第七章 社區自主治理之制度設計與變遷
第二節 制度的提供、執行與監督
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第二節 制度的提供、執行與監督
制度供給、選擇和執行是一個不斷循環的過程，當制度的執行者和接 受者是同一群人時，制度執行的另一面即是人們不斷選擇「不違規」、「支 持現行規則」的過程，一個制度提供出來不一定就保證它可以有效的運作。
對於一個組織而言，組織目標、規則制度及違規監督，都屬於組織的公共 財，因此一套制度規則可以被社群的個人接受和執行，必須克服制度建立 的三階困境，即同意制度建立的共識、制度規則的提供、監督與懲罰。
從環境特性與資源型式來看，中寮社區自主治理的資源型式為土地與 地方產業，產權界定與參與對象界線明確，對非社群的外人具有完全的排 他性。百年大鎮自主治理的資源為社區的公共設施與社區環境，亦具有明 顯對外的排他性。相對而言，鶯歌老街商圈自主治理的資源為老街公共環 境與老街的商圈意象，最終的目的則是希望能吸引外來的觀光客或消費者，
因此在資源的提取與排他方面界定上較為困難，甚至老街以外的商店也會 吸引觀光客的消費，因此對外部資源提取者不具有排他性，表 7-1 為實證 個案的資源類型與特徵。接著，吾人觀察分析案例中人們如何克服制度規 則提供的三個困境。
表 7-1 個案資源屬性與特徵
中寮鄉 百年大鎮 鶯歌老街 類型 農村社區 住宅社區 商圈社區 治理事項 土地利用與
產業發展
環境管理 環境管理與 產業發展 規模 60-200 人 5,000 人 60 家商店 組織型態 分權制企業 單一中心制 單一中心制
資料來源：本研究調查
一、中寮鄉自主治理的制度提供、執行與監督
中寮鄉在遭逢地震的變故之後，中央政府以外部權威當局的力量 主導地方的重建，推動社區總體營造的方式，引入外力團隊的專業知 識與技術，以參與式重建程序及社區公共論壇的方式，不斷的與居民
資 源 屬 性 社 區
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們溝通座談，建立協商的平台與機制，深入瞭解居民們在家園重建與 產業再造的需求與限制，因而能在各個社區建立發展的共識，克服制 度供給的一階困境。這當中包括政府的政策推動方式、外力團隊的知 識協助、公共論壇的建立是促成居民達成共同參與地方重建共識的主 要因素，因此得以克服共識建立的困境。
接著在中寮各社區相繼成立協商推動的組織，鄉民們藉由外力專 家團隊的協助，共同討論出集體治理的初步操作概念與合作規則，開 始了帶有試驗性質的集體創作或共同治理的合作模式。事實上，在社 區集體合作的初期，居民之間並沒有具體的合作規範，而是在共同創 造或集體生產的操作過程中，經由相互的討論、協調配合、調整機制，
最後才發展出集體行動的操作模式與規則。在這種試行、調整與形成 規範的過程中，中寮社區的居民們從自身的需求出發，在一個長期互 動、彼此熟悉瞭解的環境中，也能以共同信任及相互包容的態度來滿 足相互間的差異，為追求社群共同利益的基礎上，以一種漸進方式克 服了制度提供的二階困境。
在中寮鄉各社區合作治理的組織運作中，並未明文建立出規則的 執行與懲罰方式，但社群中的個人都能清楚的瞭解自己的責任與義務，
以及生產利益的分配方式。他們以信任的態度相信其他人對合作義務 一定會遵守：
「對合作工錢的分配大家都已經講好了嘛，那有 反悔的可能，以前大伙在農忙期間的支援或相約到外 地打零工時，也都是口頭約定就算數了，不曾有過欺 騙或佔便宜的事。如果有的話最多下次不與這種人『作 伙』就好了」62。
「以法令式的規則來約束參與的居民不僅沒有必 要，而且他們也不一定清楚這些規定的內容，只要把 他們參與的工作分配好，報酬的分配方式大家同意之 後，在生產過程中隨時提醒他們注意生產的作法，村
62 訪談對象編號 CL03 民宿經營者，另編號 CL02 參與造林的社區居民亦表達同樣的看 法。
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民們會自己做好自己該做的事。他們最大的缺點就是 不懂得『效率』與『市場競爭』的概念，但是對自己 的誠實與信用的重視，卻是村民的優點」63。
換言之，在中寮鄉的集體合作是以長期互動所建立的「互信」與
「共同行為規範」替代了執行監督的交易成本，而懲罰的方式就是村 民對違規者（搭便車者）的不信任，最嚴重的懲罰則會被排除於團體 之外。如 Hayami（1998）所指出：「習慣累積的規則和道德原則，透 過小規模農村社區高度的社會互動而得強化。在小規模的農村社區中，
每一個人都在看著其他人，一個人的行為不檢很容易就在口語之間傳 開來，即使有人預期違反規則以獲得利益，也會因為必須冒著社會責 難和遭受社會排斥的風險而卻步」。
對於各社區集體合作規則的變更方面，由於產生集體合作的社區 組織規模都不大，居民們經常有面對面溝通的機會，因此若有社群的 個人對某些合作方式覺得不合適或不公平，或對社群組織合作生產方 式有新的建議，通常是都是在社群集會時提出討論，經大伙同意後即 可直接修改調整，具備非常大的彈性以適應社群參與的需要。
如同 Ostrom（1990）所指出：「由於人們經常不斷的溝通，相互 打交道，因此他們有可能知道誰是能夠信任的，他們的行為將會對其 他人產生什麼影響、對公共資源產生什麼影響，以及如何把自己組織 起來趨利避害。當人們在這樣的環境中居住了相當長的時間，有了共 同的行為準則和互惠的處事模式，他們就擁有為解決困境而建立制度 安排的社會資本」。在中寮鄉的集體合作模式中，對規則的執行與懲 罰機制，基本上是依賴「信任」與「共同行為規範」等社會資本來降 低搭便車行為的可能，因而能夠在沒有強制性的規則規定與強力監督 之下，達成社區發展自主治理的集體行動模式。
二、百年大鎮社區自主治理的制度提供、執行與監督
住宅社區在國內因為受「公寓大廈管理條例」的規範，相對而言，
其制度環境較為健全。百年大鎮社區的管理規約在第一屆管社區管理
63 訪談對象編號 CL01，為社區組織的領導人。
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委員會任內即已著手制訂，除了依循「公寓大廈管理條例」的相關規 定之外，委員會並自行制訂社區住戶規約、委員會組織章程與議事規 則、居民行為規範及公共設施的使用規則，作為社區居民生活中共同 遵循的行為準則。對大部份居民而言，在遷入社區之前即已被告知社 區相關的管理規定，因此沒有接受與否的爭議。換言之，一方面在有 外部集體選擇規則強制施行的情況下，居民們可以克服制度安排一階 困境的制度選擇共識，及二階困境的規則提供。
在規則的執行與監督方面，百年大鎮是以委託社區服務管理人來 執行規則的監督，加上居民為維護自身權益亦會主動舉發違規事項，
並且監看外部管理人是否有依居民要求落實社區規則的執行，因此社 區居民的違規行為大都能有效的監督。這種規則執行方式類似於 Ostrom 所提出的「自籌資金的合約實施賽局模型」，由社群共同委託 外部管理人來執行社群所制訂的規則，以及公平有效的監督違規的個 人，而外部管理人必須對所有居民負責，若無法讓居民對其執行規則 的成效滿意，居民有權更換外部執行者，因此可以真正落實居民治理 社區的要求，降低委託－代理制度的資訊不對稱與道德風險。
雖然對社區居民的違規行為可以有效的監督發展，但因外部管理 人並未具備強制懲罰的公權力，因此對居民的違規行為只能以柔性的 勸導方式提醒違規者，除非居民能自我約束，否則緃然違規行為可以 很快的發現，卻仍然無法完全禁止貪圖一時方便的機會主義行為。這 種情形也時常引起守法居民的抱怨。另外，對於嚴重違反外部政府集 體選擇規則的住戶，社區服務管理人必須向主管單位舉報，由政府執 行違規者的懲罰，例如破壞景觀與建物安全的違建問題、拖欠社區管 理費的催繳、違規佔用其他住戶的停車位等，都須要政府公權力來執 行。但是政府的執法效果非常緩慢，甚至對社區而言執行成本很高（如 催繳管理費），對社區自主治工作的落實形成難以克服的問題。
在社區各項管理規則當中，「百年大鎮社區住戶規約」依法須由 區分所有權人會議同意才能修改，亦即最少必需有 1/4（約 600 戶）
的住戶參與會議同意才能修改規約內容，因此修改規約的困難度較高；
但其他社區管理辦法只須經由「社區管理委員會」通過即可修改，因
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此可以隨時因應社區發展的需要調整。通常若是放寛管理尺度或在原 管理標準下修改執行方式，居民少有反對的聲音，但是若將社區管理 的限制標準提高，則會面對較大的爭議與執行的困難。
百年大鎮社區以二千餘戶的社區規模，可以推動社區自主治理的 方式，維持社區環境品質與設施的使用水準，亦即能維持社區環境資 源的存量，不致於快速的衰頹，主要還是由於有外部集體選擇規則
（「公寓大廈管理條例」）的規範，讓社區居民必須負擔社區管理維護
（「公寓大廈管理條例」）的規範，讓社區居民必須負擔社區管理維護