社區發展與自主治理之研究 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學地政學系博士論文指導教授：林元興博士. 政治大立社區發展與自主治理之研究 ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 研究生：王嘉明撰中華民國九十二年七月.

(2) 謝辭在離開學校十餘年之後，能有機會重新回到校園進修，實在是個難得且幸運的機會，雖然面臨一番家庭與學業雙重掙扎的歷程，卻是更真實的感受到知識殿堂的浩瀚無窮以及學術領域的精闢宏偉，相對於個人時間精力的有限以及資質駑鈍，這趟學習之旅實在還未能一窺堂奧呢！在學習期間，感謝系上教授們在各門學科上的指導教誨，奠定了筆者在土地經濟與城市發展方面的學術基礎。論文指導教授林元興老師在理論論證及個案實證方向的指導，讓本論文得以成形發展，實為最大的鼓舞力量，特致以最深的謝意。顏愛靜教授在共用資源（Commons-Pool. 政治大本人在理論建構上啟發良多。系上每位老師的鼓勵，課堂上共同討論的同立窗好友們的砥礪，都是讓筆者開啟寬廣研究思路的觸媒，感謝有你（妳）. Resources,CPRs）相關理論提供許多寶貴資料，更允許參與課堂討論，對. ‧ 國. 學. 們的相伴。. 最後，要感謝家人這段期間的支持與鼓勵，在家庭與學業難兼顧的時. ‧. 刻，幸賴賢內助素麗一手包辦家中大小事情，讓筆者能無後顧之憂的專心. n. al. er. io. sit. y. Nat. 學習完成學業，謹以這份學習成果獻給親愛的家人。. Ch. engchi. 2. i n U. v.

(3) 摘要本研究由個人參與社區發展行動的動機與選擇決策作為研究的重心，以理性選擇行為模式為理論基礎，探討社區發展上如何才能克服集體行動的困境，建立永續性的自主治理機制。由於社區事務具有小規模共用資源（Common-Pool Resources；CPRs）的特性，在功能上及產權上無法分割，在使用上無排他性（non- exclusive）但具有某種程度的敵對性（rivalry），過度取用將產生資源耗竭的現象。因此本研究援引共用資源分析方法（Common-Pool Resources Approach）作為分析架構，從個人選擇與互動形式、外部環境與技術的變量以及組織與執行機制三方面，探討社區居民. 政治大. 是否形成自主治理的集體行動及其影響變量。. 立. 在理論的實證上，為避免出現統計式概化（statistical. ‧ 國. 學. generalization）的誤謬，本研究採用多重個案研究的複現方法，選取了三處遭遇特定事件觸發了社群共同議題，而由外力團隊協助建立治理組織. ‧. 之社區，作為實證研究之個案。包括：（1）南投縣中寮鄉的農村社區在歷經九二一大地震後，面對土地資源永續利用與產業轉型的議題；（2）桃園. y. Nat. sit. 縣龍潭鄉百年大鎮大型住宅社區因社區組織不健全，導致社區環境出現安. n. al. er. io. 全問題；（3）台北縣鶯歌鎮陶瓷老街因政策獲選為形象商圈，店家面臨商圈環境管理與商圈行銷議題。. Ch. engchi. i n U. v. 研究結果發現中寮農村社區由於結合生活、生產與生態的社區營造模式，藉由外力團隊在知識及技術的支援下，累積了知識資本與人力資本；並且在既有鄰里網絡關係下建立了直接對話的社區公共論壇，經由討論形成的共識幫助居民建立合作的內部規範，培養互信、互惠的基礎，進而累積當地社群的社會資本。因此，居民能夠從不同的困境與衝突中解脫出來，從以往頻次獨自決策的行為，轉為循序漸進、權變的和頻次依賴的決策，成功的將政府所提供短期的物質性誘因，轉變為可持續的目的性誘因及社群性誘因，促成集體合作的社區發展自主治理模式。在百年大鎮的個案中，由於社區規模過大，居民們多是短期內由外地移入，整體社群網絡關係薄弱；雖然建商在開發初期已委託外力團隊建立治理組織與規則，但後續卻未能在社區內建立直接溝通的平台，凝聚居民 I.

(4) 共識累積社會資本。因此社區公共事務的治理只能依賴權威的外部制度規則的強制力，雖然可以實現集體行動的自主治理機制，維持社區資源系統的存量，但因社群共同行為的內在規範約束力薄弱，集體行動的執行成本極高。在鶯歌老街商圈社區的個案中，由於店家之間利益異質性高，缺乏衝突解決機制，且資源佔用與提供的邊界不清楚，造成治理效益外溢情形嚴重；雖然具有小規模社群的優勢，卻未能順利將政府的物質性誘因轉變為目的性誘因，建立可持續的自主治理制度規則，對搭便車及違規行為無力制止，因此在外力團隊撤出之後，集體行動的自主治理機制即已無法發揮功效。. 政治大的誘因，即是以政策誘因或物質性誘因來克服集體行動的一階困境。同時立. 觀諸目前政府在推動社區營造時，常見的作法是以經費補助作為啓動. ‧ 國. 學. 政府也會委聘外力團隊提供知識、技術或人力，協助強化社區組織的運作能力，以及制定集體行動的行為規範並監督執行效果，以此克服集體行動. ‧. 的二階及三階困境。但若未能像中寮社區一樣，引導社區將物質性誘因透過制度規則的調整，轉變為目的性誘因，以及運用論壇、協商等機制強化. y. Nat. sit. 集體學習與逐次的轉化，累積社會資本形成社群性誘因，則一旦外部資源. er. io. 不再繼續提供，社群成員的賽局報酬結構仍舊回復到囚犯困境，社區自主. al. n. v i n Ch 因此，未來政府在社區的發展政策應引導社區建立具有靈活性、特定 engchi U. 治理終將無法持續。. 行動意識的社區組織，運用政策機制將物質性誘因質變為目的性誘或社群. 性誘因來克服集體行動的困境，激發社區居民提出保證承諾的安全賽局模式，社區自主治理才能朝向持續（永續）的發展。關鍵名詞：社區發展（community development）、社區總體營造（community empowerment ）、自主治理（ self-government ）、共用資源 (common-pool resources;CPRs) 、社區共用物品（Community Commons）、、社會資本（social capital）、囚犯困境（prison’s dilemma）、共用地的悲劇（The Tragedy of the Commons）. II.

(5) A study on community development and self-government Abstract Base on the theory of reasonable choice behavior mode, the study focus on the resident’s individual motive and decision making process trying to identify the solutions of breaking the bottlenecks of collective actions and build up the sustainable self-government mechanism. The community affairs are small scale common-pool resources CPRs) therefore we cannot clearly dive up their. 政治大. ownerships and functions. In the aspects of usage, the community affairs are non-exclusive but kind of rivalry. It will be decreased if being over-deprived.. 立. Thus, this study adopted the common-pool resources approach as the analytical. ‧ 國. 學. structure to explore if the community residents have organized the collective actions of self-government and the influence variables form 3 major aspects of. ‧. “individual choice vs. interactive form”, “external environment vs.. technical. variables” and “organization vs. enforcement mechanism ”.. sit. y. Nat. In the empirical level of the theory, to avoid the bias of statistical generalization, the study took the reentrant methods of multiple cases. The study. io. n. al. er. took 3 occasional events which touched off some common agenda in the community and have the residents. Ch. i n U. v. established the organizations of. engchi. governance by the assistance of external teams as the impractical cases. The three cases included: (1)The agenda faced by rural villages on the aspects of land sustainable usage and industrial transformation in Jhingliao Township of Nantou County, (2) The safety problems brought by the poor community organization of the big scale residential community—Netown in Longtan Township of Taoyuan County.(3) The marketing and business district environment management issues brought by being selected as the official model business district in the Yingge Township of Taipei County. The results of the study showed the rural villages in Jhingliao raised the knowledge and manpower capitals through the intellectual and knowledge supports form the external teams. Also, they build up a forum for direct dialogues among existing networks of village neighborhoods. Through the III.

(6) consensuses through the internal discussion, the residents built up the internal norms and cultivated the common ground of mutual trust and mutual benefits and further more accumulate the social capital for the local communities. Therefore, the residents were liberated from various predicaments and conflicts. They successfully transformed the short-term material supports form the government to sustainable purpose-specific and community incentives to shape the self-government mode of collective cooperation of community. For the case of the Bainian Community, because of the over sized community scale, the overall community networking relationship is weak. Even though in the early stage of the development, the external team have help the residents to build up the governance organization and norms.. But, due to the. 治政大 affairs could only be residents and raise the social capital, the community public 立 governed by rules made by the external authoritative systems—the Apartment. lack of direct communication platform to shape the consensus among the. ‧ 國. 學. Building Regulations. The facility building and maintenance and the regulation of the violation behavior was enforced by the external administrator. Although,. ‧. through the model, the self-government mechanism of the collective actions can be delivered and maintain the community resource storage, the cost for. y. Nat. sit. enforcing the collective activity is very high due to the weak interior constrains. al. er. io. within the community collective actions.. n. In the case of Yingge Old Street Business District, due to the big. Ch. i n U. v. heterogeneity of interest among the shops, the lack of conflict mediation. engchi. mechanisms and the resource occupancy range and borderline are vague, the governance effect spilled seriously. Although the community has the superiority of smaller scale, it failed to transform the material incentives provided by the government to purpose-specific incentive to establish a sustainable governance rules and could not stop the free riders’ infringements. Therefore, after the external team retreated, the self-government mechanism for the collective actions failed to perform its functions neither. At present, the commonest incentive offered by the government on promoting the community empowermentis providing the subsidiary. In other words, the government solves the predicaments of the first stage by offering the policy or material incentives. In the mean time, the government hires external teams to provide the communities knowledge, technology and manpower IV.

(7) supports to strengthen the community organizations’ operational abilities and help them to set up the norms of the collective actions and supervise the implementation. Through this, the government tries to solve the second and third stage predicaments. But, if it fails to guide the community to transform the material incentives to purpose-specific incentive through adjusting the rules of the systems and utilize the mechanism of forum and negotiation to strengthen the collective learning and gradual transform to raise the social capital to form the community incentives, once, the external resource supply not available any more, the game reward structure of the community members will be back to prison’s dilemma and the community self-government will not exist anymore.. 治政大up a community with government should guide the communities to build 立 flexibility and specific consciousness for action. Also, the study suggest the As a conclusion, as the community development policy maker, the. ‧ 國. 學. government should leverage the policy mechanism to transform the material incentives in the purpose-specific incentives or community incentives to solve. ‧. the predicaments of collective actions to facilitate the community residents to raise a safe game model of promises and guarantees. Only on the base, the. y. Nat. n. al. er. io. (sustainability).. sit. community self-government can be developed in the direction of continuity. Ch. engchi. i n U. v. Key words：community development, community empowerment, self-government, common-pool resources(CPRs), Community Commons, collective actions, social capital, prison’s dilemma, The Tragedy of the Commons. V.

(8) 目. 錄. 第一章緒論................................................. 1 第一節研究動機 ............................................ 4 第二節研究目的 ............................................ 7 第三節研究主題與名詞定義 .................................. 8 第四節研究範圍 ........................................... 10 第五節研究內容 ........................................... 11 第六節研究方法與流程 ..................................... 12 第二章理論探討與文獻回顧 .................................. 17 第一節問題說明 ........................................... 17 第二節文獻回顧 ........................................... 45 第三節相關理論探討 ....................................... 53. 立. 研究分析架構 ....................................... 89. 學. ‧ 國. 第三章. 政治大. 第一節研究設計說明 ....................................... 89 第二節分析架構說明 ....................................... 92 農村社區自主治理案例分析與實證...................... 97. ‧. 第四章. y. n. al. er. sit. 社區發展課題與治理實況 ............................ 個人選擇與互動形式 ................................ 外部環境變量 ...................................... 組織與規則執行機制 ................................. io. 第二節第三節第四節第五節. Nat. 第一節中寮鄉環境資源系統與發展背景 ....................... 97. Ch. engchi. i n U. v. 102 109 115 126. 第六節社區自主治理效果評量 .............................. 131 第五章住宅社區自主治理案例分析與實證...................... 133 第一節百年大鎮環境資源系統與發展背景 .................... 133 第二節個人選擇與互動形式 ................................ 135 第三節外部環境變量 ...................................... 138 第四節組織與規則執行機制 ................................ 140 第五節社區自主治理成果評量 .............................. 143 第六章第一節第二節第三節第四節. 商圈社區自主治理案例分析與實證..................... 151 鶯歌老街環境資源系統與發展背景 .................... 社區發展課題與治理實況 ............................ 個人選擇與互動形式 ................................ 外部環境變量 ...................................... VI. 151 154 156 158.

(9) 第五節組織與規則執行機制 ................................ 159 第六節商圈自主治理成果評量 .............................. 160 第七章社區自主治理之制度設計與變遷 ........................ 161 第一節個人選擇動機與集體行動效果 ........................ 161 第二節制度的提供、執行與監督 ............................ 164 第三節自主治理規則的原則評估 ............................ 172 第四節制度的選擇與變遷分析 .............................. 175 第八章結論與建議 ......................................... 189 第一節結論 .............................................. 191 第二節建議 .............................................. 202 參考文獻 .................................................. 207. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VII. i n U. v.

(10) 圖目錄圖 1-1 研究流程圖 ............................................ 15 圖 2-1 個人選擇的內部世界 ..................................... 80 圖 2-2 集體行動與自主治理理論模型 ............................. 88 圖 3-1 個案研究方法 ........................................... 90 圖 3-2 研究分析架構圖 ........................................ 94 圖 4-1 中寮鄉環境基本圖 ....................................... 98 圖 5-1 百年大鎮社區配置圖 .................................... 134 圖 5-2 社區管理委員會組織 .................................... 141 圖 6-1 陶瓷老街組織系統圖 .................................... 159 圖 8-1 物質性誘因啓動集體行動模式圖 .......................... 204 圖 8-2 目的性誘因持續集體行動模式圖 .......................... 205. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VIII. i n U. v.

(11) 表目錄表 2-1 不同觀點下的社區定義 ................................... 18 表 2-2 社區相關政策沿革 ....................................... 26 表 2-3 自然型共用資源與社區型共用資源性質比較表 ............... 32 表 2-4 囚犯困境基本範型 ....................................... 34 表 2-5 完全訊息的中央當局賽局模型 ............................. 37 表 2-6 不完全訊息的中央當局賽局模型 ........................... 38 表 2-7 不完全的中央當局正確懲罰機率 0.7 之賽局模型 ............. 38 表 2-8 外部當局給予合作者獎勵的賽局報酬表 ..................... 38 表 2-9 自籌資金的合約實施賽局 ................................. 39 表 3-1 研究設計測試方法 ....................................... 91 表 4-1 中寮鄉集體經營產業一覽表 .............................. 108 表 4-2「社區論壇」紀要整理（1999 年 10 月至 12 月） ............ 119 表 4-3 中寮鄉社區產業再造特色與組織 .......................... 127 表 4-4 中寮鄉自主管理組織經營規模 ............................ 128. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 表 5-1 百年大鎮社區環境管理與維護工作投入人力工期表.......... 149 表 6-1 鶯歌陶瓷老街景觀改善工程經費表 ........................ 158 表 7-1 個案資源屬性與特徵 .................................... 164 表 7-2 設計原則和制度績效 .................................... 174. n. al. er. io. sit. y. Nat. 表 7-3 研究案例影響制度選擇的收益變量比較 .................... 178 表 7-4 研究案例影響制度選擇轉換成本的變量比較 ................ 180 表 7-5 研究案例影響制度選擇生產與管理維護成本的變量比較 ...... 183 表 7-6 研究案例影響制度選擇監督和實施成本的變量比較 .......... 184 表 7-7 研究案例影響制度選擇內在規範與貼現率的變量比較 ........ 186. Ch. engchi. i n U. v. 表 7-8 個案環境變量對集體行動制度變遷（選擇）關係比較表 ...... 188. IX.

(12) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. X. i n U. v.

(13) 第一章緒論「屬於所有的人的東西就是不屬於任何人的東西（Everybody’s business is nobody’s business. ）」，這句西方古老的諺語所指的不僅. 是人類的道德或公德心問題，更描繪出經濟學觀察人類行為的基本假設之一──人類是理性且自利的，在個人自利心的驅使之下，決定了個人行動，但個人行動所導致的集體結果。當一件物品不屬於任何個人所專有，而是大家都可以使用，就沒有人會珍惜；甚至為了怕被別人先行佔用，自利的個人會儘量的擴大自己佔用的數量，因而導致共有的物品很快的就陷入耗. 治政有挑戰性的文章“共用地的悲劇”（The Tragedy 大 of the Commons）一文立所顯示的，正是個人理性導致的集體非理性的結果。竭。最有名的例子就是 1968 年 Garrett Hardin 在《科學》期刊上發表富 1. ‧ 國. 學. “共用地的悲劇”也說明了以個人動機來解釋集體行動的結構性誤謬（fallacy of composition）：「團體具有共同的利益時，大家將會採取行. ‧. 動來追求這個利益。」這個誤謬由 Mancur Olson（1965）的集體行動邏輯. sit. y. Nat. 及囚犯困境證明是錯誤的。囚犯困境更指出對個人行動有意義的事，對團. io. er. 體不必然有意義。無法推論個人理性即可導致團體的理性，除非能發展出一套制度或機制，來界定個人利益與集體利益的行動準則，以克服搭便車、. n. al. Ch. i n U. v. 規避責任、或其他機會主義行為的誘惑，如此才能獲得持久的集體共同利益。. engchi. 自 Hardin 發表“共用地的悲劇”（The Tragedy of the Commons）之後，引發學術界對自然界稀缺的共用資源（Commons-Pool Resources, CPRs）的關注，許多學者開始有系統的對海洋河川的漁產存量、草原牧草、森林、地下水源、河川灌溉等資源系統的產權管理與永續利用進行探討，希望提出一套制度或規則來維持集體利益的永續發展。為避免發生共用地悲劇的，學者們分別提出不同的政策與解決方案。其中一個主張認為如果不能期待私人維護公用地，就應該由中央政府集中控制（Heilbroner,1974; Ehrenfield,1972）。由中央政府決定最適的資源 1. Garrett Hardin, The Tragedy of the Commons, Science 162:1243-8, 1968. 1.

(14) 取用策略，制定一套規則來決定誰能取用資源、取用的時機及數量，並由中央政府監督,並對違反規定者懲罰。這種對牧場、森林和漁場等自然資源，集中控制和管理的政策方案，在第三世界國家已經得到廣泛的贊同。另有一些學者主張實行私有化，藉建立財產權制度的方式，以解決自然資源共用地的悲劇（Demsetz, 1976; Smith, R.J. 1981; Welch, W.P.1983； Sinn, H.W.）。這些學者認為將共用資源明確劃分財產權歸屬，可以有效解決排他性問題，個人將會受到市場交易機制而產生誘因，可以達到對自然資源最適的利用與管理。 Ostrom（1990）考察了許多自然共同地資源的實例後，認為不論是中央集權制或完全私有制的政策主張，都是基於制度變遷必須來自外部並強. 政治大為單一政策方案建議的基礎，卻不察模型背後的隱喻現象，對於充滿複雜立加給受它所影響的個人。對於某些主張僅根據簡化模型分析結論即直接作. ‧ 國. 學. 而不確定風險的共用地資源可能是反而有害。Ostrom 認為個人從各種不同困境中解脫出來的能力因環境而有不同。在實際經驗中也存在著某些長期. ‧. 依賴共用地資源獲得經濟利益以維持生計的人們，基於自我利益的考量也能夠克服搭便車和違背承諾的誘惑，為集體利益的維護對自身加以組織和. y. Nat. sit. 治理，成功的解決了“共用地悲劇”。換言之，由社群內部依據環境特性，. er. io. 自行組織來建立集體行動的管理機制，也是解決“共用地的悲劇”的方案. al. n. v i n Ch 在都市環境中，也有許多共用地的管理問題，例如公寓大廈、大型住 engchi U. 之一。. 宅社區、運動設施、停車空間、街道等，Charlotte（2000）稱之為都市共用物品（Urban Commons）或社區共用物品（Community Commons）2。這些空間（設施）或是屬於某些團體所持有及共用，如大廈的電梯與中庭花園屬該大廈住戶所共有，不宜由政府比照公共物品（Public Goods）的方式管理及維護；或是對在其中生活與生產的人產生共同的影響，如破壞街道景觀和諧的衰敗老舊建築或特異的招牌，但是卻難以直接對團體中的個人要求適當的責任，因而產生搭便車或機會主義的行為。這種現象若無法經 2 Charlotte（2000）將傳統以自然型共用資源為研究對象的主題稱為 Traditional CPRs，而將其他研究人造設施或因科技發展所產生的共用資源問題為主題者稱為 New CPRs。 New CPRs 的研究對象包括：運動遊樂空間、公共廣播頻道、大學校園共用資源、都市共用資源、道路與運輸設施、著作權及網際網路等。 2.

(15) 由集體行動的合作與規範，最終將因共用環境與設施的提供或維護不足，導致社區或共用環境的衰敗。社區發展或社區工作在台灣至少有三十年的歷史，最早由行政院於 1965 年 8 月頒布「民生主義現階段社會政策綱領」，將「社區發展」列為七大措施之一，這是我國對社區發展最具體的一項社會政策宣示。1968 年 5 月行政院頒佈了「社區發展工作綱要」，開展了台灣地區以社政發展及地方基礎建設為主要內容的社區發展工作。1991 年之後，社區發展由行政院文化建設委員會所主導的文化社區為目標，這期間許多的社區民間團體分別成立了各種社區工作組織，主動投入社區的文化建設推動工作。至 1995 年 4 月底起，各社區進入社區總營造整體計畫階段，1997 年 6 月更由行政院. 政治大發展計畫，也轉由中央政府的文建會和經建會推動（謝雨生，2000）。立. 經濟建設委員會推動「改造城鄉新風貌」計畫，原本由省政府推動的社區. ‧ 國. 學. 經過多年，社區發展的觀念隨著行政院文建會「社區總體營造」政策的引導，社區發展的主軸和人民對社區發展的概念有了更多元的思考，加. ‧. 上教育、環保、衛生、經濟、農業部門相繼以社區為中心的政策規劃理念，更展現出社會行動的社區發展工作不再只是社政為主體的社區發展工作，. y. Nat. sit. 而是一個綜合各種地方性發展的工作。推動方式也由早期完全由政府執行. er. io. 的由上而下方式3，到政府解嚴之後擴大民眾共同參與的各式自發性組織或. al. n. v i n Ch 然而政策範圍雖已涵蓋相關部門，但執行效果仍然偏重於短程性的環 engchi U. 社區營造的發展型式。. 境營造與文化活動造勢，忽略了持續性運作與管理機制的建立。民眾參與社區事務的觀念雖已普及，卻仍停留在由外部當局主導的精英式領導及「示範型」社區發展計畫，未能達到由地方社群自主發起推動的「普及型」社區營造（葉燕燕，1995；曾旭正，1997；王麗容，1999）。尤其在計畫執行階段有政府經費與專業團隊的知識技術支援下，可以看到社區營造的成果及展現社群的活力。一旦政府資源不再投入，而外力專業團隊退出之後，社區發展就呈現維持不易的困難（徐震，1999；黃維憲，1999）。 3 台灣的社區發展一直都是由社政單位以行政的方法，根據社區工作綱領或綱要，由上而下採全國統一模式來推動進行。從全國來看，各地的社區活動中心的落成，媽媽教室的開班，黃金榕樹沿著社區道路一路展開，都是由外部政府當局主導推動的成效。 3.

(16) 第一節. 研究動機. 研究社區發展的學者都認為，在一個社區內的人們應該要有認同感、歸屬感，人與人之間平等互動、互助互惠、相互關懷、彼此依賴，並且負擔一些生活上的功能。居民應該要認識到他們生活在一個相互依存的命運共同體，其利與害具有共通的性質（蔡祈賢，1996；黎淑惠，2002；李宗派，2002；蔡吉源，1995）。而社區發展的目的係透過社區居民積極之參與，自動、自發與自助來創造整個社區之經濟發展與社會進步（Willian G. Brueggemann, 2002）；亦即由地方性之自動、自治、自助與參與，配合外來之援助或政府機關之輔導，達成進步之社會功能與目標，因此社區發展. 政治大. 也是一種社會變遷或社會改革運動（李宗派，2002）。. 立. 但從以往政府推動社區發展工作的經驗，卻顯示多數居民除非依賴外. ‧ 國. 學. 部資源的協助，否則是不容易有自發的、互惠的、持續的集體行動來發展社區工作。因此，國內學者有主張社區發展必須增強與凝聚居民的社區意. ‧. 識，改變內在的觀念價值與態度，激發利他主義（altruism）或互惠主義，提高居民參與社區事務的動機與意願，促動社區生活本質的改變（蔡祈賢，. y. Nat. sit. 1996；蔡吉源，1995）。對於凝聚社區意識的關鍵因素則有從社會行動觀點. n. al. er. io. 主張健全社區組織的功能與運用（蔡宏進，1996；鄭晃二，1999；賴爾柔，. i n U. v. 2002）；或從社會政治觀點主張強化草根民主化或公民社會理念，自主治理. Ch. engchi. 社區的發展（夏鑄九，2000；李易駿，2002）。. 然而是否建立了共識、凝聚了認同感之後，當社區遭遇了集體的困境時，居民就會自發性的參與社區發展工作，自動透過互助互惠的集體合作共同解決問題嗎？社會學家和經濟學家都觀察到一個事實：只有意識型態的動機或共識的形成，尚不足以導致廣大群眾持續的努力4。共識的建立對社區健全發展是必要條件之一，卻非充分或唯一條件，尤其共識應該落實在行動的實踐，而不應只是一種意願的表達。換言之，居民除了對社區發展的願望表達認同之外，更需要對達成共識的行動規則表示承諾與遵守 5， 4 以國家為例，一個國家儘管有愛國情操、民族意識、共同文化與法律秩序的不可或缺性為後盾，還是不能依靠志願捐獻來維持，必須強制稅捐來融通其最基本的生存活動所需的資金（Ｒussell Hardin, 1982）。 5 行動規則或工作規則是人們在就採取什麼行動進行選擇時實際使用的、需要監督和強 4.

(17) 對違反行動規則者形成共同的社會壓力，如此才能實現共同的目標。因此，若未能對居民參與的共識內涵與動機加以確認，僅建構在「具有社區共識」的模糊概念之下6，不僅無法對破壞共識者形成壓力或約束，政府在制訂相關政策時亦難免因訊息的不充足，造成政策方案與居民需求脫節的情況，這也是造成社區發展無法如預期一般持續自主的原因之一7。因此，本研究認為，對於居民如何能持續的參與社區發展活動，首先仍然還要觀察其參與的動機何在？共識內涵為何？以及社群個人能否遵守共識下的行動規範？其次，是對於學者所主張的─社區作為一個生命共同體─的意涵未能加以釐清，究竟居民生活在社區的共同體之中，彼此的利害關係是一種既. 政治大由於社群互動關係的型式會影響個人對公共事利益的提供與佔用行為，進立. 存的固定狀態？或是一種相互的賽局關係？還是一種市場法則的交換關係？. ‧ 國. 學. 而決定環境系統最終的治理成效。因此，若利害關係是既存的固定狀態，居民之間是否合作或參與貢獻，對個人並不會有太大的影響，社區發展政. ‧. 策可採行公共財的方式供給，社區居民將可同蒙其惠。若彼此的互動是一種相互依賴的賽局關係，個人的行動決策將必須考慮其他人可能的行為方. y. Nat. sit. 式，此時社區發展政策應以鼓勵合作的方式互蒙其惠。而若是彼此的利害. er. io. 是市場法則關係，每個人只要各取所需互相交易即可達到最適狀態，則社. al. n. v i n Ch 之間的互動關係有清楚的認識，政府將無法設計適當政策機制，運用有限 engchi U. 區發展政策應以促進居民的自願交換即可。因此，若未能對社區居民彼此. 的資源引動居民自主治理社區發展工作，又如何能達到「普及型」社區發展的目標。本研究關切的重點是，一群相互依賴的社群個人，在面對共同問題時，如何才能把自己組織起來，進行自主管理，從而能夠在所有人都面對搭便制實施的規則（Commons, 1957），Ostrom 則指出，所有規則都包含著禁止、允許或要求某些行動或結果的規定。 6 觀諸國內相關研究對所謂「社區共識」並未有嚴謹的定義或程序的規範，究竟應以何種程序？達到多少居民的支持？支持的居民應負擔何種工作或責任？符合那些條件才能確定社區居民是具有「社區共識」的？一般實務性的社區營造計畫亦未從社區發展共識上，建立居民的行動規則或責任要求，通常只要居民不反對政府補助的營造計畫，就視為居民對社區發展是具有共識的。 7 由目前多數的村里社區活動中心的閒置情況，即為政策目標與居民需求脫節的明顯案例。甚至政策決策者也會誤以為因為居民表達需要興建社區活動中心的共識，鄉鎮公所就會設法對活動中心妥善的加以維護管理。 5.

(18) 車、規避責任或其他機會主義行為誘惑的情況下，取得持久的共同利益。因此，本研究的動機即是希望瞭解社區生命共同體的居民們，能否經由自主治理的方式，持續的帶動社區的環境、經濟、社群關係持續的發展。如果具有維持社區持續發展的動力，那他們具備的條件為何？如何組織社群個人進行自主式的管理？需要的外部環境條件為何？政府的政策與社會制度又應如何調整以促進社區的自主治理？. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 6. i n U. v.

(19) 第二節. 研究目的. 既然社區為居民生活與經濟的生命共同體，社區若能健全發展居民便可共享發展效益的共識應當不難理解，何以居民們未能自主治理參與社區之發展？本研究認為主要是因為以往社區工作未能解析居民之間的互動關係特質，忽略社區共識背後的個人動機與需求，在缺乏對個人行為有效的約制之下，所呈現的共用資源困境問題。有鑑於此，本研究乃藉助新制度經濟論者的觀點，以理性選擇行為模式探討個人參與社區發展的集體行動問題，期以達到下列的目的：（1）釐清居民參與社區發展的集體選擇行為背後的動機及現象，分析促. 政治大. 成社區持續發展與自主治理的條件。. 立. （2）實證社區居民建立自主發展組織與制度的課題與成效。. ‧ 國. 學. （3）提出政策重點的建議，俾助於台灣的社區發展能朝向由居民持續的自主治理邁進，實現普及型社區發展目標。. ‧. （4）藉由本文的實證效果，能對社區研究的方法論上有所補充。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 7. i n U. v.

(20) 第三節. 研究主題與名詞定義. 本文是以社區的自主治理發展為研究主題，關切的重點是一向居住或依賴社區環境營生的個人或產業，在面對社區的環境品質或共用的生活設施，受到天災破壞、人為管理不當、社會產業經濟結構轉型及國內外商品的競爭等因素，導致社區的生活或產業的生存面臨重大的危機時，社區的居民如何採取集體行動的策略，組織社區自主管理的機制，克服逃避責任與機會主義行為，共同為社區環境的永續與產業的轉型發展注入再出發的生命力，並能將集體努力的效益分享社區所有成員，建立社區永續發展的基石。本文相關名詞定義如下：. 立. 政治大. （1）社區：係指具有共同的生活空間範圍，生活上或經濟上產生利害共. ‧ 國. 學. 同體關係，且具有能形成自治自決的集體行動條件者，本質上具有「社會的、組織的、行動的與發展的社區」概念。. ‧. （2）社區環境系統：係指社區空間範圍內所涵蓋的資源、設施、景觀與生態系統。. y. Nat. sit. （3）社區發展：乃是居民為解決共同的問題與需求，創造社區之經濟發. al. n. 程。. er. io. 展與社會進步，改善生活環境，自動自發組織起來的集體行動過. Ch. engchi. i n U. v. （4）自主管理：社群個人在自主意願情況下自動組織起來，對共同事務進行安排與協調，並能經由自主決定的制度規則或共享規範，達到集體行動的目的，使社群個人都能盡其責任並分享利益的過程。（5）共用資源（CPRs,Common-Pool Resources）：指的是一個自然的或人造的資源系統，這個系統大得足以使排斥因使用資源而獲取收益的潛在受益者的成本很高（但並不是不可能排除），如漁場、地下水流域、牧區、灌溉渠道、橋樑、停車場、計算機主機以及溪、湖、海洋和其他水體等。（6）社區共用物品（Community Commons）：指的是社區住戶或當地業者可共同使用或可能享用效益的資源。如住宅社區內共用的設施或 8.

(21) 空間，如電梯、中庭、消防設備、污水處理廠、兒童遊戲場、游泳池、公園綠地、道路等；商店街的街道傢俱、停車場、外來消費者或觀光客、集體促銷活動或廣告效益等；農村社區之道路、灌溉渠道、景觀設施、社區活動中心、集體促銷活動及廣告物、外來消費者或觀光客、集體研發之新產品、共用的生產器具等。這些共用物品有些是實質性的設施，如電梯、灌溉渠道等，亦有些是非實質性效用，如為某一社區促銷特有的農產品或特殊季節性自然景觀的廣告效益。由於這些設施或效益對社群中個人具有類似共用資源的特性，因此本研究將其稱為社區共用物品，並且視其為環境系統資源的一部份。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 9. i n U. v.

(22) 第四節. 研究範圍. 本研究為實證理論復現的目的，特選取不同性質的社區個案進行觀察實證，探究不同居民特性組合的社區在面對不同性質的共同議題時，是否能建立穩定的治理組織與制度，實現自主治理的目的。由於社區自主治理的組織與制度之建立非一夕可蹴，通常需藉助外力的協助或經由某些事件的觸發，甚至是傳統生活文化的積累，讓社群成員感受到集體行動的力量才能解決共同困境，始能跨越集體行動的一階困境8。因此本研究選取了三處遭遇特定事件觸發共同議題，而由外力團隊協助建立治理組織之社區，作為實證之個案。. 政治大. （1）南投縣中寮鄉的農村社區在歷經九二一大地震後，面對土地資源永. 立. 續利用與產業轉型的議題。. ‧ 國. 學. （2）桃園縣龍潭鄉百年大鎮大型住宅社區因社區組織不健全，導致社區環境出現安全問題，居民亟思重整社區環境系統與社區服務的議. ‧. 題。. （3）台北縣鶯歌鎮陶瓷老街因政策獲選為形象商圈，店家面臨商圈環境. y. Nat. sit. 管理與商圈行銷議題。. n. al. er. io. 本研究針對此三處社區自 2000 年至 2002 年期間，觀察各社區對共同. i n U. v. 事務議題的治理過程，比較在不同外部政策、法令及內部環境、居民特性. Ch. engchi. 等變量影響下，社區居民能否產生集體行動實現社區自主治理的發展，以及社區治理是否能克服居民搭便車行為，有效維護社區環境資源的存量。. 8 .詳第二章相關理論第三節第四項－共用資源系統（CPRs）與自主治理分析框架， pp.54-60。 10.

(23) 第五節. 研究內容. 本研究的內容主要為關於社區居民是否能以集體行動的方式，自主治理社區的共用資源與公共事務，促進社群取得更長久的利益，並維護社區的永續發展，研究內容包括下列八章：第一章說明研究動機與目的、本研究的相關名詞、研究範圍與個案、研究內容及研究流程。第二章為理論探討與文獻回顧，主要分為三大部份，首先說明研究問題的性質，包括對社區、社區發展、自主治理、社區共用物之性質，並以簡單囚犯賽局模型演繹社區發展困境，以及說明外部力量對社區困境可能的影響。第二部份為文獻回顧，就本研究相關之文獻進行. 政治大. 回顧，包括集體行動邏輯、社會資本理論、社區發展文獻、共用資源以及. 立. 自主治理等方面文獻的評論。第三部份為相關理論的說明與建構，包括新. ‧ 國. 學. 制度經濟分析與理性選擇、集體行動理論、社會資本理論、共用資源研究方法等理論，同時經由相關理論來建構本研究的理論依據。. ‧. 第三章為分析架構說明，說明本研究的資料蒐集方式、實證方法與分析架構，作為後續分析的依據。第四章至第六章分別針對中寮鄉、百年大. y. Nat. sit. 鎮及鶯歌陶瓷老街的案例進行實證集體行動的社區治理模式，分析影響自. n. al. er. io. 主治理的因素，並歸納自主治理的結果。第七章為自主治理的制度與變遷. i n U. v. 分析，綜合討論實證個案有關制度形成過程與原因、制度的原則分析與制. Ch. engchi. 度的變遷。第八章則為本研究的結論與建議。. 11.

(24) 第六節. 研究方法與流程. 一、研究方法本研究主要是以質性研究法進行多重個案制度分析的複現，針對實證個案的文獻、記錄及相關資料，配合實際的訪談與觀察所得資訊，依據事件當時的時空背景特徵，以及外部環境與政策因素的影響，對個案形成（或未形成）自主治理的原因進行比較分析，並檢視制度規則所造成的影響，最後再對照本研究對自主治理的評估原則，以確定自主治理的成效。有關研究設計架構詳第三章，研究方法則包括以下. 治政大（一）資料與文獻蒐集分析立本研究所進行的資料與文獻蒐集包括三大部份，分別為：(1)相三項：. ‧ 國. 學. 關理論之專書、文獻、研討會報告、會訊等；(2)國內有關社區發展之研究文獻；(3)針對本文實證對象已進行之政策專案記錄、報告、. ‧. 實證研究等。. sit. y. Nat. 相關理論文獻資料來源除由國際專業期刋論文索引資料庫，如. io. er. SSCI( ，目前在國際上已有多個專業組織專注於共用資源. al. （Commons-Pool Resources, CPRs）相關的理論研究、知識推廣、實. n. v i n Ch 證分析與經驗交流，例如共同資源研究國際協會（The International engchi U Association for the Study of the Commons；IASC)、國際林業資源研究機構（International Forestry Resources and Institutions ； IFRI)等，不僅定期舉辦國際研討會，出版專業期刋，並設立網路資. 料庫，開放供相關人士閱覽。因此，共同資源研究國際協會及國際林業資源研究機構的官方網站（http://www.iascp.org/index.html、 http://www.sitemaker.umich.edu/ifri/home）、共用資源數位圖書館（ Digital Library of the Commons,DLC ；官方網站： http://dlc.dlib.indiana.edu）均為筆者獲悉最新共用資源（CPRs）研究資料的主要來源之一。在本研究選定的三處實證個案當中，南投縣中寮鄉由於在九二一 12.

(25) 大地震中遭受嚴重的破壞，全國各界積極動員投入協助地方生活設施重建與產業振興工作，如東海大學建築系師生、中原大學建築系師生、果然工作室及中華民國資源交流協會等團隊人員均曾在當地長期進駐協助居民的災後重建工程。政府相關單位如經濟部商業司、農委會水土保持局等，亦皆投入經費聘請相關專業團隊進入災區，進行產業振興、農業轉植等輔導工作及水土保持工程。這些協助重建的相關工作團隊均詳細記載了中寮鄉民災後重建的歷程，成為本研究重要的實證參考文獻。龍潭百年大鎮為全新開發的大型住宅社區，1997 年中，建商為創造社區特色吸引買氣，特別聘請台大城鄉基金會的社區營造專業人士進駐社區，推動社區組織與社區營造工作，為期半年，並成. 政治大象商圈推動計畫」立，聘請中衛發展中心人員進行老街商圈的輔導工作，為碩士論文的研究主題。同樣的，鶯歌老街亦因經濟部商業司推動「形. ‧ 國. 學. 其工作報告亦有詳細的輔導過程記錄。（二）深度訪談與觀察記綠. ‧. 筆者因工作的關係於 2000 年 7 月參與中寮鄉產業重建工作，在. y. Nat. 2000 年至 2002 年期間，幾乎每個月均會到訪中寮鄉乙次以上，因此. io. sit. 能以參與者的角度觀察中寮鄉居民重建社區產業的過程。雖然當時大. n. al. er. 部份的災後重建工作均已渡過最關鍵的時刻，各村落社區組織也已按. i n U. v. 步就班的進入穩健的整建期，是故對於中寮鄉社區組織自主治理的制. Ch. engchi. 度起草及規範建立階段，筆者未能恭逢其盛，但對後續社區居民自主運作產業組織的情形，以及過程中社群成員對組織與制度所抱持的強烈信任感，則是經由長期與居民互動所獲的觀察資料。筆者於 2000 年初舉家遷至龍潭百年大鎮，當時因社區委員會某些委員以不正當之方式把持管委會運作，導致社區出現危安事件，居民群情激憤陳情鄉長調解改選委員，本人因所學專長相關而有機會參與協助社區公共事務的推動，實際瞭解社區自主治理所面臨的困境，並藉此機會將百年大鎮社區作為實證研究之個案，因此研究方法亦為參與觀察。在鶯歌老街的個案研究則是以旁觀者身份進行實地觀察，並與商. 13.

(26) 圈組織主要成員及店家進行無結構式的深入訪談，以獲得對鶯歌老街商圈自主治理情況的瞭解。（三）制度分析與比較本研究所關注的「制度」係屬廣義的規範而言，包括外部的政策、制度、法令、規章及社群內部正式的行為守則、共同承諾的約束與非正式的習俗、共識等行為規範。制度分析與比較則是以影響制度選擇、變遷、實施及監督的各項成本、收益、內在規範與貼現率的評估變量，針對不同社區環境變量進行質性的比較分析，探討各社區能否形成集體行動制度的因素，並與觀察結果比較，以實證共用資源（CPRs）理論應用於社區自主治理的可行性。. 立. 二、研究流程. 政治大. ‧ 國. 學. 本研究進行的流程如圖 1-1 所示，由文獻回顧形成研究的問題，再歸納相關研究的看法提出本文的假設。其次分別從研究設計與理論. ‧. 建立兩方面，進行資料蒐集與田野訪查、訪談與觀察等有關資料蒐集. Nat. sit. y. 的工作，以及由相關理論中建立本研究的理論依據。在理論模型與分. er. io. 析架構確立之後，即開始有關個案的實證工作，並將初步結果與現地. al. n. 的人、事、地、物再行驗證，以確定引用資料的正確性，最後在資料. i n Ch 無誤的前提之下，歸納研究的結論與建議。 engchi U. 14. v.

(27) 文獻回顧形成問題提出假設. 研究設計. 資料蒐集. 立. 非正式訪談. 擇與制度變遷. 文獻記錄收集. 共用資源理論. ‧. ‧ 國. 深度訪談. 政治理性大選. 學. 參與觀察. 理論建立. n. Ch. 確認初步分析結果. e n 實證個案 gchi. er. io. sit. y. Nat. al. 案例分析. i n U. v. 檢驗假設結論與建議. 圖 1-1 研究流程圖. 15. 社會資本理論. 集體行動理論.

(28) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 16. i n U. v.

(29) 第二章理論探討與文獻回顧第一節. 問題說明. 一、社區、社區發展與生命共同體的意涵 “community”一詞在希臘文中是指「友伴」，中譯常為「社區」、「社群」或「共同體」。因為各個學科的研究觀點不一，社區的定義十分多樣化。「社區」這一名詞在政府行政、學術研究及實務工作上，有著許多因應不同的目的需要而界定的不同概念與範圍9。在政府行政與業務計畫推展上，「社區」通常代表著基層行政範圍10；在學術研究. 政治大緣」（徐震，1999）立、志願參與為基礎，以社團組織型態存在的「功能. 或社區實務上，除使用包含實體地理空間的社區概念之外，更有以「事. ‧ 國. 學. ，以及強調共同社群特徵或屬性社區」、「利益社區」（蘇景輝，1996）的「社群社區」等概念。徐震（1986）認為，導致社區一詞意義分歧. ‧. 的主要原因，源自於學者在闡釋其定義時所持觀點之不同所致，例如，有側重地域或結構因素者，有著重心理層面或人際互動者，更有著眼. y. Nat. sit. 於行動或功能者。不論採用何種定義的「社區」，其共同的特徵是社. er. io. 區中的個人之間均具有共同的利害關係，存有某種共同的需要與必須. al. n. v i n Ch 運共同體」（蔡吉源，1995；李宗派，2002） e n g c h i U 。韋氏辭典（Webster’s 解決，或共同的目標必須達成，亦即他們生存在一個社會與經濟之命. dictionary，1996）對社區的解釋是「由一群人以社會關係比鄰而居所形成；或由有共同信仰、專業或生活型態的一群人所組成；或是一種共享的關係；或是一種廣泛地共同持有的關係」。徐震（1983）歸納社區發展之學者觀點，主張「社區」應包含下列三種含義： 1.側重地理的、結構的、空間的與有形的社區：係指居住於某一特定. 9 有學者或基層民眾建議政府應檢討「社區」的範圍，但這樣的劃定將完全落入「由上而下」的威權式發展，亦將社區限制在地理概念之中（黃維憲，1999）。不同的「社區」概念固然造成使用上的困擾，但卻能符合實際業務推展與理念應用的需要，更重要的是，在觀念上是否有必要有統一的使用與範圍尚有爭論，甚至，正因社區概念與範圍上的彈性，才使得社區事務具有多樣性與活潑性（李易駿，2002）。 10 如「社區總體營造」計畫、「建立城鄉新風貌」計畫，係以鄉（鎮、市、區）為範圍；而「生活環境總體改造」及「社區綠美化」又以里鄰為範圍。 17.

(30) 地區的一群人或這些人生活所在地的地區。 2.側重心理的、過程的、互動的與無形的社區：係指具有共同利益、共同命運、共同願望、共同背景和共同職業等之人群，如「大學城」、「科學園區」等。 3.側重社會的、組織的、行動的與發展的社區：係指基層自治自決的行動單位或稱地方性社區，如市鎮、或市鎮中幾個鄰里可作為集體行動共同建設者，或以某一項工作計畫為中心，可採取集體行動者。而 Duinker 等（1994）則是針對各種不同觀點下的社區定義進行整理歸納，並分析不同觀點下的社區意涵，且定義其為：「具有共識、. 政治大. 認同感、相同利益目標且願意合作的一群人所構成的空間」．（表 2.1）. 立. 作者. 學. 觀點. ‧ 國. 表 2-1 不同觀點下的社區定義年代. 定義. 1953. 社區是一種生活方式。居民自然形成共同價值觀，並擁有共同利益目標的生活型態。. 經濟學. Hillery. 1955. 社區是一個區域。一群人所居住、具有特定範圍且有時被經濟學家稱為「功能性經濟區域」的空間。. 社會學. Kanter. 1972. 社區是一個社會化系統。包括居民及其間各種人際互動關係的地理空間。. 心理學. Ferrinho. 生態學. Campfems. 1983. 社區是一種能量來源。一個能提供人類族群生存所需能量的空間。. 整合. Duinker. 1994. 具有共識、認同感、相同利益目標且願意合作的一群人所構成的空間。. er. io. al. sit. y. ‧. Nisbet. Nat. 文化. n. v i n C 1980 h 社區是一種人際關係。是對共同身份有歸 e屬、認同感的一種認知類型。 ngchi U. 資料來源：Duinker et al.，1994，引自黃玲媛，2002:6 然而在不同取向中的社區空間所強調的實體不同，依本文研究之目的係探討一群相互依賴的社群個人，在面對共同問題時，如何才能把自己組織起來，進行自主管理，因此本文對「社區」的定義採以具有「社會的、組織的、行動的與發展的社區」概念，針對具有共同的生活空間範圍，生活上或經濟上產生利害共同體關係，且具有能形成 18.

(31) 自治自決的集體行動條件者。社區之人具有共同的利害關係、問題與需要，故而產生一種共同的社區意識。又為了瞭解社區問題和滿足社區需要，所以必須組織起來，互助合作，採取集體行動，以謀自身發展。社區是區域中的體系，而非區域本身。換言之，社區不應侷限於地理界限為中心的自然體系，而是以社會空間為中心的社會體系（張承漢，1994）。依此，本研究討論之對象將包括如一般大型住宅社區、農村社區或商圈等社會體系。由於社區之人具有共同的利害關係、問題與需要，個人既無力獨自解決問題，又不能置身事外，因此就必須組織起來共同來面對尋求解決之道，這就是社區發展的目的。聯合國在第三世界推展社區發展. 政治大府配合，來改善社區的經濟、社會、與文化環境為目標」。所以在社立改革運動時，對「社區發展」的定義是指：「居民以自己的努力與政. ‧ 國. 同時也重視政府如何居間扮演協調的角色。. 學. 區發展的過程中，除了強調居民的自助、自覺與自動自發精神之外，. ‧. 但在已開發國家如英、美等國，「社區發展」被視為是地區自助. 工作或地方發展（locality development），主張社區事務應由多數. y. Nat. sit. 人廣泛參與目標決定與行動達成，藉以培養居民對社區的歸屬感，加. n. al. er. io. 強社區的自我解決能力（self-reliance ability）及社區整合，透. v. 過居民參與過程，自動自發來創造社區之經濟發展與社會進步，改善. Ch. 社區之生活環境。. engchi. i n U. 既然，社區發展的基本理念是強調社區居民自主與自治精神，那麼在整個社區發展過程中，「居民」才是社區發展的核心與關鍵。甘炳光（1996）提出兩個觀點對何謂社區發展加以闡釋：第一，從內容層次觀點而言，他認為社區發展必然是一種問題解決的過程，社區發展的目標必然是社區內居民共同面對的問題，所以社區發展過程包括問題發現與認定、尋求問題解決策略、採取可行行動；第二，從行動過程觀點而言，社區發展是一種居民共同參與組織，進而透過集體行動來推動社區事務的改革，在整個行動過程中居民是發展的主體。由此觀之，「社區發展」乃是居民為解決共同的問題與需求，創造社區之經濟發展與社會進步，謀求生活環境的改善，自動自發組織起來的 19.

(32) 集體行動過程。 1990 年之後由政府帶頭倡議，推動以文化認同及文化建設為核心的「社區總體營造」計畫中，所提出的「生命共同體」的論述，在目的上是以文化認同包裝政治認同來建構新國家權力正當性的工具與口號，以區別以前的「中國認同」或台灣文化是中國文化的延伸等不具自主性質的意識主張，難以回應當代國內民主草根社會運動與反對黨以本土化意識為中心的權力來源的批判。因此，在 1993 年 5 月 20 日，李登輝總統就職三周年記者會上，李登輝總統重申「生命共同體」概念的重要性，以展示重建國家認同的積極圖。他說：「面對一個人人相當肯定自我的社會，要怎麼辦呢？我認為就是要建立『生命共同. 政治大「我們要努力建立一個全體認同的社會，建立一個『生命共同體』的立. 體』的整體觀念，透過溝通、協調的方式，凝聚這個共同體的共識。」. ‧ 國. 學. 共識，也就是為現在以及未來的中國人開創一個嶄新的歷史開端。」（黃麗玲，1995）. ‧. 從 1990 年以來政府當局以「生命共同體」所強調的地方優先與本土文化優位的主張，到文建會以「社區總體營造」及文化深根的社. y. Nat. sit. 區發展政策，其中要的目的在於建構以社區為基礎單元的地方認同意. er. io. 識，以及培養社區居民參與公共事務的動員能量。然而在相關政府的. al. n. v i n Ch U 成員之間互動型式的解析。因此，很容易在的符號中， e n g c h i「社區共同體」論述中，我們卻找不到有關「共同體」中成員群我關係的界定，以及. 將社區居民予以同質化及層級化，社區居民個人意志被集體意志與集體利益所取代了（黃麗玲，ibid:66）。在這種過度強調社會認同與集體共識為主軸，卻忽視政策執行的制度細節及對個人參與集體行動動機關注的社區發展理念下，是否會將社區發展的本質窄化為居民對公共議題的集體動員型式，或將為居民集體參與環境營造視同為社區發展，甚至認為只要居民對社區建立了集體認同的共識之後社區發展課題就會迎刃而解。至於居民參與集體行動背後的個人利益與集體利益的相互調合，以及成組員之間如何建立長期共同合作的機制來推動社區共同事務，則顯然無法在政府對「生命共同體」的論述中尋得依據。基本上所謂「生命共同體」的核心概念應是指一個無法單獨分割 20.

(33) 的有機群體，群體中的各個組成單元都有其所擔負的責任與義務，必須所有的組成單元各司其職才能發揮整體的功能，以便維持共同體的持續運作，也使得組成單元獲得最佳的發展。因此，如何協調共同體中每一個組成份子能與其他單元共同合作實現共同體的目標，才是永續維持生命的關鍵。若以社區作為「生命共同體」的實踐場域，吾人更關心的是如何協調居民並共同為維繫社區發展建立一套合作的機制，使個人利益與集體利益能相互調合。我們可以這樣推論，不論以「生命共同體」指涉的是國家、社會、社區的層級，在建立了群體認同的共識之後，社群中的個人都還是會存有搭便車或機會主義行為，只圖享受集體行動的利益，卻不願意為集體意識負擔義務。因此，以. 政治大成之外，如何建立一套可持續運作的機制與規範，亦是推動共同體持立「生命共同體」來論述社會行動的理念時，除了強調認同與共識的形. ‧ 國. 學. 續運作的關鍵。. 二、台灣地區社區發展政策歷程與治理方式演變. ‧. io. er. （一）1949~1965 年「社區發展」工作前身. sit. Nat. 策指導可劃分為幾個階段：（詳表 2.2）. y. 台灣地區的社區發展工作在 1949 年政府遷台以後，依不同的政. al. 1949 年政府遷台之後，到 1965 年台灣開始推行「社區發展」之. n. v i n Ch 前，政府並未有明確的社區發展政策指導，因此社區發展亦不過是結 engchi U 合村里單元施實的基層民生建設。據農復會解釋，基層民生建設即村里建設，為地方自治最基層的一環。農復會為開發台灣農村，於 1955 年起先後在台北的木柵、桃園的龍潭、宜蘭的礁溪等地試辦基層民生建設,其目的在求農村經濟與村民生活的改善。主要工作項目有四： 1.生產建設；2.教育文化；3.社會福利；4.衛生保健。這項工作至 1965 年已擴展至三百二十七個村里。（二）1965~1990 年由社政單位主導的「社區發展」階段台灣真正推行社區發展工作，乃起於 1965 年 8 月行政院頒佈「民生主義現階段社會政策」，將民生基層建設納入「社區發展」，列為該政策社會福的七大措施之一。1968 年 5 月行政院頒佈「社區發展 21.

(34) 工作綱要」，對社區發展的推行機構、推行步驟、工作項目、經費來源、工作要領等項目，均具有規定，亦即將社區發展正式列為國家政策。台灣省政府依此綱要，於 1968 年 9 月訂定「台灣省社區發展八年計畫」，隨後在 1972 年 5 月改「台灣省社區發展十年計畫」，延至 1981 年 6 月社區發展十年計畫結束，前後共推動社區發展十二年的工作。有鑑於社區發展是一種持續性與長遠性的發展過程，1981 年 7 月開始，台灣省政府又繼續推動「台灣省社區發展後續第一期五年計畫」，至 1986 年 6 月至。為配合社區發展需要及持續發展社區， 1986 年 7 月至 1991 年 6 月省政府仍然繼續推動「台灣省社區發展後. 政治大在台灣省社區發展計畫中都將社區發展視為一項綜合性的社會立. 續第二期五年計畫」（謝雨生，2000）。. ‧ 國. 學. 建設工作，並確定三大工作目標:1.推動社區基礎工程建設，以消除髒亂，美化環；2.實施社區生產福利建設，以消滅貧窮，改善民生；. ‧. 3.推行社區精神倫理建設，以端正風氣，重建道德。. 在這個階段的社區發展工作實際上是由政府主導與規劃，政府公. y. Nat. sit. 權利過多介入社區運作，因此工作內容大部份都是行政部門的政策或. er. io. 計畫重點，形成由上而下的交辦項目。尤其政府將社區發展當作建設. al. n. v i n Ch 教育的行動過程，使得社區居民參與率過低，社區工作的推動一直停 engchi U 方案，也是社會福利措施，而不是把社區發展當作社區居民的組織與. 留在物質建設的層次。發展工作由各行政部門規劃構想與擬定項目，社區缺乏行動自主力，使得地方特色被壓抑，導致台灣的社區發展型態過於酷似。社區發展原本是一教育過程，主要用意在於對社會變遷企圖作有計畫、有目的的積極反應，使所有受影響的居民在開放、民主的人氣氛中作決定，透過許多可行資源中考慮與採取最合理之行動，解決居民共同面對的問題。因此，社區發展也是一種促進社區及其成員互動，並導致兩者同時進步的教導與教育過程。但在政府過度介入主導的情況下，社區發展成為政府將其對國家意識型態與制式文化內涵導於社區居民要求配合最快速的方式。例如以「社區評鑑制度」考核社區發 22.

(35) 展工作成果，使得基層行政人員與理事會莫不以政府年度計畫中工作項目為執行依據，而不依其社區需求設計發展內容，既使社區中自發、創造、學習與討論之精神抹煞殆盡，更導致社區居民因未感受社區發展與自己的切身關係而對社區認同感大幅降低（黃麗玲，1995；謝雨生，2000；潘淑滿、蔡青墉、楊榮宗，2000）。（三）1991 年之後以「社區總體營造」主導的社區發展階段先前在 1983 年行政院將「社區發展工作綱要」修訂為「社區發展工作綱領」，明訂社區應以村、里為單位成立社區理事會，為社區發展工作最基層的推動單位。隨著國內政治環境解嚴及民主政治風氣的開放，1991 年 5 月行政院再次修訂「社區發展工作綱要」，其主. 政治大. 要重點在於將原來的社區理事會依法改組為社區發展協會，並與行政. 立. 單位分離成為人民團體方式運作，推動方式為「由下往上」、「居民. ‧ 國. 學. 參與」，屬於自發性的推行社區發展，此為我國社區發展政策推動方式重要的轉捩點。. ‧. 自 1990 年代開始，國內在政治風氣開放之後帶動了都市社會運. y. Nat. 動的興起，主要是因為長期以來以經濟發展為主導的意識型態，導致. io. sit. 了國家對區域及都市政策的忽略，進而加深了台灣日益深化的都市與. n. al. er. 區域危機。這股危機意識首先從以鄰里為範圍而產生的抗爭動員開始，. i n U. v. 這些抗爭以鄰里社區為單元，借助居民日常生活的網絡來動員鄰里團. Ch. engchi. 體，訴求的重點在於鄰里範圍內的公共設施與都市環境品質，以達到環境改造的目標。例如：1988 年台北市慶城街居民反對台電興建變電所，1989 年無住屋者團結聯盟抗議國家的住宅政策，1990 年南港山豬窟居民反對興建垃圾掩埋場等（黃順星，2000）。這些抗爭針對的是與生活相關的議題，激發了新的生活與地域的意識，因而自 1990 年代後出現了一種新的本土文化紮根運動。隨著台灣政黨競爭與社會多元化發展所促成對本土文化的重新省思，由文建會所推動的一系列地方文化再造工作，雖然是源於台灣政治轉型中國家機器權力結構重整與回應民間社會運動的訴求，試圖以文化認同重新建構政治認同的過程中，作為整合民間資源的一個策. 23.

(36) 略（黃麗玲，1995：54），在與社區發展結合朝向文化社區為目標，成為主導台灣 1990 年代社區發展的主流思潮。這期間許多的社區民間團體分別成立了文史工作室、文教工作室或文教基金會等社區工作組織，主動投入了社區的文化建設推動工作。行政院在 1994 年 1 月提出的十二項建設當中列入「充實省（市）、縣（市）、鄉鎮及社區文化軟硬體設施」，其中包括：「加強縣市文化活動與設施」、「加強鄉鎮及社區文化發展」、「文化資產保存與發展」等三項文化建設計畫。至 1995 年 6 月底，「社區總體營造」在政策內涵與名稱上正式定名。以社區總體營造為核心的社區政策，主要包含四項活動計畫：(1)社區文化活動發展計畫；(2)輔導美化地. 政治大主題展示館及文物館藏充實計畫。自此各社區進入社區總體營造整體立. 方傳統文化空間計畫；(3)充實鄉鎮展演設施計畫；(4)輔導縣市設立. ‧ 國. 學. 計畫的階段，各社區的文化協會或文化學會、促進會繼續成立展開社區文化活動。. ‧. 社區總體營造的行動進程可以概分為三個階段：(1)認識社區，建立社區意識。主要目的是要讓社區居民認識社區、共同關心社區並. y. Nat. sit. 提供居民共同討論社區公共事務的機會，進而激發居民對社區的歸屬. er. io. 感和榮譽感，建立社區共同體意識。(2)凝聚社區共識，架構動員和. al. n. v i n Ch 區工作經驗交流、居民參與規劃等工作，形成整體規劃發展藍圖，並 engchi U 參與基礎，規劃發展藍圖。在民眾已建立社區意識的基礎上，加強社. 尋求政府及民間資源的支持，再結合社區本身的資源，建立社區動員和參與機制。(3)全面主動參與社區公共事務，促成社區總體營造的永續經營。社區總體營造的根本精神在於永續經營，在前兩階段的基礎上，持續發展其他議題，使居民參與成為一種習慣，並將其轉化為民主決定的實質過程，使社區的共同願景，成為推動社區公共事務的指導力量（文建會，1998:86）。在文建會的構想中，本身所扮演的角色是整合並提供一個社區總體營造的方向，希望由最基層的鄉、鎮公所來進行社區總體營造的工作。政府的角色只是在初期提供各種誘因和示範計劃，著力於理念的推廣、經驗的交流、技術的提供，以及部份經費的支援。其後由於鄉 24.

(37) 鎮公所對這項政策的反應不大，文建會轉而將該政策交由地方政府執行。在文建會推動「社區總體營造」計畫的同時，經建會也在 1996 年擬妥「創造城鄉新風貌行動方案」，該項方案在同年底以「加強興建公共設施、進行都市更新、管理市容、取締攤販、美化商店街等，以創造城鄉新風貌」的共同意見，納入到國發會經濟組的共同結論中。「創造城鄉新風貌行動方案」在 1997 年 5 月 8 日的行政院院會中正式通過辦理，主要理念是發展台灣成為「可以生活、可以投資、可以發展」的地區，創造一個「國人可以享受人生，施展抱負的地方」，進而帶動國家競爭力，展現國家城鄉新風貌。. 政治大會所推動的本土文化認同風潮中，也將地方產業的振興帶入了社區發立. 除了上述與空間環境改造直接關聯的社區發展政策之外，在文建. ‧ 國. 學. 展工作的項目。1995 年全國文藝季中，文建會提出了「產業文化化，文化產業化」的理念，帶動對地方產業特色重新關注，並企劃了一系. ‧. 列與地方產業振興有關的活動，再次喚起國人發覺地方產業所具有的豐富文化意涵與獨特性。. y. Nat. sit. 1995 年經濟部中小企業處亦開始推行「地方特色產業輔導計畫」，. er. io. 計畫實踐內容中包括加強地方特色行業產品及技術研發能力，協助地. al. n. v i n Ch 化，藉此提高產品附加價值，並將地方「文化特質」融入地方行業產 engchi U. 方特色行業建立品牌或識別系統，使商品朝向設計化、藝術化與現代. 品，建立行銷制度，舉辦地方之間產業聯誼發表活動，促進各地方特. 色產業互相觀摩學習，亦從事相關專業人才之培育，這些都是地方特色產業「產業文化化」之訴求與理應實踐的方向。這項方案對振興地方特色產業的推動模式亦採社區發展的運作方式，由經濟部中小企業處委託專家、學者進入社區，以促成地方業者共同合作推動產業經營與創新為目的，輔導具有歷史性、獨特性的地方產業十餘項，例如大溪唐木傢俱、新竹水晶玻璃、三義木雕等。 1996 年經濟部商業司則提出「商店街開發推動計畫」與「形象商圈塑造計畫」，將地方自然形成之傳統商圈原本獨自經營的小店舖，結合當地人文、特產及景觀等特色，導入區域性的共同經營理念與現 25.

(38) 代化企業管理方式，藉由商業基礎建設之改進，並且凝聚商圈合作意識，強化商圈競爭力，塑造具有形象特色的現代化購物環境，以達到「大店與小店共存，傳統與現代共榮」的經營環境。這兩項以地方傳統商店為對象的產業與環境再造計畫，也同樣是以社區發展的推動方式，結合社區居民或業者，共同為當地的產業及環境創造符合時代需求的經營模式，以解決居民生活或生產的需要。在這一波以文化論述為主導的「社區總體營造」計畫方案，隨著國內政治環境民主化與社經結構變遷的推波助瀾下，蔚為一股「社區學」的風潮，許多地方文史工作者組成的社區工作組織，主動投入了社區的文化建設推動工作，進入社區「蹲點」設立工作站，帶動基層. 政治大英主義的領導模式，以及依賴國家機器所編排的層級化關係之中，距立居民重新學習尋找社區特有的文化與產業發展方向，雖然仍不脫離精. ‧ 國. 學. 所謂的草根民主與公民社會的自主發展尚有些許程度上的差別，但也已經開啟了我國社區發展工作由下而上的作業模式。. ‧. 另外，在這波社區發展風潮所包括的工作性質上，已不再是以社政發展為主體的社區工作，而是一種綜合各種地方性發展事務的社區. y. Nat. sit. 發展，不僅著重於地方文化的重新推動、地方環境空間的改善，同時. n. al. er. io. 也包括了地方產業的創新與整合，透過社群組織的參與方式，強化了. v. 民主精神的實踐與衝突協調的學習效果，同時增進了社區居民的感情與信任態度。. Ch. engchi. i n U. 表 2-2 社區相關政策沿革時間. 單位. 1955-1965. 政策. 工作內容. 基層民生建設. 1965. 行政院. 民生主義現階段社社區發展列為該政策的七大措施之會政策一. 1968. 行政院. 社區發展工作綱要對社區發展的推行機構、推行步驟、工作項目、經費來源、工作要領等項目，均具有規定. 1968. 省政府. 社區發展八年計畫工作目標:. 1972-1981. 省政府. 1981-1986. 省政府. 社區發展十年計畫 1.推動社區基礎工程建設，以消除髒亂，美化環；社區發展後續第一 26.

(39) 期五年計畫. 2.實施社區生產福利建設，以消滅貧窮，改善民生； 3.推行社區精神倫理建設，以端正風氣，重建道德。. 1983. 行政院. 社區發展工作要領成立社區理事會. 1986-1991. 省政府. 社區發展後續第二期五年計畫. 1990. 行政院. 社區發展工作綱要成立社區發展協會，推動方式為「由下往上」、「居民參與」，屬於自發性的推行社區發展。. 1992-1995. 行政院文建會. 社區文化建設. 1995. 行政院文建會. 社區總體營造. ‧ 國. 4.輔導縣市設立主題展示館及文物館藏充實計畫. ‧. 地方特色產業輔導加強地方特色行業產品及技術研發計畫能力，協助地方特色行業建立品牌或識別系統，藉此提高產品附加價值，並將地方「文化特質」融入地方行業產品。. al. er. sit. y. 經濟部中小企業處. io. v. 經濟部商業司. 「商店街開發推動由商業基礎建設之改進，並且凝聚商計畫」與「形象商圈合作意識，強化商圈競爭力，塑造圈塑造計畫」具有形象特色的現代化購物環境。. 行政院經建會. 創造城鄉新風貌行加強興建公共設施、進行都市更新、動方案管理市容、取締攤販、美化商店街等，以創造城鄉新風貌。. n. 1997. 2.輔導美化地方傳統文化空間計畫 3.充實鄉鎮展演設施計畫. Nat 1996. 政治 1.社區文化活動發展計畫大. 學. 1995. 立. 「加強縣市文化活動與設施」、「加強鄉鎮及社區文化發展」、「文化資產保存與發展」. Ch. engchi. i n U. 資料來源：本研究整理. 三、社區發展與治理的困境社區發展是與社會、經濟結構變遷所導致的都市化現象息息相關，傳統社會對社區的認同往往建立在對土地的認知基礎上，但是隨著工業化與都市化變遷的結果，這種對地理社區認同的感覺也逐漸式微，取而代之的是以共同利益為認同基礎。誠如社會學家涂爾幹 27.