從教育機會均等談城鄉教育均衡發展
張婉玶 彰化縣立永靖國民中學輔導主任一、前言
教 育 是 實 現 人 類 平 等 的 偉 大 工 具，它的作用比任何其他人類的發明 都偉大得多。教育也是促進經濟繁榮 和社會進步的主要動力，我國自民國 57 年實施九年國民教育後，迄今已逾 40 年，對國家的經濟成長與競爭力提 升具有關鍵且重要之影響，而國家能 否持續發展進步，並在國際舞臺中， 取得優勢地位，繫乎教育是否能為國 家提高人力素質，培育各種人才。 長久以來，我國教育受升學主義 之影響，學校辦學趨向於功利化，以 致有考試領導教學等現象，國中教學 無法正常且多元化之問題，加上制度 改 革 不易 ，以 及易 受 地方 政治 的 干 擾，使得教育資源「都會化」與「集 中化」的現象愈形嚴重。 在全球化的趨勢下，貧富與城鄉 差距所形成的 M 型社會所產生的問 題，乃是不可避免的事實，教育上的 M 型社會現象更令人憂心，大批輸在 起跑點的學子，既足以影響整體的國 民素質和國家的全球競爭力，亦可能 成為社會治安問題的來源，因此，偏 鄉地區所存在的許多教育問題以及城 鄉教育差距的議題值得省思與探討。二、均衡臺灣城鄉教育發展之相
關政策
教育機會均等受到城鄉差距的影 響。蔡祈賢（1994）認為，影響教育 機會均等的因素包含家庭、教育、經 濟、地域、社會等，其中教育因素涉 及教育資源分配、經濟因素涉及教育 經費，城鄉地域、教育資源、經費有 別，教育機會固然有異。近年來，公 平正義是臺灣教育政策的主流，教育 弱勢更 是道德上絕 對 必須照 顧的族 群，面對城鄉差距的教育事實，促進 城鄉教育均衡發展是教育主政者的當 務之急，為落實均衡城鄉教育發展， 政府的積極措施包含：每年積極推動 「教育優先區」工作，縮短城鄉教育 差距；整合扶助經濟弱勢學生就學措 施，落實社會公義關懷；提供多元學 習環境，使學生潛能得到適性發展； 強化「特殊教育」，貫徹零拒絕教育理 念；強化原住民族人才培育，提昇原 住民族學生學習競爭力；加強辦理補 救教學，縮短學習落差，確保學生學 力品質，彰顯教育正義；補助高級中 等學校優質化，促進各區學校均衡發 展；降低國中小班級學生數，提高國 小教師 員額編制， 增 至小型 學校教 師，弭平城鄉師資落差；避免大學入 學制度有利於明星高中或都會學子， 民國 99 年「繁星計畫」提出「照顧弱 勢、平衡城鄉差距」的目標。三、城鄉教育差距問題之原因
十二年國教已在 103 學年度正式 實施，國民受教育程度普遍具有基本 水準，但城鄉差距的教育問題卻是始 終存在，造成城鄉教育差距的問題成 因可就四方面加以說明： (一) 資源分配 臺灣係屬規模較小的國家，號稱 交通便捷，教育普及，實難理解竟有 教育城鄉差距之存在，形成城鄉教育 差距的主因在於政府資源投入的不均 衡自然值得正視探討。 教育資源的城鄉差距是全面性在 質與量的差距，反應在教育經費、教 師素質、資訊科技、設備環境等方面。 形成教育資源分配的城鄉差距因素多 元，諸如偏頗的教育政策、地理位置、 社會經濟資源的分配、中央與地方政 府的權責劃分等。由於教育資源分配 的不公平，導致教育機會均等目標難 以實現，甚至形成學生學業成就的城 鄉差距，並可能引發嚴重的社會問題。 (二) 師資結構 偏鄉地區因為交通不便、生活機 能 不 佳， 再加 上教 師 若非 該地 區 居 民，對學校及社區的認同感較低，便 會造成教師的任職意願不高。另外， 偏鄉地區學校規模小，教師編制相對 比都會區學校少，教師須兼任行政工 作，學校行政處室工作繁雜以及評鑑 業務繁多，十分忙碌，校園生態丕變， 教師流動率相當高，學校行政品質堪 憂。 少子女化趨勢下，各學校為避免 教師超額而控管教師員額，以及教師 不易留任、小班小校領域節數不足以 聘任正 式教師等問 題 ，皆使 得代理 （課）教師人數及授課比率偏高。代 理（課）教師比率高、流動頻繁，影 響學子受教權益；另外教師員額過度 控管 ，學校無法聘進 正式的新進教 師，造成教師年齡斷層、師資結構老 化及僵化，不利於教學品質與學習品 質之提升。 (三) 家庭背景 學校教育成敗的主要關鍵影響因 素為學生的家庭背景結構，學者陳奎 熹（1991）曾提出：家庭是人類生活 中最基本最重要的一種組織，具有生 物了、心理的、經濟的、政治的、教 育的、娛樂的及宗教的功能等等；而 家庭對個體的影響很大，不論是人格 發展、語言發展、價值觀念，甚或是 個人學習經驗方面，都有極深遠的影 響。父母的職業、經濟情況與社經地 位的差異會影響學生的受教機會。有 些父母需要為生活奔波，艱苦工作以 維持家計，通常沒有能力幫助小孩功 課。偏鄉地區學生未來要從原有社會 階級中翻身，很不容易。 近年來，臺灣社會結構的重大變 化，在許多偏鄉地區，單親家庭、外 籍配偶、隔代教養的情況日益明顯， 這些家庭中的小孩，堪稱弱勢中的弱 勢，再 加上十二年 國 教強調 多元適 性，但超額比序的結果卻使偏鄉地區 的弱勢家庭負擔不起「多元適性」學 習的沉重開銷，更遑論都會區學子名目繁多的各項課外才藝補習，教育政 策施行的結果，只是使城鄉差距越拉 越大。 (四) 文化不利 吳清山、林天祐（2002）指出， 文化不利係指兒童所處的家庭或社會 文化環境刺激相對較少，與一般社會 環境生長下兒童做比較，常處於較不 利的地位。這些兒童在社會處於不利 地位，所處環境也稱為社會不利；社 會不利環境的文化刺激較貧乏，又稱 為文化貧乏。城鄉差距受教育資源分 配影響，因為資源短缺造成學生的教 育資源不利，使得文化刺激無法像都 會區容易取得，缺乏資訊和資源而造 成文化貧乏的兒童。在教育資源不足 的情形下，文化刺激不易取得，因而 也影響到學生的學業成就表現。 偏鄉地區由於交通不便，文化刺 激少，學生較難獲得最新的資訊科技 資源，也無法像都會區的學生常接觸 多 元 文化 。在 這知識 急遽擴增的時 代，資訊更新相當快速，如此一來， 偏 鄉 地區 的學 生難 以 跟上 時代 的 腳 步，造成城鄉的差距越來越大。 城鄉間存在著差距，這是不爭的 事實，最明顯和具體的事實依據，就 是大 學 學測後所 呈 現 的成績 高 低差 距。探究這種結果的最大原因，往往 是城鄉間生活中「文化刺激」機會差 距所造成。生活在都市裡，各種供市 民使用的公共建設多，圖書館、美術 館、音樂廳、科學教育館、體育館等， 散布在生活周遭，方便市民使用；其 次，在都市參與藝文展演活動的機會 也相對豐富多元。反觀偏鄉地區，不 但公共建設不足，也缺乏豐富多元的 藝文展演活動，最常見的通常是「在 地性」、「本土化」的常民活動，缺乏 「外來的」、「精緻的」藝文活動。長 期相互循環的結果，文化刺激的數量 和品質，明顯落後於都市裡的小孩。 城鄉間 的差距，不 再 是財富 上的不 同，文化刺激的差異，儼然已成為城 鄉間最大的分野。
四、教育機會均等的意義
教 育 機 會 均 等 （ equality of educational opportunity）一詞，一般而 言，係指學生具有同等的入學機會； 而且入學之後的受教育過程中，能夠 得到公平及多元適性教育，使學生的 潛能得以有效發展。王家通（1998） 認為，教育機會均等即為教育資源分 配的均 等，其 中包括 入學機會的均 等，教育過程中各種教育投入（input） 的均等，對於文化不利地區或家庭背 景較差的孩子，應就其不利的部分予 以補償，使其整體教育資源的分配達 到均等的程度。 黃昆輝（1972）指出教育機會均 等的定義有兩個基本概念：（一）每一 個個體應享受相同年限的義務教育； （二）每一個個體應享受符合其能力 發展之教育。陳奎熹（1982；1995） 提出教育機會均等的基本概念：（一） 每ㄧ個人具有相等機會接受最基本的 教育，這種教育是共同性、強迫性教 育，也可稱為國民教育。（二）人人具 有相等機會接受符合其能力發展的教育，這種教育是分化教育，雖非強迫 性，但含有適應發展的意義，也可以 說是人才教育。 受到十九世紀民主思潮的激盪， 教育機會均等的理念受到重視，接受 教育成為基本人權之一，它不再是優 勢階層或社會菁英的奢侈品；這個理 念使得各國建立義務教育制度，讓普 羅 大 眾都 有機 會接 受 免費 的公 共 教 育。1950 年代和 1960 年代，美國民權 （civil rights）運動興起，紛紛要求廢 除 種 族 隔 離 教 育 （ siguegated education），採取融合教育（integrated education），讓黑人和白人同樣享有均 等的教育機會。這股民權運動潮流的 發展，也逐漸影響到各國對於弱勢學 生的重視。因此，目前世界各國均不 遺餘力於教育機會均等理念之實踐， 例如：增加特殊教育學生就學機會、 縮短城鄉教育差距等，促使文化不利 或弱勢族群學生，能夠得到同等「質」 與「量」的教育機會。 總之，教育機會均等之重要性， 消極層面可避免學生就學過程中受到 不公平的待遇；積極層面是讓學生入 學後之學習過程，享有同等的教育機 會，以揚展其潛能。因此，促進教育 機會均等，提昇教育品質，是各國之 重要教育課程。
五、建議
教育要使每個人依其潛能獲得最 佳的發展，也是促成社會階級流動的 主 要 機制 ，因 此機 會 均等 的積 極 意 義，應該包括提供充分與多元的教育 機會，消弭各種不當的歧視，而唯一 能允許的差別待遇，是要促使社經地 位愈居於不利位置的學習者，愈能獲 得較大的支援。教育機會愈趨公平， 愈能消弭貧富差距，照亮偏鄉學子的 未來，打破社會階級。立足於教育機 會均等的理念，以達成均衡城鄉教育 發展的目標，本文提出以下建議： (一) 彈性化分配教育資源 教育資源的多寡會造成教育結果 的差異，因此在教育過程中，應設法 減少資源分配不均、不公與不當，以 均衡教育發展，在兼顧公平正義與效 率的原則下，教育資源的合理分配應 考量學生、學校與城鄉區域的差異， 減少不當投資而造成浪費，提供不同 種類的服務，以滿足其個別需求，達 成城鄉教育均衡發展的目標。 (二) 適度調整學校經營規模 教育經費的支出、師資員額以及 設備的 提供，均與 學 校經營 規模有 關。合適的學校規模與班級人數，有 助於教育效能的提昇，達到經濟規模 之要求，使教育資源獲得有效運用， 獲得較佳的教育效果。學校經營規模 的調整必須採循序漸進方式，按照地 區的條件，逐步推行。都會區的學校 可縮小班級規模，促進師生互動，增 加學習活動空間；偏鄉地區的學校， 教師應了解學生的特質，因材施教。 透過學校經營規模的調整，提昇整體 教育品 質，同時使 教 育資源 有效運 用，達到教育的經濟效益。(三) 改善師資結構 偏鄉地區的學校經營困擾，普遍 反應在「教師流動頻繁、親師互動不 足」、「教師人力資源不足，教師負擔 過大」、「師資結構不佳，教師配課嚴 重」等層面。有關於教師流動率偏高 的 解 決辦 法， 應由 政 府擬 定相 關 策 略，以延長服務年限，來維持偏鄉地 區學校的師資。有關人力資源不足的 解決辦法，可採「積極性差別待遇」 方式，修訂現有的人員編制與行政人 員結構，讓偏鄉地區的學校人事編制 稍有彈性，不需受限於超過九班才可 增聘一人的規範。 (四) 學校與社區總體營造 偏鄉地區學校學生的組成多來自 單親、隔代、新移民家庭或原住民族 家庭，學生的學習動機、態度以及學 業成就深受家庭結構的影響。學生的 學習不能單靠學校教師，應從親師合 作來著手，欲促進偏鄉地區的親師合 作，則需藉由親職增能，辦理各項親 職講座活動，從提昇家長整體的人文 素質起步，並全面進行社區的總體營 造，學校社區化、社區學校化，學校 與社區共生共榮，增進學校教育品質。 (五) 持續落實均衡城鄉教育政策 十二年國教目標之一為照顧弱勢 學生，透過「免學費、免試」的政策 補助經濟弱勢學生學費，持續推動「攜 手計畫」、「夜光天使計畫」、「教育優 先區計畫」等，讓更多清寒學生享有 受教權，縮短就學負擔差距。針對公 立與私立、高中與高職、城市與鄉村、 校與校之教育品質差距問題，應透過 教育政策加以改善，亦即在公立學校 不足的地區進行學校改設或增設，全 面提昇高中職教育品質；補強教育資 源不足區之高中職學校資源；增加優 質學校之「繁星計畫」人數；推動綜 合高中及高中職社區化政策。 參考文獻 吳清山、林天祐（2002）。文化不 利。教育資料與研究，45，126。 王家通（1998）。論教育機會的均 等與公平─以概念分析為中心。教育 政策論壇，1（2），118-131。 黃昆輝（1972）。論機會教育均 等。載於方炳林、賈馥茗主編。教育 論叢，89-109。臺北：文景。 陳奎熹（1982）。教育社會學。臺 北：三民。 陳奎熹（1991）。教育社會學研 究。臺北：師大。 陳奎熹（1995）。教育社會學。臺 北：空大。 蔡祈賢（1994）。平等思想與我國 教育機會均等政策。臺北市：五南。
