 66 表 4-20：市民熱線、市長信箱滿意度變數描述統計表 .................................... 69 表 4-21：1999 管道熟悉程度影響服務品質迴歸係數表 ................................... 71 表 4‐22：1999 管道熟悉程度影響有用性迴歸係數表 ....................................... 73 表 4-23：市長信箱管道熟悉程度影響服務品質迴歸係數表 ............................ 75 表 4-24：市長信箱管道熟悉程度影響有用性迴歸係數表 ................................ 77 表 4-25：影響 1999 推薦意圖迴歸係數表 .......................................................... 80 表 4-26：影響 1999 再使用意願迴歸係數表 ...................................................... 82 表 4-27：影響 1999 整體滿意度迴歸係數表 ...................................................... 84 表 4-28：影響市長信箱推薦意圖迴歸係數表 .................................................... 86 表 4-29：影響市長信箱再使用意願迴歸係數表 ................................................ 88 表 4-30：影響市長信箱整體滿意度迴歸係數表 ................................................ 90 表 4-31：本研究假設驗證表 ................................................................................ 91 表 5-1：複雜性與時效性矩陣 ............................................................................ 102 . 立. ‧. ‧ 國. 學. io. sit. y. Nat. n. al. er. . 政治大. Ch. engchi. vii. i Un. v.

(9) 圖次圖 1–1：電子信箱近兩年業務量 ........................................................................... 5 圖 1–2：97 至 99 年 1999 市民熱線電話處理總數 .............................................. 7 圖 1–3：民國 99 年北市 1999 市民熱線電話處理狀況圖 ................................... 8 圖 1–4：研究流程圖 ............................................................................................... 9 圖 2–1：行動政府為電子化政府之延伸 ............................................................. 13 圖 2–2：村里長業務示意圖 ................................................................................. 16 圖 2–3：電子信箱與市民熱線可能有助於村里長的工作內容 ......................... 18 圖 3–1：本研究調查法資料蒐集流程 ................................................................. 32 圖 3-2：本研究整體架構圖 .................................................................................. 36 圖 3-3：研究架構 1：管道熟悉程度影響管道服務品質 ................................... 37 圖 3-4：研究架構 2：管道熟悉程度影響管道有用性 ....................................... 37 圖 3-5：研究架構 3：管道服務品質、有用性影響管道滿意度 ....................... 38 圖 4-1：問卷蒐集結果 .......................................................................................... 47 圖 4-2：整體而言，我對台北市政府的施政表現滿意度評價如何？ .............. 55 圖 4-3：是否使用市民熱線概況 .......................................................................... 56 圖 4-4：是否使用市長信箱概況 .......................................................................... 56 圖 4-5：我使用 1999 市民熱線的頻率「最接近」多久一次？ ........................ 57 圖 4-6：我使用網路市長信箱的頻率「最接近」多久一次？ .......................... 57 圖 4-7：我知道 1999 市民熱線適合處理什麼樣的市政問題嗎？ .................... 58 圖 4-8：我知道網路市長信箱適合處理什麼樣的市政問題嗎？ ...................... 58 圖 4-9：里長未曾使用 1999 的原因 .................................................................... 59 圖 4-10：里長未曾使用市長信箱的原因 ............................................................ 60 圖 4-11：未曾使用 1999 的里長，未來使用 1999 的意願 ................................ 62 . 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 圖 4-12：未曾使用市長信箱的里長，未來使用市長信箱的意願 .................... 62 . viii.

(10) 第一章. 緒論. 電子化政府主旨為政府利用資訊與通信科技(Information and Communication Technology, ICT)，推動相關技術，以提昇滿意度為宗旨，提供民眾更完善的服務，電子化政府其中一項重要意涵，在於利用 ICT 減少人民與政府互動的成本，其中最具代表性的管道就是用於反映民意的民意電子信箱。在電子信箱開辦數十個年頭之後，另一項改變民眾與政府互動介面的管道—市民熱線—應運而生，這兩項意見反映管道都是政府為了提昇民眾對政府的滿意度，所設計的新措施。本章第一節先闡述電子信箱與市民熱線產生的背景，第二節則敘述本研究之研究動機與目的，接著說明研究範圍，並介紹相關個案，再以本研究之研究流程作結。. 第一節. 研究背景. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 資訊與通信科技的進步，促使電子化政府(Electronic Government)成為一個全球性的潮流，電子化政府的運作依賴著這些科技工具，提昇政府內外部的運作效能，電子化政府在政府體系內部的改善不外乎是透過資訊系統促進流程整合，以增強效率及效能；在外部運作上，政府設置各種政府網站供民眾瀏覽資訊，另有其他如論壇、留言板、電子信箱等管道讓民眾得以主動發聲，這些管道的設計皆是政府希冀改善民眾對政府的滿意度，投入大量成本帶來的結果。電子化政府供民眾陳情或反映意見的管道中，最具代表性的非電子信箱莫屬，國內民眾透過電子信箱提供訊息給政府的起源為「阿扁信箱」，發展至今亦逾十幾個年頭，市長信箱除了前端的介面提供一個低成本且迅速的管道予民眾發聲之外，後端亦潛藏行政流程的整合與協調。直至今日，幾乎每個中央政府機關及縣市政府都會在網站上建制電子信箱，提供民眾利用網路郵件的方式提供意見，以台北市市長信箱為例，近幾年每季處理的件數約在 15000 至 18000 件之間1。然而，近年來出現了一個新興的單一窗口民意反映管道，從 2000 年以降，美國為主的幾個大城市，尤其是紐約開展 311 市民熱線的服務後，民眾開始有單一窗口管道可透過電話與政府互動，電話這個相較網路更為簡單的工具減少了民眾在傳遞資訊上的成本，也促使各個國家相繼仿照，至 2010 年 10 月止，至少在英國、香港、日本、韓國都有城市設立單一窗口政府話務中心，讓民眾能透過電話與政府互動，對於「行動政府」的開展立下一個重要的里程碑。在國內，台北市、高雄市、新北市、台中市、台南市、桃園市、苗栗縣等縣市亦已經以不同的型態與規模成立類似的話務中心系統，其中於設立時間與運作規模執牛耳地位的台北. n. er. io. sit. y. Nat. al. 1. Ch. engchi. i Un. v. 為本研究透過台北市市長信箱向台北市政府取得之數據資料。 1.

(11) 市 1999 市民熱線，每月通話數量皆在 15 萬至 20 萬通左右2，能否在此等龐大的使用量下達到令民眾滿意的基本目標，成了政府運作艱鉅的挑戰。. 第二節. 研究動機與目的. 壹、研究動機電子化政府在諸多面向上減少了民眾與政府互動的成本，亦對民眾與政府的互動關係帶來相當大的轉變，過去相關研究多以電子化政府為一個概括性標的，進行滿意度的探討(Welch. et al., 2005；Tolbert & Mossberger, 2006；Grimsley & Meehan, 2007)。然而隨著電子化政府的發展，有越來越多的文獻針對電子化政府的部分建制措施進行討論，如網站、電子信箱、論壇(羅晉，2004)等。而以意見反映管道的角度來看，電子信箱為電子化政府中民眾得反映意見給政府的諸多管道中，最具代表性的一種。近幾年學界提出「行動政府」的概念，認為行動政府「無線」與「行動」的特質能夠補強電子化政府的限制(Kushchu & Kuscu, 2003)，隨著各國政府話務中心 (call centers)的出現，民眾與政府的互動介面有了不同的面貌，本研究認為，市民熱線正好是行動政府在意見反映服務上最佳的體現，而電子信箱與市民熱線分別正是電子化政府與行動政府下最具代表性的意見反映管道。自電子化政府至行動政府移轉的過程中，在服務民眾端的部分，必須體現在民眾接收政府訊息或民意反映管道上的轉變，對一般民眾才具意義，對民眾而言，最明顯的轉變莫過於出現在由「寄電子郵件」調整成「撥打市民熱線」介面型態的轉移。另一方面，從政府提供服務的角度來看，行政人員本身亦可能受到意見反映管道的影響，即意見反映管道的轉變，有可能影響基層官僚與民眾的互動。換句話說，電子化政府「延伸」至行動政府過程中產生的新設計—市民熱線—的運作可能對基層官僚的服務內容有所影響。台灣的基層官僚中，村里長扮演一個有趣的角色，其作為政府與民眾之間的橋樑，政府推動政策時，村里長往往需協助行政機關推行政策，而反映民意時，村里長又必須站在民眾立場為民喉舌。常理而言，村里長理應有誘因與動機去使用意見反映管道，但事實與現況為何？未有太多文獻對此現象進行著墨，此外，市長信箱與市民熱線的產生，又對村里長在民眾服務上有何助益，也是一塊學術上的缺口。電子化政府與行動政府建制的推動中，使用者對服務設計(devices)的認同態度與使用行為狀況實屬相關建制得以成功的關鍵(Rocheleau, 2007)，村里長扮演政府服務傳遞與民眾意見匯整的雙重角色，了解村里長們使用民意電子信箱與市民熱. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. 2. Ch. engchi. i Un. v. 資料取得自 1999 當家服務網網址：http://1999.taipei.gov.tw/，取得時間：2010 年 10 月 15 日。 2.

(12) 線的狀況，將有助於吾人了解在電子化政府往行動政府的延伸過程，意見反映管道的轉變，對於村里長對民服務的過程，產生何種影響。. 貳、研究目的綜合上述研究動機，本研究之研究目的有下列三點：一、本研究之主要目的係探討國內村里長使用意見反映管道的現況，特別是電子化政府與行動政府中的民意電子信箱與市民熱線的使用情形，並檢視有何原因會影響村里長使用不同管道與政府互動。二、此外，在實務上，本研究嘗試了解民意電子信箱與市民熱線這兩項管道是否對村里長在服務民眾的過程中產生影響。三、在學術領域上，本研究亦探索村里長在使用市民熱線或民意電子信箱後，影響其使用滿意度的因素及相關路徑。. 研究問題. 立. 學. ‧ 國. 第三節. 政治大. ‧. 根據上述動機與目的，本研究之具體研究問題如下：一、台北市里長是否使用 1999 市民熱線與市長信箱？他們使用的頻率如何？不使用該兩項管道的原因又為何？二、什麼動機或目的會影響台北市里長在有相關需求時，選擇 1999 市民熱線或市長信箱進行意見反映？三、1999 與市長信箱對里長進行里民服務的過程有何影響？四、使用 1999 或市長信箱的里長，是否因為這些使用經驗，而對這兩項管道的滿意度有不同的感受？相關的影響因素與路徑為何？. n. er. io. sit. y. Nat. al. 第四節. Ch. engchi. i Un. v. 研究範圍與個案介紹. 國內外城市設置的民意電子信箱已趨完備，近年新設的政府話務中心亦如雨後春筍般設立，惟各城市相關建制的作業規定、話務中心組織規模大相逕庭，難以一次比較，另在時間與金錢之成本考量下，本研究將鎖定台北市市長信箱與 1999 市民熱線作為主要的研究範圍。以台北市市長信箱與 1999 市民熱線作為主要研究範圍之原因有下：一、在辦理時間上，台北市由前總統陳水扁擔任台北市市長時，於民國 84 年啟用「阿扁信箱」，成為今日台北市市長信箱的前身，於設立時間上為全台最早；而 1999 市民熱線則於馬英九總統擔任台北市市長時設置，在郝龍斌市長任內進行優化動作，為全台最早進行大規模宣傳並被大量使用的政府單一窗口市民熱線。 3.

(13) 二、在辦理規模上，北市市長信箱於近三年內每季皆有萬封以上的電子信件，可謂是全台使用量最高的民意信箱；1999 市民熱線則於開辦以來，業務量呈現上揚趨勢，近年每月進線量達 15 萬通以上，數量亦居全台之冠。由於上述兩點，本研究選擇台北市市長信箱與 1999 市民熱線作為研究個案。本研究接著從功能與服務面向介紹台北市市長信箱及 1999 市民熱線的運作現況。. 壹、台北市市長信箱發展現況台北市市長信箱已成為台北市民眾相當依賴的意見反映窗口，民眾在寄信至市長信箱後，使用者會在很短的時間內收到一封「請求確認信函」表示市府網路電腦系統已收到該封電子郵件，在使用者確認該信函後，系統會發送「信件受理通知函」予案件陳情者，並亦將來信排入信件處理流程做後續處理。該信件受理通知函同時會提示該受理信函之案件編號及安全密碼(台北市政府，2010a)。在系統的另一端，台北市政府研考會負責電子信件之分文，其依業務性質作主項分類並對不具建設性之批評、個人情緒抒發之意見、其他網站轉入信件等作自動回覆之處理，研考會同時負責電子信件之分派工作，並應於每日下班前將當日所有電子信件分派至各承辦機關(台北市政府，2010b)。在處理時間的部分，一般信件之處理時間為收件隔日起六個工作日，當事由較為複雜，內容牽涉一個以上單位時，則處理時間延長為十個工作天，使用者可依照受理通知信件案件編號、安全密碼透過信件查詢網頁查詢處理情形。在收到處理結果後，台北市政府亦設計滿意度調查問卷網頁供使用者填寫，以了解使用者對該次處理內容的滿意程度(台北市政府，2010a)。台北市市長信箱自民國 84 年開始啟用後，最初民眾使用量僅有一個月約 300 至 600 封，但在改版與調整成更友善的介面之後，在 2003 年約每月有 4000 封的使用量(吳濟安，2004)。圖 1-1 為 97 年後的市長信箱業務量，近年來的業務量大約每季可達平均 16000 封。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 4. i Un. v.

(14) 25,000 21,176 20,000 15,000. 17,900. 18,266. 17,752. 16,329. 14,812. 14,418. 10,000 5,000 0. 圖 1–1：電子信箱近兩年業務量資料來源：台北市政府3. 政治大下表 1-1 為民國 99 立年第二季市長信箱各項分類件數表，由該表可知，民眾透 ‧. ‧ 國. 學. 過市長信箱提出的要求中，較受倚賴的服務類型包括警政服務類、交通捷運類、都市發展類、工務服務類、環保服務類、教育文化類等。由案件類別可了解民眾透過市長信箱所要求的服務內容大致為何。表 1-1：民國 99 年第 2 季「市長信箱」各項分類件數 313. 消防服務類. 區政服務類. 293. 衛生服務類. y. 民政服務類. io. al. 件數. iv n 教育文化類 C h1,470 地政服務類 U i e h n c g 產業服務類 874 觀光傳播服務類 n. 財政服務類. 106. 188. sit. 類別. er. 件數. Nat. 類別. 環保服務類. 396. 1,650 84 87. 工務服務類. 2,149. 兵役服務類. 25. 都市發展類. 2,923. 法規服務類. 163. 交通捷運類. 3,689. 市政服務類. 184. 社會福利類. 337. 資訊服務類. 83. 勞工服務類. 321. 公務人力管理類. 64. 警政服務類. 3,679. 自來水服務類. 93. 合計 19,171 件資料來源：台北市政府4. 3. 資料為本研究向台北市政府取得數據資料後製作而成。. 4. 同上註。 5.

(15) 貳、1999 市民熱線發展現況 1999市民熱線(1999 Citizen Hotline)始自2004年三月台北市政府將「話務中心建置案」納入網路新都續階計畫，於同年11月建置完成並進行營運測試，在2005 年1月正式啟用，並於2008年完成新一代的委託設計、動修動工後，於2008年7月正式啟用「第二代1999」。第二代1999以市民關係管理(citizen relationship management)作為營運理念，以專業、創新、便民、迅速、親切等主軸為核心價值，內涵則包括行政作業流程改造。97年台北市政府進行1999優化專案，以「一個號碼，全面服務」、「市政服務整合中心」、「為民服務單一窗口」為其優化之三大目標(台北市政府研考會，2008a)。優化後，話務中心的電腦電話整合系統更為整備，並整合派工業務、各局處0800免付費電話及專線電話業務，統一改由【1999市民熱線】提供服務，期待將1999打造成市民諮詢、申訴、陳情、建議之單一窗口。透過專業客服人員，24小時不間斷地在最短時間內立即回應民眾關切的市政議題，提昇市政府為民服務的效能。在主要功能的部分，1999市民熱線之主要功能包括諮詢、轉接、告知、申訴、派工 (台北市政府研考會，2008b)五大服務類別。諮詢服務為提供一般性口頭服務，. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 但若諮詢事由並非市政服務之範圍，話務人員將告知民眾改撥適當電話諮詢，話務資訊系統已建立常見問題資料(Frequently Asked Question, FAQ)於平台系統上供話務人員即時查詢。話務人員如於FAQ之題庫無法獲得解答，或民眾詢問涉及行政專業裁量、話務人員無管轄權限回答之問題，將先聯繫權責機關承辦人確認後，再將電話轉接，接話人員如無法立即回復，應先行登錄，待查明相關資訊後再提供外撥回復服務，外撥時限原則以半日（4小時）為限。在申訴服務的部分，話務中心受理市民以1999市民熱線方式之陳情、申訴、檢舉、反應、建議及非列管派工案件後，將會透過單一申訴系統進行後送管制，後送之各權責機關應指派專人擔任收分文工作。申訴服務案件以6個工作天進行管制，起算時間以話務中心分文之次日起算，遇假日或下班時間則順延。派工服務則包括人與動物噪音處理、違規停車處理等16種類型的服務案件項目，派工案件經話務人員於派工系統登錄「成案」後，由系統自動送出派工通知(e公務訊息及電子郵件)，再由機關值勤人員簽收。 1999在推動初期，尤其是尚未優化前(97年以前)，進話量其實有限，但在台北市政府進行優化及大力宣傳後，電話處理量大幅增加，如圖1-2，最高峰甚至可達一個月二十萬通的進話量，對於80席話務人員與8席督導的話務中心來說，該業務量可謂相當艱鉅的挑戰。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 6. i Un. v.

(16) 210,000. 193,147 169,598. 140,000. 191,768. 177,157. 電話處理總數 148,402 140,587 138,611 132,884. 205,188. 149,171. 164,318 158,928. 151,002. 93,860 78,548 70,000. 98/7. 97/7. 學. 0. ‧ 國. 立. 政治大. ‧. 資料來源：台北市政府研考會5. er. io. sit. y. Nat. 圖 1–2：97 至 99 年 1999 市民熱線電話處理總數. al. n. 由圖1-3則可看出1999在業務量上，最被民眾依賴的是其諮詢的功能，達一半以上的服務皆為諮詢需求，其次是轉接電話，派工案件約占總數的百分之十，單一申訴的需求則略低於派工案件。. 5. Ch. engchi. i Un. 99/7. 年/月. v. 1999 當家服務網網址：http://1999.taipei.gov.tw/，取得時間：2010 年 10 月 15 日。 7.

(17) 70%. 60%. 50%. 40%. 30%. 20%. 10%. 立. 0. 政治大. 97.07 97.08 97.09 97.10 97.11 97.12 98.01 98.02 98.03 98.04 98.05 98.06 98.07 98.08 98.09 98.10 98.11 98.12 99.01 99.02 99.03 99.04 99.05 99.06 99.07. ‧ 國. 學. 告知. 轉接. ‧. 諮詢. 派工. 單一申訴. y. Nat. io. sit. 圖 1–3：民國 99 年北市 1999 市民熱線電話處理狀況圖. n. al. er. 資料來源：本研究整理自北市府研考會. 第五節. 研究流程. Ch. engchi. i Un. 6. v. 本研究之研究流程如圖 1-4，在闡述研究背景及動機後，即確定本研究之目的及問題，同時決定研究範圍。由於本研究涉及之部分層面，尤其是里長對 1999 與市長信箱的看法與使用情況，並非過往文獻可全部涵括，故本研究透過深度訪談輔助文獻回顧，確立研究定位，再建構後續研究架構。在研究方法的部分，除了前述提及之深度訪談外，仍以問卷調查方式蒐集資料，最後進行資料分析，並提出結論與建議。. 6. 整理自台北市政府研考會於 1999 當家服務網公佈 1999 各月份話務服務之圓餅圖，1999 當家服務網：http://1999.taipei.gov.tw/，取得時間：2010 年 10 月 15 日。 8.

(18) 研究背景與動機. 研究目的與問題. 研究範圍. 文獻回顧. 電子化政府、行動政府中的基層官僚與里長. 市民熱線、市長信箱與滿意度. ‧. ‧ 國. 立. 學. 電子化政府與行動政府. 政治大. n. al. 問卷調查. Ch. 研究架構. engchi. y i Un. 研究方法. 研究結果與分析. 結論與建議. 圖 1–4：研究流程圖資料來源：筆者自繪 9. er. io. sit. Nat. 研究定位. v. 個別深度訪談.

(19) 第二章. 文獻回顧. 本研究之文獻回顧首節比較電子化政府與行動政府，接著於第二節說明基層官僚與村里長在國內扮演的角色，並將他們的角色及服務範圍與電子化政府或行動政府作連結，值得注意的是，由於過往研究對於市長信箱與市民熱線對村里長的影響著墨甚少，故本研究於撰寫本節時，已有部分啟發是來自本研究對台北市里長進行的訪談。第三節闡述市民熱線與市長信箱的理論基礎，並針對影響兩者滿意度的因子進行探討，作為本研究架構之文獻基礎，並於本章末節定位本研究在學術上之利基。. 第一節. 電子化政府與行動政府. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 本節先介紹電子化政府的建制，再介紹行動政府的意涵，並以兩者間的銜接作結。. 壹、電子化政府(Electronic Government, E-government). ‧. n. al. er. io. sit. y. Nat. 電子化政府傳統上最廣泛的定義為「使用所有的資訊與通信科技……增強政府每日的運作」，但隨著相關研究的發展，更精確的定義為「政府經由網路或其他數位手段進行資訊及服務傳送的活動」(Garson, 2006 ; Moon, 2002；West, 2004)，並進一步增加讓民眾進行線上政治參與的機會，因此，政府透過網路提供服務，促進民眾透過網路與政府互動，可謂是電子化政府最直接的寫照。歐美等先進國家自 20 世紀末前仆後繼地推動電子化政府的相關建制，以國家資訊基礎建設為根基，積極打造電子化政府，再加上 1990 年代以美國為首的全球性政府再造與新公共管理的風潮，強調減少成本，增強服務的行動，也成就了電子化政府推動的條件(Ho, 2002；Teicher et al., 2002)。至今，國際機構如 OECD、聯合國、學術機構如布朗大學等都設計了一套指標，作為國際評比電子化政府的標準，亦成為各國推行相關建設的參考。推動電子化政府能夠帶來什麼結果？在電子化政府的影響面向，黃朝盟、吳濟安(2007)曾為文整理電子化政府之影響面向，在公務機關的面向而言，包括組織行為、組織結構與工作結果都可能受到電子化政府的影響，絕大多數推行電子化政府的國家，都期待電子化政府能為政府內部降低成本、增加效率。對民眾而言，電子化政府帶來最大的影響，無非就是一年 365 天不需受限行政人員上班時段的全年無休服務，以及資訊科技支援下，單一窗口的實現。而在民眾與政府互動的關係上，電子化政府的建制應能提昇民眾對政府的滿意度，另一則是改變傳統代. Ch. engchi. 10. i Un. v.

(20) 議政治民眾需透過民意代表才能接觸政府的現況，電子化政府理應減少民眾與政府「直接」溝通的成本，縮短人民與政府的距離，而增強民主的參與效能。促進民主參與是電子化政府的一個重要目標，Baum 與 Maio(2000)提出的四階段模型，分別是呈現(Presence)、互動(Interaction)、交易(Transaction)、以及轉型 (Transformation)，在最終的轉型階段中，政府應能夠在「無縫」的接軌上，提供所有民眾所需的資訊(Teicher et al., 2002)，因而讓民眾與政府的關係出現根本上的改變，建構出一個以民眾為中心且更具回應性的政府，亦使民眾更信任政府。 Baum 與 Maio 提出的模型可謂是電子化政府眾多模型之濫觴，在 21 世紀初期，包括 Layne 與 Lee(2001)、Ronaghan(2001)、Hiller 與 Bélanger (2001)、Wescott(2001) 都有提出類似的電子化政府模型，這些學者們預測的藍圖階段，呈現於表 2-1(Coursey and Norris, 2008)：表 2-1：電子化政府模型各階段. ‧ 國. 互動. 進階呈現. 互動. 資訊散布. 雙向溝通. 網路與內. 內外部資. 雙向. 部網絡. 訊取得. 溝通. 初始呈現. io. Wescott (2001). Nat. Hiller and Bélanger (2001). 交易. 轉型. 交易政府. ‧. Ronaghan (2001). 資料呈現. Step5 水平整合. 學. Baum and Di Maio (2000). Step 4 垂直整合. 整合. Step 6. 無縫交易. 參與. 價值. 數位. 合作. 交換. 民主. 政府. y. 立. er. Layne and Lee (2001). Step 2 Step 3 政治大紀載編錄交易. sit. Step 1. n. al v 524) 資料來源：(Coursey and Norris,i2008, n Ch 由各學者推斷的電子化政府模型中，吾人可看出在電子化政府發展的最終階 engchi U. 段，我們期待政府能夠完成業務整合，並讓民眾取得更直接、不間斷的服務。在民眾端，則能夠激發民眾透過參與、合作的方式以達到更直接民主的情境(Hiller & Bélanger, 2001)。本研究認為，要達到電子化政府的「最終階段」，理應浮現一種「互饋」的機制，民眾得以在較少限制與成本的情況下，有效且直接地取得各層級機關資訊，而政府也提供了適當的管道讓民眾反映意見，並且透過蒐集這些主動反映的意見，作為施政方針的參考，達到「參與」及「合作」的境界，與「互動」階段不同的是，這時候的互動已經是以民眾為中心，而且民眾對政府存在一定程度的滿意度與信任感，而要落實「參與」及「合作」，相關的民意反映管道就更顯重要。. 貳、行動政府(Mobile Government, M-government) 隨著科技的發展，亦有學者開始倡導重視「行動政府」的潛力(Kushchu & Kuscu, 11.

(21) 2003)。相較於電子化政府，行動政府傳遞服務的途徑為「行動裝置」 (mobile device)，舉凡 PDA、筆記型電腦、I-pad、手機皆屬於行動裝置，而這些裝置更加強了原本電子化政府強調的服務效果，當拿起手機或 PDA 就可以找尋、追踨所需要資訊，或向政府反映本身意見時，民眾與政府的藩蘺就更少了。行動政府的兩項最重要的特質為「行動」(mobile)與「無線」(wireless)(Trimi & Sheng, 2008; Lee et al., 2006)，前者的定義為「能移動或被移動」，意即行動裝置讓民眾能隨時隨地反映意見，後者則代表「實體連結」(physical connection)的消弭。然而可以肯定的是，要達到行動政府「無線」甚至「無限」的境界，允許民眾在更迅速，更不受限的條件下與政府互動是必要的。在行動政府中，隨著網路科技的脈動，無線網路涵蓋的範圍越來越廣，但手機可以說是更普及，同時具備行動與無線兩項特質的代表性工具，行動電話於 1980 年代中期開始用於商業用途，之後開始出現簡訊(Short Message Service, SMS)等重要應用。雖然使用手機通話與傳訊已經是現代人每天的生活，但是想像中「行動政府」的美好境界不會那麼輕易到達(Vincent & Harris, 2009)，主因仍是現今電話的功能畢竟不如電腦，要達到行動政府的境界尚需克服民眾在手機或 PDA 的介面上網瀏覽、交易等意願，此外，「行動」與「無線」的概念亦尚有許多限制存在(如表 2-2)。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 表 2-2：行動政府優缺點比較缺點. 小而美的行動裝置. 改善了政府資訊與服務的傳遞，民眾得以更直接地且「隨時隨地」(anytime and anywhere)取得所需的資訊與服務。行動電話的普遍被使用。. 無線網路. 比起實體網路線，無線網路看來是一個取得無線網路的機會目前仍然受更具成本效益的選擇。限；無線網路訊號較容易被入侵。. 功能限制. 手機記憶功能與計算功能的限制及相容性問題。7. n. 數位落差. Ch. engchi. sit. y. 被行竊、行搶的機率亦高得多。出現在手機螢幕上的網頁介面，比起動輒十幾寸的液晶螢幕，在觀賞上的限制亦較多。. er. io. al. ‧. 優點. Nat. 本質. i Un. v. 克服數位落差議題(使用行動電話)。行動裝置相對上具備較高的易用性。. 資料來源：整理自(Trimi & Sheng, 2008；Snellen & Thaens, 2008) 除了上述的優缺點外，行動政府可帶來的利益，仍可分為三個面向(Snellen & Thaens, 2008)： (1) 可得性(Accessibility)：因為行動電話比網路更為普及，行動政府可增強人與人彼此之間的聯繫，或因為資料、物件交換的可得性，這個裝置也讓組. 7. 例如無線電話的無線應用軟體協定 (Wireless Application Protocal, WAP)，使用的語言是 WML(Wireless Markup Language)，而無法相容一般電腦網頁使用的 HTML。 12.

(22) 織機關間的連結更為牢固。 (2) 品質(Quality)：政府可更及時提供個人服務，例如透過簡訊告知民眾業務處理狀況，或讓民眾透過 RSS 追踨警示系統及時取得最新的市政消息。 (3) 經濟(Economy)：行動政府提供相較電子化政府得更經濟(economize)的機會，例如若能建構良好的無線網路裝置，就可以節省實體有線網路建設的經費與空間。實務上，韓國政府推動的 U- Korea Master Plan，即期待從「有線路的」(wired) 電子化政府移轉至無線的(wireless)行動政府，追求一個無所不在的網絡以無縫接軌地提供公共服務(Lim & Tang, 2007)，從這個「有線」至「無線」的轉變來看，行動政府可謂是電子化政府的延伸。. 參、行動政府是電子化政府的延伸. 政治大. 固然行動政府至今仍有硬體因素以及相互運作性(interoperability)的限制，其在全球的應用上與電子化政府仍有段差距，但行動政府可作為電子化政府服務的延伸(extension)，並為電子化政府帶來了一些「增值」(value added)的可能 (Trimi & Sheng, 2008)(如圖 2-1)。從服務傳遞的觀點來看，行動政府可視為電子化政府「服務傳送」的最終環節，並可對電子化政府的服務進行支援與補充(Sharma & Gupta, 2004)。. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. E-Government. Ch. engchi. i Un. Mobility & Wireless. v. M-Gov. 圖 2–1：行動政府為電子化政府之延伸資料來源：筆者自繪由於行動政府是電子化政府的「延伸」情況，不免令人思考這兩種政府型態中間地帶的模糊性質，倘若某人使用手機上網透過市長信箱反映意見，此情況屬於行動政府或電子化政府？抑或民眾利用筆電撥打網路 1999 市民熱線，這種情況下在行動政府或電子化政府的理論範疇又如何？本研究認為，若以「無線」與「行動」兩項最重要的行動政府意涵而言，上述兩個案例都是行動政府的內涵，但在目前的使用情形下，市民熱線的進話量仍以手機為主，顯現市民熱線確實彰顯了行動政府的內涵，而市長信箱則自始至終都扮演電子化政府中重要的角色。 13.

(23) 電子化政府的理論中，往往其意涵著「直接民主」的最終目標，讓民眾與政府得以直接互動，而網路市長信箱與市民熱線等意見反映管道即是電子化政府與行動政府為了達到直接民主的重要措施，讓民眾得以不經代議士而可向政府直接陳情、建議，如此一來，「村里長」的代理人角色是否受到電子化政府與行動政府下意見反映管道的影響？下一節本研究將探討國內里長，可能受到電子化政府與行動政府的影響。. 第二節. 電子化政府、行動政府中的基層官僚與里長. 過去針對國內里長的研究，多以地方政治研究的角度，了解里長在其特殊的政治行政位置下，能否適當地扮演其角色，良善地服務民眾。本研究則嘗試了解里長對市長信箱與市民熱線的使用情況與認知態度，本節先呈現電子化政府如何影響基層官僚的相關文獻，接著說明國內里長的服務型態，並論述市長信箱與市民熱線這兩種管道對里長的可能影響。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 壹、電子化政府對基層官僚的影響. ‧. 依據 Lipsky(1980)的定義，基層官僚(street-level bureaucracy)或基層行政人員為與民眾直接互動或接觸的公務人員，其為公部門中的終端服務者，同時在民眾反映意見時，極有可能扮演接受意見窗口的角色。對基層行政人員來說，政府機關可能使用內部網路提供員工資訊(Hiller & Bélanger, 2001)，電子化政府的資料紀錄系統亦有助於行政人員快速找尋資訊，決策人員亦可自決策資源系統中獲益。但另一方面，電子化政府亦可能掏空基層官僚的裁量權，讓行政人員一切遵照科技指示工作(Snellen, 2002)，而電子化的監督系統可減少公務員的不當(法)手段，或協助行政人員在犯錯時立即指正，故民眾得以取得更為公平且正確有效的服務，因此，樂觀主義者認為，可以用資訊系統型態為主的「系統官僚」(system-level bureaucracy)取代傳統的基層官僚(Reddick, 2005)。實際上，台北市政府在市長信箱的處理時限上予以規定，即是一種透過資訊科技強迫官僚限期回覆民眾的手段，因此可能造成基層官僚感到負擔過重而影響士氣。市長信箱除了對業務承辦人帶來相當大的工作壓力，也為組織內部帶來龐大的業務量，在跨機關的整合間，則有各單位複雜的分工事宜需要協調(陳敦源、黃東益、蕭乃沂、郭思禹，2006；Akesson & Edvardsson, 2008)。 Lipsky 將基層官僚視為行政服務的最終環節，但在台灣，特殊的村里長職位可能更適合稱作國內「行政服務系統的末梢神經」，因此電子化政府與行動政府中的意見反映管道，如電子信箱或市民熱線，亦可能影響村里長進行服務的過程。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 14. i Un. v.

(24) 貳、國內里長的服務型態村里是台灣行政區最小的單位，村(里)長為民選公職人員，依地方制度法第 59 條規定：「村(里)置村(里)長一人，受鄉(鎮、市、區)長之指揮監督，辦理村(里)公務及交辦事項。」故實際上，村里長為民選產生，鄉(鎮、市、區)長對村里長並無任免權，但在行政體系的運作上，村里長卻隸屬於鄉(鎮、市、區)長之下(台北市政府民政局，2006)。以台北市政府為例，里公務與交辦事項如下表 2-3 所示，大致可分為「里公務事項」與「其他交辦事項」，足見里長職責的複雜性。表 2-3：台北市政府里長工作內容里公務事項： z 年度工作之策定及執行。 z 里公文之批閱及處理。 z 里民大學、基層建設座談會及里鄰工作會報之召開。 z 市政宣導及民情反映。 z 里長證明事項。 z 里幹事下里服勤之督導。 z 鄰長工作之指揮監督。 z 里內公共建設之推動。 z 里內緊急災害之反映及應變。. 政治大 z z z z. n. Ch. e n g zc h i z. er. io. al. z z. sit. y. ‧. Nat. z. 區、戶政工作站之協助推動睦鄰互助及守望相助工作之推動。垃圾分類及資源回收之協助推動。滅鼠、滅蟑及防治病媒蚊、登革熱之協助推動。受虐兒童、婦女及里內獨居老人之通報訪視及救助。社會福利及急難救助之協助。鄰里公園之協助維護及發動里民認養。地區環境改造計畫之協助推動。其他區公所交辦事項。. 學. ‧ 國. 立. 交辦事項： z 里辦公處公告欄之維護。 z 區民活動中心之協助維護。 z 基層藝文活動、區文化特色及體育活動之參與及協助。. i Un. v. 資料來源：台北市政府民政局(2006: 51-52) 台灣村里長與基層行政人員最大的不同，在於其必須扮演為民喉舌的角色，而其民選的特性，增強了其「民情反映」職責的誘因，故村里長對民眾滿意度的敏感度應當高過行政人員，因此相較行政人員，村里長將更有誘因為民眾謀福祉，亦由於其直接接觸民眾，故可發揮以下功能(呂育誠，2002)：(1)作為一線公務員與民眾接觸的緩衝，(2)民眾參與政府運作或接觸政府機關的中介角色，(3)彙總地方利益與意見，以及(4)人性化交流協商機制。綜上所述，村里長平日的業務可謂民意代表及政府行政人員的匯流，在政令宣導的角色上，其必須協助第一線行政人員，或扮演第一線行政人員的角色，宣傳政府政策方針；當民眾不滿公共服務運作過程，或對特定政策有想法需反映時，村里長亦須篩選並整合意見，將想法匯整後向政府反映(如圖 2-2)。整體而言， 15.

(25) 村里長在法制上雖位於政府體系基層，受區、鄉、鎮、市長監督，但實際上亦可謂是民眾的代表以及匯集民意的機制(呂育誠，2010)。市政服務協助互動. 行政人員. 互動. 村里長. 民眾. 協助. 民意反映. 政治大. 圖 2–2：村里長業務示意圖資料來源：筆者自繪正因為村里長的複雜角色，讓他們成為位置特殊的公共服務提供者，至於適不適用於基層官僚的定義，謝忠安(2008)在其對村里長及村里幹事的民主價值進行探討時，即使用「村里基層行政人員」定義村里長及村里幹事的角色。謝呈祥(2007) 則認為了解里長角色應從「網絡」下的組織觀點切入。綜合而論，多數的研究皆認為村里長的角色與基層官僚的角色存在差異。由於本研究之目的在於了解村里長使用意見反映管道的結果，故本研究認為，了解村里長與基層官僚的「差異」及村里長角色在政治行政脈絡下的「特殊性」才是重點，接著本研究闡述市長信箱、市民熱線與村里長的關係。. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. 參、市長信箱、市民熱線與村里長 C. hengchi. i Un. v. 本研究認為，電子化政府與行動政府的相關措施，包括資訊提供、線上交易等功能當中，電子信箱、市民熱線等意見反映管道對村里長的影響最為明顯。如表 2-4 所示，在使用的優點上，村里長如同一般行政人員可透過意見反映管道直接轉接至相關機關進行市政諮詢，此外仍可教育民眾使用意見反映管道減輕自身的負擔。但在負面的影響上，有了市長信箱與市民熱線後，民眾的申訴管道變得更暢通，申訴成本下降，可能造成某些村里長被申訴的機會增加。另一方面，這兩項管道達成的「直接民主」，亦可能衝擊村里長的角色重要性。當民眾不再需要村里長事必躬親地處理每一件事，當民眾得以透過市長信箱、市民熱線完成本身需求，村里長的角色是否會在整個民主政治中更佳式微？曾有研究提及「民眾具高度政治參與」及「資訊來源多元化」兩者是廢除村里長的重要條件(席代麟，2010)，而市長信箱與市民熱線正是電子化政府與行動政府追求「直接民主」的重要建制，且有助民眾的政治參與及提供民眾更即時、正 16.

(26) 確的資訊來源。更有研究直言，在資訊科技的發展下，上級政府有更多的機會與民眾「直接」互動、溝通，若村里不能同步提昇專業能力，不僅難以因應社會變遷，更有可能被其他機制取代的危機(呂育誠，2010)。因此，作為行政末梢服務角色的村里長如何使用這兩項意見反映管道進行服務，以及了解這兩項管道對村里長們的影響，著實是值得探究的議題。表 2-4：市長信箱、市民熱線對一般行政人員與村里長的影響正面影響一般行政人員. z. 負面影響. 可透過意見反映管道如 1999 直接轉接至相關機關詢問政策內容。. z z. z 村里長 z. 可直接作市政諮詢或反映問題。可教育民眾使用市長信箱或市民熱線，減輕本身服務負擔。. z z. 政治大. 特定機關業務量加重，尤其是環保、警政單位。受申訴的機會增加。受申訴的機會增加。直接民主可能讓里長的重要性日漸式微。8. 資料來源：本研究. 立. ‧. ‧ 國. 學. 據高雄市政府研考會 98 年 9 月的民意調查顯示，民眾對高雄市政府 1999 話務中心感到滿意的比例達 74.3%，另外針對里長進行的訪談中也發現(表 2-5)，知道話務中心的高雄市里長達 93.7%，使用過的里長高達 74%，而使用過的里長對市民熱線感到非常滿意或還算滿意的受訪者比例更高達 78.4％。由此可見，里長對市民熱線的滿意度似乎高於民眾。. al. n. Ch. 非常不滿意. y. 88. 30.7%. 137. 還算滿意不太滿意. 百分比. U e n g c h i36 18. sit. io. 非常滿意. 次數. er. Nat. 表 2-5：高雄市政府市政客服專線使用滿意度(對象：高雄市里長). v47.7% i n. 12.5% 6.3%. 很難說/沒意見/不知道. 7. 2.4%. 拒答. 1. 0.3%. 287 100% 9 資料來源：高雄市政府本研究以下圖 2-3 建構出村里長可能使用市長信箱與市民熱線的情況，村里長除了在轉答民眾陳情時可以使用市長信箱與市民熱線之外，當村里長在宣導政策總計. 8. 曾有網友在部落格直接以「里長 PK1999」為標題分享 1999 似乎比里長有用的論述：詳見 http://tw.myblog.yahoo.com/jw!NNVHHbiZG0J.UrczVZc-/article?mid=-2&prev=9974&l=f&fid=10 取得時間 2010/5/22。 9. 本表數據資料為透過高雄市政府市長信箱向專案承辦人取得，為高雄市政府進行之調查，訪問母體為高雄市 454 位里長，訪問日期是 98 年 9 月 22 日至 23 日。有效樣本 414 份。 17.

(27) 的過程中，市民熱線與市長信箱亦可作為當村里長對法令不夠嫻熟，或對特定政策方針有疑問時，得「即時」與市府直接互動、詢問相關事宜的一個管道。陳情村(里)民意見. 進行政令宣導時之市政諮詢. 民眾疑難雜症市長信箱市民熱線. 立. 災害防救支援政治大. ‧. ‧ 國. 學. 教育民眾使用意見反映管道，減少村里長負擔. 市容查報事項. Nat. y. sit. n. al. er. io. 圖 2–3：電子信箱與市民熱線可能有助於村里長的工作內容資料來源：筆者自繪此外，根據國內里長運作現況，由於村里長經常遭遇民眾洽詢千奇百怪的疑難雜症，例如協助民眾找工作等並非村里長工作手冊明載，且可能超出村里長能力範圍之外的請託，此時市長信箱與市民熱線或許是村里長可以求助的工具。除了反映民眾意見與進行政令宣導時的協助外，村里長業務亦包括緊急危難、疾病或災害時的支援，里長在相關業務上亦可獲得意見反映管道的協助。最後，由於村里長服務的內容複雜，村里長應有誘因教育或指導村里民自行使用市長信箱與市民熱線，減輕里長自身壓力，如此將有助於村里長專注在其他更為複雜的工作事項。在前述市民熱線呈現的使用數據當中(圖 1-3)，最常被使用的三項服務依序是諮詢、轉接與派工，對村里長而言，諮詢服務可在服務民眾時對政令宣導有疑義時進行確認，轉接服務更是需要與行政人員互動時的好幫手，而派工服務更可以是民眾「路見不平」、路燈壞掉、噪音污染時，需要村里長要求派工時的好選擇。在「使用服務」的需求上，村里長所用的功能應該亦以諮詢、轉接、派工為主，但本研究認為，仔細而論，村里長進行意見反映時的認知，與一般民眾向政府反映意見時，仍有幾項差異：一、村里長身兼民選首長，扮演為民喉舌的角色，其與一般民眾最大的差別在於. Ch. engchi. 18. i Un. v.

(28) 他們將更關注於他們所陳情案件的處理結果，這與許多民眾看到路燈不亮，「熱心」打個 1999 是完全不同的心境與目的，換句話說，村里長們「追踨」該案件後續處理狀況的動機更為強烈，因此由他們來檢證此兩項管道的滿意度有其特殊意義。二、一般民眾對於政府所做的事與能夠達成的事經常有過高的期待，以致提出許多政府根本無法解決的問題，但村里長的角色部分肩負著政府的職責，也較一般民眾更了解政府內部運作流程，對政府之印象不同於一般人民，故村里長提出的問題應該更為合理，也讓本研究在市民熱線與市長信箱的滿意度比較上更有意義。因此，雖然前文提及由於市長信箱與市民熱線的出現，民眾可能得直接與政府互動，而減少對村里長的依賴，此狀況固然可能弱化村里長在政治脈絡下民意代表角色的重要性，但若村里長能夠善用市長信箱與市民熱線，或許能夠更有效率地提高本身服務的品質，這兩項意見反映管道可能成為村里長能更良善處理業務、與行政機關溝通、增進服務品質的利器，究竟村里長在電子化政府與行動政府促進「直接民主」的意見反映管道衝擊下，其在政治、行政脈絡下所處的角色是否受影響？他們對於市長信箱與市民熱線的態度又是如何？此外，在村里長的日常的服務上，意見反映管道可能會讓村里長能有更多的資源得以查詢，村里長們基於里民服務的需求，必然有機會使用市長信箱與市民熱線，若在這兩項管道的支援下，村里長們服務的品質能夠提昇，則可謂市長信箱與市民熱線有助於村里長的服務活動。反之，如果連作為行政服務末端的村里長都對市長信箱與市民熱線感到不滿意，則表示政府機關在電子化政府與行動政府的服務提供可能需要加強。下一節本研究將說明市長信箱、市民熱線與滿意度的關聯性。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. er. io. sit. y. Nat. al. n. iv n C 市長信箱、市民熱線與滿意度 hengchi U. 第三節. 整體而言，自電子化政府往行動政府延伸所帶來的改變之中，影響甚深的固然是市長信箱與市民熱線此種「單一窗口」意見反映管道的改變，本節將從單一窗口的功能開始談起，接著比較市長信箱與市民熱線的不同，並整理過去相關研究中所提及可能影響使用者滿意度的變數。. 壹、政府單一窗口「單一窗口」，或稱「整合型窗口」為一個讓使用者取得服務的入口(Teicher et al., 2002)，民眾不需要對整個網站或服務單位的組織結構進行完整的了解，即可輕易地找到該「門路」。在行政機關單一窗口化後，民眾無需面對每一個行政機關、櫃檯或業務承辦人，僅需到一個機關、一個窗口、一個櫃台或與一個公務人員接觸，即可完成所需之業務(項靖，2003)。 19.

(29) 在科技的支援下，單一窗口的效率與效能更能有效發揮，因而得以增進民眾的資訊可及性(蕭乃沂、陳敦源、黃東益，2003)，例如在提供資料(presence)與交易 (transaction)的階段中，單一窗口是使用者取得服務的方便管道，單一窗口在公民端的最重要意義，不外乎是改變民眾對政府的感受(Brewer et al., 2006)，但在政府內部，單一窗口代表的是整合(integration)與充分協調的結果。在國內實務上，行政院於民國 90 年至 93 推行了「電子化政府推動方案」，明確指出「充實政府網路服務，落實單一窗口服務」的國內電子化政府推動目標(楊秀娟，2003)，意即昭示國內近十年推動的電子化政府策略，與全球先進國家的走向無異，內部嘗試走向跨流程、跨機關的「內部整合」，在外部則建制單一窗口提供民眾簡便使用的服務。單一窗口的整合，可分為機關內、跨地區、跨領域三者(如表 2-6)：表 2–6：單一窗口的整合類型. 政治大. 機關內. 機關內各項申辦案件，運用網路連線，讓民眾得以在任一服務窗口辦理。. 跨地區. 「同性質機關」的各項申辦案件，亦透過系統連線，使同一申辦案件可於任一地區之服務窗口使用服務. 跨領域. 涉及「不同業務主管機關」之申辦案件，由受理機關透過電子閘門系統連線查證辦理。. 立. ‧ 國. 學. ‧. 資料來源：整理自楊秀娟(2002) 在國內所有的單一窗口中，以反映民意為主的管道，莫過於是電子化政府中的電子信箱與代表行動政府民意管道的市民熱線。. io. sit. y. Nat. er. 貳、電子信箱與市民熱線. n. al. i n C U hengchi 一、電子信箱(Electronic Mailbox). v. 電子化政府強調透過科技改善民眾與政府間的互動方式，而民眾與政府互動的過程，其實就是機關權責下政策執行與公共服務的縮影(蕭乃沂，2004)，在政府提供民眾反映意見、陳情、提供建言的管道之中，本研究以電子信箱作為電子化政府意見反映管道的代表。電子信箱的發展與網路通訊科技有極大關聯，並且屬於電子化政府最重要的一項意見反映措施，雖然同屬透過網際網路傳送訊息的「民意論壇」與「民意留言板」亦有其特殊之處，但是由於許多管理上的困難，使論壇與留言板在公部門端的意見處理上仍遭受限制。電子信箱可謂為公民線上參與的最佳方式之一，其低成本且易用的特性，實屬民眾取得政府服務的有效管道。表 2-7 為民意電子信箱在使用上的優劣(莊孟杰，2004)。表 2-7：使用民意電子信箱之優缺點優點(會繼續使用的原因). 缺點(不會繼續使用的原因) 20.

(30) z z z z z z. 作為申訴管道，市長信箱成本低，速度快且有效。在回覆上受到尊重的感覺。不受公家機關上下班的限制。避免面對面的尷尬，且可鉅細靡遺。單一窗口下，不需擔心找錯單位。不怕被吃案、隱私夠. z z z z z. 回覆僅照法規陳述，無法感受解決誠意。只解釋條文，未實際瞭解，故無法解決問題。市府單位推諉卸責。處理效率仍然過慢。問題依舊存在。. 資料來源：整理自莊孟杰(2004) 電子信箱雖然已經是相當快的反映途徑，但是行動政府更強調無線且行動的特質，故本研究以市民熱線作為行動政府中最具代表性的意見反映管道。二、市民熱線(Citizen Hotline) 行動政府最重要的兩項特徵是「行動」與「無線」，行動指的是「可以輕便帶著走」，無線則代表不需實體的網路線路，相關的政府政策中，最明顯的例子固然為無線網路及市民熱線等設計，然而從使用者與政府互動介面改變的程度以及民眾的使用量來看，市民熱線的影響效果可謂相當明顯。在電子信箱的使用日漸普及之後，許多國家開始設計市民熱線作為另一個單一窗口管道讓民眾反映意見，由於使用電話的成本及難度低，電話曾被許多學者. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 視為消弭數位落差的好工具(Mutula, 2008; Singh & Sahu, 2008)。此外，行動電話不受實體線路限制的特點，以及 24 小時服務能讓使用者隨時隨地自話務人員得到即時資訊，可謂補充了電子信箱必須等待工作日才能回應的不足。在話務中心的演進歷史上，話務中心是在私部門發跡，始於消費者服務專線，後來出現在航空公司的訂位小組，並逐漸發展至金融、信用卡業，在電信業者投入加上電腦系統整合應用後，話務中心的規模已越來越大，服務越來越多元。至今，設置話務中心的產業可謂無所不包，在國外更有數千人次的大型客服電話中心出現，且有許多模式是走契約式的外包經營方式(周震平，2000)。在政府部門中，各國皆開始建制類似紐約 311 的政府話務中心，在國內，市民熱線亦已成為一個各縣市相繼仿效的政策，但由於成本高昂，話務中心亦經常被稱為成本中心(cost center)，其在滿意度及管理上的困難，相對於電子信箱可謂有過之而無不及，因此各縣市在設計話務中心的規模及在服務內容的宣傳上，亦有因地制宜的特性。10 美國各城市的 311 熱線在建制時，通常伴隨的假定是政府若有更簡便的管道，能透過更快且更有效率的方式處理民眾問題時，政府就有更多的時間得以投入更複雜的政策問題(Naff, 2009)，固然這個假定在實務面向上遭受許多挑戰，但市民熱線的誕生自然也讓政府期待「即時」的民意反饋能夠提高政府服務運作的效能，. n. er. io. sit. y. Nat. al. 10. Ch. engchi. i Un. v. 如台中市 1999 市民熱線於營運初期僅設 10 名話務人員；苗栗縣政府 1999 則仍需付費。 21.

(31) 新北市在 98 年度的「建立效率政府」施政主軸中即期待以透過優化市民熱線的方式同時達到「廉能政府」的要項目標(台北縣政府研考會，2009)，其路徑應是透過取得民眾意見反饋促進政府效率，並同時讓民眾有更便利的陳情申訴管道達成「廉能」的效果。不論市長信箱與 1999 市民熱線的運作結果是否達成其初始的目標，民眾積極使用兩者的情況卻是不爭的是事實，本研究接著探索使用者選擇不同意見反映管道的原因，並對此兩種意見反映管道進行比較。. 參、影響意見反映管道選擇的變數隨著政府越來越重視民意，能夠與政府互動的管道也日益增加，除傳統的臨櫃諮詢外，電話、網路等反映意見的途徑也越來越完善。民眾應該會在不同的需求下，選擇不同的管道向政府反映意見，曾有研究指出(Reddick, 2009)若民眾期待取得資訊，網站會是最佳的選擇，但在需要意見反映的情況下，最能夠有效「解決問題」的管道是透過電話，而要取得市政服務時，親自跑一趟公務機關仍是最佳的選擇。個人習慣、所需的服務內容、請求服務的當下情況、過去經驗等因素都可能影響使用者對意見反映管道的選擇。陳祥、黃伸閔(2009)描繪了國內民眾會在不同的陳情事由下，選擇不同的陳情管道的情況(表 2-8)，以本研究關注的電子郵件與電話為例，當民眾使用電子郵件進行陳情時，有 14%的部分是民眾提出具體革新建議，但民眾使用電話陳情時，卻僅有 8.3%是陳情具體革新建議。該研究更顯示，對於行政機關處理陳情結果的整體滿意度，以電子郵件陳情的處理結果滿意度最高，其次為電話陳情的滿意度，而以郵寄書信滿意度最低。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. iv n C爭取個 h e n g查詢法令、施 i U h c 人權益政與特定問題. 表 2-8：不同陳情管道與陳情事由交叉分析表檢舉違法人事. 具體革新建議. 39.7%. 22.2%. 13.9%. 27.8%. 36.1%. 27.8%. 8.3%. 50.4%. 32.3%. 11.8%. 5.5%. 陳情管道. 人數. 電子郵件. 252. 24.2%. 電話. 36. 信件⁄公文 127 當面陳情. 40 65.0% 20.0% 2.5% 資料來源：陳祥、黃伸閔(2009, 102). 12.5%. 在陳祥、黃伸閔(2009)研究中的抽樣結果，使用電子郵件與電話的陳情人數有相當大的差距，或許為該研究進行調查時市民熱線仍未廣為宣傳與普及等原因所致。然而在 1999 的使用越來越普及的情況下，1999 市民熱線與電子信箱的差異，本研究以表 2-9 為主軸一一論述：首先，儘管可能由於 1999 市民熱線在近年的政策大力宣傳下，造成民眾可能 22.

從電子化政府到行動政府： 台北市里長使用市長信箱與1999市民熱線之研究 - 政大學術集成

從電子化政府到行動政府：台北市里長使用市長信箱與1999市民熱線之研究 - 政大學術集成