我國不當勞動行為裁決制度運作狀況之研究—從不利益待遇之考績及解僱案例出發 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學勞工研究所碩士學位論文. 我國不當勞動行為裁決制度運作狀況之研究 —從不利益待遇之考績及解僱案例出發政治. 大. 立. A study on the Processing for Unfair Labor Practices. ‧ 國. 學. Decision: Viewed from Cases on Unfair Dismissal and. Nat. n. al. er. io. sit. y. ‧. Performance Evaluation. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授：王惠玲博士研究生：甯欣慧撰. 中. 華. 民. 國. 1. 0. 6. 年. 6. 月. 7. 日.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 2. i n U. v.

(3) 中文摘要本文藉由探討不當勞動行為裁決制運作及程序面的相關理論基礎，包括不當勞動行為制度概述、歷史脈絡、美國與日本裁決制度背景、裁決組織、裁決運作及救濟途徑等層面，進一步帶出我國不當勞動行為運作現況及與美、日制度差異比較。並透過深度訪談解僱、考績裁決案件之當事勞工、當事雇主，以及裁決委員會之委員與工會資深會務人員之方式，來理解他們對整個裁決制度運作及後續救濟命令的個人觀點與感受，除可驗證理論基礎外，也從中發現不當勞動行為裁決機制所發揮之成效及面臨之的問題等。最後根據本研究之發現，提出具體之建議，希對我國未來不當勞動行為裁決制度之改善有所助益。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 關鍵字：不當勞動行為裁決制度、工會、團結權. Ch. engchi. 3. i n U. v.

(4) ABSTRACT The purpose of this study was to observe the procedures for a claim on unfair labor practices decision, through theoretical basis, historical cause background, and organizational structures. In addition this reaserch compared the organizational structures, models of operations and remedies in the United States and Japan with Taiwan.The research utilizes research methodologies of case study to learn how the experiences and personal viewpoint of the decision case’s labor, employers, committee member of Commission on Unfair Labor Practices(Taiwan) and senior full-time personnel of Union, in order to determine the effectiveness of this newly established mechanism and the obstacles it has faced. Finally, this study will propose several concrete advices to unfair labor practices decision in Taiwan.. 立. 政治大. ‧ 國. 學 ‧. Keywords: unfair labor practices decision, union, right to organize. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 4. i n U. v.

(5) 目錄. 第三章第一節第二節第三節第四節第四章. 立. 政治大. 不當勞動行為裁決實況調查與問題發現 ................................................................................. 61. ‧. 受訪者解僱及考績裁決案例簡述............................................................................................... 61 裁決制度運作 .............................................................................................................................. 68 裁決決定核定與後續救濟程序結果之競合問題 ....................................................................... 80 裁決制度對工會團結及勞資關係之影響................................................................................... 84 問題發現與檢討 .......................................................................................................................... 89 結論與建議.............................................................................................................................. 96 結論 .............................................................................................................................................. 96 建議 .............................................................................................................................................. 99. io. 第一節第二節. 我國現行不當勞動行為裁決制度概述....................................................................................... 37 不當勞動行為裁決書效力及救濟命令機制............................................................................... 46 目前不利益待遇概況與法律扶助............................................................................................... 49 我國與美日制度差異比較 .......................................................................................................... 54. Nat. 第五章. 我國現行不當勞動行為裁決制度與問題 ................................................................................. 37. 學. 第一節第二節第三節第四節第五節. 不當勞動行為裁決制度概述 ...................................................................................................... 10 美國不當勞動行為裁決制度 ...................................................................................................... 14 日本不當勞動行為裁決制度 ...................................................................................................... 26 美國與日本之解僱與考績不當勞動行為概述 ........................................................................... 33. y. 第一節第二節第三節第四節. 理論基礎 ................................................................................................................................. 10. sit. 第二章. 研究動機 ........................................................................................................................................ 1 研究目的 ........................................................................................................................................ 2 研究方法 ........................................................................................................................................ 3 研究範圍與限制 ............................................................................................................................ 5 研究架構 ........................................................................................................................................ 6. er. 第一節第二節第三節第四節第五節. 緒論 ........................................................................................................................................... 1. ‧ 國. 第一章. 參考文獻 ..................................................................................................................................................102. n. al. Ch. engchi. i. i n U. v.

(6) 詳目錄. 壹、貳、參、肆、伍、陸、第二章第一節. 第二節. 壹、貳、參、第三章第一節. 壹、貳、參、肆、伍、陸、第二節. 壹、貳、參、第三節. al. n. 第四節. io. 壹、貳、參、肆、伍、陸、. Nat. 第三節. 立. ‧. 壹、貳、參、肆、. 不當勞動行為裁決制度概述 ------------------------------------------------------------------------------------ 10 不當勞動行為定義 ------------------------------------------------------------------------------------------------- 10 國際勞工組織相關規定 ------------------------------------------------------------------------------------------- 11 因應不當勞動行為衍生之裁決制度 -------------------------------------------------------------------------- 12 美國不當勞動行為裁決制度 ------------------------------------------------------------------------------------ 14 背景 --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 14 國家勞工關係委員會之組織、特色與任務----------------------------------------------------------------- 16 裁決之運作與作成 ------------------------------------------------------------------------------------------------- 20 裁決效力及對應之救濟途徑 ------------------------------------------------------------------------------------ 25 日本不當勞動行為裁決制度 ------------------------------------------------------------------------------------ 26 背景 --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 26 勞動委員會之組成 ------------------------------------------------------------------------------------------------- 27 裁決之發動 ----------------------------------------------------------------------------------------------------------- 30 裁決過程 -------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 30 裁決之作成 ----------------------------------------------------------------------------------------------------------- 31 裁決書效力及救濟命令機制 ------------------------------------------------------------------------------------ 32 美國與日本之解僱與考績不當勞動行為概述 ------------------------------------------------------------- 33 日本-處分理由競合問題 ----------------------------------------------------------------------------------------- 33 日本-不利益待遇考績裁決案例採大量觀察法 ------------------------------------------------------------ 34 美國-混合動機或雙重動機問題 ------------------------------------------------------------------------------- 35. 學. 壹、貳、參、. 政治大. 理論基礎 ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ 10. y. 第四節第五節. sit. 壹、貳、. 研究動機 ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 1 研究目的 ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 2 研究方法 ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 3 文獻分析法 ------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 3 深度訪談法 ------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 3 研究範圍與限制 ------------------------------------------------------------------------------------------------------ 5 研究架構 ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 6 第一章緒論 ------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 6 第二章理論基礎 ------------------------------------------------------------------------------------------------------ 6 第三章我國現行不當勞動行為裁決制度與問題 ------------------------------------------------------------ 6 第四章不當勞動行為裁決實況調查與問題發現 ------------------------------------------------------------ 7 第五章為結論與建議 ------------------------------------------------------------------------------------------------ 8 本研究章節架構 ------------------------------------------------------------------------------------------------------ 8. er. 第一節第二節第三節. 緒論 --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 1. ‧ 國. 第一章. Ch. engchi. i n U. v. 我國現行不當勞動行為裁決制度與問題 ------------------------------------------------------------------------ 37 我國現行不當勞動行為裁決制度概述 ----------------------------------------------------------------------- 37 目的 --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 37 裁決委員會之設置與組成 --------------------------------------------------------------------------------------- 37 裁決之發動 ----------------------------------------------------------------------------------------------------------- 42 裁決過程 -------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 43 裁決之作成 ----------------------------------------------------------------------------------------------------------- 45 保全程序 -------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 46 不當勞動行為裁決書效力及救濟命令機制 ---------------------------------------------------------------- 46 因違反工會法第 35 條第 2 項作成之裁決決定 ------------------------------------------------------------ 46 因違反工會法第 35 條第 1 項及團體協約法第 6 條第 1 項作成之裁決決定 -------------------- 47 構成不當勞動行為與不依裁決命令不為或為一定行為之罰鍰 -------------------------------------- 48 目前不利益待遇概況與法律扶助------------------------------------------------------------------------------ 49 ii.

(7) 第一節. 壹、貳、第二節. 壹、貳、參、肆、伍、陸、第三節. 第四節. 第一節. 壹、貳、參、肆、第二節. 壹、貳、參、肆、伍、陸、. al. n. 第五章. io. 壹、貳、參、肆、伍、陸、. ‧. 第五節. 立. 政治大. Nat. 壹、貳、參、肆、. 受訪者解僱及考績裁決案例簡述------------------------------------------------------------------------------ 61 受訪勞工不當勞動行為裁決案 --------------------------------------------------------------------------------- 61 受訪資方不當勞動行為裁決案 --------------------------------------------------------------------------------- 66 裁決制度運作 -------------------------------------------------------------------------------------------------------- 68 裁決委員會之組成人數與學經歷分析 ----------------------------------------------------------------------- 68 裁決之申請時效與勞資爭議調解之關係 -------------------------------------------------------------------- 71 裁決調查程序階段 ------------------------------------------------------------------------------------------------- 73 詢問及裁決程序 ---------------------------------------------------------------------------------------------------- 76 和解程序 -------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 78 不同裁決案件，各審查小組組成及審理之異同 ---------------------------------------------------------- 79 裁決決定核定與後續救濟程序結果之競合問題 ---------------------------------------------------------- 80 民事及行政法院對裁決決定書之態度 ----------------------------------------------------------------------- 80 裁決決定書衍生之民事救濟時效及民事法院核定程序 ------------------------------------------------ 81 有關資方當事人受行政罰鍰之訴願、行政訴訟 ---------------------------------------------------------- 84 裁決制度對工會團結及勞資關係之影響 -------------------------------------------------------------------- 84 勞方權益是否快速回復 ------------------------------------------------------------------------------------------- 84 裁決制度的存在對工會之影響，是否促進團結權之行使 --------------------------------------------- 86 裁決制度對事業單位與工會之間的相處有何影響 ------------------------------------------------------- 87 因不服裁決決定而提起民事、行政訴訟期間，事業單與工會之間的互動情形為何 --------- 88 問題發現與檢討 ---------------------------------------------------------------------------------------------------- 89 裁決制度運作面之問題與檢討 --------------------------------------------------------------------------------- 89 裁決決定於民事法院上之困境 --------------------------------------------------------------------------------- 92 裁決救濟命令之行政與民事雙重性質及行政裁罰 ------------------------------------------------------- 92 裁決核定後，聲請裁定強制執行之裁判費與執行費無暫緩 ------------------------------------------ 93 裁決決定核定後仍可提起宣告裁決無效或撤銷裁決之訴 --------------------------------------------- 93 裁決制度並未快速回復被解僱勞工之權益----------------------------------------------------------------- 93. 學. 壹、貳、參、. 不當勞動行為裁決實況調查與問題發現 ------------------------------------------------------------------------ 61. y. 第四章. 我國與美日制度差異比較 --------------------------------------------------------------------------------------- 54 組織面------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ 54 裁決程序面 ----------------------------------------------------------------------------------------------------------- 57 裁決效力與救濟命令方面 --------------------------------------------------------------------------------------- 59 不利益待遇之動機與認識方面 --------------------------------------------------------------------------------- 60. sit. 壹、貳、參、肆、. er. 第四節. 各年度裁決案件審理情形件數統計 -------------------------------------------------------------------------- 49 不利益待遇之解僱與考績案件統計分析 -------------------------------------------------------------------- 51 不利益待遇之動機與認識-裁決判斷方式 ------------------------------------------------------------------ 53 法律扶助 -------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 53. ‧ 國. 壹、貳、參、肆、. Ch. engchi. i n U. v. 結論與建議 --------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 96 結論 --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 96 裁決委員會組織現況問題 --------------------------------------------------------------------------------------- 96 裁決程序中之救濟時效與和解效力問題 -------------------------------------------------------------------- 96 裁決決定效力問題 ------------------------------------------------------------------------------------------------- 97 裁決決定核定後之執行問題 ------------------------------------------------------------------------------------ 99 建議 --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 99 人力不足之解套 ---------------------------------------------------------------------------------------------------- 99 延長不當勞動行為裁決救濟時效---------------------------------------------------------------------------- 100 函釋所謂「知悉」不當勞動行為事由之起始日 -------------------------------------------------------- 100 和解效力應予明文規定 ----------------------------------------------------------------------------------------- 100 裁決審理期間適度延長 ----------------------------------------------------------------------------------------- 100 聲請強制執行裁判費及執行費暫予免繳 ------------------------------------------------------------------ 101. 參考文獻 -------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 102 iii.

(8) 表目錄表一：美國不當勞動行為處理流程 ........................................................ 24 表二：美國不當勞動行為-裁決效力及對應之救濟途徑 ....................................... 26 表三: 日本中央勞動委員會公益委員名冊 .................................................. 30 表四：不當勞動行為裁決委員會歷屆委員名冊(第一、二屆) .................................. 40 表五：不當勞動行為裁決委員會歷屆委員名冊(現任-第三屆) ................................. 41 表六：各年度裁決案件審理情形 .......................................................... 50 表七：101 年至 104 年裁決決定結果分析................................................... 51 表八：不利益待遇解僱與考績案件統計表 .................................................. 52 表九：解僱／考績爭議裁決結果統計 ...................................................... 53. 學. ‧ 國. 立. 政治大圖目錄. ‧. 圖一：美國國家勞工關係委員會組織圖 .................................................... 17 圖二：中央勞動委員會組織圖 ............................................................ 28. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. iv. i n U. v.

(9) 第一章緒論第一節研究動機我國新修訂之勞動三法-團體協約法、工會法、勞資爭議處理法自 100 年 5 月 1 日實施至今已六年，其中團體協約法與工會法，均已明訂不當勞動行為態樣，惟進一步避免雇主以其經濟優勢地位對勞工於行使法律賦與團結權、協商權及爭議權時，採取不法且不當反工會組織及相關活動之不當勞動行為，並能快速回復受侵害勞工之相關權益，爰於勞資爭議處理法中既有的調解、仲裁程序之外，新增裁決專章，期能達到專業且迅速處理不當勞動行為案件 1。. 政治大企業工會，因事業單位勞工規模龐大，勞資爭議在所難免，經常受指派出席勞資爭議立. 筆者因工作緣故，任職職務相當事業單位中資方基層管理者，事業單位勞工亦有組織. 調解，亦因事業單位終止與擔任企業工會理事長之勞工勞動契約，而親自參與一連串. ‧ 國. 學. 的勞資爭議調解、不當勞動行為裁決調查及不服裁決決定所衍生之訴訟，一直到判決. ‧. 定讞為止，共計約一年半的時間。筆者有幸同時於勞工研究所進修，於此漫長的不當勞動行為裁決制度(含所衍生訴訟)過程中，幾乎可以理解、體認勞資雙方當事者在此. Nat. sit. y. 制度下的認知與感受，包括對整個程序的進行、調查的過程、裁決委員會審理的方式、. er. io. 裁決決定所帶來的行政處分、恢復勞工工作的同時亦進行訴訟救濟；旁聽雙方律師答. al. v i n Ch 至少就當事者層面而言—經歷裁決制度實務，過程中亦曾對裁決機制、審理方式、裁 engchi U n. 辯及審案法官的觀點等等，即至判決定讞為止，筆者均參與其中，可謂相當扎實的—. 決決定產生疑問，包括：調查時間似乎過於倉促、裁決委員之心證與對證據之採信程度等等。依照工會法第 35 條第 1 款之不利益待遇可分為解僱、降調、減薪、或為其他不利之. 待遇四大類型，而其中解僱因涉及工作權喪失影響重大，並與筆者本身經驗之案件相同，故優先列為研究對象；另其他不利待遇包括考績評結果所衍生勞工獎金、晉升機會之損失。然但考績評定本身涉及客觀條件是否滿足及主管之主觀認定，且為雇主人事管理權而存有爭議，故期藉由研究不利益待遇類型之解僱與考績裁決案件，來分析不當勞動行為裁決制度設計、功能、運作方式背後的目的、近六年來運作的實況和裁. 1. 勞資爭議處理法新舊條文對照 1.

(10) 決效力，並同時探討案件勞資雙方當事人對裁決制度運作本身與裁決決定之看法，法院對裁決之態度，與裁決委員於制度執行時發現那些問題等。以上除釐清筆者經驗上的疑義外，更重要的是裁決制度是否真正快速回復受侵害勞工之權益？對勞工團結權之影響為何？是否促進勞資和諧等而達到進一步保障勞工團結權之目的？或者，研究結果可以做為未來修法之參考。另有關本文將會提到之行政救濟，一般而言是指行政法上的訴願及行政訴訟等程序，在我國行政法學界行政救濟有其特定義涵，係指人民因其權益，受有公權力行政違法或不當的行為侵害，而向有權之國家機關請求法律救濟之制度，是人民與行政機構之爭訟狀態 2。然而在不當勞動行為裁決制度中，勞動法學者常使用「行政救濟」一詞，是為強調其係勞工向勞動委員會請求救濟的方式，固非採用科罰主義或直罰主義，所. 政治大. 以才採用行政救濟用語，且美國與日本在不當勞動行為裁決機制上，均是透過行政委. 立. 員會進行審查並發布救濟命令 3。日本早期勞動法學者三藤正即曾引述美國法概念：. ‧ 國. 學. 「所謂救濟，就是對不公平勞資慣行當作一個事實來理解，並使該事實得以被終止， 4. 並給予必要的積極行為以求改善，以使之務必達到相當程度的原狀回復」，故在日. ‧. 本，不當勞動行為之機制上此用語的使用已經固定，稱之為行政救濟主義的方式。. sit. y. Nat. 我國勞動法學者對於由行政權介入、認定並判斷是否成立不當勞動行為，並就已受侵. io. er. 害勞動團結權予以救濟，進而回復勞資關係秩序的裁決程序，多依日本勞動法學界用語直譯為「行政救濟」；而另將是否構成不當勞動行為的認定及後續相應處置措施的. n. al. Ch. i n U. v. 行政處分，直譯為「救濟命令」 5。為避免救濟一詞混淆，本文在有關不當勞動行為. engchi. 裁決制度介紹上(含美國、日本)將依循上述用語。. 第二節研究目的不當勞動行為裁決制度施行至本研究完成已六年，在我國學術界有關不當勞動行為裁決的相關研究，多就實體部分之裁決決定個案、法院判決與裁決間之差異點作為研究主體並提出討論；至於程序的部分，可能因不當勞動行為裁決制度實施期間不長，除 2. 林清，2010，行政法總論，志光教育文化，頁 5 之 6。侯岳宏，2015，不當勞動行為救濟的基礎理論，頁 32；有關行政救濟與一般行政法上的行政救濟討論，也可參採石川吉右衛門，1978，労働組合法，東京都，有斐閣，頁 379-380。 4 三藤正，1995，不當労働行為の諸問題 : 救済命令と和解，勁草書房，頁 4。 5 劉硯田，2015，行政機關訴訟外紛爭解決機制（ADR）之研究—以我國不當勞動行為裁決制度為中心，國立中正大學法律學研究所碩士論文(初稿)，頁 2。 3. 2.

(11) 了林佳和教授於 102 年主持之裁決程序子計畫 6、政治大學法學院勞動法與社會法中心及台灣勞動法學會於 102 年 3 月出版之不當勞動行為裁決制度運作的觀察與檢討學術. 研討會-行政與司法的對話論文集與會議手冊 7，及勞動部勞動及職業安全衛生研究所之 104 年度研究計畫-我國不當勞動行為規範與案例之研究 8外，其他有關不當勞動行為裁決論著對於程序面的著墨是相對稀少。故本文除探討不當勞動行為裁決制度面與程序面的相關理論基礎(包含裁決制度之目的與功能，影響層面，與司法間之關係，國際勞工組織的相關規定，美國、日本之作法為何，進一步帶出我國不當勞動行為裁決制度概述，相關法令規定，裁決委員會之組成、裁決期程、運作案量統計及我國與美、日之差異)外，主要藉由訪談不當勞動行為中不利益待遇之解僱及考績裁決案件當事人、裁決委員及專家之經驗與意見，來驗證裁決制度之理論基礎，並試圖釐清不. 政治大行為裁決制度運作更順暢，且更能達到執行裁決的目的。立. 當勞動行為裁決後的效力問題等相關爭議，或可以做為未來修法之建議，使不當勞動. ‧ 國. 學. 第三節研究方法. ‧. 本研究採文獻分析法及訪談法，簡述如下：. 壹、文獻分析法. sit. y. Nat. io. er. 本文蒐集國內外相關論文、期刊、立法院資料、勞動部相關出版品、國際勞工組織公約或建議書、美國與日本之相關文獻，並以現行勞資爭議處理法、工會法、相關. n. al. Ch. i n U. v. 子法及勞動部官方網站公告之不當勞動行為裁決資料，去進行不當勞動行為裁決制. engchi. 度之理論分析與我國不當勞動行為制度訂定之概況與運作程序。. 貳、深度訪談法一、選擇深度訪談之原因本研究主軸探討不當勞動行為裁決運作狀況，並從不利益待遇之解僱與考績裁決. 6. 林佳和，2013，不當勞動行為實體法與程序法整合型計畫—不當勞動行為實體法與程序法整合型計畫-裁決程序子計畫(第 2 年)，行政院國家科學委員會專題研究計畫期末報告，國立政治大學法律系執行 7 政治大學法學院勞動法與社會法中心、台灣勞動法學會，2013，不當勞動行為裁決制度運作的觀察與檢討學術研討會-行政與司法的對話論文集與會議手冊。 8 焦興鎧、黎博文，2016，我國不當勞動行為規範與案例之研究，勞動部勞動及職業安全衛生研究所。 3.

(12) 案例出發。考量裁決案例中，一方面當事勞工可能同時經驗考績及解僱之不利對待，且二者間或許有互為因果之關係；二方面司法實務上勞工之考績係為雇主之人事權行使，而非法院或裁決委員會所能命雇主為甲等考績之評定 9；故在不當勞動行為裁決過程中，勞工能否充分的獲得救濟恐有疑義。因勞工與雇主分別有工作權、團結權保障及管理權限之差異，看待裁決制度之態度與切入角度也不相同，故本研究除從現有法令規定、文獻資料探討裁決運作外，希透過深度訪談，讓有解僱及考績裁決經驗之當事人能充分表述，進一步深入了解制度運作下未曾被發現之問題，或許能提供有關裁決制度運作更周全、細緻之作法或配套措施。. 政治大本研究採結構式訪談法，又稱作半開放性訪談或半標準化訪談，研究者對訪談內立. 二、半結構式訪談. 容具有一定的控制力，但同時也讓受訪者能積極參與。一般說來研究者會根據自. ‧ 國. 學. 己的研究，預先設計、擬定好訪談大綱，於訪談時對受訪者提問。該大綱只是一種提示，訪談者於提問當下也同時鼓勵受訪者提出自己的問題，並根據訪談情況，. ‧. 靈活調整訪談程序和內容。因半結構訪談相對於結構性標準化設計下之問卷作答. Nat. er. io. 歷，且比起非結構性訪談，更能聚焦不易離題 10。. sit. y. 方式，是一種更開放且經設的訪談情境，受訪者能更清楚表達自身主觀觀點、經. al. n. v i n Ch 及資深工會會務人員，其背景與立場的差異，對裁決制度的態度與看法也就更多 engchi U 另外，因受訪對象為不當勞動行為裁決當事勞工、雇主、不當勞動行為裁決委員. 元，相對豐富本研究內涵。三、訪談方式. 9. 有行政法院明確言明裁決會命為勞工甲等之意思表示，已構成裁量逾越(台北高等行政法院判決 101 年度訴更一字第 118 號)；民事法院對考績評定之裁量效果，與行政法院亦同認應重為評定(台北地院 100 年度訴字第 25 號民事判決)，故行政法院與民事法院同樣重視權利義務關係之認定，著重人事內規適用及雇主人事權行使，特別在不當考績評定案例中，限縮裁決會之裁量空間，限制裁決會僅能使乙等考績之評定無效，或得撤銷，但不能命雇主為假等考績之評定。參張新楣，2014，不當勞動行為裁決制與司法程序之斷裂：最高行政法院 102 年度判字第 413 號判決評釋，台灣勞動評論，第 5 卷第 1 期，頁 51-52。 10 林淑馨，2013，寫論文，其實不難：學術新鮮人必讀本，高雄市，巨流圖書股份有限公司，頁 139，轉引自袁方主編，2002:257；Fred N. Kerlinger & Howard B. Lee，黃營杉、汪志堅編譯，2002:410，頁 141。 4.

(13) 於確定裁決決定個案及後續衍生相關判決取得裁決當事勞方、資方之資料，透過電話或 E-mail 聯繫獲得訪談同意，再將欲訪談之訪談大綱羅列一張 A4 紙，提前提供受訪人作為提示。另針對受訪對象立場之不同，微調訪談大綱，以瞭解裁決當事者對整個裁決制度運作之程序、花費時間、委員之組成、會議形式、調查詢問方式、裁決決定之拘束力，是否有達到快速恢復勞工之權益等方面之看法，對勞資關係之影響；及執行者對裁決制度所賦予的責任、案量、期程、是否發現哪些問題等的看法為何。訪談大綱及訪談同意書事先以 E-mail 或其他電子通訊 APP 提供，同時輔以電話說明：本研究將會錄音，採不記名方式，包含所屬工會、事業單位名稱或裁決案號等相關資訊均不對外公開。實際訪談過程中，除對回答內容有語意上不清楚而. 政治大. 須直接詢問釐清外，盡量讓受訪者表達自己意見，離題時再適時拉回主題。. 立. 四、訪談對象. ‧ 國. 學. 本研究以不利益待遇之解僱與考績爭議裁決案件為主軸，共訪談裁決案件資方 2 名、勞方 2 名，1 名裁決委員及 1 名資深工會會務人員。2 名資方均為同一事業. ‧. 單位，分屬不同部門之主管，且分別處理該事業單位企業工會勞工所申請之解僱、. Nat. sit. y. 考績裁決案，訪談時間為 104 年 10 月。2 位勞方當事人為不同事業單位之勞工，. al. er. io. 均申請過解僱類型之裁決案，其中一位亦曾申請過考績裁決案件，訪談時間分別. n. 為 105 年 3 月及 105 年 11 月，受訪時均尚未復職且正進行裁決決定所衍生之相關民事訴訟。. Ch. engchi. i n U. v. 上述受訪者均有接受裁決調查、詢問之經驗；於裁決決定作成後，亦歷經裁決所衍生之民事訴訟或行政訴訟經驗。為平衡受訪上限制及更深入裁決運作實務，筆者另訪談現任裁決委員 1 名，及某資深工會會務人員，訪談時間分別為 105 年 7 月及 10 月。. 第四節研究範圍與限制為調查不當勞動行為裁決制度運作實況，以不利益待遇之解僱與考績爭議為主軸，自勞動部公告之 100 年至 103 年之不當勞動行為裁決決定書中，挑選出解僱及考績類型之裁決案，並同時於司法院網站之判決書查詢資料庫，搜尋比對確認上述類型裁決案件中，有那些曾提起不服裁決決定書相關救濟，來確定擬訪談之對象。 5.

(14) 因解僱及考績之不當勞動行為裁決案件勞方當事人之聯絡方式不易取得，或縱使取得聯繫方式，也有遇到因健康因素住院，或以當時裁決案件因委任他人進行為由而婉拒受訪之情形。資方受訪者部分，則因至受訪當年度(104 年)仍有考績爭議裁決案件尚在進行中，故不建議本研究再另行訪問該裁決案件當事勞工，希望筆者能迴避，故以上均間接影響受訪人數，是為本研究之限制。另受限於語文，美、日裁決制度之文獻分析仍以先前已有中文研究之文獻為主。. 第五節研究架構壹、第一章緒論. 治政大圍與限制做說明。筆者自身因工作因素而有機會處理、參與不當勞動行為裁決案件，立從中觀察到許多問題，想進一步去探討並希能得到因應之方式，是最主要之動機與本文第一章為緒論，主要針對研究動機、研究目的、研究方法、研究架構及研究範. ‧ 國. 學. 研究目的；研究方法以文獻研究及以半結構式訪談法，訪談當事人及相關人員之方式進行；研究範圍以不利益待遇中之考績及解僱裁決案例出發。. ‧. 貳、第二章理論基礎. y. Nat. sit. 共分四節，第一節就不當勞動行為制度予以概述，除先認識不當勞動行為定義外，. n. al. er. io. 另就因應不當勞動行為而產生之裁決制度，從其歷史脈絡、性質方面屬於訴訟外紛. i n U. v. 爭解決之一環做討論；並引用國際勞工組織 ILO 之第 87 號公約「結社自由及保障. Ch. engchi. 組織權利公約」及第 98 號公約「組織權及團體協商公約」。另因我國裁決制度有參考美國及日本，故在第二、三節進行美國及日本裁決制度之探討，脈絡上分別從兩國之不當勞動行為裁決制度背景、主管單位之組織介紹，裁決運作及救濟途徑作分析。又因本研究副標題為從不利益待遇之解僱及考績案件出發，故在第四節作美、日兩國之裁決組織在解僱及考績之不當勞動行為概述，從雇主動機上去了解，包括日本的處分理由競合問題、不利益待遇考績案件採大量觀察法作判斷，及美國混合動機及雙重動機問題之簡述，. 參、第三章我國現行不當勞動行為裁決制度與問題 6.

(15) 共分四節，第一節為我國裁決制度之概述，以了解裁決制度目的、裁決委員會組成、裁決之發動與過程及裁決決定之作成。第二節為不當勞動行為裁決書效力及救濟命令機制簡述，並同時討論違反不當勞動行為之行政罰鍰及其行政救濟方式；第三節就裁決制度實施五年來，裁決案件審理情形件數統計、不利益待遇之解僱與考績案件統計分析，及申請裁決相關法律扶助介紹。第四節為我國與美國、日本裁決制度差異比較，分別從組織面、裁決程序面、裁決效力與救濟命令方面、及不利益待遇之動機與認識方面做討論。組織面而言，探討我國裁決委員會組織之位階、幕僚單位設置、委員之專業及人力上與美日之差異；裁決程序面區分為不當勞動行為救濟時效、準司法性格、和解的配套方式討論；接著探討我國在裁決效力與救濟命令上與美日之異同，最後是比較不利益待遇之雇主. 政治大. 動機與認識上我國與美日之差異。. 立. 肆、第四章不當勞動行為裁決實況調查與問題發現. ‧ 國. 學. 共分五節，將訪談之 2 位裁決案件當事勞工、2 位當事雇主、1 名裁決委員及 1 名. ‧. 資深會務人員之受訪結果分四節整理，並以第五節作綜合問題發現與檢討。第一節先為受訪勞工、資方之不當勞動行為裁決之解僱及考績案件簡述，包括受訪者案件. y. Nat. sit. 緣由、裁決請求申請事項、受理與否、裁決決定主文、勞方權益回覆情形、裁決決. n. al. er. io. 定後續救濟以及雇主遭行政裁處之救濟與否。. i n U. v. 第二節針對我國裁決制度運作部分，將訪談結果區分為裁決委員會之組成、申請時. Ch. engchi. 效與勞資爭議調解間之關係，調查程序、詢問程序、裁決作成、和解程序及不同案件之各審查小組組成及審理異同。第三節為裁決決定核定與後續救濟程序結果之競合問題，包含民事及行政法院對裁決決定書之態度、裁決衍生之民事救濟時效及民事法院核定程序，和資方當事人不服裁決作成構成不當勞動行為被處以罰鍰，而提起訴願及行政訴訟之部分。第四節為裁決制度對工會團結及勞資關係之影響，包含勞方權益是否快速回復；裁決制度的存在對工會之影響，是否促進團結權之行使；裁決制度對事業單位與工會之間的相處有何影響；以及因不服裁決決定而進入後續之民事訴訟與行政訴訟，期間事業單與工會之間的互動情形。第五節為問題發現與檢討，區分為裁決制度運作面之問題與檢討、裁決決定於民事 7.

(16) 法院上之困境、裁決救濟命令之行政與民事雙重性質及行政裁罰、裁決核定後，聲請裁定強制執行之裁判費與執行費皆無暫緩、裁決決定核定後仍可提起宣告裁決無效或撤銷裁決之訴，以及裁決制度並未快速回復被解僱勞工之權益。. 伍、第五章為結論與建議主要將第四章裁決實況調查與問題發現，與第二章理論分析，及第三章我國裁決制度部分去作對照、驗證後，得出結論與建議。. 陸、本研究章節架構第一章緒論. 政治大研究目的立. 第一節. 研究動機. 第二節. 第四節. 研究範圍與限制. 第五節. 研究架構. ‧. ‧ 國. 研究方法. 學. 第三節. Nat. n. al. sit er. 不當勞動行為裁決制度概述. io. 第一節. y. 第二章理論基礎. i n U. v. 第二節. 美國不當勞動行為裁決制度. 第三節. 日本不當勞動行為裁決制度. 第四節. 美國與日本之解僱與考績不當勞動行為概述. Ch. engchi. 第三章我國現行不當勞動行為裁決制度與問題第一節. 我國現行不當勞動行為裁決制度概述. 第二節. 不當勞動行為裁決書效力及救濟機制. 第三節. 目前不利益待遇概況與法律扶助. 第四節. 我國與美日制度差異之比較. 第四章不當勞動行為裁決實況調查與問題發現 8.

(17) 第一節. 受訪者解僱及考績裁決案例簡述. 第二節. 裁決制度運作. 第三節. 裁決決定核定與後續救濟程序結果之競合問題. 第四節. 裁決制度對工會團結及勞資關係之影響. 第五節. 問題發現與檢討. 第五章結論與建議. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 9. i n U. v.

(18) 第二章理論基礎第一節壹、. 不當勞動行為裁決制度概述不當勞動行為定義. 勞工組織工會，是因明白個人的力量微小，唯有透過團結勞工的力量，才能向雇主或雇主團體爭取福利與權利，進一步簽立團體協約，故團體協商是勞工組織工會的目的。反之，沒有工會，就不會有團體協商的發生，這也可以說明為什麼有時候雇主要阻止、攔阻勞工組織工會，或是設法讓已成立之工會無法發揮應有的功能而特別採取某些行動，例如：(一)雇主干預、限制或強迫受雇勞工籌組工會(團結權)、. 政治大事務或提供，進一步形成類似公司工會(company run union)而達到操控工會的目立. 進行協商(協商權)或集體行為(爭議權)、(二)雇主控制、干預工會組織的日常行政. 的、(三)雇主對員工採取差別待遇以鼓勵或阻止員工加入工會，最常見就是要求勞. ‧ 國. 學. 工簽下不加入工會的契約才予以僱用、(四)雇主於團體協商時拒絕與工會誠信協商。. ‧. 另一面，工會組織為了會員的權益或工會的生存，也可能採取某些行動來威脅雇主，. y. Nat. sit. 或迫使雇主對非會員的其他勞工有不利行為，這些行為可能都是雇主不當勞動行為. er. io. 的對應，以美國為例，包括(一)工會強迫勞工加入工會或不加入、強迫勞工參加或. al. n. v i n C h 、(四)工會從事非法怠工誘因、(三)工會拒絕與雇主誠信協商、罷工或杯葛等行動、 engchi U. 不參加罷工、(二)工會要求雇主對特定勞工差別待遇以作為加入或不得退出工會的. (五)工會超收新進工會會員會費(六)工會強迫雇主給予未履行勞務之工人報酬等等 11。. 簡單來說，不當勞動行為係「在勞資雙方集體勞資關係中，不正當的侵害對方集體勞動基本權之行為的總稱」 12。或泛指「雇主或其代理人如此主管，因為勞工組織工會、加入工會、從事工會活動等，所採取的所有對勞工及工會不利的措施或行為. 11. 參John A. Fossum,2012, Labor relations:development,structure,process,New York:McGraw-Hill Irwin.p.71。衛民、許繼峰，2011，勞資關係:平衡效率與公平，台北縣，前程文化事業有限公司，頁207-208。 12 黃程貫，2011，台灣不當勞動行為裁決制度，台灣勞工季刊，第 26 期，頁 40。 10.

(19) 的總稱 13。為了規範勞資雙方的行動，維持彼此之間的公平對待，國家會特別在勞動法令中規定某些行動是不得採取的行為，如違反這些規定就稱為「不當勞動行為」或「不公平勞動行為」(unfair labor practices)。工會早期發展之初，許多雇主就會採取反工會的策略，而不當勞動行為之概念就是針對反制雇主的策略、保護工會會員和工會而建構起來的。之後，由於工會發展迅速，部分強勢工會的作為也造成一般民眾與社會的損失，並且部分工會會員或幹部的行為也有可議之處，因此各國也另外增訂了勞方之不當勞動行為的規範 14。. 貳、國際勞工組織相關規定團結權廣義來說包含組織結社自由、協商及罷工權的部分，本文僅就組織結社自由. 政治大價值之一，從它 1919 年被納入國際勞工組織憲章（ILO Constitution）、1944 年的立費城宣言（The ILO Declaration of Philadelphia ）及 1998 年的勞動基本原則部份去探討。有關結社自由的國際勞工標準，結社自由原則是國際勞工組織的核心. ‧ 國. 學. 與權利宣言及其後續工作（the ILO Declaration on Fundamental Principles and Rights at Work）中就可以看出國際勞工組織對結社自由之重視。. ‧. 國際勞工組織憲章在序言中，將結社自由原則視為改善勞工條件，保障和平狀況的. y. Nat. sit. 手段之一，並在 1944 年的費城宣言中再次強調言論自由和結社自由是不斷進步的. er. io. 必要條件，亦是組織賴以生存的基本原則 15。ILO 在第二次世界大戰後，於 1948 年. al. v i n of the Right to Organise C Convention, U 87 號），並於隔年 1949 年通 h e n g c1948） h i （第 n. 通過「結社自由及保障組織權利公約」（Freedom of Association and Protection. 過「組織權及團體協商公約」（ Right to Organise and Collective. BargainingConvention, 1949）（第 98 號），此二公約除符合 ILO 所歸納出的基本人權保障基準之一—結社自由與組織權外，亦為 ILO 七項核心公約中的兩項 16。之後陸續通過的建議書或公約，主要也是此二公約的補充，本文僅簡述第 87 號公約. 13. 張烽益、洪敬舒等，2012，搞工會：工會正義與不當勞動行為裁決機制，台北市，台灣勞工陣線，頁 130。 14 同前註 11，衛民、許繼峰，2011，頁 203。 15 中山和久，1983，ILO 条約と日本，岩波書店，頁 114-115。 16 基本人權保障基準包含結社自由與組織權、免於強迫勞動的自由及童工問題及歧視。七項核心公約的餘五項為：強迫勞動公約(29 號)、廢除強迫勞動公約(105 號)、同工同酬公約(100 號)、僱用與職業歧視公約(111 號)、及允許就業最低年齡公約(138 號)，詳行政院勞工委員會、開南大學，2008，尊嚴勞動與國勞基準適用培力營研習手冊，台北，頁 3-4。 11.

(20) 及第 98 號公約：一、第87號：結社自由及組織權之保障公約(1948年7月9日通過) 本公約適用於勞工與雇主及其團體，有關勞工團結權之部分，該公約明訂有： 1.勞工與雇主均有權成立組織，且不需事先取得許可，即可依組織章程參與自選的團體(第2條)。2.勞工組織與雇主組織均有權制定組織章程及規則，自由選舉代表、規劃活動並擬訂計畫，政府機關不得對權力之行使有任何限制或妨礙合法之行使(第3條)。3.行政機關不得解散勞工組織或雇主組織，或暫停其活動(第4條)。4.勞工組織、雇主組織，均有權成立並參與聯合組織(第5條)。 5.國際勞工組織之會員國，應採取一切必要之適當措施，確保勞工及雇主得自由行使組織權 17。. 政治大. 二、第98號公約：組織權及團體協商權(1949年7月1日通過). 立. 本公約內容為：1.勞工在就業上應受完整之保護，不得有歧視工會的行為，包. ‧ 國. 學. 含以勞工不得參加工會或退出工會，作為僱用條件；因勞工為工會會員身分，或因其在工作時間外，或經雇主同意後在工作時間內參加工會活動，因而解僱. ‧. 或為其他不利待遇(第 1 條)。2.勞工組織或雇主組織應受完整保護，在組織之. sit. y. Nat. 設立、活動或管理面，不得對職員或會員，或其彼此間為任何干涉；並指出，. io. er. 干涉行為包含，凡意在促進受雇主或雇主團體控制之勞工組織，或對勞工組織予以財務或其他方式之支持，以冀望該勞工組織受雇主之控制者(第 2 條)。3.. al. n. v i n 公約規定，如有必要，應設置適合國情之機構，以確保上述各款所規定之組織 Ch engchi U 權獲得尊重(第 3 條)。4.係關於團體協商，凡有需要，應採取適合國情之措施，鼓勵並促進勞資間之自主協商之充分發展與利用，以利經由團體協商釐訂勞動條件(第 4 條) 18。是從上述公約內容觀之，國際勞工組織透過各項保護措施來保障勞工團結權的行使，從措施中也間接表示了不當勞動行為之態樣。. 參、因應不當勞動行為衍生之裁決制度一、制度之緣起. 17. 同前註，行政院勞工委員會、開南大學，2008，頁 32-34。同前註 16，行政院勞工委員會、開南大學，2008，頁 32-34，與前註 3，侯岳宏，2015，頁 8。. 18. 12.

(21) 不當勞動行為裁決制度，即為規範或認定不當勞動行為而形成，並且也屬於遭受不當勞動行為之當事者之救濟管道，美國是將不當勞動行為法制化的典範。在 19 世紀的集體勞資關係現實下，為保護工會之權利，於 1930 年代制定資方所不得為之不當勞動行為，後又為壓抑工不當發展，另再制定了勞方之不當勞動行為，以及勞資雙方均不得為之不當勞動行為。行之有年後，亞洲國家如日本，因二次大戰結束受美國政府影響而引進該制度，立法規定了日本不當勞動行為制度，惟日本當時工會實力仍不夠強大(以企業工會為主流)，並因扶植工會勢力以抗衡企業財團等諸多考量下，僅規範了資方不當勞動行為；其後韓國也僅引進資方不當勞動行為制度，以保障集體勞動基本權 19。二、屬訴訟外紛爭解決機制之一環. 治政我國勞資爭議處理法中規範了發生勞資爭議時之處理機制，包括調解、仲裁及大立裁決專章，透過使用司法訴訟體制外之方式，處理勞資當事人間爭議，即訴訟 ‧ 國. 學. 外紛爭解決機制(Alternative Dispute Resolution, ADR，以下簡稱 ADR)，係指「替代內國法院訴訟」(litigation adjudication)程序的各種「紛爭解. ‧. 決機制」。ADR 可包括當代行政機關所進行之各種專門設立糾紛解決機制之裁. sit. y. Nat. 決、決定等，此種替代性糾紛解決方法，係以基本之法律規範為基礎。然而，. io. er. 根據其與審判和判決關係之遠近，以及其強制性之大小，作為公共行為之色彩有相當大之差別，其性質分別屬於「由第三者介入之而達成之自治性私了」、「共. n. al. Ch. i n U. v. 同體內部之半公了」，或法院附設之「準司法」之性質。ADR 有三特性：即非. engchi. 訴訟性、當事人自主選擇性、糾紛解決功能性 20。 ADR 又可依紛爭解決主體(機構或主持者)分為司法型、行政型與民間型。透過在私權紛爭上由行政機關介入主導解決成立後，再經法院核定而與民事確定判決有同一效力的行政行訴訟外紛爭解決方式(諸如鄉鎮市調解委員會的調解、公害糾紛處理法的調處或裁決、勞資爭議處理法中的調解、仲裁或不當勞動行為裁決等)，此方式即屬行政型 ADR，嚴格來說行政型 ADR 是指體現國家行政權的行政機關(包括地方政府)所附設的訴訟外程序，包括行政申訴、行政調解、. 19. 同前註 12，黃程貫，2011，頁 40。林福來，2013，活用訴訟外紛爭解決機制解決勞資爭議問題－以檢視協調、調解機制為中心，中正大學法學集刊第 41 集，頁 99。 20. 13.

(22) 行政裁決以及行政仲裁等 21。而民間型 ADR 即完全非屬法院或行政體系內，單純由社會上私人相互間所建構之獨特程序及主體，依據私法自治的基本法理處理私人間紛爭 22。由於屬國家權力運作的行政型 ADR 以非司法的行政權本質，在紛爭解決面向上則反映了相當於司法權的功能，這種兼具行政權與「準」司法權功能的雙重特徵對權力分立而言，無疑打破了傳統的區分，因此，「準司法」也就成了行政型 ADR 的重要特徵 23。. 第二節. 美國不當勞動行為裁決制度. 規範美國勞資關係的法律，主要是 1935 年的全國勞工關係法(National Labor. 政治大. Relations Act)、1947 年的勞資關係法(Labor Management Relations Act)、1959. 立. 年的勞資關係報告暨公開法(Labor-Management Reporting and Disclosure Act)，. ‧ 國. 學. 另依照全國勞工關係法所設立的國家勞工關係委員會 (the National Labor Relations Board, NLRB)是執行這些法律的主管機關，聯邦法院則為促進各該法律概. ‧. 念形成之主要司法解釋權責機關。因而美國之不當勞動行為之裁決機關為常設性之國家勞工關係委員會與法院之法定機關 24。. y. Nat. n. al. er. io. 如下：. sit. 有關美國不當勞動行為裁決制度背景，執行之機關、裁決的運作與裁決效力等，分述. 壹、背景. Ch. engchi. i n U. v. 一、工會保護付之闕如在勞工關係法律制定以前，就某種程度上，雇主可以任意對待工會，美國法律並無明定雇主需接受能代表勞工之工會，或是與工會進行協商，故工會幹部可. 21. 同前註5，劉硯田，2015，頁7。同前註 20，林福來，2013，頁 102。 23 同前註5，劉硯田，2015，頁9。 24 有關法令名稱，全國勞工關係法(National Labor Relations Act)又稱華格納法(the Wagner Act)、1947 年的勞資關係法(Labor Management Relations Act)又稱塔虎脫哈特萊法(the Taft-Hartley Act)、1959 年的勞資關係報告暨公開法(Labor-Management Reporting and Disclosure Act)又稱藍卓格里芬法(the Landrum-Griffin Act)。謝棋楠，2005，美國不當勞動行為認定與裁決之規範－兼與我國九十二年版勞動三法草案相關條文初步對照，育達學院學報，第 10 期，頁 99。 22. 14.

(23) 能因加入工會而遭解僱，管理者也可以合法拒絕承認一個工會，即使這個工會確實能代表大多數勞工。另司法系統部份，大多數法官對工會的觀念經常與當時雇主一樣，是充滿敵意的，某些工會活動，如罷工或外人執行糾察等，會被法院宣告違法，而雇主解僱工會份子或列黑名單，則不會受法官制止。直到1926年，第一個承認勞工有組織和集體協商的權利之聯邦法律—鐵路勞工法案誕生，該法賦予鐵路工人組織、選舉代表、和從事集體協商的合法權利，不會受到「干擾、影響或壓制」 25，該法令明定成立全國協調委員會（NMB 26 National Mediation Broad），處理勞資爭議。. 二、全國勞資關係法(又稱：華格納法案)出現（1935年）. 政治大. 1935年全國勞工關係法制定時，又稱華格納法(Wagner Act)，藉以紀念該法主要催生者-紐約州參議員羅伯˙華格納(Senator Robert Wangner)。華格納法. 立. 可說是美國經濟大蕭條時代下的產物，當時正是推動促進勞工自行團結聯盟之. ‧ 國. 學. 最佳時機，藉以與大型企業之資方相抗衡，並促進產業民主化之發展。該法最初僅規範雇主的不當勞動行為，即勞工組織工會的需要不關雇主的事，. ‧. 並且告誡雇主停止抗拒工會運動。美國政府藉由通過這項法案，展現保護勞動. sit. y. Nat. 者協商權與團體權態度。該法主要有三個貢獻：第一，禁止雇主五種不當勞動. io. er. 行為，明定受僱勞工以自由意志抗議不公正之勞動環境時，其權利應受保障。第二，將總部設在華盛頓特區，即國家勞工關係委員會（the National Labor. al. n. v i n Relations Board, NLRB） C，並定調為專家性機構，提供處理某些特殊性質勞資 hengchi U 糾紛之規範，該委員會亦是在羅斯福總統所提倡新政(New Deal)立法時期所創. 立之許多行政機構之一，惟其與前身(國家勞工局National Labor Board)之最大差別之處，是它特別強調發展出一套案例，藉以規範大部分勞資關係。第三，勞工有權籌組工會並舉行工會代表選舉，該法藉由提供選舉程序以使勞工可以自由選擇他們協商代表，透過處理不當勞動行為之管道，由國家勞工關係委員會對該法加以詮釋 27。但到第二次世界大戰後，由於勞工一連串之罷工事件，造成勞資關係極度動盪 25. 同前註 11，John A. Fossum, 2012,p.64. 王厚偉、王琦雅，2008，我國不當勞動行為制度之窘境與展望-由美日制度看台灣未來發展方向，台灣勞工，第 13 期，頁 54。 27 焦興鎧，1996，美國勞工法入門，頁 41-43。， 26. 15.

(24) 不安，由於一般大眾無法諒解勞工組織此種擾亂經濟秩序及造成社會度盪不安之行為，促使國會於1947年通過勞資關係法(俗稱塔虎脫-哈特利法 Taft-Hartley Act)，連帶使全國勞工關係法修正，即納入工會組織之不當勞動行為 28。不當勞動行為之概念，是以個別勞工為中心，保護其透過集體行為行使其組織權、協商權與爭議權為基礎而發展的，一面限制雇主，一面限制勞工組織，使其不得以不當勞動行為損害勞工之集體勞動權益而加以規範。但因構成不當勞動行為態樣甚多且差異甚大，故美國勞工法令並未給予一致、統一且明確之定義。全國勞工關係法第2條(8)款規定「本法所稱不當勞動行為係指違反本法第 8條之行為」；而該法第8條(a)項各款是規範雇主的不當勞動行為，第8條(b). 政治大. 項各款則係規範勞工組織之不當勞動行為。故該法之不當勞動行為即是指雇主. 立. 與勞工組織之不當勞動行為，惟該款之立法解釋定義規定並無法解釋何謂不當. ‧ 國. 學. 勞動行為。 29. 貳、國家勞工關係委員會之組織、特色與任務. ‧. 一、組織. Nat. sit. y. 美國之不當勞動行為裁決機制由國家勞工關係委員會 (National Labor. er. io. Relations Board, 簡稱NLRB)管理和執行。該委員會之組織，依全國勞工關係. al. v i n 所組成的五人委員會(a C five-member board)；另一個則是「法律 h e n g cgoverning hi U n. 法規定，係由兩個主要單位所組成，一個是委員會(Board)形式，即五位委員. 總顧問 30」(General Counsel)，兩者互相獨立，委員會負責不當勞動行為事件之審理與裁決的準司法部門；法律總顧問則是不當勞動行為事件之調查、追訴的準檢察部門。五位委員由總統提名，並經參議院同意後出任，任期五年，係專任職故不得兼任，為輔助委員會執行事務，設有委員的幕僚人員、法務室、行政法法官部門、執行秘書辦公室和資訊部門等組織。法律總顧問亦由總統提名且經參議院同意，任期四年，法律總顧問對於所有法務官及地區辦公室的職 28. 焦興鎧，1995，勞工法與勞工權利之保障：美國勞工法論文集(一)，月旦出版社股份有限公司，台北市，頁 270。 29 同前註 24，謝棋楠，2005，頁 99。 30 法律總顧問(general counsel)，學者衛民譯為主任檢察官，謝棋楠譯為總檢察長，侯岳宏譯為事務總長，焦興鎧譯為法律總顧問，本文採焦興鎧之譯文-法律總顧問稱之。 16.

(25) 員有監督的權責(但行政法官(Administrative Law Judges)與委員的幕僚非監督對象)，其下設有地區辦公室、諮議部門、執行訴訟部門、行政部門等組織 31。國家勞工關係委員會的總部設在華盛頓特區，全國有51個地區辦公室(至2016 年為26個地區辦公室) 32，每一個地區辦公室是由地區主任(Regional Director) 負責領導，地區主任是由五人委員會所任命 33。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學 er. io. sit. y. Nat 圖一：美國國家勞工關係委員會組織圖 34. n. al. 二、特色：. Ch. engchi. i n U. v. 國家勞工關係委員會的特色有三：獨立性的行政委員會、中央集權的構造、委員具中立性、法律專門性，茲分述如下 35：. 31. 侯岳宏，2010，美國與日本不當勞動行為裁決機制之研究，政大法學評論，第 114 期，頁 320-321 及前註 11，John A. Fossum，2012，p.70。 32 截至 2016 年已為 26 個地區辦公室網站:https://www.nlrb.gov/who-we-are/regional-offices (最後瀏覽日 106 年 2 月 21 日) 33 焦興鎧，2006，美國不當勞動行為裁決機制之研究，法律哲理與制度(公法理論)—馬漢寶教授八秩華誕祝壽論文集，頁 469-470。 34 資料來源：美國國家勞工關係委員會官方網站 https://www.nlrb.gov/who-we-are/organization-chart (最後瀏覽日：106 年 3 月 12 日) 35 同前註 31，侯岳宏，2010，頁 322-324 17.

(26) 1.. 具有獨立性的行政委員會：美國行政委員會的獨立性的特徵為其權限的行使不受總統之監督，其理由係避免過度強化總統權限和能公正的行使準司法權。國家勞工關係委員會作為獨立性的行政委員會而不受總統監督，從比總統還長之任期即可看出，以保障其獨立性；另NLRB 為達成行政目的，賦予準司法性及準立法權限，且其決定係透過合議制的方式進行。另NLRB行政組織上的地位，並不在勞工部之下，而是被另設置為具獨立性的行政委員會，除因勞動部主掌勞工的工資等勞動條件之改善與保護，不同於NLRB能強力排除雇主的妨礙並具獨立性外，也考量若置於勞工部之下，其運作將會因為人事及預算受到控制而被影響。. 學. ‧ 國. 2.. 治政中央集權的構造：NLRB是聯邦機關，具有中央集權的構造。法律總顧大立問轄下26個地區辦公室(至2016年為26個地區辦公室)在全國各地設置，受理不當勞動行為之申訴並進行調查及訴追。聽證程序由委員會下所設置的行政法法官進行，其被配置於華盛頓、舊金山、紐約及亞. ‧. 特蘭大四地，於聽證程序進行時由這四地派遣行政法法官來處理。且. sit. y. Nat. 全國勞工關係法的解釋最終是由委員會的委員來判斷以求統一。其中. io. er. 央集權形成背景，剛好是1930年代，美國為抑制各州的權力擴大並強化聯邦的權利之時期，在此背景下，為有效保障實施團結權，故需要. n. al. Ch. i n U. 較進步的勞動行政機關以魄力施行。 3.. engchi. v. 中立性與法專門性：因NLRB被明確定位為法律的解釋、適用與執行的準司法機關，故五位委員是由社會人士出任，且慣例上委員本身都有律師資格。行政法法官也被要求具有律師資格，及參與司法程序或行政審判程序的經驗。另被要求應具律師資格者，還包含委員的幕僚、地區辦公室主任(大多數)、法律總顧問轄下的諮議部門與訴訟部門的法務官，以及處理地區辦公室法律事務與聽證時負責舉證的現地法務官。. 三、任務： 18.

(27) 不當勞動行為案件是透過國家勞工關係委員會之法律總顧問和旗下各地區辦公室工作人員負責調查和起訴，他們也負責主持推選勞工代表(工會)的選舉和認證；接著再由3位或5位成員組成之委員會來負責裁決對不當勞動行為之指控案件，並回答由地區辦公室所提出之有關代表選舉的問題。簡言之，國家勞工關係委員會主要負責處理兩項任務：第一、經由秘密投票的方式決定受雇者是否要選擇某一工會代表他們去與雇主集體協商(即工會代表權的選舉)。第二、防止雇主或工會有不當勞動行為的不法舉動，同時糾正此一行動。NLRB並不主動進行前述二項任務，僅是受理勞工、勞工組織或雇主提出之申訴(charge)或申請(petitions)之後才進行處理。 36 國家勞工關係委員會的任務，主要也是透過以下三種類型之重要工作人員來執. 政治大. 行及運作，分別是調查官(field examiner)、律師(attorney)和行政法法官 37：. 立. (一)審查員:是法律總顧問的工作人員，分配在地區辦公室，由地區主任. ‧ 國. 學. 督導，其工作內容主要是接觸被控違反不當勞動行為的當事人，調查與蒐集案件的資料，協調與監督工會代表權的投票，向地區主任提出. ‧. 建議，由其決定是否受理案件，自行解決或是正式提出控訴進入訴訟. sit. y. Nat. 階段。. er. io. (二)律師：是另外之重要的法務工作人員，他可能在地區辦公室服務，擔. al. 任地區律師(Field attorney, regional attorney),也能在華盛頓地. n. v i n Ch 區總部擔任五人委員會或是法律總顧問的法律幕僚或法務人員。其工 engchi U 作內容主要就是蒐集資料、調查分析案情、準備法律文件、代表委員會出庭、向法院申請禁止令和擔任聽證官員(Hearing Officer)等等，而資深的地區律師也可能會被任命為地區主任。 (三)行政法官 38：美國勞工部設有行政法官辦公室(office of Administrative Law Judges)，專門主持勞工相關事聽證，並作出相. 36. 衛民，2010，「美國不當勞動行為案件的處理機構與程序」，國策研究報告，下載網址： http://www.npf.org.tw/2/8203 (最後瀏覽日：106 年 6 月 17 日)與前註 24，謝棋楠，2005，頁 115。 37. 同前註，衛民，2010。美國聯邦政府是一個行政、立法和司法三權分立的政治體制，聯邦法官是由司法部門僱用，他們在地方法院、上訴法院和最高法院任職，但是行政部門也可以僱用法官，而這些法官就稱為行政法官，參前註 36，衛民，2010。 38. 19.

(28) 關的裁定和救濟措施。前述所謂勞工事務爭議，係指勞工行政部門的某些作為影響到個人或機構權益所生之爭議。但並非所有的勞工事務之爭議，均由勞工部之行政法官辦公室處理，有一些屬於聯邦行政機構會有獨立的行政法官去聽證，國家勞工關係委員會即是。行政法官所主持的聽證程序與一般法官所進行的審判(trial)完全一樣，唯一不同的是沒有陪審團。行政法官他們獨立於法律總顧問及國家勞工關係委員會以外作業。如果法律總顧問決定訴追不當勞動行為之申訴，則這類案件通常均先由行政法官來做初步的聽證。這些法官之機能有些類似聯邦地方法院之法官，他們是終身職。在不當勞動行為裁決程序時，被控訴觸犯這類. 政治大. 行為之工會或雇主，是由本身所聘請之法律顧問代為答辯，行政法官. 立. 則是負責聽審並作出裁決，而對此一裁決不服，則可上訴至委員會本. 參、裁決之運作與作成. ‧. ‧ 國. 學. 身 39。. 40. y. Nat. sit. 美國不當勞動行為案件處理程序可簡略分為申訴(file a charge)、調查. n. al. er. io. (investigation)、撤回或駁回；和解(settlement，或voluntary settlement自願. i n U. v. 解決)；提出控告(issue a complaint)、聽證(hearing)、行政法官裁決(作出裁定. Ch. engchi. issue a written decision)、委員會的裁決、禁止命令。一、申訴(charge) 任何人，只要認雇主或工會有不當勞動行為，須在行為發生六個月內(180天)，向不當勞動行為發生地點所轄地區辦公室主任提起申訴，NLRB沒有自行開始不當勞動行為審查的權限，均須等待有人提出救濟申訴。地區辦公室會提供申請書，申訴人須填上姓名、住所(如申訴人是工會，就填工會名稱與住所)，被申訴人的姓名、住所、構成不當勞動行為之事實等後署名。. 39. 同前註 33，焦興鎧，2006，頁 470。衛民，2014，集體勞資關係:法律、實務與案例，台北：空中大學，頁 162-165；前註 26，王厚偉、王琦雅，2008，頁 55-56；及侯岳宏 2010。 40. 20.

(29) 二、調查(investigation)、撤回(withdraw)、駁回(dismissal) 申訴後，地區辦公室現地調查官(Field examiner)會開始著手調查，進行確認、分析並適用的相關事實與法律，以便對於案件作出適當的處理。現地調查官被要求立於中立者的角色，與申訴人、被申訴者及證人會面，確認管轄、是否逾申訴期間及是否有申訴人所稱的不當勞動行為事實等。調查結果若發現並無不當勞動行為的違反事實或證據不足時，地區辦公室主任會勸告申訴人撤回(withdraw)申訴。申訴人亦可依本意申請撤回，但若係在聽證程序之前，則須得到地區辦公室主任的同意；在之後的階段申請撤回，依程序的進行狀況須得到行政法官或委員會的同意。故當事人即使自行和解成立，. 政治大. 在NLRB的程序並不因此終了，經由合意而達成的撤回申訴，須向地區辦公室主任申請請求同意。. 立. 但若不接受地區辦公室主任的勸告而不自行撤回申訴時，該主任會駁回. ‧ 國. 學. (dismissal)申訴。不服駁回，申訴人可於收到通知後14日內向法律總顧問提起異議 41。如果法律總顧問也支持地區辦公室主任的駁回，認為處分適當，申. ‧. 訴人對此就不能再訴爭，此處分不成為司法審查對象。. sit. y. Nat. 三、和解. al. er. io. 調查的結果，地區辦公室主任認為申訴有理由，會先勸告和解 (settlement) 42。. v. n. 和解按照其拘束力的差異，分為非正式和解(informal settlement)和正式和. Ch. 解(formal settlement )。. engchi. i n U. 非正式和解，一般是在發出控訴前，被申訴者沒有不當勞動行為的紀錄或是今後反覆發生的危險時所使用，由申訴人、被申訴人及地區辦公室主任間締結有關不當勞動行為的救濟協定。如確實已履行和解協議的內容，案件就在此階段終結。反之，若未獲履行，經地區辦公室主任發通知請求被申訴者履行而仍不履行時，則不終結，繼續進行控訴或其他正式程序。. 41. NLRB Rules & Regulations(以下簡稱 R.R) Sec. 102.19 Appeal to the General Counsel from refusal to issue or reissue： https://www.nlrb.gov/sites/default/files/attachments/basic-page/node-1717/rules_an d_regs_part_102.pdf(最後瀏覽日 104.10.11) 42 settlement，侯岳宏譯為和解，衛民則譯為解決。 21.

(30) 正式和解，一般是因被申訴者已有不當勞動行為的歷史，且有再犯或犯行擴大的可能性或持續進行不當勞動行為時使用。法律總顧問與被申訴者對於構成不當勞動行為的事實等合議後，經由委員會承認，由委員會發布正式的救濟命令。四、控訴和解失敗的話，地區辦公室主任會提出控訴，正式進入解決模式。控訴的內容應包括管轄權有關的事實與聲明、構成不當勞動行為的事實之詳細而明確的描述等。被申訴者須在收到控訴的14天內提出答辯。五、聽證聽證地點在地區辦公室，由行政法官擔任聽證程序的執行，法律總顧問、申訴. 政治大. 人、被申訴人也會出席，提出各自主張。聽證程序類似法院之審理程序，而行. 立. 政法官對於程序的進行有裁量權。各當事人在聽證程序中可以要求傳喚證人，. ‧ 國. 學. 進行證人訊問與反訊問對方證人，或提出書證等程序上的權利。在聽證程序裡，行政法官具有傳喚證人、指揮聽證等程序上的權利。在聽證的證據法則被要求. ‧. 盡可能依照聯邦民事訴訟規則的證據法則(NLRA第10條(b))。自1996起，導入. y. Nat. 了由行政法官所負責的和解法官制度，即在地區辦公室發出控訴後，透過當事. n. al. er. io. 六、行政法官的裁決. sit. 人要求，可選任負責和解的行政法官來進行和解程序。. Ch. i n U. v. 行政法官在聽證結束後作出裁決，並通知當事人。裁決書內容包含事實認定、. engchi. 法律判斷與救濟勸告等。當事人對於裁決可在28日內提出異議，若未於期間內提出異議，裁決自動成為委員會的決定與命令，也就是說，行政法官的裁決因此取得委員會決定的效力 43。七、委員會的裁決行政法官的裁決被提出異議後，由委員會就異議進行審查。審查原則上由三名委員所構成的小委員會來進行，只有在重要的案件才會由五名委員一同審查。透過幕僚人員協助，對於行政法官的決定，聽證的全部紀錄以及異議進行審查。審查結果若認為不構成不當勞動行為則將案件駁回；若成立則發布「停止不當勞動行為，以及包含給予積欠工資或復職等足以實現本法政策的積極措施之命 43. 同前註 31，侯岳宏，2010，頁 329-330。 22.

(31) 令。」八、NLRB所提供之救濟手段 NLRB提供之救濟手段分三種 44： (一)停止命令：即觸犯不當勞動行為之一方當事人，應立即停止從事被認定違法之特定行為。 (二)填補損失命令(make-whole order)，也就是命令將因不當勞動行為而受害之被害人，得以盡可能回復到不遭受此類行為侵害前之經濟地位。 (三)暫時性禁止命令為保全不當勞動行為救濟程序進行中的現狀，在NLRB作出救濟命令前，可. 政治大. 透過法院發布禁止命令。也就是依照NLRA第10條(l)之規定，地區辦公室. 立. 主任對於該法第8條等有關工會之不當勞動行為，進行初步調查程序時，. ‧ 國. 學. 認為該申請為真實且有提起控訴之相當理由時，該主任「必須」向聯邦地方法院申請暫時性之禁止命令(temporary restraining order)，申請與. ‧. 否並無裁量的餘地。. sit. y. Nat. 另根據NLRA第10條(j)之規定，地區辦公室主任對於不當勞動行為之申訴，如仍發現其他不當勞動行為之情形，亦得於發出正式之控訴後，自由裁量. io. n. al. er. 是否向聯邦地方法院申請此類暫時性之救濟或禁止命令(temporary. i n U. v. relief or restraining order) 45。聯邦地方法院在認為公正及適當(just. Ch. engchi. and proper)的情形下，會同意NLRB的請求。 NLRA第10條(l)與NLRA第10條(j)之差異在於，第一，前者有限定適用對象且為強制性；後者則委由委員會裁量。第二，在申請時期上，前者於發出控訴前，後者於發出控訴後申請 46。. 44. 同前註 33，焦興鎧，2006，頁 471-472。同前註 33，焦興鎧，2006，頁 472。 46 同前註 3，侯岳宏，2015，頁 57。 45. 23.