中國崛起的國際制度參與
—多邊安全制度影響國際合作行為之檢視
邱昭憲
（南華大學國際暨大陸事務學系助理教授）摘
要
本文透過中國參與國際安全制度的演變，探討國際安全制度與中 國外交政策的關係，並檢視中國外交戰略中的合作行為，文中強調中 國在冷戰後大幅參與國際制度，而非走傳統崛起強權的武力擴張模 式，體現了促進國家利益的另一條道路。然而，中國透過制度參與所 獲得的國家利益與形象提升，是否真能依國際安全制度的合作方向演 進，同時發展出與美國霸權不同的國際秩序期待，將於本文的中國制 度戰略、利益得失考量與規範學習中進行探討。 關鍵詞：國際制度、權力政治、合作競爭、國家利益、觀念與學習壹、前言
自蘇聯瓦解後，國際體系從冷戰兩極結構轉變為冷戰後美國獨霸 態勢，強調美國優勢(Primacy)論的學者指稱美國有機會成為成功的霸 權國家，1甚至部分現實主義學者依據美國的軍事與經濟等硬權力，力陳國際體系進入了由美國所主導的單極時刻(the Unipolar Moment)；2 然主張權力平衡的現實主義學者，則稱此單極體系將因為新興強權崛 起反制霸權而轉化成為多極體系。3隨著中國歷經 30 年的改革開放， 因為經濟的高度成長使其崛起強權的姿態受到矚目。 大體而言，中國至今並無擴張海外領土的意圖，而是將重心放在 與周邊國家解決邊界爭議上，4同時，北京也不再尋求共產意識形態如 社會主義革命與國家解放鬥爭等的散播；相反地，中國將經濟發展置 於優先位置以平息國際上「中國威脅論」的疑慮，企圖說服國際相信 中國在崛起過程中所扮演的非侵略性角色。5在天安門事件後捍衛國家
(New York: Basic Books, 1990); pp. 1-24. Joseph S. Nye Jr., The Paradox of American Power: Why the World’s Only Superpower Can’t Go It Alone (New York: Oxford University Press, 2002); pp. 1-26. Stephen M. Walt, Taming American Power: The Global Response to U.S. Primacy (New York: W. W. Norton & Company, 2005); pp. 13-23. Stephen G. Brooks & William C. Wohlforth, “American Primacy in Perspective,” Foreign Affairs, Vol. 81, No. 4, July/August 2002, pp. 20-33.
Charles Krauthammer, “The Unipolar Moment,” Foreign Affairs, Vol. 70, No. 1, Winter 1990/1991, pp. 23-33; Michael Mastanduno, “Preserving the Unipolar Moment: Realist Theories and U.S. Grand Strategy,” International Security, Vol. 21, No. 4, Spring 1997, pp. 49-88; William C. Wohlforth, “The Stability of a Unipolar World,” International Security, Vol. 24, No. 1, Summer 1999, pp. 5-41.
Christopher Layne, “The Unipolar Illusion: Why Great Power Will Rise,” International Security, Vol. 17, No. 4, Spring 1993, pp. 5-51; Kenneth N. Waltz, “The Emerging Structure of International Politics,” International Security, Vol. 18, No. 2, Fall 1994, pp. 44-79; Kenneth N. Waltz, “Structural Realism after the Cold War,” International Security, Vol. 25, No. 1, Summer 2000, pp. 5-41.
許志嘉，〈中國新睦鄰外交政策：戰略意涵與作為〉，《遠景基金會季 刊》，第 8 卷第 3 期，2007 年 7 月，頁 43-50。
利益，以及重建國際形象的過程中，中國固然了解到美國在國際體系 中的主導地位將是其外交政策上的一大障礙，然北京政府先後在其對 外戰略中引介了「新安全觀」及「和平崛起／發展」等理念，以低調 的外交政策避免與美國發生可能的對立，並尋求一條有別於傳統崛起 強權取得國家利益與形象的另類途徑，因此，國際制度的參與成為中 國邁向大國地位的「軟」手段之一。 本文首將從主要國際關係理論學派觀點，檢視行為體在國際制度 運作中的合作行為，作為探討中國參與國際多邊安全制度的理論背 景。蓋中國一方面參與國際經濟制度極大化國家利益，並積極表達對 於國際安全制度上的合作態度；但另一方面，中國是絕大部分西方國 家所建立國際制度中的後來參與國，對於國際安全制度的實際參與則 表現地相對謹慎。儘管中國承諾在國際安全制度中進行安全合作，但 卻拒絕接受任何「歧視性」待遇，如此反映出北京政府考量國際權力 結構及捍衛主權與經濟發展等國家利益的現實主義觀點；然而在後冷 戰時代對於國際安全制度大幅的參與，擴展了中國對外關係的自由主 義空間，中國外交政策中有關自由主義觀點的萌芽，誘發了北京政府 較冷戰時期更具備接受國際規範的意願，並產生較為溫和的對外行 為，此超越了參與國際制度尋求利益考量的原始意圖，進而反映出部 分的學習過程。因此，本文非擬以單一理論之變數就中國冷戰後參與 多邊安全制度轉變中的行為進行全面性的解釋，而是透過國際制度視 角，檢視中國參與國際安全制度的合作行為及其影響，探討問題將包 含三部分：第一，何以中國將制度參與視為重要戰略？亦即，中國重 視參與國際制度的觀點；第二，中國如何回應國際安全制度？亦即探 討中國在國際安全制度與對美互動中的物質性誘因與非物質性誘因的 利害考量；第三，在堅持主權及觀念學習過程中，國際安全制度對於 高朗，〈如何理解中國崛起？〉，《遠景基金會季刊》，第 7 卷第 2 期， 2006 年 4 月，頁 76。
中國行為的影響力為何？在檢視中國外交政策中制度參與的重要性之 前，本文將首先概論國際合作問題及其與國際制度的關係。
貳、國際合作與國際制度
國際合作的各種形式內容在國際關係發展史過程中一直存在著， 然而在二次世界大戰後許多國際制度孕育而生，使得國家之間的合作 議題逐漸引起重視，尤其 1970 年代以來跨國關係的發展，使得經濟相 互依賴的發展極為迅速，國際合作成為世界經濟政治發展的重要特 徵。國際制度學家基歐漢(Robert O. Keohane)曾經討論過合作(Coop-eration)概念的特殊性，他認為合作是預期衝突或潛在衝突的一種反 應，合作的產生，必須讓行為模式做出調整或改變，而改變的誘因包 含積極性的承諾與獎賞，或消極性的威脅與懲罰，最後達到合作的結 果，而這樣條件下的合作，遠比藉由說服及良善力量更能達到成效，6 並容易使得行為體之間的關係演變成為一種自我平衡的狀態。7然而， 國際上的合作，卻因為國際無政府(Anarchy)狀態的假設前提，不若國 內政治體系等級制(Hierarchy)的制度那樣運作有序，而為了解國際合 作產生的條件，有必要認識國際制度的運作模式及產生的條件，並據 此假定國際合作的實現及國際制度的建立，實際上是在理性選擇基礎 上，經由反覆討價還價的博弈結果。 在國際政治領域中，有多位學者對於國際制度的概念進行闡述， 如攻勢現實主義(Offensive Realism)專家米爾夏摩(John J. Mearsheimer) 將國際制度定義為「一套規範國家應該與他國進行合作或競爭的規Robert O. Keohane, After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy (Princeton, NJ: Princeton University Press, 1984), pp. 49-80.
Robert O. Keohane, “International Institutions: Two Approaches,” International Studies Quarterly, Vol. 32, No. 4, December 1988, p. 380.
則」，以形容國家之間可以接受及無法接受的行為模式，8這樣的定義 相當接近克萊斯納(Stephen D. Krasner)對於機制(Regime)的定義，其 指涉在國際關係領域中，一套行為者對於明示或隱喻的原則、規範、 規則與決策程序等一致性期待。9基歐漢則提出了一套更為寬鬆的定 義，他認為制度是一套持續相關的正式或非正式性規則，這些規則規 定了行為角色、限制行動並塑造了期望，10而在國際關係領域中，部分 國際制度指涉具有明確規則、規範層級、級別機構，以及行動目的能 力的正式組織(Formal Organizations)，其他國際制度則有適用於特定 議題但無行動能力僅具規範國家行為規則的國際機制(International Re-gimes)，包含國家與跨國行為者的特殊制度。11本文即採用基歐漢對於 該國際制度的定義，將國際安全組織與國際安全機制納入探討行為體 －－中國參與國際安全制度的範疇，亦即將中國參與國際組織與機制的 行為通稱為其國際制度行為。然而國際制度與國家行為關係的爭辯， 從 1970 年代以來，使得國際制度的研究引領出國際關係理論發展的重 要路線之一，並在現實主義的霸權穩定理論、新自由制度主義的理性 主義國際制度論，以及建構主義的國際規範與文化理論中發展出不同 的研究重點。
John J. Mearsheimer, “The False Promise of International Institutions,” International Security, Vol. 19, No. 3, Winter 1994-1995, pp. 5-49.
Stephen D. Krasner, “Structural Causes and Regime Consequences: Regimes as Intervening Variables,” in Stephen D. Krasner, ed., International Regimes (London: Cornell University Press, 1983), p. 2.
Robert O. Keohane, “International Institutions: Two Approaches,” p. 383. Robert O. Keohane, “International Institutions: Two Approaches,” pp. 383-384; Lisa L. Martin & Beth A. Simmons, “Preface,” in Lisa L. Martin & Beth A. Simmons, eds., International Institutions: An International Organization Reader (Massachusetts: The MIT Press, 2001), p. 1.
1970 年代初到 1990 年代初出現了新現實主義及新自由主義之間的 論戰，亦即國際關係學中的第三次辯論，或稱之為理性主義範疇內的 權力與制度之爭。瓦茲(Kenneth N. Waltz)於 1977 年提出國際政治的 現實主義結構理論之後，結構對於國家行為的分析主導著國際關係理 論的發展。就傳統現實主義來說，觀察國際議題的發展有賴於大量的 主觀判斷與個別的決策經驗與藝術，12因此傳統現實主義理論的建立停 留在概念詮釋與陳述的階段。然而瓦茲突破了傳統現實主義所無法處 理的面向，將傳統現實主義的一些概念如無政府狀態、民族國家及利 益等帶入其理論之中，採用體系層次分析的模式，以國際間的國家權 力分布狀態來檢視國家的行為，因而認識到國家受到安全競爭的制約 而使得合作受限。13儘管國家間透過權力平衡邏輯以尋求同盟與合作， 然這樣的合作仍立基於權力對比及本身利益的判斷而非相互信任所 致，這樣有限的合作仍無法改變國際關係衝突的本質。為解決上述困 境，現實主義的霸權穩定論者提出了霸權之下合作的可能性，藉由霸 權國所提供的公共財，誘使其他國家以「搭便車」方式自願接受霸權 國的領導，展現了以權力為基礎的國際合作模式，而一旦霸權國衰弱 後，各國之間將處於紛爭狀態。14 然而從新自由制度主義的觀點而言，基歐漢接受新現實主義的核 心假設，但卻致力於修正（而非取代）結構對於國家行為的決定論觀
Hans J. Morgenthau, Politics among Nations: The Struggle for Power and Peace (New York: Alfred A. Knopf Press, 1973), pp. 3-16.
Kenneth N. Waltz, Theory of International Politics (London: Addison-Wesley Press, 1979), pp. 38-59.
Charles P. Kindleberger, “International Public Goods without International Government,” The American Economic Review, Vol. 76, No. 1, March 1986, pp. 1-13; Stephen D. Krasner, “Structural Causes and Regime Consequences: Regime as Intervening Variables,” International Organization, Vol. 36, No. 2, Spring 1982, pp. 185-205.
點。新自由制度主義認為新現實主義從權力與利益的基礎進行分析固 然重要，但卻不足以了解世界政治的全貌。基歐漢從相互依賴的事實 闡述國際合作的可能性，因而強調國際制度對於探究國家行為與國家 間互動的起源有其必要，根據理性的自利原則，國家身為一個利益極 大化者，可以透過制度的方式尋求共同利益。就此而言，因為權力分 配不均所導致的競爭與衝突可以獲得緩解（而非全然解除），而國家 間的合作成為可能，在重複合作過程中，行為體若能認識到合作的價 值大於欺騙的好處的話，15即能以長遠的利害著眼，透過獎懲機制建立 起信任，產生對於未來收益的期待，增進雙方合作的意願，即使霸權 國消失後，制度仍能持續運作。此即基歐漢所言，「有關國際合作的 一切努力，都是在某種制度的背景下進行的」，16制度促進合作並規範 國家行為，成為新自由主義的主要訴求重點。 新現實主義認為國際體系的權力結構是決定國家行為的重要因 素，然新自由主義卻將國際制度視為影響國家行為的重要變數，新現 實主義認為相對收益(Relative Gains)是國家考慮的主要因素，國際制 度不能從根本上減弱無政府狀態的負面影響，因此不能導致根本的國 家合作；新自由制度主義則在承認無政府邏輯、理性國家和體系結構 重要的同時，強調國家可以將絕對收益作為基本考量，而透過制度的 理性預期選擇，以制度的運作影響成本代價，讓國際制度可以透過降 低交易成本和減少不確定性減弱無政府狀態的負面影響，而導致國家 的實質性合作。17由此凸顯出新現實主義主張國際制度受到權力高度制
Helen Milner, “International Theories of Cooperation among Nations: Strengths and Weakness,” World Politics, No. 44, April 1992, p. 474.
Robert O. Keohane, “International Institutions: Two Approaches,” p. 159. 許多國際關係理論著作討論合作可能性與重要性，請見 Ole Waever, “The Rise and Fall of Inter-paradigm Debate,” in Steven Smith, Ken Booth, Marysia Zalewski, eds., International Relation Theory: Positivism and Beyond (Cambridge: Cambridge University Press, 1996), pp. 149-185；
約，至多扮演中介變數角色；而新自由主義則在不否定權力的重要性 之餘，認為國際制度可以是自變數而不需依附權力而存在，雙方論戰 所發展出的核心問題即在於國際合作是否能透過國際制度達成，以及 在多大程度上將出現國際合作，若將此論戰置於檢視中國參與國際制 度的研究上，也就會出現中國在回應國際制度博弈過程中的利害考 量，而呈現出中國對於制度不同程度的合作態度。 1990 年代初期之後，國際制度研究引伸到理性主義及建構主義在 制度功能及身分建構上的焦點，新自由制度主義強調國家在制度框架 裡獲得訊息降低交易成本，以較小成本獲取更大利益，減少了無政府 狀態下負面效應，提升了與他國合作的可能，18而建構主義則將重心放 在國際制度能夠塑造國家偏好與身分的轉變上，使得行為體與制度之 間互相建構成具有「互為主體」(Intersubjective)意義，而不再僅將偏 好視為給定(Given)的現象，由此，其與理性主義、博弈理論與結構主 義所強調的客觀成本收益及國家行為論點形成鮮明對比。顯見新自由 制度主義及建構主義，雖然對於制度作用做出不同解釋，但二者都承 認制度治理的重要性。
Charles W. Kegley, Jr., ed., Controversies in International Relations Theory: Realism and the Neoliberal Challenge (New York: St. Martin’s Press, 1995)； pp. 1-374. Joseph Grieco, “Anarchy and the Limits of Cooperation: A Realist Critique of the Newest Liberal Institutionalism,” International Organization, Vol. 42, No. 3, Summer 1988, pp. 485-507；Stephen D. Krasner, ed., International Regimes (Ithaca, NY: Cornell University Press, 1983)；pp. 1-384. Robert O. Keohane, After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy, pp. 1-290；Randall L. Schweller & David Priess, “A Tale of Two Realisms：Expanding the Institutions Debate,” Mershon International Studies Review, Vol. 41, Supplement 2, April 1997, pp. 1-32。
Robert O. Keohane, After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy, pp. 89-98.
理性主義與建構主義對於國家身分與利益是先驗給定因素還是互 動變化結果的爭論，進而觸及到對於觀念的期待上，即便基歐漢已認 識到國家利益的含義本身具有相當的主觀性與彈性，認為「自身利益 的認識既取決於行為體對特定行動所可能產生結果的預期，也取決於 本身的價值觀念」，19此意味新自由制度主義考慮到了自我利益背後所 隱含的價值問題，但在其實證的分析裡仍缺乏充分的理念性因素，而 在 1993 年基歐漢與戈德斯坦(Judith Goldstein)主編的《觀念與外交政 策：信念、制度與政治變遷》(Ideas and Foreign Policy: Beliefs,
In-stitutions, and Political Change)一書中，明確提出觀念(Ideas)此一
理念性因素及理性主義中的權力與利益等客觀因素同等的重要性，因 此對於否認觀念意義的探討方法提出批評，但仍保留以廣泛理性方式 尋求國家利益，並在不試圖解釋觀念來源的前提下，凸顯觀念所產生 的作用與結果。20然而建構主義卻質疑理性主義將利益與觀念並列為兩 種獨立變數的作法，因而認為觀念對於權力和利益具有建構的作用，21 而國家則通過國際組織接受新的規範、價值與利益觀念，亦即國際規 範透過國際制度建構了行為者的利益與偏好，22也因此，儘管新自由制 度主義及建構主義對於觀念的作用擁有不同的期待，前者強調觀念如 何影響戰略選擇的因果關係，而後者思考觀念生成與功能的建構關
Robert O. Keohane, After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy, p. 75.
Judith Goldstein & Robert O. Keohane, “Ideas and Foreign Policy: An Analytical Framework,” in Judith Goldstein & Robert O. Keohane, eds., Ideas and Foreign Policy: Beliefs, Institutions, and Political Change (Ithaca, NY: Cornell University Press, 1993), pp. 3-30.
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Martha Finnemore, National Interests in International Society (Ithaca, NY: Cornell University Press, 1996), pp. 1-8.
係，但二者也都承認觀念因素的重要性。以中國在冷戰參與聯合國(Un-ited Nations, UN)的外交政策認知為例，在尚未取得聯合國席位的 1960 年代，受制於意識形態而將聯合國視為少數強權進行交易的場 合，因而呼籲以系統轉換途徑(System-transforming Approach)企圖否 定聯合國的合法性；而在 1970 年代則轉為選擇性的系統改革途徑(Sys-tem-reforming Approach)，意圖將聯合國做為反霸鬥爭場合，而不重 視聯合國促進中國發展與利益的功能，至 1980 年代再轉為體系維護與 運用途徑(System-maintaining and System-exploring Approach)，開
始重視國際組織能夠帶給中國的好處，成為制度現狀維持者，23由此觀 念思維的演變影響著國家決策者對於對外戰略選擇及國家利益的詮 釋。 綜上所述，國際關係主流理論首先歷經理性主義內部的權力與制 度之爭，卻凸顯了二者在物質主義架構上的趨同，而新自由主義保留 觀念作用的解釋力，並未完全與物質主義的結構概念相結合，因此能 夠與建構主義在冷戰之後就觀念的作用與信念及身分變化進行討論。24 權力、利益及身分成為影響國際合作的三個變數，若將權力與利益視 作為物質性變數，身分則成為理念型的因素。以權力與利益分析國家 的制度行為，有其客觀性，而以不同身分所持有的不同觀念配合在權 力與利益上的運作，則又呈現出主客觀變數對於國家行為的影響力。 中國對於多邊安全制度的參與，或可從物質因素及觀念因素的作用觀
Samuel S. Kim, “China’s International Organizational Behavior,” in Thomas W. Robinson & David Shambaugh, eds., Chinese Foreign Policy: Theory and Practice (Oxford: Clarendon Press, 1994), p. 431.
Peter J. Katzenstein, Robert O. Keohane & Stephen D. Krasner, “Preface: International Organization and Its Golden Anniversary,” in Peter J. Katzenstein, Robert O. Keohane & Stephen D. Krasner, eds., Exploration and Contestation in the Study of World Politics (Cambridge: The MIT Press, 1999), p. 34.
察起，其國際合作的過程，也可以看作是一個權力、利益和觀念通過 國際制度而發揮作用與影響力的過程。
參、中國戰略思維漸形「轉化」下的國際制度參與
中國對於國際多邊安全制度的參與及合作過程，若可從權力、利 益和觀念通過國際制度而發揮作用與影響力進行檢視，首先需探討何 以中國將國際制度的參與作為其後冷戰時期為促進國家利益、緩解崛 起強權疑慮及推動多極化世界的整體戰略一環，進而逐步參與冷戰時 期較不能為其所接受的國際安全制度。在冷戰期間國際制度的建立， 很大原因與美國戰略安排息息相關，而美國與國際制度的關係對於一 個尋求擴大國家利益的崛起中國來說具有啟發性，此不僅影響中國在 冷戰後對於國際制度的態度，同時也提供中國尋求強權地位的戰略思 考。 美國冷戰時期的大戰略除了確保安全與生存外，還需提供全球的 公共財以合法化其在西方秩序上的權力運用，因此，美國願意限制部 分自我的權力進行戰略收縮(Strategic Restrains)以獲取次等國家的合 作與遵守，這樣合作秩序的交易基礎在於，美國同意在制度化的政治 過程中運用權力，同時在某種程度上同意自我受限以換取次等國家參 與國際制度的承諾，以穩定其所塑造的國際秩序。25美國在以權力的基 礎上強調了國際制度與互惠對待，所有在美國霸權體系的國家可以受 惠其中並因此強化制度的合法性及向心力。就此而言，美國能夠被視 作為「受邀的帝國」(Empire by Invitation)，而次等國家則願意搭順 風車(Bandwagon)而不願進行抵制。26儘管這樣國際制度的建立實無法G. John Ikenberry, “Liberal Hegemony and the Future of American Postwar Order,” in T. V. Paul & John A. Hall, eds., International Order and the Future of World Politics (New York: Cambridge University Press, 1999), pp. 132-134.
排除掉工具性的角色，無論是現實主義視國際制度為強權的衍生物， 還是自由主義樂觀期待藉由資訊的匯集，國家可藉由國際制度減少交 易成本與風險促進國家獲利合作。然而美國在冷戰時期已將其利益與 價值轉化成為國際制度中可被接受的規範，進而促進的制度的合法 性。 美國所主導的冷戰國際秩序具備了自由、合法與永續特質，其內 在的規範與制度不僅能產生巨大的經濟與權力能量，也具有抑制的作 用。27而中國在天安門事變之前所施行的改革與開放政策，使其能夠配 合美國所創造出的冷戰國際秩序與經濟互賴趨勢而有所獲益，並從中 習得成為西方國家主要貿易夥伴國及新興市場的好處；然而天安門事 變後所受到的國際壓力與孤立，讓北京政府認知到隔絕於互賴的世 界，不僅不利於未來經濟的發展，亦可能危及政權的穩定。因此儘管 中國在後冷戰初期持續沿用國家主權、領土完整、霸權主義、強權政 治等傳統術語形容國際政治，但諸如相互依存、全球化、安全合作、 互利共贏及共同利益等新名詞亦開始用來分析國際趨勢，28此意味北京 政府將經濟發展定調為國家優先任務之際，官方所論及的新名詞透露
Geir Lundestad, “Empire by Invitation? The United States and Western Europe, 1945-52,” Journal of Peace Research, Vol. 23, No. 3, September 1986, pp. 263-277.
G. John Ikenberry, “The Rise of China and the Future of the West: Can the Liberal System Survive?” Foreign Affairs, Vol. 87, No. 1, January/February 2008, pp. 23-37. 〈江澤民在 APEC 第十次領導人非正式會議上的講話〉，《新華社》，2002 年 10 月 27 日，<http://big5.xinhuanet.com/gate/big5/news.xinhuanet.com/ newscenter/2002-10/28/content_609895.htm>；溫家寶，〈堅持改革開放， 堅持和平發展〉，《中華人民共和國外交部網站》，2008 年 9 月 24 日，< http://big5.fmprc.gov.cn/gate/big5/www1.fmprc.gov.cn/chn/zxxx/t471326. htm>。
出在規範層次上，有意將中國傳統所運用的現實主義思維，部分「轉 化」到接近自由主義意涵或合作思維下的理念中，這樣的轉化，儘管 存在「結構性調整」(Structural Adjustment)或稱「適應環境的改變」
(Adaption to Environmental Change)，29以及真正學習(Learning)之
間的辯證，然中國的意圖明顯地是為在其「和平與發展」的時代主題 下尋求更多國家利益，並試圖扭轉天安門事變後所造成的國家負面形 象，而這樣思維的「調整」漸而擴展到安全領域與非傳統統安全領域 上，並意味著國際上合作解決共同問題及採取非現實主義的非零和遊 戲等方式，逐漸在其外交政策上擴展了運作的空間。 冷戰後國際秩序的自由、互賴體系，讓自由主義的氛圍相較於現 實主義更為樂觀地期待中國能夠融入國際社會，而中國了解到為了持 續國家經濟發展，必須尋求和平而穩定的周邊與國際環境，因此應該 避免涉入對外的衝突。30鑑於現實主義對於崛起強權將挑戰霸權並改變 國際現狀的威脅論述，中國亟欲走出一條與傳統崛起強權不一樣的道 路，因此在後冷戰時期了解到國際制度參與途徑尋求國家利益並強化 強權地位，同時也逐漸緩和對於國際安全制度的敵視態度。就此而 言，中國的國際制度參與偏離了傳統現實主義的觀點，此因現實主義 論者並未能考量到崛起強權參與國際制度的重要性，而中國固然透過 制度參與作為獲取權力及利益的途徑，然在制度參與過程中所產生調 整與學習效益，卻可能超越了參與國際制度尋求利益考量的原始意圖 而嘗試接受西方制度規範，同時亦接納了美國冷戰時期透過國際制度
Jack Levy, “Learning and Foreign Policy: Sweeping a Conceptual Minefield,” International Organization, Vol. 48, No. 2, Spring 1994, pp. 296-297. 江澤民，〈加快改革開放和現代化建設步伐，奪取有中國特色社會主義事業 的更大勝利〉，《人民網》，1992 年 10 月 12 日，<http://www.people.com. cn/GB/shizheng/252/5089/5106/20010430/456648.html>；溫家寶，〈堅持 改革開放，堅持和平發展〉。
建立起的秩序現狀，進而對其外交思維與政策漸行轉化。 中國自 1990 年代中期以後在眾多國際場合提出「新安全觀」的建 立，使得新安全觀成為中國冷戰後外交政策上的重要元素，即便新安 全觀的核心訴求—「互信、互賴、平等、協作」在過去多用來界定跨 國關係，但卻逐漸被中國運用到安全與軍事等敏感領域，以合作安 全、共同安全、相互安全及綜合安全等安全觀強調共同利益可以在不 同發展模式國家中所適用，而國家安全與國際安全的密切關係，必須 透過維護國際安全的作法來維護國家的安全。31同時中國內部也逐漸出 現了多邊運作的安全合作有助於建立國際安全與信心的觀點，32屬於現 實主義學派的中國大陸學者閻學通亦承認了區域安全合作機制有助於 建立和平環境並減少軍備競賽發生，進而降低中國與其他國家之間軍 事衝突發生的可能。33中國將這些概念運用在其外交政策上，表現在支 持國際組織如聯合國、上海合作組織與東協區域論壇，以及對國際武 控、裁軍與不擴散機制的承諾上。 北京為解決冷戰後傳統與非傳統安全議題所提倡的方式，似與其 萌生的自由主義觀點一致，首先是認知到軍備的競賽不是唯一確保安 全的手段，反而可能是最不重要的方式；其次是中國認為新安全觀可 以運用在不同的合作模式上，透過各種層級與管道的安全對話與合作 王逸舟，〈樹立世紀之交的國家安全觀〉，《瞭望新聞週刊》，第 37 期， 1999 年 9 月 13 日，頁 23-25；胡錦濤，〈高舉中國特色社會主義偉大旗幟， 為奪取全面建設小康社會新勝利而奮鬥〉，《新華網》， 2007 年 10 月 24 日 ，<http://big5.xinhuanet.com/gate/big5/news.xinhuanet.com/newscen-ter/2007-10/24/content_6938568_10.htm>。
Banning N. Garrett & Bonnie S. Glaser, “Chinese Perspectives on Nuclear Arms Control,” International Security, Vol. 20, No. 3, Winter 1995-1996, p. 49.
閻學通，《中國國家利益分析》（天津：天津人民出版社，1996 年），頁 160-163。
等國際制度中表現出來；最後是新安全觀強調了各國之間的共同安全 與共同了解，然中國特別偏好以對話、信心建立及協商方式解決問 題。34中國認知到美國位處冷戰後國際體系中的優勢地位，就短期而 言，美國的權力與地位固然難以動搖，但從長期觀之，美國優勢地位 的衰落及國際體系往多極結構的轉變卻難以避免。35尤其當美國國際形 象開始滑落，也就是中國獲取更大影響力的良機，因此多邊主義即成 為中國推動國際結構走向多極化的期望。 多邊主義意味「依據一般行事原則，協調（含）三個國家以上的 制度模式」，36尤指在國際層次上探究多邊制度性結構對國家互動之間 的影響，北京政府為弱化美國可能獨斷的外交行為（或稱其為霸權主 義及強權政治），逐漸願意接納多邊主義以抑制美國單邊主義的思 維，並趨於以多邊外交的戰略思考來尋求國際關係的解決方案，以符 合其對外政策聲明中經常使用的「促進國際關係民主化」的期待。因 此，中國共產黨在 1997 年的第十五次全國代表大會召開時首度提出多 邊外交在對外政策中的重要性，強調中國應在聯合國與其他國際組織 中發揮作用，這樣的觀點在 2002 年的十六大及 2007 年的十七大中陸
Sha Zukang, “Some Thoughts on Establishing A New Regional Security Order,” Ministry of Foreign Affairs, the People’s Republic of China, August 7, 2000, <http://www1.fmprc.gov.cn/eng/wjdt/zyjh/t24961.htm>.
江澤民，〈加快改革開放和現代化建設步伐，奪取有中國特色社會主義事業 的更大勝利〉；胡錦濤，〈高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為奪取全面建 設小康社會新勝利而奮鬥〉；Wang Jisi, “China’s Search for Stability with America,” Foreign Affairs, Vol. 84, No. 5, September/October 2005, pp. 39-48。
John Gerard Ruggie, “Multilateralism: The Anatomy of an Institution,” in John Gerard Ruggie, ed., Multilateralism Matters: The Theory and The Praxis of an Institutional Form (New York: Columbia University Press, 1993), p. 11.
續獲得確認。37 中國所支持的新安全觀及多邊主義是為達成其外交目標的工具性 方式，38一方面以多邊機制作為反制美國霸權與單邊主義的有效方式； 另一方面，強化多邊外交則提供了一個能夠在地區與全球層級上發揮 影響力的機會，有助於將威脅性的負面形象轉化成為具有正面吸引力 的象徵。中國以參與多邊制度擴大國家利益的方式，意味著願意以更 開放的態度接受多邊的安排，這樣的現象可比較 1970 年代時所簽訂的 10-20%的軍控條約、21 個國際政府組織(International Governmental Organizations, IGO)成員及 71 個國際非政府組織(International Non-Governmental Organizations, INGO)的成員，至 1990 年代中期已提 升至簽訂 80%軍控條約、52 個國際政府組織成員（請見圖 1），以及 1,163 個國際非政府組織成員，39同時在 2004 年底之前，總共參與了 267 項國際公約的簽訂，40相較於冷戰時期，顯示現今中國已成為多邊 江澤民，〈高舉鄧小平理論偉大旗幟，把建設有中國特色社會主義事業全面 推向二十一世紀〉，《人民網》，1997 年 9 月 12 日，<http://www.people. com.cn/GB/shizheng/252/5089/5093/20010430/456848.html>；江澤民，〈全 面建設小康社會，開創中國特色社會主義事業新局面〉，《人民網》， 2002 年 11 月 17 日 ，<http://www.people.com.cn/GB/shizheng/16/20021117/ 868436.html>；胡錦濤，〈高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為奪取全面建 設小康社會新勝利而奮鬥〉。 〈中國代表胡小笛大使在第 58 屆聯大一般性辯論中的發言〉，《中華人民 共和國常駐聯合國代表團網站》，2004 年 10 月 7 日，<http://www.china-un.org/chn/zgylhg/cjyjk/ldyw/t40136.htm>。
David M. Lampton, Same Bed, Different Dreams: Managing U.S.-China Relations, 1989-2000 (Berkeley: University of California Press, 2002), pp. 162-163; Michel Oksenberg & Elizabeth Economy, Shaping U.S.-China Relations: A Long-Term Strategy (New York: Council on Foreign Policy, 1997), p. 7.
安排的積極參與國，特別是配合新安全觀及靈活而多樣的合作模式的 提出，讓中國能夠尊重現行的制度規範，以及大幅參與國際制度，並 在一定程度上接受國際制度對於成員國行為的限制。因此，中國參與 國際制度數量急遽增加，除了促進國家利益的考量外，亦為向國際表 達其為現今國際體系的參與國，41而非「中國威脅論」下意圖改變現狀 的崛起強國，以建立起一個「和平崛起」大國而非霸權競逐的負責任 形象，藉此配合北京政府在冷戰後宣布作為國際社會中負責任發展大 國的決心。42 年 7 月 13 日，<http://big5.fmprc.gov.cn/gate/big5/www1.fmprc.gov.cn/chn/ wjb/zzjg/tyfls/tfsckzlk/zgcjddbty/t70814.htm>。 溫家寶，〈繼往開來，共創中美關係更加美好的明天〉，《中華人民共和國 外交部網站》，2008 年 9 月 23 日，<http://big5.fmprc.gov.cn/gate/big5/ www1.fmprc.gov.cn/chn/wjdt/zyjh/t471276.htm>。 溫家寶，〈堅持改革開放，堅持和平發展〉。
圖1 中國參與國際政府組織的數量比較
資料來源：Alastair Iain Johnston, “Is China a Status Quo Power?” International Security, Vol. 27, No. 4, Spring 2003, p. 13。
而根據中國官方說法，多邊安全合作可以是相對拘束力強的安全 機制或是論壇式的多邊安全對話，也可以是信心建立的雙邊安全對 話，或具學術性質的非政府對話，中國屬意以協商對話為主的寬鬆機
時代顧忌多邊制度為強權所主導的安排，中國關切因其參與國際制度 的身分，將受制於西方國家所設定之遊戲規則，其參與國際制度上謹 慎的態度在冷戰後全球性的國際制度上表現得尤其明顯。然而中國對 於國際現勢的評估必須考量到其自身的經濟發展戰略，中國認為提升 更多的經濟互動是捍衛國家安全的有效方式之一，44由於目前經濟發展 是中國全球戰略上的主要目標，因此對於全球性的制度參與勢將配合 國內發展需求而定，自然無法自絕於國際制度所能產生的國家利益， 同時，美國因素在鼓勵中國參與西方國家所主導的多邊國際制度上扮 演極為關鍵角色，其在 1990 年代對中國所採取的接觸政策，意在將中 國融入美國所領導的國際體系中，更在其預防性防衛(Preventive De-fense)的設想中，鼓勵中國參加核武、生物、化學、飛彈等國際機 制，45使其融入國際秩序，並強化了中國參與全球制度作為負責任大國 的態度，而中國也逐漸發現到在全球制度中所能占據的有利地位。 普遍性的政府間國際組織如聯合國與世界貿易組織(World Trade Organization, WTO)在國際合法性上扮演了權威性的角色，這對於希 望被賦予合法行使權力及大國地位的中國來說尤其重要，461991 年的 中國大陸學者秦亞青稱此為社會性的關係制度(Relational Institutions)，強 調非西方地域文化裡所表現的國際軟制度是以社會關係為基礎，在社會交往 關係中形成規範與規則，並以關係的親疏遠近為制度執行有效性與合法性的 判定標準。請見秦亞青，〈新自由制度主義〉，秦亞青編，《理性與國際合 作：自由主義國際關係理論研究》（北京：世界知識出版社，2008 年）， 頁 81。
“China’s Position Paper on the New Security Concept,” Ministry of Foreign Affairs of People’s Republic of China, July 31, 2002, <http:// www.fmprc.gov.cn/eng/wjb/zzjg/gjs/gjzzyhy/2612/2614/t15319.htm>. 周煦，〈美國柯林頓政府的亞太安全政策〉，《美歐月刊》，第 11 卷第 3 期，1996 年 3 月，頁 8。
波灣戰爭彰顯中國在聯合國安理會擁有否決權的重要性，凸顯了大國 協商與合作的重要地位，同時在 1990 年代中國也接受了聯合國所授權 維和部隊的合法性，一共參與了 16 項維和任務，47由此出現了中國藉 由大量的國際制度參與作為提升大國地位的方式，這樣的戰略很清楚 地與中國領導人所評估的國際趨勢及內部需要互為一致，尤其中國強 烈支持以聯合國作為解決國際議題及維持國際秩序的重要角色，其對 於聯合國的態度很明顯經歷了深刻的變化，即從冷戰時期的抵制、消 極參與到冷戰後的強烈支持；但在面對全球各種不同的國際制度時， 中國的態度則顯得相對複雜，這樣的態度決定了中國參與或不參與的 條件，以及在多邊制度中合作或競爭的原因。
肆、中國參與國際安全制度的考量因素
繼探討中國在冷戰後重視參與國際制度，並將國際制度的參與作 為其整體戰略的一環之後，本文將繼續檢視崛起中國面對國際制度與 美國壓力下的行為表現，而為了更清楚觀察中國參與國際安全制度的 考量因素及國際安全制度是否對於中國外交行為具有影響力，本文將 選擇安全領域中的三個不同面向與屬性的全球性組織與機制，包含聯 合國安理會、核武機制與導彈科技控制機制(Missile Technology Control Regime, MTCR)作為觀察的輔助實例分析。之所以作此選擇的原因有 四層含意，第一，該三類全球性安全組織與機制為美國所主導成立， 同時是美國安排冷戰前後國際秩序與捍衛自身利益的重要機制，但這 樣的安排不盡然與冷戰前後中國的利益全然一致，故可藉此觀察中國Foot, eds., Does China Matter? A Reassessment: Essays in Memory of Gerald Segal (London: Routledge, 2004), pp. 37-53.
中華人民共和國國務院新聞辦公室，〈2006 年中國的國防〉，《新華網》， 2006 年 12 月 29 日，<http://big5.xinhuanet.com/gate/big5/news.xinhuanet. com/mil/2006-12/29/content_5546516_11.htm>。
的制度行為；第二，該三類國際安全組織與機制代表不同制度屬性， 對於國家行為自然有不同程度的拘束力，也呈現美國對於中國制度行 為上的不同影響力；第三，美國運用該三類國際安全組織與機制試圖 將中國納入國際體系中，而中國則藉此制度捍衛並擴大其國家利益與 形象，在與國際制度的接觸過程中，可就中國萌生利他理念規範的對 外行為轉變進行觀察；第四，中國的行為在該三類全球性安全組織與 機制中，呈現不同合作程度的光譜分布狀態，揭示出外交政策中的優 先考量順位。以下將就物質因素及非物質因素的作用，觀察中國的國 際合作進程，分別透過權力與利益及觀念等面向探討中國面對國際安 全制度時進行合作或不合作的考量與行為。
一、物質因素（權力與利益）
中國在冷戰之後的國際制度參與，很大程度上與其國內改革開放 進程有關，其安全與經濟上的利益成為鼓勵中國參與國際組織（如聯 合國與世貿組織）的重要誘因，一方面中國了解這些國際制度得以增 進國家利益，48另一方面又了解到若未能給予這些制度積極回應，可能 因此被迫接受國際制度中對於中國不利的決定，就此而言，中國尋求 物質利益的考量極為明顯。現實主義與自由主義皆同意國家尋求利益 的假設，尤其國際制度學者基歐漢與瑪汀(Lisa Martin)承認了制度學 派認同現實主義的核心假設，並以此為其論述的出發點，其中的一項 核心假設即為國家尋求自身利益而非表現出利他的行為，49但自由主義 的制度學派更試圖發展出無政府狀態下合作的可能，而非僅是新現實Michael D. Swaine & Ashley J. Tellis, Interpreting China’s Grand Strategy: Past, Present, and Future (Santa Monica, CA: Rand, 2000), p. 136.
Robert O. Keohane & Lisa L. Martin, “Institutional Theory as a Research Program,” in Colin Elman & Miriam Fendius Elman, eds., Progress in International Relations Theory (London: MIT Press, 2003), p. 74.
主義因為權力考量而對合作所持的負面期待，這些不一樣的論點可分 別用來解釋中國所展現出不同程度上的制度行為。 首先，中國參與國際制度有其對國際結構認識上的戰略考量，結 構現實主義認為國際政治的單極結構無法持續長久，此因霸權國肩負 過多公共財(Public Goods)而實力受損，再者，其他的強權將試圖制衡 霸權國，將經濟實力轉換成政治與軍事權力，進而改變現狀挑戰當今 的世界秩序。50然而現今美國實力的優勢不僅在現代史上前所未見，其 所塑造的國際秩序比過去霸權國所主導的國際秩序更具制度化基礎。51 對中國來說，選擇參與國際制度遠比挑戰國際制度與秩序更具成本效 益。再者，隨著美國在 911 恐怖攻擊後的單邊主義政策傾向，國際上 形成了以合法性、多邊主義，以及集體共識之名的一股反制單邊主義 的力量，而參與國際制度也就成為中國建立與其他強權關係的方式之 一。為了達到更高的戰略目標，透過國際制度內部的權力平衡運作， 讓國際制度的約束機制得以限制美國目標的取得，正如擁有安理會否 決權的中、俄、法三國在不願承認美國片面的行動之際，要求美國的 行動必須符合聯合國的規範與決議，藉此建立起得以抗衡美國單邊主 義的共同理念與利益，進而將多邊外交與推動多極化世界格局緊密地 連結在一起。 其次，中國對於絕對而排他性的主權的立場，可被視為用來達到 國家目標的手段之一，反對強權干預並維護國家之間的主權與平等，
Robert Gilpin, War and Change in World Politics (Cambridge: Cambridge University Press, 1981), pp. 1-244; Paul Kennedy, The Rise and Fall of the Great Powers: Economic Change and Political Conflict from 1500 to 2000 (London: Fontana, 1988), pp. 1-540; 陳重成、唐欣偉，〈中國大陸 崛起對當前國際體系的衝擊〉，《遠景基金會季刊》，第 6 卷第 4 期，2005 年 10 月，頁 118-120。
John G. Ikenberry, American Unrivaled: The Future of Balance Power (Ithaca, NY: Cornell University Press, 2002), pp. 1-26.
不僅是崇高價值也反映了中國所要保留或強化的國家利益。52按此，或
可解釋中國不僅無意否定《西伐里亞條約》(The Treaty of Westphalia) 以來深植於聯合國精神中的主權規範，甚且不願令其主權的任一面向 受到侵害，53尤其令中國最為關切的是聯合國對於主權國家的干涉，西 方人道干涉的發展被中國視為對於主權的危害，因此中國在聯合國安 理會與 MTCR 裡所採取的不合作、甚至競爭的策略常與主權原則的堅 持有所關連，而隨著擴展與國際多邊制度的關係，中國仍堅持國家是 國際體系當中最重要的成員，同時國際制度也不應介入國內事務，甚 至破壞國家主權。基於此，北京政府大有理由阻撓任何與臺灣相關的 任何議題在國際制度中發酵，因此，唯有在主權不受侵害的條件下， 北京政府得以對國際制度的參與表現出合作行為，進而鞏固共產黨在 國家發展中的領導地位。 第三，中國能在國際制度中得以蒐集促進國家利益的重要資訊， 正如基歐漢所言，參與國際制度所能獲得的最重要好處之一，即是在 合法的交易過程中減少交易成本的支出，同時增加欺騙所帶來的風 險，而國際制度能夠促進訊息的交換，並減少交易過程中所可能出現 的風險，同時讓行為體行為更具有可預測性。54中國已在不同程度上被
Andrew J. Nathan & Robert S. Ross, The Great Wall and the Empty Fortress: China’s Search for Security (NY: W. W. Norton & Company, 1997), p. 6; 閻學通，《中國國家利益分析》，頁 217-218。
克萊斯納認為國際關係裡的國家主權常呈現四種不同的使用方式，分別是國 際法主權、西伐里亞主權、內政主權及互賴主權。而中國在國際關係中對於 主權的堅持，不僅顧及到上述四項要件，更力抗強國透過國際制度對於一般 國 家 的 干 涉 ， 凸 顯 主 權 的 完 整 性 與 一 體 適 用 性 。 有 關 主 權 分 類 ， 請 見 Stephen D. Krasner, Sovereignty: Organized Hypocrisy (Princeton, NJ: Princeton University Press, 1999), pp. 3-4。
Robert O. Keohane, After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy, pp. 85-103.
要求公開，甚至提供經濟與安全上的資訊以發揮制度上的功能，同 時，中國也相對地獲得其他成員國所提供的資訊，這項制度功能在有 關防止大規模毀滅性武器的國際安全制度（如核武機制及 MTCR）中 顯得特別重要，因為國際制度提供了成員國彼此間了解與信任的管 道，中國在多邊安全制度中透過對話、協商，以及資訊的公開，有助 於促進與成員國家的行為期望趨於一致，在共同利益的基礎下取得增 進國家利益的好處。 第四，中國在多邊安全制度中所獲得的物質誘因和商業利益及經 濟制裁有所關連，從制度學派的觀點而言，在國際制度內的交換過程 中，不僅能簡化交易成本，同時也能夠實現國家自利的目標或獲取額 外的商業利益，而經濟上的制裁則反映了自由主義有關制度如何對國 家行為構成影響的觀點，55美國透過國際制度對中國所施加的經濟制裁 不僅限制了中國利益的取得，同時也迫使中國往更為正面的方向進行 合作，在持續將近二十年的囚犯賽局裡，中國逐漸調整對於 MTCR 的 合作政策，並表現出「強制性承諾」的制度參與模式，56而此長期性的 制度互動部分亦與影響到中國制度行為的非物質性因素有關。
二、非物質因素（觀念）
中國在 1997 年宣稱將做「國際社會中負責任大國」，此意味中國 對於在國際社會中形象與聲譽的重視，國家的聲譽(Reputation)決定了 其他國家如何判斷該國的特性，以及如何評估該國的意圖，57具有威脅Robert O. Keohane & Lisa L. Martin, “The Promise of Institutionalist Theory,” International Security, Vol. 20, No. 1, Summer 1995, pp. 39-51. 袁易，〈中國與導彈建制：國際規範之挑戰與遵循〉，《問題與研究》，第 43 卷第 3 期，2004 年 6 月，頁 120-122。
Peter J. Katzenstein, “Introduction: Alternative Perspectives on National Security,” in Peter J. Katzenstein, ed., The Culture of National Security: Norms and Identity in World Politics (NY: Columbia University Press, 1996),
性的聲譽可能引發敵對性的回應並惡化安全困境，根據瓦特(Stephen M. Walt)所言，「被視為侵略性的國家極有可能會激起其他國家起而 反制」，58而為因應國際上有關中國威脅論的散播，後冷戰時期的中國 領導人已經認知到必須建立一個合作而負責的形象以試圖消除其負面 的聲譽，59藉以表徵其為體系的維繫者，同時更透過軟權力的強化，試 圖建立起正面的形象。
哈佛大學教授奈伊(Joseph. S. Nye Jr.)在其提出的軟權力(Soft Power)論點中表示，經濟與軍事的實力常被用來改變他國的行為，這 些有形的硬權力(Hard Power)透過誘因（胡蘿蔔）與威脅（棒棍）可 以獲取國家利益；然而，國家也可以透過「權力的第二面向」—軟權 力，以間接的方式得到想要的結果，而國家具吸引力的文化、在國內 外實踐的政治價值、含有合法性與道德影響力的外交政策與國際制度 參與都可成為國家軟權力的重要來源。60中國對於軟權力的強調，既包 含了現實主義對相對權力的關注，也反映了建構主義對信念與身分的 重視，61中國的國際制度參與有其國家形象的考量，更重要地是，領導 人的新思維驅使其外交政策更為重視國際制度的參與，進而提升中國 參與國際社會的形象。 首先，隨著中國威脅論的散播，中國透過「獨立和平的外交政 策」、「和平共處五原則」、「新安全觀」與「和平崛起／發展」等 pp. 14-17.
Stephen M. Walt, The Origins of Alliance (Ithaca, NY: Cornell University Press, 1986), p. 25.
Rosemary Foot, “Chinese Power and the Idea of a Responsible Power,” China Journal, No. 45, January 2001, pp. 1-19.
Joseph S. Nye Jr., Soft Power: The Means to Success in World Politics (New York: Public Affairs, 2004), pp. 1-14.
Peter J. Katzenstein, Robert O. Keohane & Stephen D. Krasner, “Preface: International Organization and Its Golden Anniversary,” p. 33.
論述試圖令其外交政策更形溫和，同時透過「負責任大國」及「走和 平發展道路」的全新認知，62表現在規範跨國行為的國際制度參與 上。63這些觀念的提出，有助於緩解國際上對於中國崛起可能改變國際 秩序的疑慮，為了要展現中國以和平方式走向世界大國的可能，中國 發現只要在不危及其主要國家利益（尤其是主權）的原則下，對於國 際制度的合作性參與，不僅能擴大國家多方利益，同時也能提升國際 的形象與地位。透過國際制度參與途徑，不僅能夠符合中國官方所刻 意摒棄追求「硬權力」（尤其是軍事實力）的論調，同時也符合了奈 伊所論及的「軟權力」發展，擺脫日本與德國等崛起強權在 20 世紀所 造成的侵略負面形象。中國領導人對於國際形象（如中國威脅論與負 責任大國）感到敏感，已促使中國更為願意尋求與國際制度的合作， 而不純然觸及物質利益的考量或是制度交易過程中攸關未來獲利的合 作聲譽，而是從國際社會中的威望與地位角度來看待。 其次，由於美國確實能夠影響國際制度的運作，美國的因素也就 成為中國參與國際安全制度的重要因素，冷戰結束後的 1990 年代， 「接觸」(Engagement)政策成為美國的主要中國政策，老布希(George H. W. Bush)與柯林頓(William J. Clinton)政府皆有意引領中國進入 美國所主導的國際體系與制度中，藉此將中國行為社會化令其遵守國 際規範，期以扮演國際社會中負責任成員的角色，特別是柯林頓政府 的接觸政策及其強化國際制度的自由主義政策，使得中國領導人越來 越重視國際行動合法性及國際社會聲望，同時由於美國在國際體系所
Wen Jiabao, “Turning Your Eyes to China,” The Ministry of Foreign Affairs of People’s Republic of China, December 10, 2003, <http://www. fmprc.gov.cn/eng/topics/wenvisituscaeth/t56076.htm>.
Alastair Iain Johnston & Paul Evans, “China’s Engagement with Multilateral Security Institutions,” in Alastair Iain Johnston & Robert S. Ross, eds., Engaging China-The Management of an Engaging Power (New York: Routledge, 1999), p. 256.
維持的主導性角色，使得中國必須謹慎觀察美國在國際制度裡所展現 的行為效應。 有鑑於美國歷經 911 攻擊事件後，以單邊主義與預防性戰爭所進 行的反恐活動，不僅未能達成預期目標，也使得美國權力運用的合法 性備受質疑，致使其在冷戰以來藉由國際制度所建立起的價值理念遭 致破壞，國家軟權力隨之損傷；而中國則藉由多邊國際制度的參與， 一方面制衡美國的單邊主義，另一方面則是逐漸在地區與全球層級上 展現更多影響力，使其國際行為更具吸引力而非威脅性，無論是經濟 上的多邊制度－－如世界貿易組織、世界銀行(World Bank)與國際貨幣 基金組織(International Monetary Fund, IMF)，或是政治安全的多邊 制度－－如聯合國、核不擴散機制、上海合作組織(Shanghai Cooperation Organization, SCO)、六方會談(Six Party Talks)與東協加三(ASEAN+3) 機制等，都足以證明中國已意識到，冷戰後國際多邊制度大幅度的參 與，有助於提升其負責任形象及權力使用的合法性，並提升中國以和 平方式崛起的能見度。
伍、國際安全制度對於中國行為的影響
中國並非如其他強權甚早參與國際制度，雖然歷經改革開放大幅 參與國際制度，然而中國猶豫與國際制度進行合作的原因還是在於美 國及其盟國對於國際體系的主導地位，以及其將國際制度作為實現目 標的工具之一，這樣的關係引發了中國是否只接受策略性學習（或稱 簡單學習，Simple Learning）的疑問，奈伊認為，簡單學習指涉國家 利用新訊息調整行為或政策，但卻不改變其信念或深層目標；相對 地，複雜學習(Complex Learning)則意味手段與目標的改變，亦即奈 伊透過手段－－目標的一致性判定國家學習的態度。64而學者江憶恩Joseph S. Nye Jr., “Nuclear Learning and U.S.-Soviet Security Regimes,” International Organization, Vol. 41, No. 3, Summer 1987, pp. 371- 402.
(Alastair Iain Johnston)則以此作出了「適應」(Adaptation)與學習的 區分，「適應」只有發生在追求利益的手段上的改變，而非目標與偏 好的改變，這樣的「適應」意味著所作的改變僅具策略性質，並可能 強化部分現實主義假設的正確性；而學習的發生，會隨著決策者內化 了從外界環境所接收的新訊息，進而改變影響行為的戰略偏好。65 適應與學習的區別，提供了對於外交政策改變上的不同解釋，正 如奈伊認為現實主義所謂的國家學習出現在對於環境結構性改變的反 應上，66但該「現實主義式的學習」(Realist Learning)意味著學習的 發生並不會對國家行為產生影響，因為國際結構在對國家行為施加獎 賞與懲罰過程中，迫使國家最後表現出同樣的行為；67相對地，真正學 習的國家所表現的行為卻有所不同，因為學習將引導出對於行為結果 的不同期待，因此學習的產生強調從認知結構、信念與過程中發生重 大轉變以因應結構環境的改變。68 儘管中國對於國際安全制度的回應不脫擴大國家利益的利害考 量，甚至當主權問題成為相關議題的焦點之際，國際安全制度對於中 國行為的影響力相對薄弱；然而國際制度裡長期的「以牙還牙」(Tit for Tat)策略卻逐漸塑造中國在制度交易過程中的合作意向。根據中國 參與國際政府組織與國際非政府組織的成長速度、新安全觀在國際組 織的提倡，以及從競爭到合作的外交政策行為中觀察，中國的國際制 度行為已逐漸展現出學習的過程，並導致中國外交政策上出現了部分
Alastair Iain Johnston, “Learning versus Adaptation: Explaining Change in Chinese Arms Control Policy in the 1980s and 1990s,” The China Journal, No. 35, January 1996, pp. 27-33.
Joseph S. Nye Jr., “Nuclear Learning and U.S.-Soviet Security Regimes,” p. 372.
Kenneth N. Waltz, Theory of International Politics, pp. 75-78.
Jack S. Levy, “Learning and Foreign Policy: Sweeping a Conceptual Minefield,” pp. 297-298.
規範性的正面轉變。 就國際飛彈管制機制而言，儘管中國在冷戰後藉由減少飛彈及相 關科技輸出並制訂國內控管機制而逐漸改變了對外的行為，69但其在 2003 年前不願成為 MTCR 的完全會員國並因持續飛彈科技擴散而受到 美國制裁，70已經引發了究竟其偏好與意圖是否已經改變的疑慮。美國 為了要求中國的行為配合 MTCR 規範所施加的經濟制裁，可視為「強 制性合作」(Coercive Cooperation)71的方式，在 20 年來的囚徒賽局 中，中國不斷調整行為以符合 MTCR 規範及美國的期待，中國之所以 長期不願成為 MTCR 會員國卻又願意調整行為的原因，在於其認知到 國家聲譽決定於其被指控的「非法」武器輸出的紀錄，72國家長期利害 考量的因素驅使北京政府做出承諾，並在部分反飛彈擴散議題中進行 合作，這樣行為的轉變，雖已有別於冷戰作法，但仍多基於利害考量
Evan S. Medeiros, “The Changing Character of China’s WMD Proliferation Activities,” paper presented at the China and Weapons of Mass Destruction: Implications for the United States (Washington, DC: The National Intelligence Council and Federal Research Division, November 5, 1999), <http://www. dni.gov/nic/confreports_chinawmd.html>.
中國大陸因為違反武器擴散，讓美國援引 MTCR 相關規範進行的制裁分別 出現在 1991 年、1993 年、2001 年、2003 年及 2006 年，請見 Shirley A. Kan, “China and Proliferation of Weapons of Mass Destruction and Missiles: Policy Issues,” CRS Report for Congress, March 6, 2008, pp. 39-42, 51-57, <http://assets.opencrs.com/rpts/RL31555_20080306.pdf>。 Lisa L. Martin, Coercive Cooperation: Explaining Multilateral Economic Sanctions (Princeton, NJ: Princeton University Press, 1992), pp. 36-38. The White House & Office of the Press Secretary (Beijing), “Fact Sheet: Achievements of U.S.-China Summit,” The White House, June 27, 1998, <http://clinton4.nara.gov/WH/New/China/19980627-7898.html>; The White House, “Sino-U.S. Presidential Joint Statement on South Asia,” NTI, June 27, 1998, <http://www.nti.org/b_aboutnti/b_index.html>.
下對於環境的一種適應，或可歸結為奈伊所言「簡單學習」或江憶恩 所稱「適應」等「現實主義式的學習」。 中國在飛彈管制領域的「簡單學習」裡，其間的利害考量是否誘 發未來中國對於 MTCR 產生新思維並成為成員國的可能仍有待觀察， 然而國家形象與聲譽卻仍持續驅使「簡單學習」扮演著引導中國以公 布《國防政策白皮書》（1995-2005 年）、建立國內飛彈出口管制機 制（2002 年）及申請加入 MTCR（2004 年）的方式走向更為合作而 透明的角色，73同時，MTCR 提供成員國資訊的常規性功能亦有助於 簡化成員國之間的合作，進而提供了中國與 MTCR 在 2004 年進行兩 輪對話合作的管道，這些態勢顯示中國重新審視了對於該機制的評 價。 就聯合國安理會而言，冷戰終結之後，中國習以強調透過聯合國 架構解決國際衝突以確保國際和平與安全，而參與聯合國活動對中國 外交行為最持續性的影響，當屬北京政府對於多邊外交、合作態度及 維和任務的接受。在多邊外交上，北京政府過去一向偏好雙邊外交甚 於多邊外交，此因在西方國家所主導的國際政治與安全制度中，多邊 外交多所干涉國家內部事務，然而隨著經濟的發展，中國認識到有助 於經濟發展與現代化的和平環境需要跨國合作始能建立，這樣的觀點 隨著中國在冷戰後參與聯合國活動而有所強化，也因此多邊主義外交 的訴求經常出在官方的聲明與國際場合中，而中國對於多邊外交逐步 的接受，意味著在某種程度上願意依據一般行事原則與他國維持著協 調關係。 其次，儘管中國反對任何與主權相關的議題出現在安理會中，但 其 否 決 權 的 使 用 在 1990 年 代 也 僅 出 現 過 兩 次 （ 皆 與 臺 灣 議 題 相 關），74顯示中國雖不願有關《聯合國憲章》第七章「採取所有必要措
Shirley A. Kan, “China and Proliferation of Weapons of Mass Destruction and Missiles: Policy Issues,” pp. 40-43, 48-49.
施」的決議案違反不干涉國家主權的原則，但對於多數安理會提案仍 採取棄權或支持合作的方式，更重要地是，中國在 1990 年代安理會裡 投票贊成的比例達到 91.5%，遠高於冷戰時代任何時期，75此意味中國 密切地致力於聯合國功能的運作，其對於聯合國的立場更是從冷戰時 的反對、猶豫到冷戰後的支持。最後在維和任務上，中國的合作行為 表現在對於聯合國干涉國家內政容忍度的提高上（至少就他國內政而 言），這樣較具彈性的立場可以在冷戰後中國投票支持聯合國維和部 隊進入柬埔寨、索馬利亞及東帝汶進行維和任務等案例中發現，此意 味中國對於國家主權的絕對維護立場，已經因為國際干預人道危機與 內戰而有所退讓，進而配合聯合國採取合作的立場，特別是中國所參 與的 16 項維和任務，不僅有助於自我重新定位為國際體系中的負責任 成員，也意味著北京政府試圖調和其外交行為與國際規範。 就核武機制而言，中國參與了《核不擴散條約》(Nuclear
Non-proliferation Treaty, NPT)及《核禁試條約》(Comprehensive Test Ban Treaty, CTBT)等核武機制，並強調「堅決支持旨在防止大規模殺 傷性武器擴散的國際努力，積極參加並堅定維護了所有建立在國際法 律文書基礎之上的多邊防擴散機制」，76顯示其對於美國主導機制的合 作態度，77特別是中國在 1996 年簽訂的 CTBT，意味著該國際安全制 兩次否決權的行使分別出現在 1997 年的瓜地馬拉維和草案，以及 1999 年的 馬其頓維和草案上，該兩國當時皆與臺灣維持外交關係。 北京政府對於聯合國安理會提案的支持率逐年升高，分別是 1971-1981 年的 41.9%，1982-1985 年的 66.7%，以及 1986-1990 年的 86.1%，請見 Sally Morphet, “China as Permanent Member of the Security Council, October 1971-December 1999,” Security Dialogue, Vol. 31, No. 2, June 2000, pp. 151-166。
沙祖康，〈處於十字路口的國際防擴散努力〉，《新華網》，1999 年 12 月 14 日，<http://news.xinhuanet.com/ziliao/2003-01/20/content_697075.htm>。 “Letter Dated 17/4/95 from the Permanent Representative of the People’s
度對於中國的偏好與行為產生了作用，讓中國改變了進行核武現代化 的偏好。同時，中國公開強調核不擴散的相互安全目標必須在合作與 共同利益的前提上才能達成，78該認知明顯超越了冷戰時期「早打、大 打、打核戰」的思維，特別是中國有意維持東亞地區核武分布的現 狀，並不願見到因為北韓發展核武的意圖造成骨牌效應擴及日本及臺 灣，因此，北京政府只能深化核不擴散的合作，並內化更多的核武機 制規範。 由於中國接受了管制核武的規範，也就自願受限於相關的核武機 制，就此而言，中國藉由現實主義自助手段、重視傳統實力對比的依 賴度相對減少（但非消失），強調區域安全、國際安全及共同安全的 信念卻有所提升，進而凸顯了國際制度對國家行為產生影響力的論 點，因此，中國在國際核武機制上的行為已經超越現實主義尋求國家 利益的戰略，並證明奈伊所稱接近自由主義的「複雜學習」已在中國 參與國際核武機制的行為中展現。因此，中國在核武機制領域中行為 的轉變，意味著國際核武機制對於中國行為產生作用，因而扮演了社 會化中國對外行為的角色。 國際安全制度對北京政府的影響力，在冷戰之後更可能在其對外 行為的轉變觀察起，相較於冷戰時期，中國提升國家利益的多邊主義 倡議不僅在增加之中，同時也強化了內部規範的塑造，進而逐步解除 國際上對於中國崛起的疑慮，而其在冷戰之後更具合作傾向的對外行 為，儘管在不同國際安全制度中存在著不同的適應或學習的品質(Qual-ity)，但很清楚地被視為為達到擴大國家利益，以及建立「負責任」聲
Republic of China,” Department for Disarmament Affairs, United Nations, April 17, 1995, <http://www.un.org/Depts/ddar/nptconf/21de.htm>. 〈王光亞副部長在《全面禁核試條約》北京研討會開幕式上的講話〉，《新 華網》，2000 年 6 月 6 日，<http://news.xinhuanet.com/ziliao/2003-01/20/ content_697130.htm>。
譽等目標的方式，此意味中國改變中的外交政策中存在著以接受國際 制度制約換取更多國家利益的自由主義色彩；而這些制度性的制約也 逐漸塑造出北京政府的合作行為，並鼓勵它重新評估主權規範及制度 規範之間的價值，甚至在未來提高接受制度規範的可能。
陸、結語
中國固然於目前大幅增加國際制度的參與，但參與國際制度意味 著接受國際上由西方國家所制定的原則與規範，並承擔國際責任，而 要中國遵守所有的規定並非易事，此因參與國際制度將對國家的自主 性產生某種程度的限制，顯然中國對於聯合國之參與態度歷經數十年 後從反對後至維護，而在後冷戰時期中國大量參與的國際制度後，即 便因為參與世界貿易組織和其他各個經濟制度或已表明中國已經讓渡 了部分國家經濟權力給這些國際制度，但對於讓渡國家部分權力給國 際安全制度的爭議勢將有段磨合期；然同時北京政府面對冷戰後國際 安全制度的態度，已能採取較冷戰時期更為彈性而合作的方式，因 此，若以國際制度作為戰略，中國對於後冷戰國際安全制度的參與扮 演著三種角色。 首先是制度改革者(Institutional Transformer)角色，中國所參與 現存的國際制度，多為以美國為首的西方國家所倡導，由於美國在多 數的國際制度中扮演著遊戲規則的設計者角色，中國必須在接受（或 不接受）制度的規範與原則下堅持主權，而此類制度多涉及敏感安全 議題的軍控機制，尤其中國常批評美國以雙重標準對其軍事交易進行 制裁，此不僅是北京政府為國家爭取平等地位，同時亦為取得非西方 國家代言權，進而擴展其影響力。 其次是制度維護者(Institutional Conservator)角色，中國在目前 「單極時刻」理解到與美國權力仍有相當的差距，聯合國即成為中國 反制所謂美國霸權及其盟國的最重要國際多邊組織，由於中國在安理 會所擁有的否決權，使得中國期望將國際衝突提交聯合國進行政治解決，以凸顯其大國地位的重要性，並以多邊主義制約美國單邊主義的 運作，同時北京政府所堅持的主權原則，更因為與聯合國憲章要求成 員國的主權國家身分而契合，使得中國更加重視賴聯合國及其附屬機 構，進而成為該組織的堅定擁護者。 第三是制度創立者(Institutional Creator)角色，美國冷戰時期的安 全制度設計邏輯，是同意權力部分受限以換取次等國家參與國際制度 的承諾，而中國在迅速崛起成為區域強權後，亦以未來全球性強權身 分籌組區域性組織，希望藉由戰略收縮方式獲取周邊國家參與區域組 織，從中確立領導角色並排除美國的影響勢力，這樣的趨勢可以在兩 個區域制度安排中發現，其一是中俄於 2001 年所主導成立的上海合作 組織，其二是有意取代美國領導亞太經合會的東亞高峰會，中共了解 到，將美國排除在新成立的國際政治或安全制度之外，將可維持在制 度內部的利益，同時主權原則與不干涉內政原則皆可於該制度安排中 確立。 中國在冷戰後對於國際安全制度所扮演角色中，皆不離對於主權 原則的堅持，正如現實主義所堅持維護國家自主性，並避免讓主權受 到損害；然而卻也逐漸強調區域與全球安全的重要性而非絕對的國家 安全，這樣的轉變在中國自詡成為「負責任大國」及美國期許的「利 害關係人」(Stakeholder)後更為明顯，中國在冷戰後積極參與國際制度 確保國家利益與形象後，雖並非對於安全的理解產生全面性的轉變， 然其外交政策中因為與國際安全制度互動所發展出的新思維，確實反 映出比以往更大程度的國際合作意向。 從中國對於國際安全制度參與的演變中觀察，中國已經國際制度 的參與作為推動世界多極化的戰略一環，而該制度參與的戰略途徑不 僅有助於中國在利害考量下強化國家利益，同時也逐漸引導中國改變 觀念並接受制度規範，進而超越當初參與國際制度戰略上的原始意 圖。冷戰後中國的制度行為較以往更具合作趨勢，儘管這樣行為上的 轉變尚無法完全符合美國領導的自由國際秩序期待，然隨著中國漸進
地融入國際體系，其對於國際衝突處理及強硬捍衛國家利益的外交行 事作風漸趨和緩，而隨著中國實力的累積及融入國際制度的制約，未 來西方所領導的國際制度是否能夠與崛起中國相容的問題將可能浮 現，也因此中國在 1990 年代所逐漸發展出來的三種不同的制度參與角 色，將各自在未來數十年凸顯出不同程度的重要性。 （收件：2008 年 7 月 30 日，修正：2008 年 12 月 31 日，採用：2009 年 1 月 16 日）
